INTRODUCCIÓN

La evasión fiscal es un tema de controversia global, en toda América la historia de los impuestos e incentivos para pagos de los mismos es tan antigua como la sociedad, desde las primeras comunidades que ideaban impuestos para sustentar diferentes necesidades, hasta hoy día en que estos son las clásicas formas para que las organizaciones o gobiernos recaudan fondos para sustentar tanto proyectos, obras civiles, militares y personales. (Nieto, 2016)

Dentro de las diferentes definiciones sobre evasión de impuesto, está la de Noriega (2019) que la refiere como “el acto o maniobra destinado a incumplir ilícitamente con las obligaciones impuestas por las leyes tributarias” (p.33). En la literatura económica Cosulich (2015), la define como “la falta de cumplimiento de obligaciones por parte de los contribuyentes que puede derivar en pérdida efectiva de ingreso para el fisco o no, siendo evidente que ambas implican una modalidad de evasión, aun cuando con efectos diferentes. (p.33)

Por tanto, en atención a los autores señalados, se entiende que la evasión fiscal es una figura jurídica que consiste en el incumplimiento consciente y voluntario del pago de un impuesto; de allí que la persona que incurre en esto comete un acto ilícito contemplado como delito o infracción en la mayoría de los ordenamientos, generando consecuencias desde multas hasta la apertura de procedimientos penales, según la gravedad del caso. Por consiguiente, no se trata de la morosidad del pago de impuestos, sino del ocultamiento, simulación o manipulación, con el propósito de evitar o disminuir la cancelación de tributos más allá de lo que permite la ley. Está mayormente vinculada con tres (3) obligaciones trascendentales: Inscribirse en Hacienda, llevar contabilidad en debida forma y pagar los tributos.

En cuanto a los elementos básicos de este acto ilícito, se consideran al sujeto pasivo que esté obligado a realizar el pago, el incumplimiento de la ley, el impuesto generado no pagado y el dolo. Estos son los agentes que definen la dinámica de la evasión fiscal, clasificándose en, parcial, cuando el contribuyente aparece como ciudadano cumplidor, pagando solo una parte de los tributos a los que está obligado y, la total si se se evita completamente el pago de estas. (Valladares, 2016)

Con respecto a las naciones con mayor índice de evasión de impuestos, señala Tax Justice Network (TJN, 2015), que “en Estados Unidos se encuentran grandes paraísos fiscales, Estados con leyes que favorecen el secreto financiero, Rusia ocupa el segundo lugar, la Unión Europea (UE), Alemania, España. Países latinoamericanos como Brasil, Bolivia, México, Colombia, entre otros (p.22). Como se observa, este flagelo afecta a países con bajos impuestos, así como con altos niveles de impuestos, por lo cual se requiere la intensificación de las herramientas de control.

En Panamá, el tema de la evasión fiscal ha representado uno de los problemas más grande a los que se ha tenido que enfrentar los diferentes gobiernos. En el país se utiliza un régimen tributario de carácter territorial, esto quiere decir que, solo se paga impuestos sobre utilidades de fuente panameña, siendo así que solo la renta producida dentro del territorio es sujeto de carga impositiva, lo que quiere decir, que los capitales extranjeros están exentos del pago de impuestos importantes (Zuzunaga, 2015). Es por ello que, de manera especial el istmo lo asocian con la evasión indiscriminada de impuestos, utilizado para ocultar ingresos provenientes de diversas fuentes en casos ilegales, teniendo así graves consecuencias en las economías.

En un estudio del Ministerio de Exterior y Finanzas (2019), titulado “Análisis comparativo del delito tributario en Panamá y en otros países”, se evidencia que la defraudación fiscal y el blanqueo de capitales por delitos fiscales existen en todos los países de América Latina contra las cuales Panamá compite en el área de servicios. Señala el autor que:

Para el año 2012, la defraudación fiscal constituye en el sistema jurídico panameño una mera falta administrativa y, por ende, susceptible solo de ser sancionada con pena de índole administrativa. De igual manera, cumplía sólo con cinco (5) recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (Gafi), por lo que en el año 2014 fue incorporada en su lista gris, estigmatizando al país a nivel internacionalmente como nación que facilitaba el delito fiscal en otras jurisdicciones y, que servía de refugio a delincuentes que blanquea dineros producto de estos delitos., Logrando salir de esta en el 2016 y, nuevamente incorporada en el 2019 (p.12

Asimismo, la Comisión Económica para América Latina (Cepal) estableció que la evasión fiscal en el istmo durante el 2017 fue de USD $340,000 millones. El monto incluye solamente actividades lícitas; sin embargo, las actividades ilícitas también producen ingresos que son objeto de evasión fiscal (Montiel, 2018).

Lo más nuevo que se conoce al momento en lo relacionado a la evasión fiscal nace de los llamados Panamá papers o papeles de Panamá en los cuales se detallan una gran lista de personajes involucrados con una empresa panameña que se dedicaba a crear otras de papel para que se administre bajo el nombre de estas las ganancias obtenidas en otros países. (The International Consortium of Investigative Journalists, 2016)

Todos estos escenarios llevan a que se apruebe la Ley 70 de 31 de enero de 2019, que reforma el Código Penal y dicta otras disposiciones, incorporando en el ordenamiento jurídico de la República Panamá la figura de la evasión fiscal como delito penal y precedente del blanqueo de capitales.

Sobre sus disposiciones, esta sanciona a quien personalmente, o a través de terceros, altere valores, bienes y otros recursos financieros en pleno o parcial conocimiento contra el Tesoro Nacional Panameño. Estas acciones serán sancionadas con una pena de dos a cuatro años de prisión y multas de uno a tres veces el importe del tributo defraudado. Además, en caso de que se determine qué agravio fue cometido a través de una o más personas, la pena será impuesta a las entidades jurídicas en cuestión, y será una multa de una hasta tres veces el importe del tributo enajenado. La pena descrita es aplicable cuando el monto del tributo sea igual o superior a $300,000 en un periodo fiscal. Casos donde el monto fiscal sea inferior a $300,000 serán sancionados por parte de la Dirección General de Ingresos. (Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, 2019)

Extiene en su artículado la Ley 70 que exime de pena a las personas o empresas que paguen el monto de la deuda defraudada y sus anexos consecuentes, en forma responsable e incondicional, antes de la emisión de la primera sentencia. Aun así, en el caso de que los pagos se realicen durante la fase de la investigación, no se practicará ninguna acción penal, ni se ejercerá acusación frente al delito de defraudación fiscal contra las personas investigadas.

En esta ley se adiciona el artículo 254-A al Código Penal, el cual señala que:

Quien, responsablemente o por interpuesta persona, reciba, posea, deposite, negocie, transfiera o convierta dineros, títulos, valores, bienes y otros recursos financieros, a sabiendas que proviene de delito contra el Tesoro Nacional, con el objetivo de ocultar, encubrir o disimular su origen ilícito, o ayude a evadir las consecuencias jurídicas de tal hecho punible, será sancionado con pena de dos a cuatro años de prisión.

No obstante, esta legislación ha sido discutida, tanto por especialistas nacionales en la materia, así como el Grupo de Acción Financiera Latinoamérica (Gafilat), quienes han indicando que tienen vacíos aún muy fuertes en su contenido y, por lo cual en el informe de seguimiento intensificado de Panamá, publicado en junio 2019, por este último ente, se cuestionó considerando que no se aprecia que se abordan en ella todos los verbos rectores de la tipificación del delito de lavado de activos, conforme a la Convención de Viena y Convención de Palermo (Chen, 2019).

En la revisión de los comentarios, la modificación es solicitada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de un proyecto para modificar el artículo No. 288-J de la Ley No. 70, proponiendo reformas con el fin de garantizar que las dispensas de las sanciones penales establecidas en esta disposición, no diluyen los efectos disuasorios de las penas que resulten aplicables a quienes incurran en la comisión de delitos fiscales y blanqueo de capitales. Sobre esto, la Asamblea Nacional aprobó el pasado martes 29 de enero 2020, en tercera y definitiva discusión el proyecto de ley por el cual se formó el Código Penal y el Código Fiscal. (Chem, 2020). Esta nueva normativa supone un cambio fundamental en la estructura de la gestión tributaria de Panamá, poniendo al país en la misma línea de exigencia que la mayoría de los países occidentales.

En tal sentido, a partir de estos escenarios presentados surge la inquietud del estudio que tiene como propósito el analizar la evasión fiscal en Panamá desde el contexto particular de las empresas panameñas.

MATERIALES Y MÉTODO

En cuanto a la metodología el enfoque corresponde a una investigación teórica de tipo documental con diseño bibliográfico, de carácter analítico, definida por Arias (2016), como “estudios de desarrollo teórico: presentación de nuevas teorías, conceptualizaciones o modelos interpretativos originales del autor, a partir del análisis crítico de la información empírica y teorías existentes” (p.26). El abordaje y logro de los objetivos se hace, fundamentalmente, desde un proceso hermenéutico, incluyendo las fases de descripción e interpretación de la revisión bibliográfica realizada entre los meses de octubre de 2019 a abril 2020, con el propósito de ampliar y profundizar el conocimiento con apoyo, principalmente, de trabajos previos, información y datos divulgados por medios impresos y electrónicos de fuentes vinculadas, tanto nacionales como internacionales, para estos últimos se emplearon buscadores Google, Google Académico y, los tesauros afines.

De igual manera, se definieron las unidades y categorías de análisis, que dan significado y orientan las entidades de análisis que ampliaron la disertación en la comprensión del tema objeto de estudio., estas son: (1) Percepción del cumplimiento tributario en Panamá; (2) Principales determinantes del incumplimiento tributario; (3) Consecuencias de la evasión fiscal y; (4) Estrategias para abordar la evasión tribtaria.

En cuanto al procedimiento para abordar la investigación documental se planteó el esquema definido por Véliz (2015), que atiende a: Ubicación y arqueo de fuentes bibliográficas y documentales; selección de las fuentes apropiadas para recoger datos relevantes; validación de las fuentes seleccionadas, lectura detallada, localización y ficheo del material, codificación y sistematización de la información, análisis de los datos aportados, generación de las consideraciones finales.

Sobre las técnicas de recolección de la información desde las fuentes documentales se emplearon: la observación documental, presentación resumida de un texto y, el resumen analítico, asimismo como instrumentos: Fichas; computadoras y sus unidades de almacenajes; cuadros de registros y clasificación de categorías; y matriz de análisis. Finalmente, para el procesamiento y análisis de la información: el análisis de contenido y, el círculo hermenéutico-dialéctico de Lincoln y Guba.

RESULTADOS

Como resultado de los once (11) documentos consultados para determinar el estado teórico que permitiera dar respuesta al propósito del estudio, estos se clasificaron en una secuencia cronológica, configurándose los resultados de acuerdo a la matriz de análisis y, en función de las cuatro (4) categorías definidas:

Categoría de análisis 1. Percepción del cumplimiento tributario en Panamá

La recaudación tributaria en Panamá, genera paulatinamente ingresos ordinarios que representa la fuente fundamental y principal para obtener los recursos para el funcionamiento e inversión del Estado.

En un informe de la Dirección General de Ingreso para el año 2018, el índice de recaudación global en efectivo de los ingresos tributarios, de enero a septiembre del 2018, comparado con el mismo período del 2017, se encontraba creciendo apenas en un 2 %, lo que constituía un motivo grande de preocupación, ya que, demostraba que los efectos recaudatorios de las estrategias fiscales antes de esta fecha perdían impulso y efecto.

La recaudación tributaria como porcentaje del PIB de Panamá en 2018 (14.6%) estuvo por debajo del promedio de ALC (23.1%) de 8.5 puntos porcentuales, y por debajo del promedio de la OCDE (34.3%). (Ministerio de Exterior y Finanzas, 2019)

La cultura ciudadana, es un factor estructural y cultural de confianza en el Estado. El ciudadano comienza a medir el costo de oportunidad de evadir, en términos de ahorros de impuestos y de probabilidades de ser detectado y sancionado.

Aunque el gobierno ha diseñado estrategias para controlar y reducir la evasión, las cuales han presentado debilidades y conllevan a una reducción del delito, más no a una eliminación del mismo, el problema continúa presentándose en todos los niveles de la sociedad económico, político, social y cultural, debido a que no se trata solo de una evasión de impuestos, sino también de compromisos y responsabilidades con el país, donde prioriza el interés particular sobre el general, principalmente, la latente e evidente corrupción de la clase política partidista, frente a la realidad fiscal del país. (Jimenez, 2017)

Actualmente, aun con la implementación de una nueva normativa fiscal, un gran número de comerciantes prefieren tomar otras alternativas para pagar menos impuestos, como omisión de ingresos, manipulación de documentos, compra de facturas, generación de gastos inexistentes, entre otras, en vez de trabajar con honestidad en la búsqueda de estrategias financieras, fiscales y de mercadeo, que les ayude a incrementar ingresos y reducir gastos, logrando un aumento de la productividad y una mayor eficiencia de los canales de marketing y distribución de sus empresas. (Salazar, 2017)

Categoría de análisis 2. Principales determinantes del incumplimiento tributario.

Se presenta dentro de las causales la falta de ética moral de los contribuyentes a propósito de una educación fiscal, en ocasiones débil y frágil y en otras nula, en la enseñanza y construcción de principios y valores como equidad, respeto y honestidad, generando resultados negativos como el fraude fiscal, los cuales están afectando directamente el desarrollo no solo de las empresas, sino también del país.

Dentro de las formas de evadir impuestos se encuentran: Ocultamiento de la base imponible, es decir, el ingreso gravable; aumento indebido de las deducciones, las exenciones o los créditos por impuestos pagados; traslación o desplazo de la base imponible y, morosidad en el pago de impuestos. (Méndez, 2016)

Según autores como Ayala (2017), refieren, desde otra perspectivas, las causas de evasión fiscal como son: La ausencia de conciencia tributaria, contribuciones exageradamente altas, la compleja estructura del sistema tributario, la falta de expedición administrativa de las disposiciones fiscales, bajo riesgo de ser detectado, la resistencia al pago de impuestos, falta de liquidez en las empresas, carencia de transparencia en el sistema tributario y, poca flexibilidad de la administración tributaria.

Para algunos contribuyentes inescrupulosos, el hecho de evadir las normas fiscales y no pagar impuestos es considerado un acto popular revestido de astucia más que un delito. Ante lo expuesto, es un hecho que la evasión de los impuestos en Panamá, no solamente responde a las desprovistas políticas fiscales, sino también a un fenómeno social y cultural.

Algunos empresarios aducen que la reacción de la mayoría de los contribuyentes morosos ante las anomalías es la defensiva, inicialmente los resultados adversos son atribuidos a falta de incentivos o a un pobre diseño experimental, pero ni la presencia de estimulos y estrategias más complejos han logrado hacer desaparecer las altas tasas de morosidad.

Se presenta, adicionalmente, una manera particular de evadir impuestos es la utilización de testaferros o prestanombres, es decir, presuntos propietarios de un bien o una compañía. A esto se suma también casos de corrupción tributaria, en donde las autoridades, tras recibir un soborno, contribuyen al objetivo.

Categoría de análisis 3. Consecuencias de la evasión fiscal

En Panamá, de acuerdo a la experiencia académica de la investigadora, no se han desarrollado, hasta el momento, investigaciones que pongan ante la luz pública a los reales evasores, lo cual no permite asegurar que las propuestas para mejorar las recaudaciones se efectúan en pleno derecho a las leyes fiscales. Lo cierto es que las faltas de penalizaciones graves hacia el fraude fiscal en Panamá ha tenido resultados graves a nivel internacional, al punto de ser incluidos en listas grises como paraísos fiscales.

La evasión fiscal trae consigo efectos negativos que no solo afectan las finanzas del Estado, sino también a sectores vulnerables de la sociedad, ya que, compromete al gasto público, provocando recortes en los recursos destinados a la inversión en educación, salud, servicios básicos, entre otros.

Los delitos por evasión fiscal provistos en la nueva legislación acarrean consecuencias legales. Para ahorrarse problemas, las empresas nunca deben: Usar documentación falsa, omitir la emisión de comprobantes por las actividades de intercambio económico, comunicar datos falsos para obtener devoluciones u omitir pagos a la autoridad fiscal correspondiente, ignorar llevar los registros contables obligatorios o asentar datos falsos en dichos sistemas o registros, declarar pérdidas fiscales inexistentes. (Tovar, 2016)

Categoría de análisis 4. Estrategias para abordar la evasión tribtaria.

Se han creado medidas determinantes para desanimar la evasión fiscal con la implementación de la ley 70 aprobada en enero del 2019, actualizando el sistema fiscal panameño para establecer la evasión de impuestos como un delito precedente del blanqueo de capitales. La aprobación y ejecución de Leyes, como la 591, que actualiza el sistema fiscal panameño y considera la evasión de impuestos como un delito precedente del blanqueo de capitales, penado con entre 2 y 5 años de cárcel.

Es preciso subrayar que el trascendental dispositivo de fiscalización empresarial, lo componen las auditorías fiscales, entendiendo como tal a aquella parte de la auditoría contable que tiene por finalidad el análisis metódico de los libros de contabilidad, registros especiales y demás documentos, para constatar, corregir y, en su caso, cuantificar, las magnitudes en cuya función son exigibles los distintos impuestos y respecto de las cuales la ley establece ciertas obligaciones de tipo formal, o bien se remite al cumplimiento de las obligaciones contables de carácter general establecidas por las leyes mercantiles.

Entre estas medidas que destaca: Métodos indirectos basados en el intercambio de información entre autoridades fiscales; métodos basados en auditorías aleatorias, métodos basados en las declaraciones de los contribuyentes, métodos basados en encuestas y métodos basados en el uso de modelos analíticos. (Méndez, 2016)

Panamá ha trabajado en diferentes medios para sustentar la transparencia fiscal y recuperar una imagen positiva. El gobierno en conjunto con la ONG internacional Crime Stoppers ha implementado una plataforma de denuncias anónimas llamada Tu Pista. Esta funciona en otros países de la región Centroamericana, permite al usuario adjuntar fotografías, audios, videos y documentos para justificar una denuncia. Sin embargo, se requiere un esfuerzo en conjunto entre los ciudadanos y las autoridades para mantener una posición enérgica y proactiva ante el delito de evasión fiscal.

La política fiscal como política pública, tanto en su vertiente recaudatoria como de gasto público, tiene que ceñirse a los principios y obligaciones de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el país.

CONCLUSIONES

En función de los resultados de la investigación se consideraron las siguientes conclusiones:

La evasión fiscal es un problema con múltiples consecuencias que afecta a todos los países, incluyendo a Panamá, sin importar su forma de gobierno o capacidad económica. Mediante la recuperación de valores y la concientización, hay diferentes organizaciones internacionales que luchan contra la evasión fiscal. Estas instituciones saben que, más allá de ser un problema económico, es un problema social que contribuye a la vulneración de derechos humanos, ya que, limita los recursos que se pueden destinar al gasto público.

Por otra parte, Panamá con otros países han suscrito tratados y acuerdos internacionales en materia de transparencia fiscal e intercambio de información tributaria. De esta manera se ha constituido un marco legal para las autoridades fiscales. A raíz de esto, con el objetivo de adoptar políticas fiscales congruentes con los parámetros internacionales en la materia, Panamá ha introducido cambios en sus marcos normativos, reconstruyendo su sistema tributario.

Es fundamental que la estructura impositiva contemple principios a favor del contribuyente, siendo evidente que la administración tributaria no observa el principio de certidumbre, ya que, las reformas son constantes y provocan en el contribuyente un estado de indefensión frente a la autoridad fiscal, desatando una anomia jurídico-fiscal. Aunado a esto, a menudo los que más contribuyen son los sectores vulnerables de la población, mientras que las grandes empresas, en particular las transnacionales, son las que más se benefician con incentivos y privilegios fiscales, por lo que no hay equidad.

Es esencial adoptar políticas fiscales que respeten y garanticen los derechos de los contribuyentes. El destino de los recursos y el gasto público debe ser transparente, ya que, la opacidad es otra de las innumerables razones por las que se evaden impuestos.

Las autoridades también deben velar por un sistema impositivo coherente y equitativo, que no transgreda derechos humanos como el derecho a la imagen, a la privacidad, a la propiedad o al patrimonio. Deben luchar, en suma, por un equilibrio de intereses fundado en la justicia, la paz, el desarrollo y el progreso en la cultura fiscal.

Existe un amplio consenso respecto a la falta de equidad y justicia del actual sistema tributario panameño. A nivel internacional (FAO, CEPAL, BID, Banco Mundial, entre otros) y a nivel local, todas las asociaciones gremiales (Cámara de Comercio, APEDE, CAPAC, Sindicato de Industriales, CONATO, SUNTRAC, entre otros) coinciden, y las cifras lo demuestran, en que el sector trabajo de la economía soporta más del 60 % de la carga tributaria en forma directa.

La evasión y elusión tributaria sigue siendo uno de los principales obstáculos a la movilización de recursos internos para financiar la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.

Panamá requiere de manera urgente de una evaluación a fondo de la eficiencia, impacto y equidad de la política fiscal, tanto en la vertiente recaudatoria como del gasto social, con el fin de hacer los ajustes necesarios para que esta alcance su potencial redistributivo y se combata la evasión fiscal.

AGRADECIMIENTOS

A la insigne Universidad de Panamá por los conocimientos adquiridos a través de su cuerpo docente.

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