Artículos
¿El fin de Tierra del Fuego? Industria, ciencia y soberanía
O fim da Terra do Fogo? Indústria, ciência e soberania
The end of Tierra del Fuego? Industry, science, and sovereignty
Rodrigo Kataishi rkataishi@untdf.edu.ar
Mahuén Gallo mahuengallo@gmail.com
Ciencia, Tecnología y Política
Universidad Nacional de La Plata, Argentina
ISSN: 2618-2483
ISSN-e: 2618-3188
Periodicidad: Semestral
vol. 8, núm. 15, 2025
Recepción: 24 septiembre 2025
Aprobación: 03 noviembre 2025
Resumen: Este artículo analiza la disputa por el futuro de Tierra del Fuego, escenario de un exitoso pero amenazado proceso de cambio estructural. Se argumenta que la promoción industrial no solo reconfiguró el perfil productivo y social de la provincia, sino que actuó como plataforma para la construcción de un sistema institucional y científico-tecnológico que no habría existido de otro modo. En oposición, narrativas fiscalistas y reduccionistas proponen desarticular el subrégimen industrial, pero omiten en sus análisis que ello no solo afectaría a la producción y al empleo, sino también al entramado institucional y a la estrategia nacional sobre el Atlántico Sur. Se concluye que la experiencia de Tierra del Fuego no es un “costo” a reducir, sino un modelo a expandir y, por ello, es necesario explorar caminos para reproducir la experiencia en otras regiones postergadas del país.
Palabras clave: Tierra del Fuego, subrégimen, modelos de desarrollo CyT.
Resumo: Este artigo analisa a disputa pelo futuro da Terra do Fogo, palco de um processo de mudança estrutural bem-sucedido, mas ameaçado. Argumenta-se que a promoção industrial não apenas reconfigurou o perfil produtivo e social da província, mas também atuou como plataforma para a construção de um sistema institucional e científico-tecnológico que de outra forma não teria existido. Em oposição, narrativas fiscalistas e reducionistas propõem desarticular o subregime industrial, mas omitem em suas análises que isso não afetaria apenas a produção e o emprego, mas também a estrutura institucional e a estratégia nacional sobre o Atlântico Sul. Conclui-se que a experiência da Terra do Fogo não é um “custo” a ser reduzido, mas um modelo a ser expandido e, por isso, é necessário explorar caminhos para reproduzir a experiência em outras regiões negligenciadas do país.
Palavras-chave: Terra do Fogo, subregime, modelos de desenvolvimento de ciência e tecnologia.
Abstract: This article analyzes the dispute over the future of Tierra del Fuego, the scene of a successful but threatened process of structural change. It is argued that industrial promotion not only reconfigured the province’s productive and social profile, but also acted as a platform for the construction of an institutional and scientific-technological system that would not have existed otherwise. In contrast, fiscalist and reductionist narratives propose dismantling the industrial subregime, but their analyses fail to mention that this would not only affect production and employment, but also the institutional framework and the national strategy for the South Atlantic. It is concluded that the experience of Tierra del Fuego is not a “cost” to be reduced, but a model to be expanded, and therefore it is necessary to explore ways to replicate the experience in other neglected regions of the country.
Keywords: Tierra del Fuego, sub-regime, science and technology development models.
Introducción
Tierra del Fuego constituye un caso singular en la trayectoria del desarrollo argentino. Desde la sanción de la Ley 19.640 en 1972, la provincia pasó de ser un territorio periférico basado en actividades primarias y de baja densidad poblacional para transformarse en un polo manufacturero especializado en electrónica de consumo y electrodomésticos. Esta política puede dividirse en dos grandes componentes: el régimen promovido en torno a la Ley, que supone la conformación de un Área Aduanera Especial y exenciones impositivas para el territorio provincial, y el subrégimen de promoción industrial que, enmarcado en lo anterior, establece mecanismos e incentivos para la producción industrial en la isla (incluyendo la definición de productos, procesos y empresas involucradas, entre otras dimensiones1). El cambio generado no fue sólo industrial: produjo una reconfiguración demográfica acelerada, impulsó nuevas instituciones y modificó de manera profunda la economía y la vida social de la isla (Romano et al., 2018; Ojea, 2024). El papel del Estado fue decisivo en este proceso, consolidando una experiencia sostenida de intervención territorial. Sin duda puede asegurarse los cambios que generó el subrégimen produjeron una transformación sin precedentes en la territorialidad de la Patagonia Sur y del país (Hermida et al., 2016; Romano et al., 2018; D’Eramo y Cao, 2021; De Luca y Kataishi, 2022; Kataishi y Brixner, 2024).
En los últimos años, han surgido propuestas desde diversos sectores ideológicos, que incluyen no solo corrientes neoliberales y anti-industriales, sino también think tanks de orientación liberal-desarrollista, que cuestionan la pertinencia de la política industrial fueguina, señalando su supuesta ineficacia e irrelevancia (Hallack et al., 2025; Fundar, 2023). Bajo una concepción de equilibrio fiscal, las críticas alertan sobre el “gasto” involucrado, interpretando que las exenciones impositivas para el fomento a la instalación de industrias del subrégimen son un “costo” que debería ser eliminado o drásticamente reducido. En simultáneo, en 2025 el gobierno nacional planteó una reducción (en dos fases) a cero de los aranceles e impuestos internos sobre dispositivos electrónicos de consumo masivo. Esta estrategia plantea reemplazar al subrégimen con políticas de importación directa, que no sólo son engañosas respecto al relato prometedor de reducción de precios al consumidor, sino que además conducen de forma inevitable a retrocesos estructurales, ya que la eliminación de esta estrategia implicaría desarticular la política industrial más importante y longeva de la Argentina.
El Sistema Científico y Tecnológico (SCyT) de Tierra del Fuego es uno de los más jóvenes de Argentina, y su desenvolvimiento no puede comprenderse sin la implementación de las políticas del subrégimen. Sin embargo, lejos de constituir un ciclo cerrado, se trata de una trayectoria aún en desarrollo, que requiere consolidar aprendizajes y proyectar nuevas capacidades, en especial en las relaciones entre SCyT, la producción y la comunidad.
En este artículo se analizan como los cambios que generó el subrégimen produjeron una transformación sin precedentes en tierra del fuego y sus zonas de influencia. Muestra cómo la dimensión industrial convergió con fuertes cambios sociales y cómo ello se vincula con el desarrollo del entramado institucional, técnico y científico provincial, lo cual constituye uno de los casos más contundentes de cambio estructural en las periferias del país.
Trayectoria de los cambios estructurales y desarrollo científico tecnológico en Tierra del Fuego
El régimen de promoción industrial introdujo un innegable proceso de cambio estructural en la economía y la sociedad fueguina. La instalación de plantas manufactureras en Río Grande y Ushuaia configuró un polo orientado a la producción que explica una parte central del Producto Bruto Geográfico (PBG) y del empleo provincial (IPIEC, 2025). Este proceso significó la incorporación de múltiples actividades de escala significativa, en un territorio previamente desacoplado de la economía nacional. Sus impactos han sido de orden económico, pero también han generado importantes transformaciones de orden social e institucional que no podrían explicarse sin la consolidación de una trayectoria de largo plazo donde política, industria, comunidad e institucionalidad se entrelazaron como dimensiones inseparables del desarrollo fueguino (De Luca y Kataishi, 2023).
Entre 1980 y 2022, la población fueguina pasó de alrededor de 27000 a casi 190000 habitantes –la provincia con más crecimiento demográfico del país en el período–, como resultado de los flujos internos principalmente inducidos por la demanda fabril2. Ello diversificó la composición social y consolidó sistemas urbanos con funciones diferenciadas: Río Grande como comunidad industrial, Ushuaia como polo administrativo-turístico con presencia industrial y Tolhuin como una comunidad emergente de rápido crecimiento reciente.
El Gráfico 1 muestra una serie integrada para 1970-2023 que combina múltiples indicadores: una estimación del PBG en precios constantes (eje derecho, barras grises), la dinámica poblacional (línea azul) y la dinámica del empleo industrial (línea punteada, ambas escalas en el eje izquierdo), superpuestas con hitos institucionales y normativos del SCyT. En él se observa cómo existe un entrelazamiento estrecho entre el crecimiento poblacional, el empleo fabril y el PBG. Ello se relaciona con hitos clave a nivel institucional y del SCyT, dando cuenta del entrelazamiento construido durante la consolidación provincial. En conjunto, la evidencia sintetiza indicios de una coevolución entre poblamiento, producción y complejización institucional3.
La configuración del ecosistema científico tecnológico de Tierra del Fuego es producto de distintas etapas de poblamiento que fueron impulsando no solamente un entramado productivo, sino articulaciones entre éste y el sector público-privado, las instituciones de CyT y la consecuente formación de una masa crítica de recursos humanos acorde. Esta consolidación tiene tres grandes puntos de inflexión a partir de la sanción de la Ley 19.640.
La primera etapa (1972-1980), de carácter fundacional, inauguró el subrégimen industrial con un foco centrado en la explotación de recursos naturales y bienes primarios. Aunque su impacto demográfico fue limitado —la generación de empleo industrial apenas superaba el millar de puestos—, este período sentó las bases institucionales para las transformaciones futuras. En el plano científico-tecnológico, el incipiente ecosistema se apoyaba en instituciones preexistentes como el CADIC, las universidades y las agencias del INTA cuyas líneas de trabajo eran consistentes con el perfil productivo primario de esta fase inicial.
La segunda etapa, que comprende el periodo 1980-2009, marcó un punto de inflexión decisivo al reorientar el subrégimen hacia las manufacturas industriales (Kataishi et al., 2023). La producción de electrodomésticos y aparatos eléctricos definió un nuevo perfil productivo para la isla, lo que a su vez traccionó una intensa ola migratoria que transformó la estructura urbana y socioeconómica. Este crecimiento poblacional fue la condición necesaria para alcanzar los 60.000 habitantes que permitieron la provincialización del Territorio Nacional en 1990 (D’Eramo y Cao, 2021). De este modo, el cambio de estatus político-institucional de Tierra del Fuego es una consecuencia directa del desempeño del subrégimen industrial, un impacto estratégico que excedió ampliamente las esferas de la producción y el empleo. Esta complejización socioproductiva demandó un correlato en el sistema de CyT para formar una masa crítica de recursos humanos con un nuevo perfil técnico. Como respuesta, se instalaron las primeras sedes universitarias —la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) en Río Grande y la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco (UNPSJB) en Ushuaia— y se crearon institutos de formación superior como el Instituto Provincial de Educación Superior F. Ameghino (IPES) y Instituto Superior del Profesorado Río Grande (ISPRG), orientados a satisfacer las nuevas demandas de la industria.
La tercera y más reciente etapa, se inicia en 2009 con la especialización en producción electrónica, y se caracteriza por una aceleración sin precedentes de los indicadores productivos y sociales que se extendió hasta mediados de la década siguiente (y encuentra un freno en el gobierno del presidente Macri). La expansión del sector generó un fuerte impacto en el empleo, que alcanzó un pico de más de 14000 puestos fabriles. Esta cifra, si bien se ha reducido desde 2018 en adelante, sigue representando una porción significativa del empleo provincial. Los efectos multiplicadores sobre el comercio, la construcción y los servicios derivados de este proceso diversificaron la economía local y permitieron gestar redes de provisión más amplias a nivel provincial. Estas transformaciones se reflejaron de forma impactante en indicadores sociales, ya que por sobre lo anterior, la provincia ha mantenido ingresos per cápita superiores al promedio nacional, así como tasas de pobreza relativamente más bajas que en el resto de la región y del país. Este hecho, usualmente soslayado, es un eje crucial para evaluar la política y la estrategia en su conjunto en términos de cambio estructural. Durante esta etapa, se potencia fuertemente el entramado CyT y se promueven por primera vez y de forma sistémica esquemas explícitos de articulación entre el sistema productivo y el SCyT (Kataishi y Ortiz, 2024). Se incorporan al ecosistema local la Universidad Nacional de Tierra del Fuego en 2009 (en Ushuaia y Río Grande), y posteriormente el INTI, el CIT-CONICET-UNTDF, y el CENTEC, entre otras instituciones orientadas a la tecnología y la innovación (Gráfico 1). Todas ellas están atravesadas por la presencia de perfiles de corte ingenieril y manufacturero y, en el caso de la UNTDF, ofrece por primera vez en la historia provincial un espectro de formaciones técnicas y profesionales vinculadas con las necesidades emergentes que se desprenden de la construcción histórica del territorio.
A pesar de los avances señalados, cabe destacar que, si bien la provincia fue una de las primeras en tener un área dedicada a CyT de rango ministerial (2016-2019) y creó nuevas instituciones que constituyen un nuevo SCyT provincial (AginnTF; CITEAS; entre otras), éstas no han logrado resolver satisfactoriamente las brechas existentes entre la provincia y otras regiones. Tampoco ha incrementado de forma sustantiva las articulaciones con las empresas de la provincia, incluídas las del subrégimen. A pesar de estos condicionantes, entre 2009 y 2022 el personal científico se triplicó (pasando de 116 investigadoras/es a 384), mientras que la inversión en I+D creció en términos reales por encima de los promedios regionales superando la media nacional (DNIC, 2021, 2023; Niembro y Calá, 2022). Como en el resto del país, la inversión del sector privado en CyT sigue siendo reducida4, lo que evidencia una dificultad no sólo a nivel local, sino también de orden nacional para vincular más estrechamente la producción con la investigación (Brixner y Kataishi, 2020).
Este somero balance de algo más de medio siglo, revela que la política industrial del subrégimen no sólo ha sido capaz de generar empleos, sino que permitió conjugar una trayectoria que, más allá de sus limitaciones, ancló capacidades productivas, sociales, institucionales y científico-técnicas inéditas en un territorio marginado del país5. Reconocer esta historicidad resulta clave, ya que lo que se discute, en el fondo, es el grado de validez de un modelo de desarrollo que supo entrelazar estas partes y reconfigurar una zona marginal. Esta reconfiguración, sin embargo, lejos de ser un camino acabado, entra en su momento más desafiante.
Industria, ciencia y soberanía en el Atlántico Sur
Como ya se señaló, el debate actual sobre el subrégimen industrial de Tierra del Fuego suele presentarse como una controversia de orden técnico-fiscal, centrada en la medición de sus supuestos “costos” versus sus beneficios. Sin embargo, esa interpretación opaca las lógicas más profundas que se despliegan en el territorio fueguino y en otras periferias del país. La mirada fiscalista busca jerarquizarse como ordenadora de una propuesta en la cual el concepto de eficiencia resulta análogo al de desarrollo, y consecuentemente, es abordado como si se tratase de un problema de equilibrio contable. Esta confusión es compatible con los modelos de país que promueven la retracción del Estado en todas sus formas y, directa o indirectamente, convalidan agendas que incluyen la desarticulación institucional, la reprimarización productiva, el deterioro del sistema científico, el incremento de asimetrías federales y, en última instancia, el debilitamiento del ejercicio soberano.
Por el contrario, un modelo de desarrollo para Tierra del Fuego centrado en la producción, el trabajo, la soberanía y la inclusión implica tener en cuenta tres dimensiones clave, la socio-económica, la científico-tecnológica y la estratégica-soberana quese entrelazan como contraposición al reduccionismo planteado por la mirada fiscalista.
Dimensión socio económica del desarrollo
Las objeciones más frecuentes al subrégimen industrial fueguino sostienen que es un instrumento demasiado costoso. Esta lectura confunde exenciones impositivas con subsidios y desatiende los efectos multiplicadores sobre el empleo, el consumo y la recaudación en otras jurisdicciones, así como los impactos de orden institucional, científico y estratégicos que generan sobre el propio territorio insular y el conjunto del Atlántico Sur
El énfasis sobre el costo fiscal no es simplemente una decisión técnica, sino que promueve la acentuación de asimetrías territoriales y supone una propuesta específica de organización federal. En ella, parece privilegiarse la concentración de actividades en ciertos espacios del centro del país (debido a los costos relativos “más eficientes”) y se veta su despliegue en otros (por su lejanía, o menor desarrollo relativo), reforzando y reservando para estos últimos un perfil primario-extractivo o de actividades de baja integración. Esta lógica, en definitiva, naturaliza lo que se presenta como un criterio de eficiencia técnica pero que, de forma silenciosa, opera como una posición política que sostiene perpetuar modelos que reservan la complejidad industrial para el centro del país, mientras condena a las periferias a un rol postergado y sin prioridad, debido a los supuestos gastos en los que el Estado podría incurrir para resolverlos.
Dimensión científico-tecnológica del desarrollo
El reduccionismo de las políticas de desarrollo a asuntos contables no se limita al subrégimen industrial, sino que también atraviesa indistintamente la apreciación del sistema de educación superior, de CyT, salud y otros. Por ejemplo, la instalación de universidades y organismos científico-tecnológicos, que desde una visión estratégica constituyen una inversión de largo plazo en la construcción de capacidades soberanas, desde el enfoque fiscalista es entendida como un gasto corriente susceptible de ser optimizado o directamente suprimido debido a la baja densidad poblacional u otras ratios del mismo orden. En efecto, la afinidad entre el ataque a la política industrial y el desfinanciamiento del sistema científico no es casual: ambas acciones son funcionales a un mismo proyecto de deterioro regional, corrimiento estatal y debilitamiento técnico, dinámica que se asocia de forma directa con el concepto de cientificidio (Liaudat y Bilmes, 2024). La advertencia, en todo caso, radica en destacar que, así como existe una conexión entre el ciclo de expansión productiva y la proliferación de la CyT, también debe considerarse un vínculo análogo en el pensamiento anti-industrial y anticiencia, centrado en relatos que tienen como protagonistas a la eficiencia fiscal y la reducción del gasto público.
Dimensión estratégica y soberana del desarrollo
El relato que propone que la meta del subrégimen en términos de poblamiento está cumplido con las ciudades históricamente constituídas (Ushuaia, Río Grande y Tolhuin) es insuficiente.
Por un lado, la gran mayoría del territorio de la isla está deshabitado (como casi todo el resto de la Patagonia Sur); por otro, existe un valor estratégico indiscutido de la provincia que reside en su condición de plataforma bicontinental, su proyección sobre el Atlántico Sur, las islas en disputa, y la Antártida. Dar por finalizado este proceso supone abandonar estas cuentas pendientes, cuando en realidad podrían desarrollarse esquemas análogos de desarrollo productivo e institucional sobre los territorios señalados.
El entramado industrial que se consolidó hasta el momento no solo explica el incremento poblacional, sino que da cuenta de la consolidación paulatina de un sistema científico-tecnológico pujante, y es este último el que opera como herramienta fundamental de soberanía en el siglo XXI. La ciencia local se convierte así en una plataforma orientada a pensar los desafíos productivos, logísticos y ambientales de la región, constituyendo un aspecto clave del ejercicio soberano y de la generación de propuestas para la superación de las limitaciones actuales del subrégimen. La importancia de la ciencia, la industria y el comercio ha sido entendida y aplicada con claridad por otras naciones en las Islas del Atlántico Sur y la Antártida para asegurar su presencia e influencia. Mientras esos países utilizan recursos científicos, logísticos e industriales para consolidar su ocupación táctica en la región, el desmantelamiento de las capacidades productivas y técnicas en Tierra del Fuego propuesto en los últimos años (Hallack et al., 2025; Fundar, 2023) equivaldría a una cesión voluntaria de la influencia estratégica y del reclamo argentino sobre el Atlántico Sur, ya que promueve una doble descapitalización: por un lado, se desarma el andamiaje productivo y, por otro, se atrofian las capacidades técnicas, consolidando así un modelo de promoción de un régimen primario-extractivo y de subordinación político-institucional a nivel federal.
Por todo lo anterior, esta discusión trasciende el debate sobre la eficiencia estática del subrégimen, y obliga a interpelar de forma profunda el modelo de desarrollo que lo reemplazaría. Sin políticas de sostén, el ajuste propuesto no conduce a un escenario neutro, sino a una activa reprimarización y fragmentación del territorio. Instrumentos como el RIGI6, que promueven grandes inversiones extractivas con escasa articulación local, apuntan precisamente a ello. En este sentido, es importante recuperar la idea de eficiencia dinámica a nivel estratégico (CEPAL, 2023) que sugiere superar las limitaciones de la mirada contable y apuesta por la complejización de la matriz productiva como base de la soberanía efectiva en el Atlántico Sur.
Conclusiones
Las más de cinco décadas de recorrido del subrégimen de promoción industrial evidencian que es posible transformar a gran escala una provincia a partir de la intervención sostenida del Estado Nacional. Los impactos se expresan en el plano productivo, institucional, social y científico, y dan lugar a una experiencia territorial que, con todas sus limitaciones, muestra resultados verificables en términos de cambio estructural. Interpretar este proceso como “una misión cumplida” no sólo es erróneo desde un punto de vista estratégico, sino que es rotundamente falso dadas las necesidades y articulaciones vacantes de la isla y de su relación con el resto del país.
El rol del SCyT no puede leerse como un evento lateral al del subrégimen, sino como el resultado de una compleja coevolución. Erosionar esas competencias no sólo significa un retroceso con costos irreparables –pérdida de especialistas, infraestructuras y conocimiento acumulado–, sino también la ruptura del emergente ecosistema de sinergias entre industria, comunidad y SCyT. Precisamente por ello, las nuevas alternativas y políticas de desarrollo que se propongan para Tierra del Fuego no pueden emerger únicamente de diagnósticos externos, exógenos y desinformados, sino que requieren del involucramiento activo de la comunidad local.
Sobre todo, el caso fueguino plantea un interrogante de mayor alcance: ¿cómo entiende la Argentina el desarrollo de sus territorios periféricos? Lo que se puede afirmar es que lo hecho hasta el momento en Tierra del Fuego no tiene precedentes. Ninguna provincia de la periferia del país ha atravesado por semejantes cambios estructurales. También debe destacarse que se trata de un proceso inconcluso, imperfecto y por ello, mejorable. Su principal imperfección, y a la vez su mayor potencial, reside en la articulación entre industria y ciencia. Dejar que estos ámbitos operen de forma escindida debilita su interrelación y las posibilidades futuras del territorio. En tal caso, el camino parece sugerir la necesidad de una profundización de las políticas implementadas sobre la corrección de las fallas identificadas, para continuar en un camino de cambio estructural apoyado sobre la construcción articulada de capacidades, y no de su destrucción directa o indirecta.
Quizás, más que un límite a la promoción industrial fueguina, lo que resulta imperioso es discutir cómo proyectar la experiencia y los aprendizajes que generaron el cambio estructural en Tierra del Fuego en otras regiones postergadas del país, considerando adaptaciones específicas y anclaje territorial propio. En última instancia, en ello se definirá si Argentina apuesta a sostener estrategias de industrialización, inclusión y transformación en otras geografías postergadas, o si, por el contrario, opta por relegar a sus periferias a trayectorias de primarización y subordinación fiscal, reservando las actividades de alto valor agregado para un puñado de zonas privilegiadas del país.
Referencias
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Notas
