INESTABILIDAD POLÍTICA Y FUNCIONAMIENTO PATRIMONIALISTA: LAS DOS PRINCIPALES RAZONES DEL FRACASO DEL PROYECTO OLPC PARAGUAY (2007-2013)

1. Introducción

Desarrollado por un equipo de ingenieros del laboratorio de los medios del Massachusetts Institute of Technology (MIT Media Lab), el proyecto One laptop per Child (OLPC) fue presentado a la comunidad internacional por Nicholas Negroponte, fundador y ex-director del MIT Media Lab durante el 35º Foro Económico Mundial de Davos en enero de 2005. Conocido como el proyecto de “la computadora educativa a 100 dólares”, el proyecto OLPC suscitó la curiosidad de muchos gobiernos del planeta. Sin embargo, contestado en sus propósitos pedagógicos y muy fragilizado por el impacto negativo de la crisis económica de 2008, el proyecto periclitó en pocos años y fue oficialmente abandonado en marzo del 2014 (Larrouqué, 2017c).

En el plan teórico, se fundamentaba en cinco principios. Primero, los niños a quienes se destinaba esta iniciativa debían ser dueños de sus computadoras (child ownership). En otras palabras, no se trataba de crear laboratorios informáticos dentro de las escuelas, sino permitir que los alumnos llevaran las computadoras a su casa para “alfabetizar digitalmente” a toda la familia. Se habla de modelo “uno a uno”. En segundo lugar, esta iniciativa apuntaba principalmente a los escolares de nivel primario (low ages). Bautizada “XO”, la computadora portátil de la fundación OLPC había sido designada a propósito para el uso educativo de los niños de 6 a 12 años. En tercer lugar, la fundación OLPC aspiraba a promover la tecnología digital en todo el territorio involucrado (saturation). Concretamente, que fuera nacional o local, le incumbía a todo gobierno interesado en suscribir al proyecto implementarlo en todas las escuelas de su jurisdicción. La política de inclusión digital tenía que ser de cobertura universal. En cuarto lugar, las establecimientos escolares involucrados en el proyecto debían ser equipados con las herramientas informáticas necesarias (enrutadores, cableado, terminal wifi) para ofrecer un acceso a Internet de calidad y un entorno numérico idóneo para las actividades en redes (connection). Finalmente, los XO funcionaban con tecnologías libres (free and open sources). Aunque permitió reducir sustancialmente el costo de las XO, esta última modalidad generó la hostilidad de la sociedad Microsoft, propietaria del famoso software Windows.

A pesar de las dificultades económicas que conoció la fundación OLPC a partir de septiembre del 2008, Paraguay fue uno de los pocos países latinoamericanos que se involucraron en la aventura digital. La asociación Paraguay Educa lanzó el proyecto piloto de Caacupé al final de los años 2000, pero esté no se concretó a nivel nacional por falta de apoyo político e institucional.

Basado en una tesis de doctorado de ciencia política defendida en el Instituto de Ciencia Política de París (Larrouqué, 2016), este artículo viene completando una serie de trabajos publicados en revistas latinoamericanas sobre distintas políticas nacionales de inclusión digital. Asimismo, analicé la gestión “neogerencial” del plan Ceibal en Uruguay en un artículo publicado en la Revista Uruguaya de Ciencia Política (Larrouqué, 2013). También, examiné la arquitectura político-administrativa innovadora del plan Conectar Igualdad (CI) en Argentina en un artículo que salió en la revista argentina Estado Abierto (Larrouqué, 2018). Finalmente, en un artículo comparativo publicado en la revista chilena Polis, propuse una reflexión transversal sobre la gestión caótica del plan Una Computadora Por Niño (UCPN) en Perú estudiada a la luz de la implementación exitosa de los programas Ceibal y Conectar Igualdad (Larrouqué, 2017a). Paraguay, con el caso del proyecto OLPC, constituía mi cuarto estudio de caso. Sin embargo, decidí no incluirlo en el análisis comparativo citado supra (ibid), en la medida en que el proyecto paraguayo abortó al nivel decisional y no se concretó en una implementación efectiva por parte de las autoridades político-administrativas. Como lo subrayé, el proyecto OLPC no logró superar la experiencia meramente pilota de la asociación Paraguay Educa. En otras palabras, no se logró la apropiación administrativa de esta iniciativa lanzada por la sociedad civil.

El objetivo de este artículo es explicar las razones de este estancamiento decisional y político. Mi principal hipótesis radica en el bajo nivel de institucionalización administrativo que contrasta con el alto nivel de inestabilidad política. Desde mi punto de vista, el fracaso del proyecto OLPC en Paraguay resulta de esta doble desventaja. Por una parte, las lógicas constitucionales así como los altibajos político-partidarios impidieron la conformación de un “liderazgo institucional” (Selznic, 1957: 61-64) en la persona del presidente Fernando Lugo, en medida de asumir la necesaria responsabilidad política del proyecto. Por otra parte, el funcionamiento del aparato estatal todavía marcado por la herencia stronista (Lachi, 2010; López, 2010) obstaculizó la búsqueda de estrategias administrativas innovadoras, como lo son, por ejemplo, las sinergias interinstitucionales (Acuña, 2010; Cunill Grau, 2014a y 2014b).

Este artículo consta de dos partes. En la primera parte, se relata el proceso de elaboración del proyecto OLPC, insistiendo en el rol protagónico de la sociedad civil encarnada por la asociación sin fin de lucro Paraguay Educa. Veremos que esta organización no gubernamental (ONG) tuvo que actuar en un entorno político e institucional poco favorable. La segunda parte se centra más específicamente en las trabas político-administrativas impuestas desde el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), el cual no tenía ni la pericia ni tampoco el interés en desarrollar tal iniciativa. La conclusión sintetiza las informaciones importantes, poniéndolas en perspectiva comparada a raíz de los demás casos regionales estudiados.

2. La asociación Paraguay Educa frente a un entorno político e institucional desfavorable

El proyecto OLPC Paraguay es fruto de la movilización de la sociedad civil. A raíz del proyecto piloto de Caacupé, la ambición de la ONG Paraguay Educa no era solamente atraer la atención de las autoridades públicas, demostrando la viabilidad de tal iniciativa para reducir la brecha digital en el país, sino también convencer al gobierno a que asumiera la responsabilidad de la extensión territorial del programa. Pero, ante la creciente oposición del MEC, Paraguay Educa no logró generar la lógica de apropiación institucional esperada. A pesar de los consejos recibidos por parte de los ingenieros uruguayos que trabajaron en el plan Ceibal (Larrouqué, 2016: 149-151), el proyecto piloto de Caacupé no se extendió a escala nacional.

2.1. El rol de la sociedad civil en la génesis del proyecto OLPC

La génesis del proyecto de inclusión digital en Paraguay comenzó en el 2007, cuando Raúl Gutiérrez, un estudiante de la Facultad de Ciencias y Tecnología de la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción (UCA) presentó a su decano, Luca Cenuzzi, la iniciativa OLPC que estaba generando mucha curiosidad por todo el mundo. Doctor en Informática de nacionalidad italiana, Luca Cenuzzi se apasionó por el proyecto y lo sometió al visto bueno del vicepresidente de la República en aquel entonces, el colorado Luis Castiglioni, ingeniero civil graduado de la UCA. Con este apoyo político de primer plano, Walter Bender, que fue el predecesor de Nicholas Negroponte como director del MIT Media Lab (2000-2006) y miembro fundador de One Laptop per Child en carga de los contenidos informáticos, fue invitado a Paraguay. En esta ocasión, el creador del software gratuito Sugar ofreció a la Facultad de Ciencia y Tecnología de UCA un lote de unos cincuenta XO. Con el apoyo inicial del MEC, se decidió lanzar un proyecto piloto en una escuela privada en Lambaré, una ciudad ubicada en el límite periurbano de la capital. Iniciado en noviembre de 2007, o sea unas semanas antes del final del año escolar, el experimento resultó demasiado corto para ser concluyente.

El año siguiente, acompañado por un compañero, Raúl Gutiérrez se fue a Boston para asistir a un seminario organizado por la Fundación OLPC y tratar de negociar con los ingenieros del MIT una donación más grande. A esta ocasión, se les unió Cecilia Rodríguez Alcalá, una estudiante paraguaya de veintitrés años que estaba a punto de terminar su formación académica en una de las prestigiosas universidades de la Ivy League. La nueva donación de 200 XO adicionales fue utilizada para establecer un segundo proyecto piloto, que se llevó a cabo durante el año 2009, en dos escuelas públicas de Fernando de La Mora, una ciudad vecina de Lambaré, también caracterizada por un alto nivel de pobreza. Como en el primer piloto, el MEC colaboró en esta segunda iniciativa.

Entretanto los tres estudiantes mantuvieron contacto con un rico empresario informático europeo que conocieron durante el seminario de Massachusetts, pero cuya identidad no nos ha sido comunicada. El discreto empresario se propuso financiar un proyecto por un valor de 2 millones de dólares que apuntaría a desarrollar y democratizar el acceso a la tecnologías digitales en un país latinoamericano. Inicialmente interesado en Costa Rica, donde la Fundación Omar Dengo ya estaba trabajando desde hace años en este tipo de proyectos (Ávila, 2002: 136-137), el empresario europeo se dejó seducir por la pugnacidad de sus tres jóvenes interlocutores. Luego de haberles retado en constituir un proyecto creíble en Paraguay, se comprometió en apoyarlos financieramente, si fuera necesario.

Esas negociaciones se desarrollaron paralelamente a la campaña para la elección presidencial de abril 2008 que Fernando Lugo ganó. Conformemente a la Constitución, el nuevo presidente iba a asumir a mediados de agosto, lo que implicaba un periodo de transición de algunos meses propicios a las tactaciones partidarias y a la definición de la agenda política. Fue en este contexto que en mayo del 2008, acompañados de su tutor Luca Cenuzzi, los tres jóvenes estudiantes fueron recibidos por Lugo, su aliado del ticket electoral, el liberal Federico Franco, y su futuro ministro de Educación, Horacio Galeano Perrone, miembro del partido colorado. Por lo tanto, el líder de la izquierda más las dos fuerzas políticas tradicionales en Paraguay, se encontraban alrededor de la mesa para discutir del proyecto OLPC. Al igual que el ex obispo, el líder del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) y próximo vicepresidente de la República expresó bastante entusiasma. Sin embargo, el costo potencial del programa y la falta total de experiencia administrativa en materia de inclusión digital hicieron dudar al ministro de Educación, el cual se mostró algo condescendiente con sus jóvenes interlocutores, según lo que reporta Carla Crosa, miembra de Paraguay Educa.

“El ministro de Educación decía “¿Quiénes son esos chicos color a leche que nos van a aprender la vida?” Cecilia tenía 23/24 años y Raúl Martin igual. Pero, los dos fueron muy visionarios. El MEC tenía al contrario mucha resistencia al cambio”.[2]

Las siguientes entrevistas con el MEC fueron también bastante difíciles para Cecilia Alcalá y sus acólitos. Además, la falta de liderazgo de un presidente más acostumbrado a recitar homilías que a liderar un equipo de gobierno – relativamente hostil de hecho, como lo fue el Congreso (López, 2010; Martínez Escobar, 2013) – obstaculizó el proceso decisional, haciendo cada vez más improbable la inclusión del ambicioso proyecto de inclusión digital en la agenda política. Prisionero de una excesiva politización administrativa e incapaz de canalizar las rivalidades institucionales (Abente Brun, 2012; González Bozzolasco, 2009), el presidente Lugo vio su autoridad declinar rápidamente, antes de ser descartado del poder por un juicio político expeditivo (Duarte Recalde, 2013; López, 2014 ; Szucs, 2014). Como resultado, el proceso decisional se aflojó y se fue alejando de la cúpula presidencial para centrase alrededor de instancias ubicadas, según la tipología del politólogo francés Pierre Muller (2009: 39-42), en los “segundo y tercer círculos de poder” (o sea al nivel de ministerios y de las organizaciones de la sociedad civil). Concretamente, alrededor de la mesa decisional se encontraron el MEC por un lado y los estudiantes y académicos por el otro. A través de esas interacciones con los responsables públicos, los jóvenes se dieron cuenta de las divergencias político-administrativas que fragilizaron la autoridad gubernamental de Lugo.

“Yo creo que el problema de Lugo fue que cada ministerio tenía una visión distinta y él no lo manejaba… Digamos que no tenía un liderazgo para decir “bueno, todos vamos a trabajar en equipo”. Muchas veces yo veía contradicciones. Por ejemplo, el plan director de tecnología que es parte de la Presidencia, que es como el master plan en términos de tecnologías, contemplaba una computadora por niño. […]. Y en el mismo tiempo, en el ministerio de Educación decían otra cosa”.[3]

Al cabo de unas semanas y ante la imposibilidad de obtener un compromiso firme por parte de las autoridades públicas, Raúl Gutiérrez y Cecilia Alcalá fundaron la asociación Paraguay Educa durante el año 2008 con el objetivo de implementar el primer programa local de alfabetización digital en Paraguay.

2. 2. El proyecto piloto de Caacupé: la constitución de una primera ciudad digital

Con una población de alrededor de 20,000 habitantes y ubicada a unos cincuenta kilómetros de la capital, Caacupé fue seleccionada para convertirse en la futura ciudad digital asociada al proyecto OLPC. Conocida por todos los paraguayos por recibir a principios de diciembre la peregrinación católica más grande del país, la pequeña prefectura del departamento de Cordillera tenía una triple ventaja. En primer lugar, su proximidad geográfica con Asunción facilitaba el trabajo de la asociación. En segundo lugar, su estructura territorial parecida al resto de la parte oriental del país (o sea una pequeña ciudad central que domina una zona rural con asentamientos dispersos) permitía garantizar la representatividad del proyecto piloto. Finalmente, el alto nivel de emigración económica que afecta la zona desde mediados de los noventa reforzaba el interés por desarrollar el acceso a herramientas de discusiones virtuales (MSN, Skype, Facebook, etc.) para niños que crecieron a menudo con solo uno de sus padres o con sus abuelos, en la ausencia de sus papás viviendo en Argentina, Brasil o España.

Designada directora de la ONG, Cecilia Alcalá empezó a solicitar el apoyo de los medios y, más concretamente, de varios de sus amigos periodistas con el objetivo de dar a conocer el programa. Además del compromiso voluntario de Luca Cenuzzi y de sus alumnos, Paraguay Educa obtuvo el apoyo tecnológico de Personal, la principal compañía de telefonía móvil del país, la cual se comprometió en conectar todas las escuelas de Caacupé a la red. No hay que olivar tampoco que los jóvenes “emprendedores políticos” del proyecto (policy entrepreneur, ver Kingdon, 1984: 188-189) fueron recompensados ​​por sus esfuerzos por el discreto inversionista europeo con los $ 2 millones prometidos. Estos fondos fueron utilizados principalmente para adquirir los 10,000 XO necesarios para el proyecto. Inspirando seriedad, la asociación también recibió $ 300,000 adicionales del Banco interamericano de desarrollo (BID). Este segundo fondo se utilizó en gran parte para remunerar a los veinte voluntarios inicialmente asociados al proyecto y para capacitar a unos 300 maestros. Asimismo, un equipo de ingenieros uruguayos adscritos al departamento de promoción internacional del plan Ceibal fue invitado por la ONG Paraguay Educa para brindarles asesoramiento (Larrouqué, 2012: 148-156). La fructífera colaboración entre Paraguay y Uruguay constituyó un proceso de aprendizaje por lecciones (lesson drawing) según la tipología de Christoph Knill (2005) [4]. Está modalidad se opone a la “mala lección” (negative lesson), que los propios protagonistas asociaron con la gestión peruana del programa Una Computadora Para Niño (UCPN).

“Cuando empezamos en Caacupé, Ceibal estaba en su segundo año, más o menos. Fuimos a visitar dos veces el proyecto uruguayo. Y allí, nos dimos cuenta de qué teníamos que empezar armando como un pequeño laboratorio. Desarrollamos todo el sistema de gestión para poder monitorear las escuelas. [...]

Uruguay lo que hizo bien fue dividir las responsabilidades. A través del Centro Ceibal, dijeron “nosotros nos vamos a ocupar de toda la entrega, de toda la capacitación inicial” y el Ministerio de Educación se tiene después que montar sobre esa plataforma educativa con e-learning, con todo. […]

En Perú, dijeron al contrario “vamos a hacer todo nosotros”. Ojo, hay que ver también que la geografía no es nada comparable. Perú tiene la sierra, la selva, tiene las distancias. O sea, conectar esas escuelas iba a ser mucho más difícil. Y por algo, los ministros de Educación de América latina son tan malos. La gente que está allí, lo son con frecuencia por favores políticos. Entonces, cuando tienes que trabajar con esa gente sobre proyectos tan complejo... Es complicado. Y aparte, creo que por razones políticas, en Perú, ellos querían abarcar mucho pero con poca calidad. Nuestra política, al revés, siempre fue “Hacemos algo chico, pero con calidad”. Vamos a mostrar cómo funciona y con el objetivo de sistematizar. Concretamente, tenemos todos los manuales. Tenemos todos los recursos humanos, ya preparados. Están capacitados para ser formadores de formadores…”[5]

Oficialmente, el proyecto piloto de Caacupé nació en el 2009. Aparte de las dificultades relacionadas con el bajo nivel de los profesores[6] y las prioridades sociales y de salud que tenían que satisfacer previamente[7], las estructuras edilicias de las escuelas se encontraban también en un estado precario, lo que exigió trabajos de renovación. Gracias al apoyo recibido por parte de las familias, el proyecto pudo desarrollarse sin problemas notables. Asimismo y a pesar de las dificultades financieras que debilitaron a la ONG a principios de 2012, el proyecto se completó: se distribuyeron más de 9.500 XO ; alrededor de 320 maestros fueron capacitados entrenados y más de 35 escuelas gozaron de una conexión a Internet de calidad.

Por supuesto, el desafío para Paraguay Educa no era limitarse a una sola experiencia local –tan exitosa sea, sino instar a las autoridades públicas a que asumieran la responsabilidad de la extensión nacional del proyecto OLPC a escala nacional. Sin embargo, aunque el ministro Colorado fue remplazado en abril de 2009, su sucesor y anteriormente viceministro, el liberal Luis Alberto Riart, que no permaneció en el cargo más de quince meses, no expresó un mayor entusiasmo por la iniciativa de ciudad digital defendida por la ONG. Por el contrario, el MEC se mostró cada vez más reacio a la idea de una extensión territorial.

3. El Ministerio de Educación y Cultura (MEC): una organización macrocéfala sin experiencia anterior en materia de inclusión digital

Al igual que el Minedu en Perú (Oliart, 2011), la reputación del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) en Paraguay es precaria. Como otros instituciones del Estado acusadas de contribuir a una forma de corrupción calificada de “sistémica” (Mendonca, 2005: 53-63), el MEC no tiene los atributos de la organización “burocrático-monocrática” que constituye según Max Weber (1995: 297-298), “la forma de dominación la más racional desde el punto de vista formal”. Su funcionamiento sigue siendo viciado por las lógicas patrimonialistas, cuyos origines remontan al Estado “neo-sultánico” vigente bajo el Stronato (Riquelme, 1994).

3.1. Un sistema educativo corrupto y sujeto a un clientelismo irreductible

La corrupción afecta el sistema educativo paraguayo a gran escala y a todos los niveles. Como prueba de concusión administrativa, fueron por ejemplo reportados casos de extorsión financiera por parte de directores de escuelas públicas inescrupulosos (Pineda, 2012: 86). Pero los peores casos, provienen de las universidades e otros institutos de enseñanza superior (Garay Argüello, 2012). De hecho, si los maestros padecen de un nivel de formación insuficiente en Paraguay (Cano, Fernández Bogado y Giménez Duarte, 2017: 235-240), es porque los centros de capacitación a los que asisten son también de muy mala calidad. Según la ley n°1036 aprobada en 1993, cualquier proyecto para crear una institución universitaria debe ser aprobado por el Parlamento bicameral.

En menos de quince años, entre 1993 y 2007, 19 universidades privadas fueron creadas en Paraguay, contra apenas 4 universidades públicas (Rivarola, 1998: 559). Para Domingo Rivarola (Ibid: 566) “el resultado de la reforma aportada por esta nueva ley, no es otro que la de haber permitido a los legisladores autorizar la apertura de nuevas unidades académicas motivadas muchas veces por intereses ajenos a la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los requisitos que aseguren la excelencia académica. De esta manera, han contribuido a ensanchar significativamente la oferta de la educación superior universitaria, aunque muchas veces en desmedro de la calidad e incluso su pertenencia en cuanto a las carreras puestas en funcionamiento”. Asimismo, que sean privadas (y, con frecuencia, controladas por miembros del Parlamento), o públicas, las universidades paraguayas han sido el teatro de escándalos de corrupción que perjudicaron su imagen – como lo reveló la revuelta estudiantil en contra de las autoridades de la Universidad Nacional de Asunción en 2015-2016 (Duarte Recalde, González Ríos, 2016; Sosa Walder, 2015; Tamayo Belda, 2017).

Más allá de la debilidad académica, el principal problema del sistema educativo paraguayo sigue siendo de índole institucional. Como lo escriben Roberto Cano, Benjamín Fernández Bogado y Francisco Giménez Duarte (2017: 156), el Ministerio de Educación “representa indudablemente una envidiable posición para la instrumentación de la política partidaria”. En un cierto sentido, el MEC ejemplifica las lógicas de funcionamiento patrimonialistas analizadas por José Morínigo (2008). Desde la base hasta la cúspide, el edificio institucional ha sido fragilizado por un clientelismo irreductible que se despliega bajo diferentes variantes (nepotismo, amiguismo, padrinazgo). El MEC aparece entonces como una organización macrocéfala que representa, según Oscar Pineda (2012: p.98-105), más de un tercio de los empleos públicos del país (35%). Descontando a los maestros, el personal puramente administrativo del MEC alcanza a los 5 000 personas, las cuales se distribuyen en no menos de 100 departamentos y sub-departamentos diferentes. Su organigrama institucional es de una gran complejidad, como lo ilustra también su implementación geográfica “estallada”. Asimismo, el MEC en Asunción ocupa alrededor de unos cuarenta sitios diferentes.

La situación parece aún más kafkiana cuando uno se entera de que la oficina del ministro cambió tres veces de dirección durante el año 2012. A esta inestabilidad geográfica, se añade una importante rotación de personal (turnover). Como lo señalan Roberto Cano et al. (2017: 157), “ministros, viciministros, directores generales y jefes cambian contentamente causando desorientación y desánimo en los técnicos que genuinamente intentan realizar su trabajo”. Concretamente, entre 2008 y 2017, Paraguay tuvo 6 ministros de educación por una duración promedia en función de 18 meses (loc.cit). Al imposibilitar la transmisión de lo que el politólogo Christopher Pollitt (2009) llama “la memoria institucional”, la valsa de puestos administrativos dificulta la implementación de proyectos educativos de largo plazo. Esta situación es todavía más problemática cuando uno se entera de que las políticas públicas paraguayas tienen fama históricamente por no satisfacer un patrón universalista, sino más bien por responder a intereses individuales (Molinas, Pérez Liñán y Saeigh, 2004). Además, la cacofonía sindical producida por los 22 sindicatos docentes que cuenta el país no ayuda tampoco a definir orientaciones claras y políticas educativas consensuales (Aquino Benítez y Becker, 2009: 17).

En suma, el MEC padece autonomía, sufre desconfianza ciudadana y sigue apareciendo como un “botín de guerra” para el poder político de turno. Ricardo Canoso et al. (2017: 159) resumen esta situación de “feudalización” afirmando que “el génesis de todos los males del sistema educativo en la actualidad, radica en la inacción o en la influencia negativa de la política partidaria en la gestión del sistema educativo”. Por añadidura, a esos problemas de politización y de balcanización administrativas, se añaden la falta de experiencia técnica en materia de introducción de la TIC en educación así como otras consideraciones político-comerciales que tienden a explicar porque la iniciativa OLPC fue in fine tan disruptiva para el MEC.

3. 2. Falta de experiencia, recelos institucionales y colusiones comerciales: los factores de disyunción

A diferencia de otros países en América latina, cabe señalar que no se había llevado a cabo ningún proyecto de alfabetización digital antes de mediados de los años 2000. Por consiguiente, el MEC no tenía ninguna experiencia en este tipo de políticas educativas. Situado en la “encrucijada de los confines” (Capedvila, 2007: 24-28), el país se mantuvo claramente fuera del mundo digital durante mucho tiempo. Los primeros sitios Internet paraguayos aparecieron en 1997, o sea más de cuatro años después de la creación de la World Wide Web por parte de un equipo de informáticos e ingenieros adscritos a la Organización Europea para la Investigación Nuclear (CERN)[8]. Asimismo, Paraguay fue considerado como uno de los países democráticos más tardíamente conectados a Internet en el mundo (Pineda, 2012: 77). Además, hay que señalar que el propio sitio internet del MEC fue albergado, durante años, por un servidor con sede en México.

Respecto al proyecto OLPC, cuando el ministerio comenzó a sentirse deslegitimado en sus atribuciones o a admitir, en otras palabras, que esta iniciativa socioeducativa se le escapaba, el MEC se opuso a cualquier decisión de implantación nacional. Para justificar de su postura reacia hacia el proyecto promovido por Paraguay Educa, el MEC presentó un argumento sólido invocando la cuestión de la eficiencia (relación costo/beneficio). Concretamente, consideró que las evaluaciones internacionales eran insuficientes para cuantificar los reales beneficios de los proyectos OLPC en términos educativos e pedagógicos. Sin embargo, como lo confirmaron varios de nuestros interlocutores, esta oposición política reflejaba sobre todo la postura crítica de una institución tan celosa de su independencia como de sus prerrogativas.

“Una de la razón para explicar la resistencia institucional del MEC es que este proyecto se ha iniciado desde la sociedad civil. Aparte, son una comunidad de viejos y no ven con buenos ojos que sea un grupo de jóvenes. Ver unos jóvenes intrépidos, que manejan muchos temas, que se largan en un proyecto vanguardista… Te hablo de 2008. Hoy [2013], hablar de una Computadora por Niño es diferente. En el 2008, se crea Paraguay Educa. En abril del 2009, se empieza a entregar las primeras computadoras. En septiembre, diciembre, el MEC dice: “¿Quiénes son esos jóvenes que nos vienen a decir a nosotros lo que tenemos que hacer y blablablá?”. (…)

La resistencia viene de que no creían… Es más están sumergidos en 100 000 problemas. Problemas de infraestructuras, de alimentación de los niños, de sueldos de los maestros, huelgas. Entonces, ver un proyecto, además de esta envergadura, fue añadir un problema más. “Ya tenemos suficientes, que se ocupen si quieren, pero por favor que no nos molesten con eso”. Para el MEC, nunca fue prioridad. Y tampoco, nunca llegaron a entender el proyecto OLPC”.[9]

“En el 2008 el Vice-presidente asume el proyecto de OLPC, como una nueva bandera de su gobierno. Entonces, por este lado, no sé si por razón de política o de poder, pero con el apoyo de un medio de prensa muy fuerte en Paraguay que es ABC color, que dio mucho publicidad, se comprometió el gobierno. Pero, el MEC, dentro del gobierno de Fernando Lugo, comenzó a mostrarse resistente, porque en primer lugar, no es un programa que ellos controlan”. [10]

“El MEC en realidad hace políticas educativas. Hay otras entidades del Estado que están más interesado en cuestiones de inclusión social. Pero, el MEC históricamente, siempre ha tenido una postura –lo que es bastante comprensible de su parte digamos –, o mejor dicho, la voluntad de controlar las iniciativas en el ámbito educativo. Y esta iniciativa, veía claramente que no la iba a controlar para nada”. [11]

Sin embargo, con el objetivo de no quedarse atrasado respecto a la introducción de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en las aulas, el MEC proyectó instalar dispositivos menos costosos, tales como la instalación de laboratorios de computación en las escuelas. Paralelamente, se lanzó también en el establecimiento de un programa de distribución de computadoras para los maestros. Así, un mes antes de las elecciones generales de abril de 2013, el Presidente interino, Federico Franco, presionado por lo que Albert Hirschman llamó “la rabia de concluir”[12], se comprometió en completar la distribución un primer lote de 33,000 netbooks, lo que corresponde al tercio del contingente de maestros en el país[13].

Al tener todas las características de una política pública precipitada y de índole clientelista, este programa fue cuestionado por Martha Lafuente, la sexta Ministra de Educación en siete años. Miembro del gobierno de Horacio Cartes, la nueva ministra criticó el costo exorbitante (más de $ 20 millones) y terminó diciendo que el programa "[era] exactamente el símbolo de lo que no se debía hacer más » [14]. La ministra colorado denunció también la laxitud administrativa de su predecesor liberal, criticándolo por no haber identificado los beneficiarios en un registro claro, lo que conllevó al incumplimiento de la distribución inicialmente planeada. En todo caso, el programa de distribución de computadoras a maestros fue enterrado por el gobierno de Cartes. Como en otras partes de la región y a pesar de su transición democrática calificada de “circular” por el sobrevivencia de la hegemonía político-electoral colorada (Morínigo, 2002), Paraguay no parece apartarse de la “concepción belicista de la política” vigente en América latina (Ducatenzeiler y Itzcovitz, 2011: 136). Esta lógica plebiscita la ruptura político-partidaria sobre la continuidad político-administra y se traduce por una gran volatilidad en materia de políticas públicas (Echebarría et al, 2006: 147).

Por añadidura, más allá de las razones pedagógicas presentadas por el MEC, el estancamiento político del proyecto OLPC se puede explicar por las presiones comerciales ejercidas por las multinacionales del sector de las TICs. El denominado consorcio informal Wintel (contracción de Windows/Microsoft et Intel) se opuso a la promoción del proyecto OLPC en pequeños países del Sur, con los gobiernos de los cuales tienen contratos muy lucrativos. Según Nicolás Caballero, el antiguo asesor informático del presidente Lugo en materia de tecnologías numéricas, la capacidad de influencia de estos grupos es muy alta, al punto de interferir (o hasta de obstaculizar) proyectos de introducción de tecnologías con softwares libres que perjudican sus negocios. Según el ingeniero informático, el hecho de que las netbooks destinadas al proyecto una “computadora por maestro” tenían una interfaz con doble buteo (dual-boot Linuw-Windows) era el producto de este lobbying[15].

Después de varios intentos infructuosos, la alta funcionaria pública encargada de la cuestión de la integración de las TICs en la educación consintió a recibirnos y nos dio una explicación completamente diferente de por qué el programa “una computadora por maestro” tenía esta interfaz dual.

“Existe una guerra entre el software libre y el software propietario. Nosotros siempre elegimos el doble buteo porque nosotros, como Ministerio de Educación, llegamos a todo el país. No nos centralizamos solamente en las ciudades sino también en cada uno de los pueblitos donde hay, por lo menos, un docente. En el interior del país, todavía, no hay los suficientes técnicos calificados para dar soporte, cuando hay un problema con un software libre. Hay que ser realistas. Todos, más o menos, manejan un sistema operativos Windows y pueden de alguna manera dar un soporte más rápido a los docentes”[16].

Al final, frente a tantos obstáculos administrativos y resistencia institucional, la mayoría de los compañeros de Cecilia Alcalá abandonaron poco a poco la ONG. De los cuarenta afiliados al proyecto en 2010, el personal de la asociación Paraguay Educa se derritió drásticamente a partir de entonces, para reducirse a un pequeño puñado de irreductibles en 2013. Cansados de los esfuerzos realizados y de los pobres resultados logrados, muchos perdieron totalmente sus ilusiones tras el derrocamiento parlamentario del presidente Lugo y la laboriosa campaña electoral que siguió. Desilusionados, estos voluntarios se encontraron en la posición del activista de base que, mal retribuido en términos materiales, ya no espera ninguna compensación en términos simbólicos (Gaxie, 1977). Tal cual lo confesó una activista de Paraguay Educa, la amargura hacia el mundo político se quedó viva.

“Nos reunimos con todos los presidenciables. Les regalamos una computadora en préstamo - que ninguno nos entregó de hecho- todos firmaron el compromiso que iban a comprometerse en el proyecto. Toditos en la foto para el diario… ¿Y después? Después, nada...” [17]

En total, el proyecto OLPC en Paraguay se concretizó en apenas 35 escuelas de Caacupé, formó a 365 maestros y alcanzó 13200 alumnos. Hasta 2017 por lo menos, la asociación Paraguay Educa seguía trabajando en la implementación del modelo uno a uno en el país.

4. Conclusión: ver más allá de la inexperiencia o de la resistencia al cambio

En resumen, a diferencia de otros países como Perú (Balarin 2013: 12-33), Argentina (Vachierri, 2013: 19-31) o Uruguay (Vaillant, 2013: 13-15) que han podido reivindicar una forma de aprendizaje institucional gracias a sus antecedentes en materia de inclusión digital, Paraguay no tenía ninguna experiencia comparable. El desafío para implementar un proyecto tan exigente como el de la fundación OLPC era entonces muy grande. Frente a la desidia política y administrativa, la sociedad civil reaccionó. A partir de 2009, la asociación sin fines de lucro Paraguay Educa se lanzó por sí sola en el primer proyecto nacional de inclusión digital. Sin embargo, la iniciativa de la ONG no prosperó por causas ajenas a la buena voluntad de sus miembros.

No hace falta precisar que las problemáticas educativas paraguayas son tan importantes que han relegado la cuestión de la introducción de las TICs en las aulas al último nivel de las prioridades nacionales. De hecho, la mediocridad escolar general y la corrupción visceral del sistema educativo son temas más importantes e urgentes que tratar. Pero, toda la dificultad radica en la grande resistencia al cambio que afecta de manera tradicional los ministerios de educación de América latina (Kliksberg, 1994: 83). Sin embargo, como lo pudieron demostrar el plan Ceibal en Uruguay y el plan Conectar Igualdad en Argentina, el carácter de ingobernabilidad crónica asociado al mundo educativo no constituye una fatalidad.

En realidad, gracias a una escrupulosa preparación logística y al desarrollo de una arquitectura institucional novedosa fundada en la colaboración intersectorial, es posible llevar a cabo políticas públicas tan exigente al nivel gerencial como lo son los programas de inclusión digital. Concretamente, demostramos en trabajos anteriores (Larrouqué, 2013, 2017b, 2018) que los dos países del estuario de la Plata innovaron en materia de gestión político-administrativa, al buscar mayor cooperación interinstitucional entre organismos públicos (ministerios, universidades), parapúblicos (agencias) y privados (empresas, ONG). El desafío de la “integración intersectorial” (Cunill Grau, 2014a y 2014b) necesita la capacidad por parte de la autoridad política en distribuir las responsabilidades a cada una de las diferentes instituciones involucradas y vigilar sobre la buena ejecución de los compromisos contratados. Por ejemplo, la licitación pública para la compra de computadoras puede ser ejercida por el Ministerio de Hacienda, el contenido pedagógico realizado por el Ministerio de Educación y la extensión de la conectividad confiada a empresas de telecomunicación. En cuanto a la formación docente, se pueden encargar asociaciones. Y por lo que atañe a la evaluación, universidades o organismos internacionales gozan de la distancia crítica ideal para producir un estudio de impacto balanceado y objetivo. En todo caso, esta búsqueda de sinergia interinstitucional pasa inevitablemente por el rol protagónico ejercido por el presidente o por el jefe de gobierno, el cual tiene que asumir un verdadero “liderazgo institucional” (Selznic, 1957).