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Génesis, características e implementación de políticas públicas de cuidados vinculadas a entornos rurales y agrarios. El Programa Buena Cosecha en Tucumán, Argentina.

Origins, Features, and Implementation of Care-Related Public Policies in Rural and Agricultural Contexts: The Buena Cosecha Program in Tucumán, Argentina.

Origens, características e implementação de políticas públicas de cuidado em contextos rurais e agrícolas: o programa Buena Cosecha na Tucumán, Argentina.

Albertí, Alfonsina Verónica; Medina Díaz, Karen

Alfonsina Verónica Albertí

alfonbert@gmail.com

(CEIL/CONICET) Argentina

Karen Medina Díaz

medinadiazkaren@gmail.com

(CEIL/CONICET) Argentina

Estudios Rurales. Publicación del Centro de Estudios de la Argentina Rural

Universidad Nacional de Quilmes, Argentina

ISSN: 2250-4001

Periodicidad: Semestral

vol. 16, núm. 33, 2026

estudiosrurales@unq.edu.ar

Recepción: 24 abril 2025

Aprobación: 19 noviembre 2025

URL: https://portal.amelica.org/ameli/journal/181/18155221815522007/

DOI: https://doi.org/10.48160/22504001er33.653

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Resumen: El presente artículo tiene como propósito describir y analizar la génesis, las características y la implementación del programa Buena Cosecha en el sector de trabajadores/as asalariadas/os agrícolas de la provincia de Tucumán, Argentina. Esta política pública, orientada a la erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente, tiene un impacto directo en la cuestión de los cuidados de niñas/os en dicho sector poblacional. Este enfoque nos sitúa en el campo de estudio que indaga cómo el cuidado se configura como un problema público desde el accionar estatal, en articulación con diversos actores, tanto públicos como privados, y en el marco de normativas especificas vinculadas al empleo agrícola y a la prevención del trabajo infantil. Asimismo, se analiza la fase de implementación de este programa en dos pueblos rurales de la provincia de Tucumán, con el fin de identificar cómo se articula esta política pública con las dinámicas de los actores presentes en el territorio.

Palabras clave: Política Pública, Cuidados, Trabajo Agrícola, Tucumán.

Abstract: The purpose of this article is to describe and analyze the genesis, characteristics, and implementation of the Buena Cosecha program in the sector of agricultural wage workers in the province of Tucumán, Argentina. This public policy, aimed at eradicating child labor and protecting adolescent labor, has a direct impact on the issue of childcare within this population group. This approach situates the analysis within the field of studies that explore how care becomes a public issue through state action, in articulation with various actors—both public and private—and within the framework of specific regulations related to agricultural employment and the prevention of child labor.Furthermore, the article examines the implementation phase of this program in two rural towns in the province of Tucumán, with the aim of identifying how this public policy interacts with the dynamics of the actors present in the territory.

Keywords: Public Policy, Care, Agricultural Labor, Tucumán.

Resumo: O presente artigo tem como objetivo descrever e analisar a gênese, as características e a implementação do programa Buena Cosecha no setor de trabalhadores(as) assalariados(as) agrícolas da província de Tucumán, Argentina. Essa política pública, voltada para a erradicação do trabalho infantil e a proteção do trabalho adolescente, tem um impacto direto na questão do cuidado das crianças nesse segmento populacional. Essa perspectiva insere a análise no campo de estudos que investiga como o cuidado se configura como um problema público a partir da ação estatal, em articulação com diversos atores, tanto públicos quanto privados, e no marco de normativas específicas relacionadas ao emprego agrícola e à prevenção do trabalho infantil.Além disso, analisa-se a fase de implementação desse programa em duas localidades rurais da província de Tucumán, com o objetivo de identificar de que maneira essa política pública se articula com as dinâmicas dos atores presentes no território.

Palavras-chave: Política Pública, Cuidados, Trabalho Agrícola, Tucumán.

Introducción

Este articulo versa sobre los antecedentes, las características y la implementación del Programa “Buena Cosecha” en la provincia de Tucumán, se trata de una política pública destinada a erradicar el trabajo infantil y proteger el trabajo adolescente en entornos rurales y/o agrarios, a través de la creación y/o fortalecimiento de centros de cuidado para las infancias, que funcionan en articulación con diversos actores públicos y privados del territorio.

Diversos estudios en la región de América Latina en general, y en Argentina en particular, señalan que las políticas públicas orientadas a resolver las necesidades de cuidado son escasas en los sectores agrarios y rurales. Además, el acceso a las mismas se ve obstaculizado por barreras como el aislamiento geográfico y la deficiencia del transporte público (Mascheroni, 2021; Albertí, 2023). Al mismo tiempo, algunas autoras destacan la inexistencia de políticas integrales de cuidado dirigidas a las poblaciones agrarias y rurales; en muchos casos, las políticas vigentes presentan un sesgo urbano-céntrico y no contemplan las características ni las lógicas propias de estos contextos (Kunin, 2019). A ello se suma que la mayoría de las políticas públicas se orientan al cuidado de menores de edad, mientras que son menos numerosos los dispositivos destinados al cuidado de personas adultas mayores o de personas adultas con discapacidad (Mascheroni et al., 2022). En particular, respecto de las políticas públicas de cuidado dirigidas a niñas y niños de familias asalariadas agrícolas en Argentina, Mingo (2016) sostiene que estos dispositivos deberían considerar el carácter temporario del empleo agrario, ya que afecta tanto la continuidad como el monto de los ingresos familiares, y además reconocer que las trabajadoras y trabajadores rurales lo son durante todo el año, no solo en los períodos de cosecha.

En este artículo, se explorará la relación entre el cuidado, la política pública y el empleo asalariado agrícola en un territorio concreto, tomando como punto de referencia a dos centros de cuidados ubicados en dos pueblos rurales. El trabajo de campo se desarrolló entre el año 2022 y el año 2023, en dos pueblos de la región de piedemonte de Tucumán [1] . El abordaje fue cualitativo ya que permite comprender las prácticas y significados de los sujetos estudiados de forma situada. Para analizar las dinámicas sociales del Programa Buena Cosecha a través de centros de cuidados en el territorio, se realizaron entrevistas semiestructuradas y en profundidad a diversos actores vinculados con su implementación y a personas del sector poblacional al que se dirige. Las/os entrevistadas/os incluyeron trabajadoras cuidadoras de los centros, trabajadoras/es agrícolas de la zona, funcionarios/as públicos y personal de una ONG contratada por empresas agrícolas para ejecutar el programa. Esta técnica se complementó con observaciones en los centros y con datos secundarios —censos, encuestas, informes gubernamentales y disposiciones legales—, así como material audiovisual disponible en la web sobre el diseño e implementación del programa.

El artículo se estructura de la siguiente manera: primero, se revisan las coordenadas teóricas y conceptuales; luego, se sintetizan las características del mercado laboral agrario de Tucumán y sus vínculos con normativas transnacionales respecto a los cuidados como problema público; a continuación, se analizan los antecedentes de la política pública, su contexto, el marco normativo sobre empleo agrícola y prevención del trabajo infantil, los actores implicados y las características de funcionamiento y acceso del programa; finalmente, se examina su implementación en el territorio desde la perspectiva de los/a agentes y destinatarios/as. Aunque este análisis no pretende ser exhaustivo, constituye una primera aproximación para dar cuenta de las dinámicas territoriales emergentes y de interrogantes clave del fenómeno.

Coordenadas conceptuales/teóricas sobre cuidados y políticas públicas.

La noción de cuidados desde las ciencias sociales, se construyó en relación a otros conceptos íntimamente relacionados como son la división sexual del trabajo, el trabajo de reproducción social y el trabajo doméstico que derivaron de las corrientes del feminismo marxista (Batthyany y Genta, 2019) Entre las tareas involucradas se encuentran las que se vinculan directamente con la relación interpersonal que implica el cuidado, pero también aquellas actividades relacionadas con el trabajo doméstico que permite proveer el ámbito y las herramientas necesarias para que este sea posible (Gherardi, Pautassi y Zibecchi, 2013).

A su vez, la cuestión de los cuidados se entrelaza con la desigualdad estructural de género, debido a que estas prácticas son construidas socialmente como “un problema privado y familiar”, que generalmente recae sobre las mujeres, siendo la predisposición a cuidar conceptualizada como una “tendencia natural femenina”, opacando a esta práctica cómo un “saber hacer” adquirido en el proceso de socialización (Marco Navarro y Rico, 2013).

Para dar cuenta del cuidado como un problema social multidimensional, que excede el espacio familiar y doméstico, distintas autoras elaboraron conceptos como los de “diamante de los cuidados” (Razavi, 2016); “regímenes de cuidados” (Sainsbury: 1994) y “organización social de los cuidados” (Faur, 2009). Más allá de sus especificidades, estos términos permiten conceptualizar las formas en que una sociedad, en un momento histórico determinado, distribuye las tareas de cuidados entre distintos actores sociales: la familia, el Estado, el mercado y la comunidad. Esquivel, Faur y Jelin (2012) señalan que las formas en que están organizadas la salud, la educación y la previsión social están íntimamente relacionadas con el sistema de cuidados. En síntesis, los cuidados son prácticas que se inscriben en el proceso más amplio de la reproducción social (Narotzky, 2004; Comas D’Argemir, 2014).

Con respecto al abordaje de las políticas públicas, acordamos en considerarlas como procesos históricamente situados, no sólo involucrados en la producción y reproducción de la vida material de las personas, sino que también generan esquemas culturales que orientan las acciones de los sujetos (Grassi, 2003; Danani, 2004). Al mismo tiempo, la fase de implementación de políticas públicas, como sostiene Lattuada et. al. (2015), requiere de la participación de una red de actores no estatales de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado: movimientos sociales, cooperativas, sindicatos, empresas, asociaciones no gubernamentales e incluso, en otro plano, organismos internacionales como aquellos que financian las políticas públicas y programas de desarrollo. De este modo, las políticas públicas lejos de constituir procesos lineales y coherentes forman parte de un entramado sociopolítico que configura un campo de disputa (Andrenacci y Soladano, 2003).

Al mismo tiempo, las políticas públicas se presentan como programas de acción gubernamental en determinado sector de la sociedad, respecto a situaciones que se configuran como problemáticas. Este proceso implica que determinada cuestión se pone “en agenda”, entendiendo a esta última como un conjunto de problemas objeto de controversias públicas y que demandan intervención pública (Meny y Thoeng, 1992). Comprender el programa Buena Cosecha desde esta perspectiva permite advertir que, aunque impacta en las tareas de cuidado y su organización, su objetivo explícito es erradicar el trabajo infantil Esto se explica porque la cuestión de los cuidados, históricamente subvalorada, feminizada y confinada al ámbito privado, fue incorporada recientemente a las políticas públicas. En cambio, el trabajo infantil se configuró tempranamente como problema público con metas definidas y organismos responsables, impulsado por normativas e instituciones internacionales como la OIT, la ONU y UNICEF.

Características del trabajo asalariado del agro en Tucumán, las cadenas agrícolas globales y la visibilización de los cuidados como un problema colectivo

La provincia de Tucumán, emplazada en el noroeste argentino, es la provincia más pequeña del país, pero con mayor densidad poblacional: según el último Censo de población Nacional (2022) cuenta con 1.731.820 habitantes, y su densidad poblacional es de 76,89 habitantes por km². Es una provincia que tiene una profunda historia vinculada a la formación de asalariadas/os agrícolas, concentrados en la región pedemontana [2] , en donde están los cultivos asociados al comercio exterior. Los y las trabajadoras generalmente combinan la inserción laboral en distintas producciones en diferentes meses del año, para completar el ciclo laboral anual. A su vez, en los meses de noviembre a febrero suelen producirse migraciones laborales hacia el sur de la Argentina para trabajar de modo temporario en las cosechas de frutas orientadas al mercado externo (Berger y Neiman, 2015; Albertí et al, 2022).

A partir de la década de 1970, en el que entra en crisis la industria de la caña, se da un proceso de reestructuración y diversificación productiva que consolida al complejo citrícola con una fuerte orientación exportadora y concentrado en pocas empresas transnacionalizadas e integradas verticalmente (Neiman y Bardomas, 2021); y más recientemente al arándano como otra producción orientada a la exportación.

Esta reestructuración y diversificación del agro tucumano, desde fines del siglo XX, se cristaliza en la conformación de cadenas agroindustriales que integran distintas fases del proceso productivo, que van desde el sector primario (la fase de la cosecha), la selección, acondicionamiento de productos cultivados y su empaquetamiento (la fase del empaque), y por último, el procesamiento secundario de algunos productos (la fase industrial). Estas cadenas, orientadas principalmente a la exportación (aunque también pueden participar de las dinámicas de los mercados internos), constituyen una de las principales fuentes de generación de divisas a nivel nacional.

La feminización del sector se concentra en la fase de cosecha de algunas producciones como el arándano, aunque en esta fase del limón también hay participación femenina, y es evidente en la fase de empaque de todas las producciones agrarias Según la Encuesta de Asalariados Agrarios (ENAA) [3] Tucumán es una de las provincias de la Argentina con mayor porcentaje de mujeres insertas en el sector, mientras que a nivel nacional la inserción femenina representa al 14,5%, en la provincia de Tucumán este porcentaje asciende al 25%. Según la misma fuente, del total de los trabajadores varones del sector el 44,9% se encuentra registrado, mientras que entre las trabajadoras mujeres registradas este porcentaje desciende al 27,7%.

Dicha cuestión torna necesaria la reflexión de la relación entre feminización del trabajo agrícola y agroindustrial y las prácticas de cuidados, vinculadas a la reproducción de la fuerza laboral. Esta intensificación en la inserción laboral femenina, en el marco de la reestructuración agrícola hacia fines del siglo XX, no ha sido acompañada ni por una redistribución de los cuidados al interior de las familias ni por el despliegue suficiente de dispositivos públicos que liberen a las mujeres de dichas tareas (Deere, 2006).

Por otra parte, las investigaciones en otros países de Europa y de América Latina, documentan cómo desde fines del siglo XX, los distintos enclaves de agricultura intensiva orientada a la exportación se encuentran atravesados por una compleja red de regulación transnacional configurada por organizaciones internacionales, organismos supranacionales y empresas transnacionales, en articulación con las normativas estatales. En los últimos años este fenómeno se ha intensificado y se han formalizado estos requerimientos en normativas y reglamentaciones específicas que empiezan a imponerse en las producciones agrícolas de todo el mundo, y que pueden agruparse en dos tipos: las Buenas prácticas agrícolas y la Responsabilidad social empresarial. (Moraes y Cutilla, 2014).

Las Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) hacen referencia a ciertos procedimientos más o menos estandarizados, obligatorios e indispensables para poder comercializar en el mercado global y que se aplican en todo el proceso productivo para garantizar la calidad del producto. Se relacionan con la inocuidad y calidad de los alimentos, la protección del medio ambiente y el bienestar de los trabajadores. Por otra parte, la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) está relacionada con distintos compromisos que le permiten a la empresa tener un comportamiento orientado a garantizar la sostenibilidad social y ambiental del contexto en que se encuentran. Sin embargo, a diferencia de las BPA, son acuerdos que no son un requisito indispensable para comercializar y que por tanto dependen de la voluntad de la empresa, quien es responsable de diseñarlos y adaptarlos.

Las empresas productoras de arándanos, son el principal actor privado involucrado en acciones contra el trabajo infantil en Tucumán, ya que la agroindustria del arándano en Argentina es una producción altamente feminizada y además se encuentra desde 2009 dentro de la lista TVPRA del departamento de Trabajo de los Estados Unidos, que enumera los bienes producidos mediante trabajo infantil o trabajo forzoso.

El Comité Argentino del Arándano (ABC) lidera la estrategia de Responsabilidad social empresarial a partir de la cual busca que la producción de arándanos sea reconocida como un modelo de negocios sostenible, adecuado a los estándares y normas internacionales. En este sentido, la Asociación de Productores de Arándano de Tucumán (APRATUC), sostiene un discurso vinculado a la “producción responsable” que implicaría un triple impacto: económico, social y amigable con el medio ambiente. Además, promueven la creación de Centros de Cuidado Infantil y Puntos Jóvenes como servicios a la comunidad, articulando con organismos públicos en sus diferentes niveles, empresas y sus asociaciones representantes y organizaciones de la sociedad civil.

El sistema de cumplimiento en el sector del arándano tucumano, permitió que más del 60% de empresas se certificaran bajo las normas IRAM (Instituto Argentino de Normalización y Certificación) y que sus productos lleven el sello de “Producto Libre de trabajo infantil”, entrando así al nicho del consumo consciente y responsable y posicionándose en los mercados cuando sus productos son elegidos frente a otros. La Responsabilidad Social Empresarial es vista por las empresas como una ventaja competitiva que le permite mejorar su permanencia en el mercado, garantizar la sustentabilidad de su negocio y legitimar su imagen pública ante los diferentes Estados y consumidores. Estas cuestiones vinculadas a las regulaciones transnacionales, asociadas a las certificaciones para la exportación hacia la comunidad europea son insoslayables a la hora de comprender la articulación del sector empresarial con las políticas públicas orientadas a la prevención del trabajo infantil como el Programa Buena Cosecha que se analiza en este texto.

Génesis y características del Programa Buena Cosecha.

En el año 2008 con la sanción de la Ley 26.390 de prohibición del trabajo infantil y protección del trabajo adolescente, se prohíbe el ingreso y la permanencia a menores de 18 años a los establecimientos agrícolas y agroindustriales a nivel nacional. Al respecto, Mingo (2016) plantea que esta medida, en un principio orientada a proteger a los niños y niñas del trabajo infantil dejó en evidencia una importante falencia en los servicios de provisión de cuidados. De hecho, se dieron casos de judicialización de los hogares con asalariadas agrícolas en los que los menores sufrieron accidentes domésticos, mientras sus familias trabajaban. Al poco tiempo, en el año 2010 surgen los primeros centros de cuidados para hijos/as de trabajadores/as agrarios, en un principio se trató de una política pública de nivel provincial en Mendoza, vinculada a las migraciones laborales estacionales de familias del norte del país que se instalan temporalmente para trabajar en las cosechas de esa provincia.

A posteriori, en el año 2011 se sancionó la ley 26727 denominada “El nuevo estatuto del peón rural”, que en el artículo 64 establece la obligatoriedad de que los/as empleadores/as brinden espacios de cuidado para los/as menores que estén a cargo de trabajadores/as agrícolas. En el marco de esta normativa en el año 2012 se crea el RENATEA (Registro nacional de empleadores y trabajadores agrarios), bajo la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, empleo y Seguridad Social de la Nación, luego de la disolución del RENATRE (registro Nacional de Trabajadores rurales y empleadores) como ente autárquico. Sus objetivos fueron garantizar el empleo registrado en el sector agrario y facilitar el acceso a la seguridad social para los/as trabajadores del agro. En el año 2014, en vínculo con este organismo emergente, se crea el Programa CUIDAR (Centros Únicos Infantiles de Atención y Recreación), orientado a promover la construcción de guarderías o espacios de contención para niños/as hijos/as de trabajadores/as rurales, entendiendo que la permanencia de los niños/as en los campos era consecuencia directa de la imposibilidad de los y las trabajadoras agrícolas de brindar formas alternativas de cuidado.

Durante los 2 años que duró el programa CUIDAR se abrieron 35 centros en todo el país a través de convenios con distintos actores: estatales, sindicales, o instituciones privadas sin fines de lucro. Su propósito, si bien involucraba la contribución a la prevención y erradicación de trabajo infantil agrario, también buscaba aportar a la reducción de las desigualdades imperantes en la esfera de los cuidados, sacando el tema del terreno privado y poniéndolo como problema de la política pública. Este programa se vio interrumpido en el año 2015 con el cambio de gobierno, que dio inicio a un proceso de desmantelamiento de los -aún frágiles- dispositivos de protección social, mediante la disolución del RENATEA y la restitución del RENATRE como ente autárquico (Dobruskin, 2020).

Luego, en el año 2016 se promulgó el decreto 1117/2016 que determina los tipos de trabajo que constituyen trabajo peligroso para menores, en relación con ello en el año 2017, el RENATRE (Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores) implementa el programa CRECER (Centros RENATRE de Cuidado y Educación rural), que se propone promover y fortalecer espacios de cuidado y contención para niños y niñas a cargo de trabajadores rurales. Concretamente, el programa tiene como acciones cofinanciar la construcción, mejora, ampliación y funcionamiento de espacios de cuidado que resulten necesarios para garantizar la efectiva prohibición del trabajo infantil, haciendo convenios con instituciones públicas y/o privadas que considere necesarias para llevar los objetivos a buen puerto. Para el caso específico de Tucumán, se acordó un Convenio con la Fundación Vamos a Andar, en la localidad de Los Pizarros.

Por último, en el año 2021, se lanza formalmente el programa “Buena cosecha”, como política pública nacional impulsada desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El mismo se acoge y ratifica distintos convenios internacionales o nacionales, y reconoce la responsabilidad del Estado de proteger a los menores de edad de la explotación económica y contra cualquier trabajo que pueda ser nocivo para su desarrollo; creando, adoptando y aplicando medidas para erradicar el trabajo infantil.

El Buena Cosecha es un dispositivo diseñado bajo el “modelo de gestión asociada”, que conceptualiza las políticas públicas a partir de un nuevo modo de vinculación y participación entre la Sociedad Civil y el Estado. Esta presupone la coexistencia de distintos actores que además comparten la voluntad política de abordar conjuntamente determinada problemática.

Este modelo se sustenta en un proceso más amplio, caracterizado por la reducción de las intervenciones estatales, la incidencia de organismos internacionales de financiamiento y una revalorización del papel de las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de servicios sociales, que se presentan como transparentes, solidarias y eficaces ante los procesos de burocratización y supuesta ineficiencia administrativa del Estado. En Argentina y otros países de América Latina, las ONG han intensificado su participación en la provisión de servicios de cuidado infantil en contextos de pobreza (González et al., 2018).

Es importante resaltar que en el régimen de Trabajo Agrario, cuando se señala la obligatoriedad de que los empleadores brinden servicios de cuidados para los menores provenientes de las familias trabajadoras, se propone que el Ministerio de Trabajo, empleo y Seguridad Social puede realizar convenios con gobiernos de otras jurisdicciones y/o con distintas instituciones para cofinanciar la construcción, mejora, ampliación y/o funcionamiento de los espacios de cuidado que sean necesarios, de acceso abierto, público y gratuito. De esta manera, el Programa Buena Cosecha se propone dar institucionalidad a estas acciones, ordenando su implementación y buscando extender su aplicación a todo el territorio nacional. De este modo, se otorga asistencia económica a las instituciones responsables para la ejecución de las propuestas. Dichas instituciones pueden ser organismos públicos, cámaras empresariales, cooperativas y asociaciones, sindicatos o instituciones privadas sin fines de lucro.

Se establece que las propuestas para implementar dispositivos de cuidados de menores, pueden tener un plazo de duración de hasta nueve meses, y se fijan montos máximos para la asistencia económica a las Instituciones responsables, que serán determinados en función de las propuestas presentadas y las necesidades locales detectadas, y que puede ser utilizado para reparación o mejoras edilicias, compra de equipamiento necesario, transporte, honorarios para la contratación de recursos humanos, materiales e insumos y otros recursos que sean justificados como significativo o esenciales. Según la normativa, una vez que las propuestas y presupuestos son aprobadas, las instituciones se comprometen a aportar los recursos necesarios, garantizar la infraestructura y equipamientos para que puedan implementarse, presentar rendición de cuentas periódicamente, facilitar la difusión y garantizar que el acceso sea público y gratuito.

Específicamente para el caso de Tucumán, desde el año 2018 hasta la actualidad, se han abierto cinco Centros de Cuidado Infantil destinados a la primera infancia (0 a 4 años) en las localidades de Sargento Moya, Santa Lucía, León Rougés y más recientemente Teniente Berdina y Rumi Punco. y dos espacios para adolescentes de entre 12 y 17 años (Punto Joven) en Sargento Moya y Santa Lucía. El Estado provincial participa mediante el Ministerio de Desarrollo Social aportando comida para la alimentación. A su vez, los gobiernos municipales participan cediendo espacios para que se instalen los centros de cuidados y también aportan los sueldos para el personal que realiza las tareas de cocina y de limpieza. El Estado Nacional a través del Ministerio de Trabajo otorga los seguros para cubrir a los/as menores y la remuneración para las trabajadoras cuidadoras que son contratadas temporalmente como monotributistas.

Con respecto, a los actores privados y públicos no estatales que participan de las experiencias analizadas podemos mencionar a la ONG Desarrollo y Autogestión (DYA) que opera en varios territorios de América Latina, el RENATRE, la cámara de Asociación de Productores en Tucumán (APRATUC) y la cámara Nacional de Productores de Arándano (ABC). En el caso de Tucumán se acordó que la ONG haga el abordaje territorial porque ABC, en un primer momento, no pudo resolver la implementación de estos dispositivos de cuidados.

A su vez, en el año 2018, la Oficina de Asuntos Laborales Internacionales (ILAB) del Departamento de Trabajo de Estados Unidos adjudicó a Desarrollo y Autogestión (DyA), una organización no gubernamental latinoamericana, un acuerdo cooperativo de $2,500.000 dólares para implementar P.A.R (Producción Agrícola Responsable), un proyecto diseñado para incrementar las acciones destinadas a abordar el trabajo infantil en áreas agrícolas en Argentina, específicamente en la producción de arándano en Tucumán y yerba mate en Misiones, con el fin de mejorar las herramientas y la coordinación entre los diversos actores (Blanco Esmoris, 2024).

El proceso de implementación: Diálogos entre la política pública y el territorio.

En este apartado, se reconstruyen las dinámicas sociales que surgen del proceso de implementación de los centros de cuidados, y se analiza la perspectiva de los distintos actores involucrados en dicho proceso y en el funcionamiento de la política pública. Estos actores incluyen a las trabajadoras cuidadoras de los centros infantiles, las familias usuarias y diversos agentes vinculados a la implementación de esta política pública.

Los dos centros de cuidados en dónde se realizó el trabajo de campo están emplazados en la región pedemontana de Tucumán. Para proteger la identidad de los/as entrevistados/as, los denominaremos con nombres ficticios [4] : “Pueblo azul” y “Pueblo Gris”. Ambos dispositivos están destinados a cubrir segmentos de la población que quedan fuera de la franja etaria que asiste a la primaria. Es decir, reciben niños/as entre 6 meses a tres años (ya que en los pueblos mencionados no existen jardines maternales) y en uno de los dos, también ofrecen talleres para adolescentes entre 13 y 16 años en horario extraescolar.

Estos espacios para el cuidado, funcionan desde las 6 de la mañana (horario en que las/os trabajadoras salen de sus casas para ir hacia las fincas para cosechar) y permanecen abiertos hasta las 17 horas. Es importante advertir que no existen dispositivos públicos para resolver los cuidados en el caso de que los/as tutores/as de los menores se empleen de forma temporaria en los espacios de empaque (en dónde se selecciona y acondiciona la fruta fresca para exportación) ya que estos implican muchas veces jornadas laborales rotativas que incluyen el turno nocturno. Entre las mujeres agrícolas entrevistadas, usuarias de centros de cuidados, emerge esta problemática, cuando ellas se insertan en la cosecha pueden acudir al dispositivo de cuidados, pero cuando lo hacen en el empaque tienen que desplegar otras estrategias de cuidados entre parientes y/o vecinas de la zona.

El cupo para niños/as que reciben los centros de cuidados es de entre 25 y 30 niños/as. Si bien no se les pide certificado de inserción en el empleo agrícola a las familias de los/as menores (tanto las maestras cuidadoras como los/as trabajadores de la ONG vinculados a su implementación, y algunas trabajadoras entrevistadas afirman que esto sería una barrera de acceso debido a la gran proporción de empleo no registrado que hay en el sector) tienen prioridad las familias insertas en el empleo agrícola. Aunque las empresas que participan de este programa son las de producción de arándanos, ya que se trata de una de las producciones con mayor proporción de mujeres empleadas, los centros también reciben a hijos/as de trabajadoras/es de cualquier producción agraria de la zona.

Una de las cuestiones vinculadas a la percepción que tienen los actores del territorio en torno a esta política pública específica se vincula con la visibilización de algunos actores en detrimentos de otros. En este sentido, desde el discurso de las trabajadoras de los centros de cuidados y de las familias entrevistadas, el rol del Estado se encuentra desdibujado, y perciben a los centros de cuidados como un dispositivo empresarial vinculado sobre todo a la ONG que se ocupa de la implementación. También, aunque de forma menos frecuente se menciona a RENATRE como un actor importante en la organización de estos centros de cuidados.

En relación con esta representación diferencial que tienen las cuidadoras y las familias de los actores que participan de la implementación, en su discurso emerge el “El programa Buena Cosecha” como una iniciativa traccionada por el sector privado empresarial y por el RENATRE, desdibujando el lugar que ocupan el Estado en sus distintos niveles (municipal, provincial y nacional). En palabras de una de las entrevistadas, el surgimiento de los centros de cuidados es relatado de la siguiente manera: “Se organizó a partir de los que son las empresas y la ONG, la ONG es una de la que más nos aporta al gasto que tenemos acá” (Cuidadora. 28 años) En algunos casos, las cuidadoras fusionan en su relato al programa Buena Cosecha con la identidad de las empresas, en sus palabras: ""(..) la empresa de Buena Cosecha, del arándano, de RENATRE. Son muchas, creo que son muchas empresas que están involucradas” (cuidadora. 22 años). Incluso interpretan que el empleador responsable de abonar los salarios es la ONG. Una de las entrevistadas afirma que: “La ONG es la principal cabeza de todo esto y es la parte responsable de pagar salarios y solventar gastos” (Cuidadora, 35 años). Esta confusión sobre quién es el empleador, es posible que se vincule con el hecho de que, debido a las demoras en el desembolso del dinero por parte del Ministerio de Trabajo, generalmente la ONG abona los sueldos (para evitar el retraso en los pagos) y luego recupera el dinero mediante el reembolso de la transferencia estatal. Esto último ha sido relatado por uno de los pedagogos de la ONG vinculado a la implementación de estos centros y por varias cuidadoras entrevistadas.

Además, en los relatos de las cuidadoras también trasciende el papel de EE UU, como agente de control en el proceso de auditoría o evaluación de la política pública, en palabras de una de las entrevistadas: “Desde Estados Unidos, viene gente, son los que nos han mandado todo lo que es el equipamiento para que empiece a funcionar desde un inicio” (Cuidadora, 21 años) y que además realizan visitas periódicas para controlar que el centro esté en funcionamiento. Esta situación se vincula con la relación que tiene el programa Buena Cosecha con PAR dependiente del Departamento de Trabajo de Estados Unidos.

Otro tema que emerge en torno al proceso de implementación de esta política es la “construcción de la confianza”. El hecho de que se trata de un dispositivo vinculado al cuidado de menores, implica la necesidad de construir una relación de confianza entre la familia y la política pública, de hecho los dos centros de cuidados analizados se crean luego de un proyecto de centros de cuidados organizado e implementado por la ABC que fracasó en el territorio, porque no “logró construir confianza en los/as usuarios de los centros” (miembro de la ONG, 39 años) a raíz de ello, las empresas contratan a una ONG que opera en varios países de la región de América Latina, para que se ocupen del proceso de implementación, mediante la construcción de la confianza suficiente para que las familias dejen a sus hijos/as en los centros de cuidados.

Una de las trabajadoras agrícolas entrevistadas comenta al respecto: “Vos tenés que pensar si vas a dejar a tu hijo, con todas las cosas que pasan. No es lo mismo que esté con la madre que con otras personas”. (Trabajadora agrícola: 23 años). En esta misma línea, otras entrevistadas relatan que resuelven el cuidado de sus hijos con redes de parientes, o, en algunos casos, dejando a cargo del cuidado a la hija mayor, cuando la hay. Esta “desconfianza” opera orientando las prácticas y decisiones que toman las mujeres a la hora de utilizar o no estos espacios de cuidados, es por ello que se convierte en un elemento central para el análisis.

Al mismo tiempo, esta resistencia a dejar a los/as menores al cuidado de otras personas por fuera del ámbito doméstico requirió de distintas estrategias que se desplegaron en el territorio para lograr construir la confianza necesaria. En el marco de las estrategias de construcción de confianza que despliega la ONG, uno de los actores centrales, encargados del proceso de implementación, procura contratar cuidadoras para los centros infantiles que sean residentes de los pueblos en los que trabajan, incluso muchas de ellas han tenido la experiencia del trabajo en la cosecha y en los empaques de fruta para exportación, de esta forma son personas familiarizadas con las comunidades.

Las trabajadoras entrevistadas plantean que al abrir el centro realizaron toda una fase de acercamiento a las familias de los pueblos, porque no sabían de qué se trataba, en palabras de una de las cuidadoras: “Ellos decían "una guardería". Ha costado mucho el hacerles entender qué era un centro de cuidado infantil, que estábamos capacitadas” (cuidadora, 27 años) En ese sentido, realizaron folletos, difundieron por las redes sociales, salieron casa por casa contando acerca del proyecto y posteriormente, al año siguiente las madres se habían ido difundiendo entre ellas la información: “Buscamos distintas formas para que vengan, convencerlos, porque sabemos que lo necesitan” (cuidadora: 25 años). Una de las cuidadoras relata la desconfianza que tenían las familias, en un principio con los espacios de cuidados, al desconocer los mecanismos que garantizan la seguridad de los menores, por ser la primera vez que veían una propuesta así en el pueblo, e incluso “al ser gratis, más dudaban” (Cuidadora, 23 años).

Además, en las primeras experiencias se había restringido el funcionamiento de los centros de cuidados a los meses en que había cosechas, sin llegar a construir un vínculo más sólido con las familias, esta experiencia previa alentó a que los centros de cuidados permanezcan abiertos más meses en el año, desde marzo hasta diciembre. Otra de las estrategias es la de fomentar la participación de las familias a través de la realización de talleres a los padres dos veces por mes sobre distintos temas, y la organización de eventos y festejos, como el día del niño. “Así mismo, durante los talleres entregan una caja de leche a cada familia, es como una recompensa, además, por darse el tiempo de venir.” (Cuidadora, 27 años).

A pesar de las estrategias implementadas, no siempre fue posible establecer el nivel de confianza necesario. Mientras que en el pueblo “Azul” el centro de cuidados continúa funcionando hasta la actualidad con el cupo completo, en el pueblo “Gris” las cuidadoras señalaban que el cupo no se alcanzaba, y varias familias entrevistadas afirmaron no hacer uso del centro o, directamente, manifestaron desconocer su existencia. Este dato resulta particularmente llamativo, dado que el centro cuenta con una alta visibilidad: funciona en el único club del pueblo, ubicado frente a la plaza principal. De hecho, en el año 2024, el centro de cuidados del Pueblo Gris cesó sus actividades, a pesar de que el Programa Buena Cosecha continúa vigente en la actualidad.

Una de las diferencias entre el Pueblo Azul y el Gris, es con respecto al espacio en dónde se instaló el centro de cuidados mientras que en el primero la instalación se produjo de manera permanente en el Centro de Integración comunitaria (CIC) dependiente del gobierno de la comuna, en donde también se ubica la sala de atención primaria de la salud del pueblo, en el segundo caso, la instalación es un club deportivo gestionado por la comuna del pueblo. Debido a que el club deportivo tiene múltiples usos (salón de fiestas, espacio para eventos deportivos y culturales) la función de espacio de cuidados se cumple de manera intermitente. Las cuidadoras son las encargadas de montar y desmontar el espacio de cuidados, ellas re acomodan cunas, juguetes, mesas y sillas cada vez que es necesario, de esta forma el espacio de cuidados es literalmente desmontable. A su vez, se trata de un tinglado muy amplio, que corresponde a una cancha de básquet, que presenta problemas para ser calefaccionado en invierno y acondicionado en verano.

De este modo, la puesta en marcha de los centros de cuidado queda sujeta a los espacios físicos que pueda proponer o proveer la comuna, al tratarse de pequeñas localidades rurales, muchas veces no existe la infraestructura suficiente para el adecuado desarrollo de la propuesta, condicionando la cantidad de cupo a otorgar.

Por último, es importante advertir que esta política pública emerge como una demanda generada principalmente, a raíz de la obligatoriedad que tienen los empleadores/as de proporcionar un espacio de cuidados a los/as menores a cargos de trabajadores/as agrícolas y desde la necesidad de certificar la ausencia de trabajo infantil por organismos internacionales para comercializar al exterior sin dificultades. Al menos en los relatos/as de los miembros de familias vinculados/as al empleo agrícola, que hemos entrevistado, no surge explícitamente el cuidado como una demanda puntual, sino que aparece naturalizado como una actividad que debe resolverse al interior de las familias y con otras personas de la comunidad, principalmente vecinas.

Reflexiones parciales

Las últimas modificaciones en la ley de trabajo agrario (2011), en particular la normativa que prohíbe la permanencia de menores en las fincas, visibilizó la cuestión del cuidado como una problemática que trasciende los límites del ámbito doméstico y familiar. El hecho de que las producciones con mayor participación femenina sean las que principalmente se han articulado con el Programa Buena Cosecha revela que estas tareas han sido construidas socialmente como una responsabilidad exclusiva de las mujeres. Si no fuera así, las agroindustrias con una composición mayoritariamente masculina también deberían haberse incorporado a estas políticas, dado que la normativa sobre la erradicación del trabajo infantil se aplica a todos los espacios de trabajo agrícola, sin distinción. Al mismo tiempo, la producción de arándano se encuentra en la lista de bienes producidos con trabajo infantil (Tvprat list) de Estados Unidos, lo cual estimula a que las empresas vinculadas a esta producción busquen articularse al Programa Buena Cosecha para obtener las certificaciones necesarias para la exportación.

De este modo, la creación de los centros de cuidado analizados responde a múltiples finalidades: facilitar la inserción y permanencia de las mujeres en el mercado laboral, prevenir el trabajo infantil y proteger el trabajo adolescente; pero también, satisfacer la necesidad de las empresas productoras y exportadoras de cumplir con exigentes estándares internacionales obtener certificaciones de calidad que habiliten la comercialización de sus productos en mercados como el europeo y el estadounidense. En la provincia de Tucumán, estos centros de cuidado son el resultado de la articulación entre diversos actores: organismos estatales (Ministerio de Trabajo de la Nación, Ministerios de Desarrollo Social provincial, comunas locales), públicos no estatales (RENATRE y la ONG que articula con las empresas de arándanos) así como sectores privados nacionales y transnacionales (cámaras empresariales).

Al mismo tiempo, el trabajo de campo realizado en dos localidades rurales permitió observar diferencias significativas en los procesos de implementación del programa, particularmente en torno a la construcción de la “confianza” por parte de las familias destinatarias para hacer uso de los espacios de cuidado. En una de las localidades se registraron reclamos por la insuficiencia de cupos disponibles para menores de edad; en la otra, el cupo no se completaba y eran pocas las familias que recurrían al centro, predominando una lógica de desconfianza. Incluso, algunas trabajadoras agrícolas negaban la existencia del centro de cuidados. Si bien se considera que las características físicas de los espacios pueden incidir en estos resultados dispares, se destaca la necesidad de profundizar en el análisis de la fase de implementación territorial, dado que ello permitiría identificar con mayor precisión los aciertos y limitaciones de la política pública.

Paralelamente, la noción de “desconfianza” que emerge del trabajo de campo expone el arraigo de una representación social que ubica al cuidado como una práctica exclusivamente femenina, desarrollada en el ámbito doméstico. Esta situación pone de relieve la urgencia de pensar la política pública desde una perspectiva de género, si se pretende alcanzar una implementación efectiva.

Por otra parte, es importante señalar la contradicción que supone la implementación de una política pública orientada a la erradicación del trabajo infantil, bajo el modelo de gestión asociada, que se sustenta con las inserciones laborales precarias e inestables, con bajos salarios y contratos temporarios de las trabajadoras cuidadoras como monotributistas.

Al mismo tiempo, no resulta posible concebir al programa Buena Cosecha como una política integral de cuidados, en tanto su alcance se limita exclusivamente al cuidado de personas menores de edad, sin contemplar que las mujeres también se hacen cargo del cuidado de otros integrantes del grupo familiar —personas mayores, con discapacidad, entre otros— ni está diseñado para cubrir las necesidades de cuidado durante la etapa de empaque en la agroindustria, que implica turnos rotativos. No obstante, debe reconocerse su relevancia, al constituir una de las pocas políticas públicas orientadas a resolver la cuestión del cuidado en el ámbito agrario y/o rural. Por ello, resulta indispensable una mirada crítica que permita avanzar en su adecuación a las demandas concretas de los territorios.

Finalmente, el desdibujamiento del rol del Estado como actor central de la política pública, tanto desde la perspectiva de las trabajadoras de los centros de cuidados, como de las familias usuarias, interpela la figura estatal como garante del bienestar social. A partir de los datos recabados en el trabajo de campo, emergen interrogantes centrales: ¿cómo incide la participación de actores privados y del tercer sector en la percepción que los/as usuarios/as tienen sobre el rol del Estado en la provisión de políticas públicas? ¿De qué manera se distribuye la capacidad de acción entre estos actores y qué tensiones surgen en los procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas públicas? ¿Estamos frente a un proceso de desplazamiento del Estado como garante de la protección social, cediendo terreno a actores privados y públicos no estatales?

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Notas

[1] En esta región se concentran las producciones agropecuarias de mayor magnitud asociadas al trabajo asalariado agrícola. No mencionamos el nombre de las localidades para proteger la identidad de los /as entrevistados/as.

[2] Es la zona geográfica comprendida entre la región de llanura y la región de montaña en Tucumán. Se constituye en una franja de territorio en el centro de la provincia que atraviesa a la misma de norte a sur, paralela al relieve serrano.

[3] Encuesta sobre empleo, protección social y condiciones de trabajo de los asalariados agrarios, implementada en diez provincias de la Argentina, realizada por el CEIL-CONICET en articulación con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el año 2014.

[4] Debido a que se trata de pueblos rurales con poca densidad poblacional consideramos adecuado no revelar los nombres verdaderos de los pueblos.