Temas libres

Estructuras de participación del actor social en la renovación urbana. Pericentro, una oportunidad de desarrollo urbano sostenible

Participation structures of the social actor in urban renewal. Pericenter as an opportunity for sustainable urban development

Sterling Sadovnik, Juan Jacobo

Juan Jacobo Sterling Sadovnik

juan.sterling@correounivalle.edu.co

Universidad del Valle Colombia

A&P continuidad

Universidad Nacional de Rosario, Argentina

ISSN: 2362-6089

ISSN-e: 2362-6097

Periodicidad: Semestral

vol. 11, núm. 21, 2024

aypcontinuidad@fapyd.unr.edu.ar

Recepción: 01 mayo 2024

Aprobación: 24 octubre 2024

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/219/21951322195132015/

DOI: https://doi.org/10.35305/23626097v11i21.470

CÓMO CITAR:Sterling Sadovnik, J. J. (2024). Estructuras de participación del actor social en la renovación urbana. Pericentro, una oportunidad de desarrollo urbano sostenible. A&P Continuidad, 11(21), doi: https://doi.org/10.35305/23626097v11i21.470

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: El desarrollo sostenible de áreas pericentrales requiere un modelo de ocupación que fomente la equidad. La participación ciudadana se presenta como elemento clave para sustentarlo a través de relaciones virtuosas entre actores. El objetivo del artículo es destacar el papel de propietarios, residentes –presentes y futuros– en la configuración del tejido social visualizando formas de asociación que viabilicen su participación.

El análisis del contexto físico y social, en el caso de estudio El pericentro sur de Cali, identifica las características de la comunidad que impulsarán la renovación urbana. El conocimiento detallado del contexto, contrastado con experiencias nacionales e internacionales, facilita la estructuración de mecanismos y herramientas que promuevan una participación efectiva y vinculante.

El tejido social consolidado, las formas de asociación variadas y los instrumentos de gestión, planificación y financiación normativamente disponibles son las cualidades que sustentan la renovación de las áreas pericentrales como estrategia de desarrollo urbano sostenible, equitativa y paulatina.

Palabras clave: pericentro, política pública, renovación urbana, urbanismo participativo, sostenibilidad.

Abstract: The sustainable development of pericentral areas requires an occupation model encouraging equity. Citizen participation is presented as a key element underpinning it through virtuous relationships among actors. The objective of the article is to highlight the role of present and future owners and residents in the configuration of the social fabric by means of the visualization of forms of association that unable their participation.

The analysis of the physical and social context, in “the southern pericenter of Cali” case study, identifies the characteristics of the community that will drive urban renewal. Detailed knowledge of the context -contrasted with national and international experiences- facilitates the structuring of mechanisms and tools that promote effective and binding participation.

Consolidated social fabric; varied forms of association; and normatively available management, planning and financing instruments are the qualities that support the renewal of pericentral areas as a sustainable, equitable and gradual urban development strategy.

Keywords: pericenter, public policy, urban renewal, participatory urbanism, sustainability.

Introducción

Las áreas pericentrales de la ciudad se caracterizan por su proceso de deterioro físico; tienen estructuras humanas sólidas en lo social, económico y cultural, equipamientos colectivos de calidad, infraestructura de movilidad adecuada y proximidad al centro fundacional, zonas enriquecidas por su ubicación, subvaloradas y subutilizadas que requieren ser reactivadas. El covid-19 evidenció que el modelo de ciudad en expansión aumenta las posibilidades de contagio por los prolongados tiempos de contacto social en transporte y espacios públicos deficitarios.

Se presentan diversos modelos de desarrollo urbano que han influido en la conceptualización, los cuales marcan diferencias con los principios del movimiento moderno: la mixtura social y de usos, propuesta por Jacobs (1961), la ciudad compacta, mixta –social, cultural y económicamente– sostenible, según Rueda (1995), la ciudad latinoamericana de Abramo (2012), un híbrido entre los modelos de ciudad difusa y compacta. En este contexto, el pericentro se debate entre la compacidad y la expansión, situación que exige el uso sustentable de los recursos disponibles para su desarrollo.

En Colombia, el proceso de urbanización del caso de estudio se conoce como ciudades funcionales o aglomeraciones urbanas (CONPES 3819, 2014, p. 12) donde el actor privado ha promovido el crecimiento en las periferias y poblaciones satélite aprovechando suelos de menor valor y características sociales y económicas que permiten un ejercicio empresarial con riesgos controlados. El resultado son territorios fragmentados que consumen grandes extensiones de suelo agrícola productivo y promueven el uso de combustibles fósiles aumentando los tiempos de desplazamiento, lo que define su insostenibilidad ambiental y socioeconómica. En contraste, la intervención en áreas consolidadas de la ciudad promueve mixtura social y de usos, el transporte a pie, espacios públicos de calidad y cohesión social.

El desarrollo urbano sustentable, según Franco Calderón (2010, p. 63), es fundamental para equilibrar el crecimiento urbano. Los pericentros presentan condiciones para promover un hábitat sostenible a través de regeneración social, reactivación –económica y cultural– y renovación –urbana y arquitectónica–. Se requiere, entonces, un enfoque integral para identificar los diversos factores, mecanismos y actores.

La particularidad de los pericentros radica en las estructuras sociales consolidadas con las que se busca participar en el desarrollo de su territorio. Tanto el Estado como el mercado inmobiliario tienen en él un ámbito interesante de intervención, pero encuentran complejo establecer consensos con el actor social. Se destaca la importancia de este actor y la creación de formas de asociación como estrategia para actuar en equidad. El modelo conceptual para el desarrollo de las áreas pericentrales se conforma como una herramienta para hacer viable esta estrategia; este modelo establece la necesidad de la mixtura social y de usos, así como también la participación vinculante para impulsar el desarrollo urbano sostenible, equitativo y paulatino como nuevo paradigma.

El documento Misión Sistema de Ciudades (2014, p. 10) señala que ellas deben superar las deficiencias del ordenamiento territorial para consolidar un territorio sostenible con alta calidad de vida. Cali, ciudad núcleo de la aglomeración urbana, desde principios del siglo XX, ha estructurado la urbanización del segundo anillo de crecimiento, inicialmente consolidado como zona residencial. Sin embargo, el modelo expansivo y el influjo del mercado informal desde los años ochenta, presenta procesos de deterioro físico y social.

En la siguiente ilustración se puede observar el proceso de crecimiento de la ciudad de Cali desde su fundación hasta el año 2020 (Fig. 1).

Figura 1

Mapa de crecimiento de Cali.

Elaboración propia con base en investigación de Mosquera Gilma (2019).

La comuna[ 1 ] 9 de Cali se seleccionó como laboratorio para la estructuración del modelo. Los residentes visibilizan, a través de la densificación espontánea –expresión de apropiación, sentido de pertenencia y carácter del barrio tradicional–, la capacidad urbana del mismo, que es ambivalente porque genera arquitecturas fuera de norma y, a su vez, muestra la capacidad del territorio para densificar la mixtura social y de usos que define el tejido urbano existente.

En la siguiente ilustración se aprecian las áreas del segundo anillo de crecimiento de la ciudad de Cali, específicamente la comuna 9, pericentro sur y caso de estudio.

Figura 2

Mapa de comunas y barrios pericentrales de Cali.

Elaboración propia.

Metodología

Abordando la problemática de las áreas pericentrales se definió el caso de estudio, la recolección y análisis de información primaria a través del conocimiento de la comunidad y sus asociaciones de base, entrevistas y encuestas estructuradas; se recopiló y analizó información secundaria a partir de las políticas gubernamentales local y nacional vigentes y la bibliografía contemporánea con referentes de renovación nacionales e internacionales. Lo anterior permitió concretar el problema de investigación “El pericentro de la ciudad presenta un proceso de deterioro físico”, a partir del cual se estructuró el modelo conceptual, se definió la importancia del actor social, su rol y las posibles formas de asociación valorando su intervención y participación.

Se analizaron experiencias de renovación urbana en ciudades de la región como Santiago de Chile, Buenos Aires (Argentina) y Quito (Ecuador), así como iniciativas locales en ciudades colombianas como Bogotá, Cali, Pereira y Pasto desarrolladas como proyectos puntuales que han fomentado la desestructuración del tejido social preexistente y la gentrificación como patología de la renovación por redesarrollo, procesos que exigen estructuras económicas y financieras de gran envergadura y que desestructuran los territorios por extensos periodos de tiempo.

El actor social en los pericentros

La participación del actor social y su relación con actores como el Estado, el sector privado y la academia es fundamental para el éxito de la transformación urbana. La renovación urbana por redesarrollo, en la cual participan solo el actor estatal y el mercado con distintas incidencias, ha incentivado la gentrificación y la desestructuración del tejido social en las áreas intervenidas. Analizando el Acuerdo 300 de 2010 en el que la Alcaldía de Cali definió lineamientos para viabilizar las áreas de renovación en el centro de la ciudad, conocido como Ciudad Paraíso, se observa cómo se implementan instrumentos de gestión, la expropiación por vía administrativa e instrumentos de financiación que terminaron por incentivar la gentrificación y la desestructuración total del tejido social.

Ciudad Victoria, en Pereira, según lo expuesto por Franco Calderón (2010, pp. 56-59) refiriéndose a la gestión social, significó gentrificación y desarticulación del tejido social. Asimismo, hace referencia a Tercer Milenio en Bogotá, donde es claro que el residente original será expulsado, dada la especulación inmobiliaria que significa su estructuración. El Estado y el mercado estructuraron estos procesos de renovación en los cuales el propietario del suelo hace parte como proveedor del mismo, más no como partícipe del desarrollo y de sus beneficios económicos y sociales.

Es importante analizar los lineamientos producidos por el Estado a través de documentos de planeación CONPES[ 2 ], planes de ordenamiento territorial y otros que incentivan el modelo de ciudad compacta y su aplicación en el territorio, a pesar de lo cual el modelo de expansión es dominante porque para el mercado ofrece menores riesgos. La periferia de la ciudad continúa un proceso desbordado de expansión, así como el pericentro continúa su proceso de deterioro.

Lo anterior se visualiza al analizar cifras de la Alcaldía de Cali (2017) donde se indica que en 1990 el municipio tenía una superficie de 56.026 hectáreas, de las cuales 8.695 correspondían a áreas urbanas, en contraste con los datos de 2017 que registran un área urbana de 12.097 hectáreas; es decir, en menos de tres décadas el área urbana aumentó en un 40 %. Respecto a la comuna 9 es importante observar cómo entre 2014 y 2024 su población ha disminuido en 8.235 habitantes (datos tomados de Cali en cifras 2021 y 2023).

Es evidente que las políticas existentes se quedan en la retórica de la planificación y no logran controlar la expansión y el deterioro de los pericentros, ni estructurar un proceso consistente y continuo de desarrollo. Además, el sector privado, representado por grandes empresas inmobiliarias, actúa con cautela por la complejidad de los procesos de renovación y la falta de estructuras adecuadas para generar relaciones positivas interactorales.

En la renovación urbana, el actor social se compone de los propietarios del suelo y los habitantes (actuales y futuros; propietarios o arrendatarios). Los propietarios del suelo son vistos como proveedores del mismo y, por tanto, se les ofrece la compra de sus propiedades. Quienes no llegan a acuerdos pueden enfrentar procesos de enajenación forzosa. Los arrendatarios son los más vulnerables del proceso; en el mejor de los casos son beneficiarios de programas de reubicación o indemnizaciones económicas para su salida del territorio.

El tejido social en los pericentros se caracteriza por estar formado por familias de estrato socioeconómico medio, muchas de las cuales los han habitado durante varias generaciones. El mismo se refleja en diversas asociaciones de base, juntas de acción comunal, asociaciones de comerciantes, ligas deportivas, entre otras, que representan sus intereses y preocupaciones siendo fundamentales para la participación ciudadana.

Los resultados de la encuesta realizada[ 3 ] revelan que los habitantes en su mayoría están interesados en la renovación y desean seguir viviendo en el área. Este interés y disposición para participar subraya la importancia de estructurar un sistema de gobernabilidad que posibilite establecer relaciones colaborativas entre actores. Los datos arrojan que el 30 % de la población encuestada vive en el sector hace más de 30 años. El 41 % es propietario de la vivienda que habita; el 38 % lo hace en calidad de arrendatario; el 21 % restante habita el territorio a través de otras formas de tenencia como la vivienda compartida, o la vivienda por horas (inquilinato). La composición de los grupos familiares es variada: el 54 % son grupos entre 4 y 5 personas; el 43 % grupos de 2 a 3 personas y un 3 % son familias unipersonales. El 96 % de los habitantes identifica la necesidad de la renovación urbana y quisiera seguir viviendo en el sector una vez esta se desarrolle. Estos datos fueron tomados de la encuesta efectuada en el pericentro sur Modelo conceptual para la renovación de los pericentros urbanos (2021).

En resumen, la participación activa del actor social sumada a una colaboración efectiva entre el Estado, el sector privado y la comunidad local es esencial para el éxito de los procesos de renovación urbana pericentral. La valoración y visibilización del tejido social, así como la creación de mecanismos de gobernabilidad inclusivos, son clave para garantizar que los intereses y necesidades de la comunidad sean considerados en la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo urbano. Autores como Christopher Alexander (1978) desde Experimento Oregón, ONU Hábitat (2015) y Borja (2003) valoran el conocimiento de los habitantes e indican que las decisiones acerca del territorio a intervenir deben partir de ellos. Los datos resultantes en la encuesta y los lineamientos expuestos por estos autores sustentan la necesidad de crear mecanismos de gobernabilidad que viabilicen la participación.

Los actores en la renovación

Entre tantos actores, con tan disímiles expectativas y objetivos, es necesario descubrir y visualizar sus debilidades y fortalezas estructurando una gobernanza de relaciones virtuosas en búsqueda del objetivo común.

Como se dijo, el escaso éxito de los modelos delineados por el Estado evidencia la debilidad de su capacidad operacional. De acuerdo con lo planteado por Aparicio y Di Nanni (2009, pp. 16-19), esta debilidad se mitiga a través de los siguientes lineamientos: i) tener en cuenta las condiciones peculiares de cada contexto en términos sociales, políticos y económicos; ii) definir un marco institucional estable; iii) vincular al sector privado y al social (habitantes actuales y futuros), siendo los últimos quienes conocen de primera mano su problemática y las soluciones a su medida.

Considerando que cada contexto es único en términos sociales, políticos y económicos, el Estado debe lograr consensos en la definición clara de roles, funciones y atribuciones de los actores. En este sentido, López Morales, Gasic Klett y Meza Corvalan (2012, p. 75) subrayan la importancia de fortalecer los gobiernos locales, estructurando políticas de renovación urbana sostenible que faciliten la participación, definan normas urbanas adecuadas y ofrezcan incentivos financieros y regulatorios. Una estructura clara por parte del actor estatal motiva y tranquiliza tanto al privado como al social.

El Estado es el indicado para establecer sistemas de regulación y autorregulación que garanticen un proceso de renovación urbana con altos estándares de calidad. Martínez Vicencio (2018, p. 24) sostiene que la falta de estos sistemas de control conlleva impactos negativos que resultan en nuevas formas de precariedad, como la hiperdensificación, déficit de espacio público, sobreocupación del suelo y especialización de usos, entre otros. El Estado (local), en su contexto, debe crear un marco normativo para definir la densidad habitacional adecuada, índices equitativos de construcción y ocupación, equipamientos (colectivos y de servicios urbanos) e infraestructura, así como la mezcla social y de usos.

Para este marco normativo se requiere un instrumento de medición de la capacidad de carga urbana que identifique la Densidad Máxima Adecuada[4] (DMA). Para el caso de estudio, se ha adoptado el índice parcial referente IPAR[ 5 ] desarrollado por el Plan de Ordenamiento Territorial en Cali (2014), que permite anticipar la capacidad de carga de las áreas a renovar partiendo del sistema estructurante de equipamientos: a mayor oferta de servicios urbanos, mayor densidad, aumento en los índices de construcción y variedades tipológicas (arquitectónicas) que posibiliten la mezcla social y de usos. Esta es la principal lección que deja el proceso de redensificación espontánea llevado a cabo por los habitantes actuales; mayor densidad, mezcla social y de usos logran un hábitat socialmente cohesionado.

En las siguientes imágenes, tomadas en el área de estudio, se observa el proceso de densificación espontánea, la mixtura social y de usos que caracterizan el lugar.

Figura 3

Proceso de densificación espontánea sector galería de la Alameda calle novena.

Fotografía del autor.

Figura 4

Mixtura de usos comercio y vivienda a escala barrial carrera 23 barrio Junín.

Fotografía del autor.

Fortalecer la capacidad operativa del Estado implica establecer un marco institucional estable a través de la depuración de roles en las diversas entidades fomentando sistemas de gobernanza modernos que incentiven la participación vinculante. Esta depuración acarrea centrar el proceso de renovación en entidades de composición pluriactoral lideradas por el Estado. Delgadillo (2008, p. 23) destaca que las políticas de renovación urbana deben ser integrales, con alta participación ciudadana para garantizar la gestión y redistribución justa de los recursos definiendo una ciudad dinámica y diversa.

Asimismo, el actor privado, específicamente las empresas inmobiliarias, no encuentra en la renovación urbana el apoyo necesario para asumir riesgos económicos. Por esta razón, han optado por esperar la consolidación de escenarios más confiables (Franco Calderón, 2010, p. 61). En conjunto con el Estado han diseñado, basándose en el instrumento del plan parcial, proyectos dispersos, donde los gobiernos locales han debido asumir en gran medida, sino en su totalidad, los costos sociales porque no se garantiza el retorno de las inversiones ni el repoblamiento de las áreas intervenidas, hecho que lleva a fracasos social y económica en los proyectos de renovación.

La asociación entre actores

En diversos contextos, las ciudades latinoamericanas han implementado mecanismos de gobernabilidad, a modo de alianzas público privadas, mitigando situaciones como la mencionada y viabilizando la renovación urbana. Un ejemplo es la Corporación para el Desarrollo de Santiago (Cordesan), que fortaleció la capacidad operativa del Estado y su relación con el sector privado. En esta estructura, los actores sociales como propietarios del suelo han desempeñado el rol de proveedores y observadores, respectivamente. Sin embargo, el Estado ha logrado controlar el proceso de renovación, mientras que los actores privados han impulsado un desarrollo económico continuo. Según Rojas, Rodríguez y Wegelin (2004, p. 172), Cordesan ha sido responsable de estructurar proyectos para un mercado, hasta entonces no intervenido, específicamente en el hábitat residencial del centro. Este ejemplo ilustra la estrecha relación establecida entre las instituciones gubernamentales locales y nacionales, así como la definición de roles claros para cada entidad y la adopción de formas de proceder en el desarrollo de políticas urbanas.

Asimismo, se analizó la experiencia de Renovación Habitacional Popular (RHP) en Ciudad de México. Según Delgadillo (2008, pp. 28-30) fue fundamental la participación de los damnificados del terremoto de 1985, hecho que llevó al Estado a implementar procesos de modernización innovadores en términos de financiación, involucrando capitales del Banco Mundial, recursos públicos y ONG. Se aplicaron instrumentos de gestión como la expropiación y se creó una corporación con patrimonio autónomo.

La ciudad de São Paulo, partiendo de la población residente organizada, intervino para lograr la estructuración del proceso de renovación denominado Morar no centro. De manera similar, el proyecto de renovación del casco histórico de Quito siguió este enfoque. Estos ejemplos comparten la creación de una corporación multiactoral liderada por el Estado, la cual aglutina y forma una estructura colaborativa que puede generar un proceso de desarrollo constante y equitativo garantizando transparencia entre las partes involucradas.

En el contexto colombiano, la Ley 1508 de 2012[ 6 ] establece el régimen jurídico para la implementación de estas asociaciones. Alianzas Público Privadas (APP) se crean con el fin de fortalecer la capacidad operativa del Estado con el apoyo del sector privado. Existen dos tipos de APP: de iniciativa pública y de iniciativa privada. Aunque su objetivo principal es fortalecer sectores productivos del país han demostrado su eficacia en el desarrollo de infraestructuras para sectores sociales como edificaciones públicas, colegios, hospitales, cárceles, entre otras.

Analizando los referentes y la estructura jurídica existente se observa la viabilidad para implementarlas en los procesos de renovación urbana, planteándose como mecanismo viable para asegurar la participación vinculante del actor social y la creación de consensos. Su estructuración en la renovación urbana genera confianza en el actor privado y le facilita actuar con transparencia. El Estado mantiene el control del proceso, porque son alianzas de iniciativa pública y capital autónomo, en las cuales las dos escalas del Estado (nacional y local) están directamente comprometidas.

Sin embargo, se visualiza la necesidad de incluir en estas alianzas al tercer actor, el social, como dueño del suelo y de las estructuras sociales, económicas y culturales tejidas en el territorio a lo largo del tiempo; por tanto, son conocedores de los problemas y, por ende, de las soluciones. Su participación, fortalece lo social, lo económico, y el uso adecuado de equipamientos e infraestructuras existentes para un desarrollo sostenible.

Partiendo de la Economía Social de Mercado, insertar al sector social es una estrategia de participación vinculante no solo en la toma de decisiones sobre el territorio, sino también en sus beneficios sociales y económicos. Esta estrategia genera equidad y ayuda a controlar la gentrificación. Por lo tanto, se propone una nueva alianza liderada por el Estado, que incluya a los tres actores: Público, Privado y Social, denominada APPS.

Las APPS en los pericentros abren espacios para la participación del actor social y visualizan un nuevo mercado de vivienda para los estratos medios. Además, generan oportunidades de trabajo para la mediana y pequeña industria inmobiliaria y de construcción. Estas asociaciones son instrumentos para desarrollar proyectos de vivienda en diversas formas de tenencia -propiedad, alquiler, colectiva, temporal- asegurando mixtura social y de usos en las áreas renovadas.

De acuerdo con CEPAL (2016, p. 56) es necesario crear un marco de participación en el cual los actores asuman con total responsabilidad y compromiso su rol. El BID (2018, p. 25) plantea como componente central el asegurar la participación en equidad multiactoral; por tanto, se considera que las APPS son el instrumento idóneo para fortalecer la política de renovación urbana en el pericentro.

El actor social es el componente más complejo de las APPS debido a su magnitud y variedad. Para su implementación ha sido necesario analizar referentes como los barrios berlineses Kreusberg y Prenzlauer Berg donde los movimientos ciudadanos han sido fundamentales para influir directamente en el proyecto reivindicando el espacio público y los servicios, así como participando en la toma de decisiones, financiamiento y mantenimiento (Orduña-Gañán y Del Caz Enjuto, 2013, p. 82).

En la misma línea, Blanco (2009, p. 133) resalta procesos de identificación del actor social en la renovación del barrio Trinitat Nova, donde se estructuraron alianzas entre el movimiento vecinal, profesionales independientes y trabajadores de los equipamientos públicos cercanos, logrando un proceso de desarrollo constante. Blanco (2009, p. 138) define cómo estas redes de gobernanza urbana, en el ámbito local y sectorial, son diversas. En el caso de estudio, se identifican propietarios del suelo, asociaciones de habitantes del sector, comerciantes, pequeños empresarios y constructores e instituciones diversas.

Los actores en las APPS

Inzulza Contardo (2020, p. 3) enfatiza que este continente está siendo influenciado por una sociedad que reclama equidad en el proceso de desarrollo urbano, lo cual se ha hecho explícito en los recientes estallidos sociales en la región. Por lo tanto, la valoración del actor social y sus estructuras de gobernanza en las APPS es necesaria para un desarrollo urbano sostenible, participativo y equitativo.

El actor social busca beneficios sociales, mejorar la calidad del espacio público, equipamientos colectivos, aprovechamiento de la infraestructura de movilidad y fortalecimiento de las estructuras sociales y económicas; aporta conocimiento específico del lugar, formas de habitarlo y de relacionarse en él; participa en las APPS siendo, en ocasiones, propietario del suelo, circunstancia que representa un valor económico y brinda su conocimiento del territorio y las dinámicas cotidianas, esenciales para ser veedores y fiscalizadores en pro del bien común (Orduña- Gañán y Del Caz Enjuto, 2013, p. 82).

La participación ciudadana, como destaca la ONU Hábitat (2015, p. 6), admite que los residentes contribuyan con ideas para encontrar soluciones. Esta participación debe generar vínculos entre la comunidad y el proyecto, desde la identificación del problema hasta la toma de decisiones (Borja, 2003, p. 22). Partiendo de los planteamientos de Pérez (2019, p. 19) las APPS permitirán que el actor social encuentre una estructura adecuada de relaciones entre partícipes. La participación vinculante implica reconocer el tejido social en las áreas a intervenir (Bustos Peñafiel y Castrillo-Romón,2020, p. 14).

El Estado tiene el poder decisivo para distribuir responsabilidades, definir el acceso a recursos y crear mecanismos para facilitar la colaboración entre las partes. Borja (2003, p. 184) añade que el sector público no solo controla, regula y opera subsidiariamente, sino que también promueve, y el gobierno nacional crea condiciones de seguridad y transparencia. A escala local, en el marco de la autonomía administrativa, identifica problemas y características en el contexto social, político y económico. Reconoce los actores involucrados actuando como mediador y visualizando expectativas e intereses. Igualmente, estructura condiciones legales, normativas y financieras.

El sector privado, especialmente la mediana y pequeña industria de construcción, necesita una política que beneficie su desarrollo constante. Las APPS de renovación urbana pueden generar proyectos acordes con su tamaño y estructura financiera para mitigar riesgos de inversión.

La academia expone y crea conocimiento en distintos ámbitos, facilitando generar puentes de comunicación entre las partes y fortalecer consensos basados en discusiones técnicas.

La identificación de los actores, sus roles y la estructuración de sus interrelaciones en la búsqueda de un accionar colectivo es la forma para que las APPS de renovación actúen. Como lo indica Santamaría-Hernández, R. (2018, p. 153) formar identidad colectiva es el fin para lograr cohesión social y, a través de ella, el reparto de la rentabilidad económica y social generada.

La renovación urbana requiere de una ciudadanía activa, capaz de transformar el tejido físico y social para reafirmar la identidad del ciudadano, Rogers (1997, p. 16). De acuerdo con lo anterior, Bustos Peñafiel y Castrillo-Ramón (2020, p. 14) muestran la importancia de la sociedad civil en la gestión de la vivienda en Chile, donde han actuado un sin número de organizaciones civiles constituyéndose en agentes de transformación política.

Instrumentos para el accionar de las APPS

Bajo la tutela estatal, las APPS pueden facilitar la valoración y aprovechamiento del tejido social: Juntas Administradoras Locales (JAL), Juntas de Acción Comunal (JAC), comités ciudadanos, entre otras instancias, alcanzando el desarrollo constante y paulatino. Cada contexto de renovación tiene condiciones específicas; en consecuencia, las APPS deben disponer de mecanismos versátiles de planificación, gestión y financiamiento, porque tienen una serie de instrumentos para su accionar. En Colombia, la Ley 388 de 1997, conocida como Ley de desarrollo territorial, ha proporcionado una estructura legal que permite a estas alianzas actuar con los instrumentos apropiados.

En cuanto a la financiación, un instrumento con excelentes resultados en Colombia es la Contribución por Valorización, ampliamente utilizado en infraestructura, que podría ser mejor aprovechado en proyectos urbanos integrales -espacio público, equipamientos, infraestructura de movilidad-. Además, se requieren subsidios de renovación urbana por parte del Gobierno central y, muy seguramente, la aplicación de las plusvalías, para asegurar la equidad financiera.

Para la planificación, se utilizan instrumentos que admiten entrelazar factores sociales, económicos, políticos y técnicos. Se propone un desarrollo constante y paulatino enmarcado en proyectos detonantes de mixtura (residencial, comercial) de pequeña y mediana escala.

La renovación urbana se plantea desde tres ámbitos distintos: renovación por redesarrollo –(R1) [7], por reactivación (R2) y por cambio de patrón (R3). En áreas pericentrales se sugiere la estructuración de un proceso de renovación urbana por reactivación (R2), que faculta la creación de zonas especiales de renovación, las cuales no requieren de planes parciales sino de la definición de unidades de actuación urbana que parten de la integración inmobiliaria de dos, tres, cuatro predios, un cuarto de manzana, manzana completa, que al definir su DMA favorecen un proceso de renovación con diversas tipologías de ocupación urbana, y arquitectónica.

En cuanto a los instrumentos de gestión se destacan la integración inmobiliaria y el reajuste de terrenos para fomentar la asociación entre propietarios del suelo. Los derechos adicionales de construcción, igualmente, son útiles al aumentar los índices de edificación. La expropiación por vía administrativa o judicial, previa declaración de utilidad pública, es un instrumento legal que le permite al Estado adquirir propiedades privadas para proyectos de interés público, como espacio público, equipamientos e infraestructura. Este instrumento es válido cuando no se logra un acuerdo con el 100 % de los propietarios afectados.

La expropiación es una medida extrema y compleja de utilizar, porque implica privar a los dueños del ejercicio sus derechos sobre la propiedad. Por lo tanto, su aplicación conlleva una carga social y política significativa. En casos extremos, donde el interés público es prioritario y no se puede alcanzar un acuerdo voluntario, la expropiación puede ser necesaria para el bien común y debe realizarse de acuerdo con los principios constitucionales, incluido el respeto a la función ecológica y social de la propiedad privada establecida en la Constitución Política de Colombia de 1991[ 8 ]. Esto significa que el proceso de expropiación debe estar justificado por motivos de utilidad pública otorgando compensaciones justas y adecuadas a los propietarios afectados.

La cooperación entre partícipes es un instrumento que promueve la vinculación de propietarios, incentiva y fundamenta la inserción del actor social en APPS, de forma tal que, con el aval y dirección del Gobierno local, el actor social y privado estructuren una asociación que brinde transparencia y tranquilidad. Derechos Adicionales de Construcción involucran a los dueños del suelo, a los pequeños y medianos constructores viabilizando los proyectos a través del aumento equitativo de índices básicos de edificación.

En resumen, las APPS disponen de una amplia gama de instrumentos para intervenir en los pericentros, generar consenso entre actores, brindar confianza y transparencia y enrolarse en un desarrollo social y económico sostenible para las generaciones presentes y futuras.

Reflexiones finales

Se destaca la importancia de abordar la renovación urbana de las áreas pericentrales de manera integral considerando aspectos medioambientales, sociales y económicos, en línea con los principios constitucionales que reconocen la responsabilidad medioambiental y social de la propiedad privada en Colombia. La renovación de los pericentros es una estrategia fundamental para lograr un desarrollo urbano sostenible, paulatino y equitativo.

Se resalta el impacto de la política de renovación en el mercado inmobiliario observando los aspectos positivos como el desarrollo constante en el tiempo y las debilidades que llevan a nuevas precariedades urbanas como la hiperdensificación.

Se menciona también, la importancia de observar el mercado inmobiliario espontáneo desarrollado en diferentes áreas, como el pericentro sur de Cali, porque puede influir en la dinámica urbana y en el proceso de renovación. La renovación de los pericentros urbanos se presenta a través de las APPS como un instrumento para generar soluciones de vivienda para los estratos medios de la sociedad.

Se enfatiza en la necesidad de asegurar la participación activa de los diversos actores sociales que habitan los territorios a intervenir, incluyendo a los propietarios del suelo y otras fuerzas vivas que conforman el tejido social.

Se destaca el urbanismo participativo como una estrategia clave para lograr una participación vinculante de la sociedad en el proceso de renovación. Por tanto, se anima la formación de APPS como estrategia para la renovación urbana del pericentro.

Se concluye que las Alianzas Público Privadas Sociales (APPS) son un mecanismo fundamental para el modelo de ocupación del pericentro porque involucran a los tres actores principales: Estado, mercado y social.

Se señala la importancia de identificar indicadores de éxito o fracaso en el proceso de renovación, como el fortalecimiento de la capacidad estatal, el uso adecuado de instrumentos de planificación y financiación, la participación vinculante de la comunidad y la sostenibilidad económica y social del proyecto.

A continuación, se presenta la matriz conceptual que define el mecanismo de política pública en el modelo conceptual para la renovación de los prericentros urbanos.

Figura 5

Pilar de política pública. Modelo conceptual para el desarrollo de los pericentros urbanos.

Elaboración propia.

Referencias bibliográficas

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Notas

[1] Comuna: unidad administrativa en Colombia en la cual se subdivide una ciudad intermedia o principal del país, agrupando barrios o sectores determinados. Tiene como objetivo, mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación comunitaria.

[2] CONPES: El Consejo Nacional de Política Económica y Social Ley 19 de 1958. Máxima autoridad nacional de planeación, se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país.

[3] Encuesta realizada por el autor, en la comuna 9 pericentro sur de Cali, para el desarrollo del proceso de investigación Modelo conceptual para la renovación de los pericentros urbanos. Universidad del Valle (2021) cubriendo un espectro de 100 familias.

[4] Densidad Máxima Adecuada DMA, calculada a partir de las cargas permisibles por los sistemas estructurantes existentes o de las proyecciones de fortalecimiento de los mismos.

[5] Índice IPAR: Índice Promedio Actual Referente, área de equipamiento por habitante, construido a partir de la existencia de equipamientos en el territorio frente a la población total. Alcaldía de Santiago de Cali (2014).

[6] Artículo 1. APP Instrumento de vinculación de capital privado, se materializa en un contrato entre el estado y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de servicios relacionados.

[7] Alcaldía de Santiago de Cali, Acuerdo 0373, Plan de Ordenamiento Territorial 2014.

[8] “Artículo 58. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resulten en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”

Notas de autor

(*) Juan Jacobo Sterling Sadovnik. Arquitecto (Universidad del Valle, 1993). Especialista en Vivienda Social (Universidad de Chile, INVI, 2001). Magíster en Arquitectura y Urbanismo (Universidad del Valle, 2021). Docente hora cátedra Universidad del Valle 2008-2024 espacio en el cual ha profundizado en el estudio del hábitat urbano y rural en distintas regiones del país. Investigador urbano, investigación modelo conceptual para la renovación de las áreas pericentrales de la ciudad como una herramienta sostenible para el desarrollo del hábitat. Consultor planificación territorial, Plan de ordenamiento territorial de Candelaria - Valle, Plan maestro de equipamientos Pitalito -Huila.

Roles de autoría: 1. Administración del proyecto; 2. Adquisición de fondos; 3. Análisis formal; 4. Conceptualización; 5. Curaduría de datos; 6. Escritura - revisión y edición; 7. Investigación; 8. Metodología; 9. Recursos; 10. Redacción - borrador original.

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