1. Introducción
Cumplidas tres décadas del inicio del proceso de
democratización en Paraguay, aún son múltiples los derechos políticos
cercenados o restringidos para la ciudadanía paraguaya; tal es el caso del
derecho al voto desde el exterior, un rasgo político fundamental para los
regímenes democráticos en el actual contexto del proceso de globalización. En
las últimas décadas, son ya varios los países que han introducido y legislado
sobre este derecho para “incorporar estratégicamente a sus poblaciones de la
diáspora dentro de sus comunidades políticas imaginadas” (Emmerich, 2012: 21).
Como sostenía Gerardo Halpern, los migrantes paraguayos han tendido a construir,
en los lugares donde han residido, un sentido de “comunidad” imaginaria basado
en una estrecha relación con el país de origen y desarrollado desde una intensa
praxis de lucha política, tanto durante el stronismo como después del mismo
(2003: 2), sin que eso acompañara, hasta 2011, la posibilidad de participar en
los procesos electorales desde el exterior.
Sin embargo, previamente a que el órgano legislativo de
un Estado decida conceder este derecho a sus emigrantes, “es necesario
considerar cuidadosamente las posibles consecuencias políticas de su votación,
en especial cuando un país tiene una gran población emigrada en comparación con
la población nacional, ya que en tales casos la diáspora puede tener una mayor
influencia sobre el resultado electoral” (Erben et
al., 2012: 2). Aunque la inclusión de la posibilidad de votar desde el exterior
parezca un elemento de relevancia política o electoral menor, puede no obstante
llegar a ser una cuestión ciertamente compleja; mientras que los programas
culturales, sociales o económicos a favor de los emigrantes “son relativamente
sencillos, acarrean poca controversia y es poco frecuente y políticamente
incorrecto esgrimir argumentos principistas contra ellos, sin embargo, el
derecho a voto de los emigrantes como uno de los derechos fundamentales de la
ciudadanía plantea cuestiones de carácter filosófico-político, y encuentra más
oposiciones” (Emmerich, 2012: 21). Introducir el derecho a voto desde el
exterior supone, de manera absoluta, extender el derecho de elegir a los
gobernantes de un Estado a las personas que, técnicamente, no están sujetas a
las decisiones de ese Gobierno —o al menos no a muchas de estas decisiones—,
pues esta parte de la ciudadanía tiene su residencia permanente o habitual en
terceros países (e incluso en algunos casos pueden también haber obtenido otras
nacionalidades); esto puede plantear, en determinadas circunstancias, una
considerable oposición que, de hecho, dispone de importantes argumentos a su
favor pues, “para muchos, sería inaceptable que una población que ya no reside
en el país pueda tener tal influencia cuando no tiene que convivir a diario con
los resultados de las elecciones” (Erben et al.,
2012: 2). A pesar de ello, no debe olvidarse que “quienes defienden el derecho
al voto de los expatriados interpretan que la negativa implica impedir la
ciudadanía plena y, por lo tanto, cuestionar su identidad como miembros de la
comunidad nacional” (Emmerich, 2012: 21). Por otra parte, “algunos sistemas
electorales son más susceptibles a la influencia de un pequeño número de
votantes, como los basados en circunscripciones uninominales” (Erben et al., 2012: 2), como es el caso de la elección
presidencial en Paraguay.
El fenómeno creciente de globalización está generando
nuevas tensiones políticas y sociales en el histórico binomio Estado-nación, y
el derecho político al voto de los emigrantes constituye una más de estas
tensiones como clave en la definición y autopercepción identitaria nacional de
muchos migrantes contemporáneos, así como en su pertenencia o exclusión del
proceso decisorio de la comunidad política estatal. Así, “la cuestión de los
derechos políticos desde la distancia exhibe dinámicas actuales en torno a lo
político, a las representaciones sociales y a las activaciones y
participaciones que se ponen en juego en contextos migratorios, de ahí el gran
interés que suscita el vínculo entre ciudadanía política y migración” (Halpern,
2012: 4).
Este trabajo tiene como objetivo, en primer lugar,
describir el proceso jurídico-político que habilitó el voto de los paraguayos
desde el exterior en las elecciones nacionales, proceso que culminó el 8 de
noviembre de 2011 con la publicación del Decreto Nº
7671 por el que se estableció oficialmente la primera enmienda de la
Constitución paraguaya en su Artículo 120, después del referéndum popular de
resultado positivo del 9 de octubre de ese año. Esta modificación del proceso
electoral vía enmienda constitucional —también se habló de la vía de la reforma
de la Carta Magna (Quintana, 2011)— pudo ser llevada a la práctica por vez
primera en las elecciones generales del 21 de abril de 2013, cuando los
paraguayos y paraguayas residentes en Argentina, España y los Estados Unidos de
América pudieron votar desde algunas de las principales ciudades de estos tres
países en los que se habilitó el voto. Se indican también las últimas
modificaciones que ha habido desde 2013 en la reglamentación sobre voto desde
el exterior y se plantean las posibles consecuencias electorales por efecto de
dichas modificaciones. En segundo término, el trabajo valora también
cuantitativa y cualitativamente el alcance real del voto desde el exterior en
las elecciones de 2013 y 2018, e indica y describe las barreras que condicionan
dicho alcance. Por último, se valora el impacto del voto desde el exterior en
las elecciones, así como las transformaciones y consecuencias que este hecho
tiene sobre el proceso electoral nacional y la importancia que representa en
cuanto a derecho democrático. Consideramos que el estudio resulta pertinente
tanto por la novedad del objeto de estudio como por su potencial influencia en
el voto paraguayo.
2. La importancia de
la migración paraguaya en términos electorales
En opinión de Carlos Navarro, “no hay duda de que para
muchos países el tema del voto en el extranjero mantiene una consistente
relación con la migración internacional” (2001: 16). Es por esto que resulta
fundamental realizar un análisis preliminar sobre la relevancia en términos
cuantitativos de la emigración paraguaya. A priori, parece evidente que la
importancia de esta para el país ha sido sustancial en las últimas décadas,
siendo las dificultades económicas familiares y las estrecheces de los
servicios del Estado la principal causa de esta migración. Estas dificultades
se deben sobre todo a las crisis económicas internas y regionales de la década
de los noventa y los primeros años del siglo XXI, que condicionaron el
desarrollo político y económico de un país que se incorporó tarde al proceso de
democratización iniciado en los años setenta en algunas áreas del mundo.
Estas circunstancias impulsaron a muchos paraguayos y
paraguayas a salir al exterior en busca de los empleos o de las remuneraciones
que el país no ofrecía. Argentina, por su proximidad, siempre fue el destino mayoritariamente
escogido para emigrar; pero en la primera década del siglo XXI la emigración
paraguaya ya no se circunscribe al ámbito regional, y prueba de ello es que de
los 2.113 paraguayos censados en España en el año 2001 se pasa a 135.517 en
2010 (Oddone, 2011: 35), un aumento desproporcionado
que evidencia tanto el mal estado de la economía nacional paraguaya como la
tendencia de la ciudadanía a explorar nuevos destinos cada vez más lejanos,
impulsados también por el buen momento económico que atravesaban países de
otras regiones (como era el caso de España a comienzos del siglo XXI).
Las listas de censos de la migración paraguaya son sobre
todo de la migración formal; no reflejan la emigración informal hacia países
cercanos, casos de Argentina, Brasil, etc. La conciencia de las personas que
emigraron sin regularizar su situación en el país anfitrión “suele generarles
fuertes reticencias para acercarse a las autoridades de su país de origen y
realizar cualquier tipo de gestión oficial, incluso las relativas a la
protección o defensa de sus derechos más elementales” —como es el derecho al
voto—, por el riesgo que eso entraña a la hora de descubrir su condición y
padecer en consecuencia algún tipo de sanción o incluso la expulsión; en estas
condiciones, es difícil suponer que la perspectiva de poder ejercer su derecho
al voto constituya de manera determinante un incentivo suficiente para vencer
esas reservas y temores (Ellis et al., 2008: 188).
Algunas estimaciones indican que el número de paraguayos
o descendientes de paraguayos residiendo en Argentina —y que podrían tener por
tanto la posibilidad de votar—, asciende a casi 2.000.000 de personas. Los
datos resultan particularmente útiles para convenir que la emigración con
posibilidades de votar sería elevada, y también para observar la
proporcionalidad de la emigración, es decir, qué países reciben más migrantes
y, por tanto, dónde es conveniente priorizar el proceso de voto desde el
exterior.
A continuación se presenta la tabla con la emigración
paraguaya hacia el año 2010, año en que se plantea formalmente, a nivel
legislativo, el derecho al voto de los paraguayos desde el exterior.
TABLA N°1: Población paraguaya emigrada (2010)
PAÍS POBLACIÓN PORCENTAJE ARGENTINA 550.713 70,79 % ESPAÑA 135.517 17,42 % BRASIL 40.000 5,14 % EE. UU. 20.023 2,57 % CANADÁ 7.680 0,99 % BOLIVIA 4.500 0,58 % CHILE 3.500 0,45 % ALEMANIA 3.500 0,45 % JAPÓN 2.548 0,33 % ITALIA 2.022 0,26 % URUGUAY 2.000 0,26% OTROS 5.898 0,76% TOTAL 777.901 Importar tabla
Fuente: Oddone 2011
El derecho al sufragio no solo era una cuestión de
derechos jurídicos, políticos o civiles cercenados, sino también un asunto de
justicia político-económica, ya que muchos de esos emigrantes lo eran de
carácter económico, y sus remesas durante años constituyeron un importante
aporte —e incluso impulso— para decenas de miles de familias paraguayas, muchas
de ellas empobrecidas. Con estas remesas, enviadas regularmente por los
trabajadores y trabajadoras emigradas, las familias pudieron sobrevivir
dignamente pese a una situación económica interna adversa. Según datos de la
Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos de 2010, el número de
hogares favorecidos por envíos de dinero periódicos de los familiares
desplazados pasó de unos 60.000 en 2001 a alrededor de 186.000 en 2009, un
incremento muy significativo que llegó a alcanzar en 2010 a alrededor del 12%
de los hogares del país (Oddone, 2011: 46). En
opinión de Fátima Rodríguez (2011a: 13), “con estas remesas los de ‘afuera’
aportan al país una de sus tres fuentes principales de ingreso, además de la
soja y la carne, y a diferencia de estas, las remesas son enviadas como ayudas
a los familiares, que a su vez repercuten en la microeconomía, pues este dinero
se gasta en el consumo, en la despensa de la esquina y en una mejor calidad de
vida para los familiares del remesador, mientras que
no pasa lo mismo con la traducción de los números macroeconómicos de la soja y
la carne, que no siempre quedan en inversiones en el país”.
No obstante, sin restar importancia al peso de las
remesas en las economías familiares paraguayas, su volumen es relevante en el
PIB nacional paraguayo, pero no tan elevado: de acuerdo con los datos de
diversas organizaciones (Oddone, 2011: 47), el total
de remesas recibidas por Paraguay en 2009 varió, según las fuentes, entre 363
millones USD —que da la EPH 2009 paraguaya—, los 377 millones USD que consideró
el BCP, y la elevada cifra de 691 millones USD, según datos del BID/FOMIN;
estos aportes desde el exterior provinieron en un 57% desde España, un 34%
desde Argentina, y un 3,2% desde Estados Unidos (Oddone,
2011: 47), significando en 2009 alrededor del 2,6% del PIB paraguayo (Oddone, 2011: 46).
Datos más actualizados demuestran que estos países siguen
siendo los principales orígenes de las remesas y que las proporciones siguen
siendo equivalentes; las remesas familiares alcanzaron en 2018 un total de 569
millones USD, lo que implicó una reducción del 3% con respecto al año anterior,
cortando un ciclo de evolución positiva de este rubro registrado los años
precedentes. Los paraguayos que trabajan en España remitieron en 2018 un total
de 288,8 millones USD, mientras que los radicados en Argentina remitieron 110,5
millones. En tercer y cuarto lugar de importancia en cuanto a los montos
remesados se ubican Estados Unidos y Brasil; del primero de ellos fueron
enviados 79,5 millones USD y desde Brasil, único caso en que la comparación
respecto al año anterior fue positiva, fueron enviados 20,5 millones USD
(Última Hora, 2019).
Al analizar las características de esta emigración lo
primero que debe señalarse es que se trata de un desplazamiento en cuyo origen
se encuentra la motivación económica como factor fundamental; si bien un signo
distintivo del siglo XXI es su carácter global y sus crecientes flujos
migratorios, “los especialistas coinciden en que la principal causa o
motivación de la mayoría de las migraciones internacionales a gran escala sigue
siendo fundamentalmente económica” (Ellis et al., 2008, 184).
En el caso que nos ocupa, este carácter económico de la
migración paraguaya tiene una relación directa con el origen de la
implementación de su derecho al voto, ya que si bien éste fue otorgado
constitucionalmente a toda la población paraguaya emigrada, las reglamentaciones
posteriores lo habilitaron —para las primeras elecciones en que fue
implementado, en 2013— solo en tres países (Argentina, España y Estados
Unidos), decisión que tuvo que ver con la distribución demográfica de esa
emigración —como puede verse en la tabla precedente— y con las estadísticas
económicas. La necesidad de habilitar el voto desde el exterior para los
residentes en Argentina y España resulta evidente, al concentrarse en estos
países hacia 2010 casi el 90% de la emigración paraguaya con carácter formal, y
que fundamentalmente es migración económica, como demuestran los datos de envío
de remesas que fueron comentados con anterioridad. Más discutibles serían, por
porcentaje, los casos de Brasil y Estados Unidos, y difícilmente justificables los
demás casos, que rondan o ni siquiera alcanzan el 1% de la emigración de la
ciudadanía paraguaya.
Sobre la decisión de incluir a Estados Unidos entre los
países donde se pudo votar, dejando fuera a Brasil (que concentra más del doble
de población formal emigrada que el país norteamericano), convendría aclarar
que las razones fueron —probablemente— políticas más que demográficas o
jurídicas. No obstante, en el curso de esta investigación no se ha podido
constatar ninguna conclusión al respecto, aun cuando en una noticia de
diciembre de 2011, los paraguayos residentes en Brasil denunciaban haber sido
ignorados en su derecho al voto desde el exterior (ABC Color, 2011).
Hasta 2011, la población paraguaya emigrada careció de
derecho al voto, y esta circunstancia era la primera que debía salvarse, aunque
fuera, inicialmente, solo en tres países (manteniendo la privación del voto a
una parte de la población paraguaya emigrada —de en torno al 10%, al menos
formalmente— y que, sin embargo, tiene concedido ese derecho
constitucionalmente desde 1992). Con la consecución formal del voto desde el
extranjero —de lo que se habla a continuación— se daría en parte respuesta a
“la tensión entre un incipiente proceso social emergente y la conservación del
poder de los históricos dueños del país sigue operando como factor expulsivo de
población que, aun tras salir del Paraguay, reivindica su derecho a permanecer
allí donde se le hace imposible seguir estando” (López y Halpern, 2011: 383).
3. La reforma constitucional y el proceso de
voto exterior tras la modificación
En medio del vínculo entre ciudadanía política y
emigración se eleva la comunicación como espacio fundamental de este debate;
esta comunicación —en tanto que relato argumentado— puede ser “mediada y no
mediada, masiva y comunitaria, comercial y alternativa, hegemónica y
subalterna, pero en todos los casos emerge como campo que posibilita
identificar prácticas sociales y culturales en las cuales se producen discursos
y herramientas que, precisamente, irrumpen, significan y resemantizan
el ‘devenir’ de los hechos y de los relatos dominantes” (Halpern, 2012: 4-5).
La reforma constitucional que habilitó en Paraguay el voto desde el exterior
estuvo marcada por un importante contexto de comunicación que redefinió a los
“migrantes como actores sociales (es decir, como actores políticos) y no como
meras estadísticas demográficas o laborales, una práctica que ubica la
producción comunicacional como centro del debate en la redefinición de la
ciudadanía contemporánea” (Halpern, 2012: 5).
En un trabajo de 2011, a pocos meses de la celebración
del referéndum para la habilitación del voto desde el exterior en Paraguay,
Fátima Rodríguez analizó los nuevos modos de comunicación en las redes de
migrantes paraguayos, y concluía que estos modos comunicativos se constituían
“como posibles ampliaciones del concepto de ciudadanía”, pero advertía también
que “lo cierto es que la voz también tiene un límite, y el voto, en un sentido
estrecho, no es remplazado en cuanto a la toma de decisiones políticas”
(Rodríguez, 2011b: 352). Rodríguez interpelaba a la comunidad migrante
paraguaya, sin embargo, para que acompañase esa voz con “movilización, demanda,
exigencia y creatividad” y así complementar el voto que, en su opinión, constituía
un claro límite para esa voz: “un límite flexible, pero límite al fin, que solo
el reconocimiento explícito del derecho a voto de la migración paraguaya podrá
eliminar, y el 9 de octubre de 2011 se empieza a definir la superación de ese
límite” (Rodríguez, 2011b: 352).
La necesidad y demanda ciudadanas de reforma del Artículo
120 de la Constitución se origina prácticamente en el momento en que ese
artículo fue redactado en 1992; en contra de las expectativas despertadas en
los cientos de miles de paraguayos migrados al exterior durante la dictadura,
se continuaba excluyendo de la calidad de electores a los que no residieran en
el territorio nacional. La aprobación de ese artículo se convirtió en un hito
para la ciudadanía migrante, puesto que en 1992 —con las nuevas reglas
democráticas— se los consideró como “ciudadanos de segunda” (Halpern, 2011).
Para que este artículo constitucional quedara redactado y aprobado de esa
forma, tuvo una importante cuota de responsabilidad el entonces gobernante Partido
Colorado, puesto que existía desde este grupo político dominante un “temor
respecto de una posible oleada electoral anticolorada
desde la Argentina” (Halpern, 2011), temor que se fundaba en que la ANR asumía
por entonces su responsabilidad en los procesos de emigración forzada desde el
Paraguay y consideraba implícitamente que el voto desde el exilio le sería muy
negativo.
Pese a que la lucha para revertir lo establecido en el
Artículo 120 por parte de las organizaciones de paraguayos migrados fue inmediata
tras la implementación de la nueva Constitución Nacional, la escalada de
conflictos económicos y de desequilibrios políticos durante la década de los
noventa afectaron al Estado en su capacidad de consensuar políticas públicas y
de crear planes y programas referidos a la emigración. Igualmente, una cierta
debilidad de las organizaciones sociales y los sindicatos dentro del país
condujo a la inexistencia de grupos de presión que pusieran el tema de la
emigración en la mesa de negociaciones gubernamentales y en la agenda política
paraguaya (López, 2009).
En cualquier caso, la cuestión del voto exterior se
mantuvo latente durante los primeros años del siglo XXI, y el debate público
sobre la modificación del Artículo 120 cobró fuerza recién en 2008, cuando el
Partido Colorado perdió por vez primera en sesenta años el control del poder
Ejecutivo. De forma inmediata, en el Primer Congreso de la Migración Paraguaya
—realizado en Asunción en julio de 2008—, una de las conclusiones principales
fue el pedido de convocar una Asamblea Nacional Constituyente que permitiera
reformar la Carta Magna en su Artículo 120.
En el capítulo dedicado al voto desde fuera del Paraguay
del informe “Derechos Humanos en Paraguay 2010” se indica que el debate sobre
el derecho al voto de las personas emigrantes se reinstaló en la agenda social
y política principalmente gracias a la presión de las organizaciones de
paraguayas y paraguayos que militan en los países de destino (Dobrée, 2010: 212). Fue en junio de ese año cuando se dio entrada
en el Congreso a un proyecto de enmienda constitucional para modificar el
Artículo 120, propuesta que fue aprobada en octubre de 2010 en la Cámara de
Diputados, y en abril de 2011 en la Cámara de Senadores para que, finalmente,
el 9 de octubre de ese año fuera realizado el referéndum nacional para validar
la modificación constitucional.
Así, Paraguay se sumaba —a falta de la celebración del
referéndum—, al resto de países de la región que ya incorporaban el voto desde
el exterior en su ordenamiento electoral, y esto se producía, “en esencia, por
un acuerdo político amplio, manifiesto y públicamente visible que se sitúa por
encima de cálculos pragmáticos, pero en el cual la decisión se adopta bajo
términos que vale la pena destacar: la celebración de un referéndum nacional”
(Navarro, 2016: 47). Este referéndum —mecanismo de democracia directa de tipo
legislativo— permitió que los paraguayos residentes en el exterior pudieran
finalmente obtener el derecho a participar en las elecciones generales, gracias
al apoyo del 78,41% de los votantes. El referéndum tuvo un carácter vinculante,
más allá de que solo el 12,5% de la ciudadanía inscrita en el padrón electoral
participó en el mismo, de acuerdo con datos de la Justicia Electoral (Villalba,
2016).
El proceso derivado de la presión de las organizaciones
de paraguayos migrantes que desembocó finalmente en el referéndum del 2011 pasó
también por un periodo de discusión a nivel interno donde el punto central de
discrepancia fue el referido al mecanismo para llegar a esta modificación
constitucional, ya que había posturas distintas entre emplear el recurso de la
enmienda o aplicar el procedimiento de la reforma constitucional. Finalmente
prevaleció el criterio de que el mecanismo adecuado era el de la enmienda constitucional,
aplicado específicamente al Artículo 120 referido a los electores, a través del
ya señalado referéndum.
Tras la resolución afirmativa del referéndum, el Artículo
120 de la Constitución fue enmendado, quedando redactado en los siguientes
términos: “son electores los ciudadanos paraguayos, sin distinción, que hayan
cumplido diez y ocho años. Los paraguayos residentes en el extranjero son
electores. Los ciudadanos son electores y elegibles, sin más restricciones que
las establecidas en esta Constitución y en la Ley. Los extranjeros con
radicación definitiva tendrán los mismos derechos en las elecciones
municipales”. Una vez establecida esta nueva formulación, el voto de los
paraguayos y paraguayas que residían en el exterior quedaba habilitado para
quienes tuvieran más de dieciocho años, igualando sus derechos políticos con
los de la ciudadanía residente en el país, al menos sobre el papel.
Consumada la reforma constitucional fue preciso revisar
lo estipulado en la Ley Nº 834/1996, que establece el
Código Electoral Paraguayo, y en cuyo Libro III, titulado “Proceso Electoral”,
aparece reflejado el procedimiento por el cual los electores ejercen su derecho
a voto (incluidos los electores radicados fuera del país). Para ello, el Código
establece —para todos los electores— que estos deben estar inscritos en el
Registro Cívico Permanente, y así poder ejercer el derecho a sufragio, tal y
como se recoge en el Artículo 90. Esto implica un trámite previo al ejercicio
del voto, que los electores en el extranjero debían realizar en tiempo y forma
debidos para poder participar en los comicios. El mismo año en que se habilitó
el derecho al voto a los emigrados se iniciaron las tareas de inscripción en el
registro para los residentes en el exterior, para lo cual Justicia Electoral
dictó la Resolución TSJE Nº 74/2011, que “aprueba el
procedimiento para la inscripción de los paraguayos residentes en el extranjero
y estableció como prueba piloto arrancar las inscripciones en los países que
son mayormente destino de los emigrantes paraguayos, Argentina, España y
Estados Unidos” (González y von Streber,
2014: 52).
Según la Memoria que publicó la Justicia Electoral en
2014, es destacable que el proceso de inscripción en el extranjero se realizó
“conforme a lo establecido en el Código Electoral, del 24 de octubre al 20
diciembre de 2011 y estuvo abierto en todo momento al control por parte de los
representantes de los partidos políticos debidamente acreditados ante la
Justicia Electoral” (González y von Streber, 2014). Asimismo, el desarrollo de las tareas de
registro contó con el apoyo y colaboración de las embajadas y consulados
paraguayos en estos países, los cuales facilitaron la difusión de la
información sobre el registro y el proceso electoral a todas las asociaciones y
organizaciones de connacionales. De igual manera, medios de comunicación
locales y la página web del Tribunal Superior de Justicia Electoral realizaron
difusiones sobre el calendario de inscripciones en el extranjero.
Para el registro de electores, la Justicia Electoral
cuenta con la Dirección General del Registro Electoral, que se halla dentro de
la estructura del Tribunal Superior de Justicia Electoral y constituye la
dirección ejecutiva encargada de la elaboración del Registro Cívico Permanente
(RCP) y del padrón para las elecciones. Esta actividad la desarrolla dicha
Dirección General a través de las oficinas distritales del Registro Electoral,
distribuidas por todo el territorio nacional, y habilitadas también en el
extranjero. El procedimiento para la inscripción está determinado en la ley y
es facultad exclusiva de la Justicia Electoral, a través de las oficinas
dependientes de la Dirección General del Registro Electoral, estableciendo que
el trámite de inscripción sea personal y presencial. Este procedimiento era el
mismo para los residentes en el exterior, lo que dificultaba su incorporación
al registro.
Este nuevo aspecto del proceso electoral paraguayo
necesitó también de la cooperación y de la comunicación institucional entre el
Tribunal Superior de Justicia Electoral y el Ministerio de Relaciones
Exteriores para lo que se establecieron, en el marco de las elecciones
generales de 2013, “lazos de cooperación a fin de que ambas instituciones se
presten recíproca asistencia y cooperación en temas como la identificación de
los locales electorales en los distritos habilitados en el exterior,
específicamente en Argentina, España y Estados Unidos, además de la
facilitación, por parte de los representantes diplomáticos, del trabajo de los
funcionarios del Tribunal Superior de Justicia Electoral comisionados para el
efecto” (González, 2013: 122).
Para el proceso de inscripción de paraguayos en el
registro, se habilitaron en Argentina cinco lugares dentro de Buenos Aires que
recibían a las personas de lunes a viernes, en horarios alternos que
comprendían entre las 09:00 y las 21:00 horas. En España, las inscripciones se
realizaron en los consulados de Madrid, Málaga, Barcelona y Valencia, en
horarios de lunes a viernes de 08:30 a 13:30 horas, mientras que en Estados
Unidos los trabajos de inscripción se realizaron en locales habilitados en
Nueva York, Westchester, Nueva Jersey, Washington, Miami, Queens, y
Connecticut.
El procedimiento fue posteriormente suspendido debido a
la falta de recursos financieros que permitieran cubrir los costos de viaje de
los funcionarios del Tribunal Superior de Justicia Electoral que estaban a
cargo de la realización de las inscripciones. Para la inscripción en el
Registro Cívico Permanente en estos tres países se solicitaba la presentación
de la cédula de identidad paraguaya, lo que acabó siendo un problema añadido,
debido a que, en numerosos casos, los migrantes carecían de este documento por
haber caducado. Posteriormente, ya en julio de 2012, y respondiendo a un
reclamo de las comunidades de migrantes, el Congreso Nacional habilitó la
posibilidad de inscripción utilizando el pasaporte.
No obstante, con la promulgación de la Ley 4559 del 16 de
enero de 2012 que “establece la inscripción automática en el Registro Cívico
Permanente” desde la entrada en vigor de la ley, los ciudadanos paraguayos que
hayan cumplido dieciocho años a partir de entonces y que reúnan los requisitos
para votar y cuenten con cédula de identidad civil quedan automáticamente
inscritos; dicha ley señala que los datos requeridos para la inscripción se
extraerán de los registros del Departamento de Identificaciones de la Policía
Nacional, sirviendo como domicilio el que haya sido declarado por el afectado
al tiempo de solicitar su última cédula de identidad civil o la renovación de
la misma. Las personas que no tengan registrado un domicilio distritalmente, en
el Departamento de Identificaciones de la Policía Nacional, ingresarán al RCP
en forma condicional, es decir, que estas personas son incluidas efectivamente,
de pleno derecho y con carácter permanente, cuando se presenten ante los
inscriptores de las oficinas de la Dirección del Registro Electoral a declarar
el domicilio en el que viven.
El Registro Electoral paraguayo es dinámico, y de acuerdo
a la ley todo ciudadano puede inscribirse en el período establecido a tal
efecto, que va del 1 de marzo al 30 de diciembre de cada año, y desde el primer
día hábil de enero hasta el 20 del mismo mes; todas las oficinas distritales
del Registro Electoral ponen a disposición de los electores la publicación del
pliego de las inscripciones del año respectivo y de los anteriores para quienes
deseen examinarlos a los efectos de tachas y reclamos. No obstante, la
depuración del Registro Electoral es permanente, excepto durante el período que
comprende noventa días anteriores y treinta días posteriores a la fecha de las
elecciones.
Existen una serie de condicionantes en el Artículo 91 que
impiden el voto en ciertos casos —tanto en el país como desde el exterior—, que
son los siguientes: a) los interdictos declarados tales en juicios; b) los
sordomudos que no sepan hacerse entender por escrito o por otros medios; c) los
soldados conscriptos y clases de las Fuerzas Armadas y Policiales y los alumnos
de institutos de enseñanza militar y policial; d) los detenidos o privados de
su libertad por orden de juez competente; e) los condenados a penas privativas
de libertad o de inhabilitación electoral; y f) los declarados rebeldes en
causa penal común o militar. Todos estos impedimentos al voto son comunes a
todos los electores, y no constituyen una barrera mayor al voto para los
electores internos o en el exterior.
Los paraguayos residentes en los tres países antes
señalados —Argentina, España y Estados Unidos— que estuvieran inscritos en el
Registro Cívico Permanente, pudieron emitir sus votos presentando como
documento válido la cédula de identidad o el pasaporte. Para la recepción de
los votos de los paraguayos residentes en estos países, se estableció una
jornada electoral simultánea el 21 de abril de 2013, aunque con distintos
horarios de apertura y cierre de las mesas receptoras. En Estados Unidos y en
Argentina el horario establecido en 2013 fue de 07:00 a 16:00 horas, mientras
que en España fue de 10:00 a 19:00 horas. La votación se realizó con papeletas,
que habían de estar debidamente firmadas al dorso por los miembros de la mesa,
en las que el elector podía marcar los candidatos de su preferencia para
depositarlas posteriormente en las urnas dispuestas al efecto. Una vez emitido
el voto, el elector debía entintar su dedo índice para recibir posteriormente
el certificado de votación y que le fuera devuelto su documento de identidad,
de acuerdo al procedimiento establecido por la Justicia Electoral. Este
procedimiento de votación no se diferencia prácticamente en nada del empleado
dentro del territorio paraguayo, salvo por la posibilidad de acreditar la
identidad del votante con el pasaporte, algo que por entonces no era posible
para los electores en territorio nacional.
4. El alcance real del voto desde el exterior
en las elecciones presidenciales de 2013
En la tabla se presenta un detalle del padrón electoral
de 2013, que recoge los datos de los electores inscritos en el RCP y que, al no
haber otro impedimento jurídico, podían votar:
TABLA N°2: Padrón electoral paraguayo (2013)
ÁMBITO DISTRITOS LOCALES MESAS ELECTORES NACIONAL 246 1.046 17.467 3.494.292 EXTERIOR 3 14 60 21.981 TOTAL 249 1.060 17.527 3.516.273 Importar tabla
Fuente:
sitio web del Tribunal Superior de Justicia Electoral
Como se observa, los electores registrados en el exterior
constituyeron en estas elecciones generales una parte exigua del electorado
nacional; apenas un 0,62% de la ciudadanía llamada a las urnas en 2013 estaba
registrada para votar desde el extranjero. Este dato contrasta notablemente con
el hecho de que Paraguay es un país con un carácter migratorio fuerte, con unas
780.000 personas residiendo en el exterior en 2010, lo que constituye alrededor
del 12% de la población total del país en esas fechas (Oddone,
2011).
Cabe señalar que estos datos se refieren a migración
exclusivamente formal; probablemente, la diáspora paraguaya real fuera de
varios cientos de miles de personas más. También conviene destacar que la
amplia mayoría de esta emigración es población activa (apta para trabajar, la
mayoría adultos con derecho a voto). Este hecho, en realidad, supone una
circunstancia importante: existe un enorme potencial electoral en el voto desde
el exterior que no fue canalizado en 2013.
En las elecciones generales previas —las de abril de
2008—, el número de electores del padrón fue de 2.861.940 personas, unos
654.333 electores menos que en los comicios de 2013. Sin embargo, este aumento
del número de electores no se debe nada más que en una pequeña parte a los
electores en el extranjero que se añaden en 2013 al padrón (21.981), ya que estos
constituyen apenas el 3,36% de ese aumento, lo que puede ser calificado
fácilmente como un incremento escaso. No obstante, como ya ha sido indicado, el
porcentaje de potenciales electores en el extranjero es mayor incluso —en
total— que el propio incremento general de electores entre 2008 y 2013.
Si bien es cierto que —por muchas razones— el voto desde
el exterior siempre suele ser un voto con un porcentaje de participación
considerablemente menor que el del voto en territorio nacional, es indiscutible
que el voto exterior en Paraguay, en esta primera experiencia de participación,
debió de tener muy poca repercusión en los resultados a la vista del escaso
número de electores que aportaba y del margen de victoria del candidato que
salió elegido Presidente (Horacio Cartes, de la ANR, que obtuvo un margen de
más de 200.000 votos con respecto al segundo más votado, Efraín Alegre —del
PLRA— que se presentó candidato por la Alianza Paraguay Alegre). No obstante,
la poca importancia del voto desde el exterior pudo haberse debido a la
fragmentación de las candidaturas de oposición al Partido Colorado, ya que de
haberse reeditado una alianza electoral similar a la que ascendió a Fernando
Lugo al poder en 2008, los resultados de la votación probablemente habrían
estado mucho más ajustados, y el voto desde el exterior podría haber sido mucho
más trascendental en el balance final.
A continuación, se muestra el padrón electoral
distribuido por países donde se habilitó el voto desde el exterior para las
elecciones paraguayas de 2013.
TABLA N°3: Disposición territorial de medios electorales
en el exterior (2013)
PAÍS DISTRITOS ZONAS LOCALES MESAS ELECTORES ARGENTINA 1 5 5 43 16.149 ESPAÑA 1 4 4 11 4.037 EE. UU. 1 4 5 6 1.795 TOTAL 3 13 14 60 21.981 Importar tabla
Fuente: sitio web
del Tribunal Superior de Justicia Electoral
Como se observa en la tabla anterior, la mayor parte de
los electores reflejados en el padrón de 2013 se concentraban en la vecina
Argentina (16.149 personas, el 73,5%); una parte relevante pero mucho menor
residía en España (4.037 personas, el 18,4%), mientras en Estados Unidos había
muy pocos inscritos (1.795 personas, 8,2%). Sin embargo, como veremos, el
índice de participación real —el voto efectivo— de los emigrantes residentes en
Estados Unidos es bastante mayor que el de los de España, y muchísimo más
elevado que el de los emigrantes a Argentina.
Teniendo en cuenta la distribución general de la
emigración paraguaya, parece claro que el mayor peso del voto desde el exterior
se concentra en Argentina; de hecho, en el país vecino no solo residen la mayor
parte de electores del padrón, sino que el potencial de nuevos inscritos en el
RCP es inmenso.
Sin embargo, también es considerable la influencia que
puede tener el voto desde España, donde más de cien mil paraguayos y paraguayas
mayores de dieciocho años, que podrían haberse inscrito en el registro para
votar, no lo hicieron. La relevancia del voto desde Estados Unidos o desde
otros países es escasa, pero en todo caso consideramos que la concesión de la
oportunidad del voto desde la distancia amplía el espectro de derechos
políticos de la ciudadanía paraguaya residente en el extranjero. Esta
circunstancia coadyuva a las perspectivas del sentimiento de arraigo nacional y
de confianza en las instituciones, redundando en el proceso de democratización
del país, al extender la sensación entre la ciudadanía residente en el exterior
de que su opinión y su condición como parte del cuerpo político de la nación de
origen son respetados y garantizados; en este sentido, “no hay duda de que la
concurrencia de los procesos de globalización y democratización con un fuerte
repunte de los movimientos migratorios internacionales está creando un contexto
de fuerte exigencia a favor del pleno reconocimiento de sus derechos políticos
en varios países en desarrollo” (Ellis et al., 2008: 192-193).
También parece claro que aquellos países —casos de Francia,
Italia, Portugal, Argelia, Colombia o Ecuador, entre otros— que confieren a sus
ciudadanos emigrados no solo el derecho a votar desde el exterior, sino también
a “elegir y contar con sus propios representantes en la legislatura o
parlamento nacional”, evidencian el “logro de ciertos objetivos como los de
reforzar los términos de su vinculación con la comunidad política nacional,
promover su propia agenda legislativa e intervenir directamente en los debates
y procesos de toma de decisión política sobre los temas de interés nacional”
(Ellis et al., 2008: 31), lo que podría mejorar la confianza de la ciudadanía
emigrada en las instituciones del Estado.
A continuación se presentan los datos del resultado
electoral dados en el exterior en las elecciones de 2013, discriminados por
partidos.
TABLA N°4: Resultados electorales en el voto desde el
exterior (2013)
PARTIDO ARGENTINA ESPAÑA EE. UU. TOTAL APA 2.264 721 421 3.406 ANR 2.094 610 632 3.336 FG 803 28 19 850 AP 327 156 62 545 PPQ 73 27 9 109 UNACE 58 26 4 88 MKP 20 16 8 44 PHP 40 1 2 43 PT 37 4 2 43 PB 22 4 1 27 PPL 11 0 0 11 V. BLANCO 253 28 17 298 V. NULO 164 39 10 213 TOTAL 6.166 1.660 1.187 9.013 Importar tabla
Fuente: sitio web
del Tribunal Superior de Justicia Electoral
Para extraer más conclusiones sobre las características
del electorado paraguayo en el exterior, es conveniente la presentación de datos
adicionales: los relativos a la participación efectiva desde el exterior. Así,
si cruzamos los datos de votos emitidos en los tres países con los del registro
del padrón —donde figuran los electores habilitados para cada uno de esos
estados—, se obtiene la siguiente tabla, que refleja la participación
porcentual real que se dio entre los electores de cada uno de los tres países
donde se habilitó el voto desde el exterior.
TABLA N°5: Participación del voto desde el exterior
(2013)
PAÍS ELECTORES
EN EL R.C.P. VOTOS
EMITIDOS ÍNDICE
PARTICIP. ARGENTINA 16.149 6.166 38,18 % ESPAÑA 4.037 1.660 41,11 % EE. UU. 1.795 1.187 66,13 % TOTAL 21.981 9.013 41,00 % Importar tabla
Fuente: sitio web
del Tribunal Superior de Justicia Electoral
Se pueden extraer algunas conclusiones: primero, que la
participación desde el exterior (en general) es baja, teniendo en cuenta que la
participación de los electores en territorio nacional fue del 68,52% y en el
exterior del 41,00%. Nótese que esta participación no es sobre la población
total, sino sobre quienes ya habían realizado los pasos burocráticos más lentos
e incómodos, relativos a la inscripción en el Registro Cívico Permanente y, por
tanto, solo les quedaba acudir en los días de votación a las urnas, en un
proceso mucho más sencillo.
Segundo, que esta participación se produce en orden
inverso al número de electores, siendo Argentina, con el 73,5% de electores, la
que menos participación registra (38,2%), seguida de España con un 18,4% de
inscritos en el RCP (41,1% de participación), y por último Estados Unidos, que
solo concentraba el 8,2% del padrón (y donde sin embargo hubo una notable
participación, un 66,1%).
Y tercero, que como se puede observar en la tabla de
resultados desde el exterior, en Estados Unidos el partido más votado fue la
ANR —con más votos que la suma total del resto de partidos—, mientras que en
España y Argentina se dieron pequeñas ventajas de la Alianza Paraguay Alegre
(APA) sobre la ANR (sin tener en cuenta la suma de otras formaciones
políticas). Esto invita a la reflexión sobre dichos datos, pudiéndose destacar algunos
aspectos que explicarían las particularidades del electorado paraguayo en
Estados Unidos: a) la emigración paraguaya en Estados Unidos puede tener ciertas
características genuinas, diferentes a las de la emigración hacia la Argentina
o hacia España; b) los residentes en Estados Unidos perciben la realidad
política, económica y social paraguaya de diferente manera a través de los
medios y las redes de contacto exterior; c) que el partido ANR está mejor
organizado en este país y es capaz de movilizar a sus votantes más que el resto
de partidos, tanto en Estados Unidos como en los otros dos países, pero sobre
todo en Estados Unidos; y d) lo más probable, que se haya dado una mezcla de
las tres características anteriores.
Finalmente, retomando la tabla de resultados desde el
exterior y enlazando con este último párrafo, se presenta la principal
conclusión política que ofrece la interpretación de estos datos: que el Partido
Colorado no goza del apoyo ni la simpatía mayoritaria de los emigrados —al
menos de los que deciden votar—, con la excepción de la emigración a Estados
Unidos (donde ese apoyo electoral sí parece mantener las proporciones que se
dan en el territorio nacional).
La ANR, con Horacio Cartes como candidato, alcanzó la
Presidencia del país con un amplio apoyo electoral a nivel nacional del 45,83%,
frente a un 36,92% de la Alianza Paraguay Alegre; les seguían, muy alejados,
Avanza País (AP) con un 5,88% y Frente Guasú (FG) con un 3,30%. Sin embargo,
este apoyo no se reeditó en el exterior, donde las votaciones arrojaron un
resultado electoral para la ANR del 37,01%, superado por el 37,79% del
candidato de la Alianza Paraguay Alegre. Entre los inmediatos perseguidores,
Frente Guasú, con un 9,43% de apoyo electoral —y a diferencia de lo que había
ocurrido a nivel nacional— superaba a Avanza País, que obtuvo un 6,05% de votos
en el exterior.
Otras
dos conclusiones extraídas de la tabla de participación exterior de 2013 son
que el candidato liberal mantuvo similares cuotas de apoyo en el global de las
elecciones y en el particular del exterior (un 36,92% a nivel nacional, frente
a 37,79% en el exterior), y que el Frente Guasú casi triplicó sus resultados
electorales nacionales en el cómputo de apoyo electoral desde el extranjero
(obtuvo un 3,30% a nivel nacional y un 9,43% en el exterior), lo que denotó
mayor simpatía o preferencia de la emigración por este grupo político, y/o una
cierta implantación de la estructura o una red importante de apoyo de la
concertación en el exterior. No obstante, prácticamente el 75% de los votantes
en el exterior optaron por alguna de las dos referencias partidarias
mayoritarias y tradicionales paraguayas mientras que —una vez descontados los
votos en blanco y nulos (alrededor del 5%)— los partidos del tercer espacio
político recibieron en total menos del 20% de votos, aproximadamente lo mismo
que en el resultado a nivel nacional, que fue un 21% (Tamayo, 2019: 68).
5. El alcance del voto desde el exterior en las elecciones presidenciales
de 2018
En las elecciones generales de 2018 —las segundas en las
que la ciudadanía paraguaya residente en el exterior pudo participar—, el
número de ciudadanos migrantes que estaban inscritos y habilitados para votar
aumentó hasta alcanzar la cifra de 38.170 personas, lo que representa un
crecimiento del 73% de inscritos respecto a los comicios de cinco años atrás.
Para estas elecciones se incorporó también al proceso electoral —además de los
paraguayos radicados en Argentina, España y Estados Unidos que ya votaron en
2013—, a los residentes en Brasil, país donde se habilitó un local de votación,
en la ciudad de Sao Paulo.
En la tabla siguiente se puede observar la cantidad de
paraguayos inscritos en el Registro Cívico Permanente y habilitados para votar
—tanto en el exterior como en territorio nacional— en las elecciones de 2018.
TABLA N°6: Padrón electoral paraguayo (2018)
ÁMBITO DISTRITOS LOCALES MESAS ELECTORES NACIONAL 254 1.081 21.021 4.203.337 EXTERIOR 4 18 190 38.170 TOTAL 258 1.099 21.211 4.241.507 Importar tabla
Fuente:
sitio web del Tribunal Superior de Justicia Electoral
Como se observa, el crecimiento del padrón electoral del
exterior mantuvo las proporciones ya observadas para los comicios del 2013 en
cuanto a cantidad de electores por país respecto del total: Argentina, con
28.830 inscritos, pasó de representar el 73,5% del electorado exterior en 2013
al 75,5% para el 2018; España, con 6.542 electores habilitados, pasó del 17,1%
al 18,4%; por su parte, Estados Unidos disminuyó leventemente su importancia
proporcional, ya que con 2.212 electores pasó a representar el 5,8% del electorado
exterior cuando en las elecciones previas constituía el 8,2%; finalmente,
Brasil, con sus 586 electores inscritos, sumó el 1,5% de los electores
habilitados para votar desde el extranjero.
El despliegue logístico realizado por Justicia Electoral
para los comicios de abril de 2018 respondió igualmente al crecimiento
registrado en el padrón de electores, tanto en el número de locales de votación
habilitados a tal efecto, como —fundamentalmente— en la cantidad de mesas de
recepción de votos instaladas en dichos espacios: mientras que en las
elecciones de 2013 se contó con 60 mesas receptoras de votos, para estas
segundas elecciones desde el exterior se instalaron un total de 190 mesas.
La lista de ciudades donde fueron ubicados los colegios
electorales fue la siguiente: en Argentina las 144 mesas de votación fueron
distribuidas en locales ubicados en Buenos Aires, La Plata, San Justo,
Misiones, Formosa y Retiro; en España se colocaron 33 mesas en locales de
votación de las ciudades de Madrid, Barcelona, Málaga, Bilbao, Valencia y
Alicante; en Estados Unidos hubo 10 mesas, distribuidas en locales en
Washington, Nueva York, Miami, Westchester y Nueva Jersey; y en Brasil 3 mesas,
ubicadas en un local de votación en Sao Paulo. En la siguiente tabla se recoge dicha
información.
TABLA N°7: Disposición territorial de medios electorales
en el exterior (2018)
PAÍS DISTRITOS ZONAS LOCALES MESAS ELECTORES ARGENTINA 1 6 6 144 28.830 ESPAÑA 1 6 6 33 6.542 EE. UU. 1 5 5 10 2.212 BRASIL 1 1 1 3 586 TOTAL 4 18 18 190 38.170 Importar tabla
Fuente: sitio web
del Tribunal Superior de Justicia Electoral
A pesar de que el porcentaje de inscripción de paraguayos
en el exterior aumentó de manera significativa en las elecciones de 2018, la
proporción del voto exterior respecto al padrón nacional siguió siendo muy
reducida si tenemos en cuenta que el potencial de incidencia es muy elevado en
términos electorales, como ya se indicó. Para dimensionar la proporción de
ciudadanos habilitados para votar en 2018 se presentan en la siguiente tabla los resultados totales —desagregados por partidos— para los votos desde
el exterior en ese año. Conviene señalar que para este año no ha podido
realizarse —como sí fue posible para 2013— el desglose de voto por países desde
el exterior, al no ofrecer el TSJE en su web los datos concretos desagregados;
queremos advertir que en la página web de Wikipedia sobre “Elecciones generales
de Paraguay de 2018” existe una tabla con datos de voto desde el exterior
desagregados por países, cuyos datos totales sí coinciden con los del TSJE,
pero no parece ser correcto el desagregado por país y partido, pues las sumas
no dan los totales que dicen dar.
TABLA N°8: Resultados electorales en el voto desde el
exterior (2018)
PARTIDO ARGENTINA ESPAÑA EE. UU. BRASIL TOTAL GANR - - - - 4.444 ANR - - - - 2.849 PVP - - - - 247 MPSN - - - - 66 MNAP - - - - 59 MPCNU - - - - 53 PFA - - - - 49 PMPP - - - - 39 MNRP - - - - 28 PSDH - - - - 22 V. BLANCO - - SIN DATOS
OFICIALES - - 274 V. NULO - - - - 213 TOTAL - - - - 8.343 Importar tabla
Fuente: sitio web
del Tribunal Superior de Justicia Electoral
Respecto
al sentido de los votos desde el exterior, la preferencia por el candidato de
la oposición —que ya se registró en las elecciones generales anteriores—, se
acentúa en 2018: el candidato presidencial de Alianza Ganar obtuvo el 53,26% de
los votos depositados, frente al 34,14% de votos obtenidos por el candidato de
la ANR, que en realidad fue el vencedor en las elecciones generales, con los
porcentajes invertidos a favor del candidato colorado (46,42% para la ANR y
42,74% para la Alianza Ganar). En tercer lugar, aparece el Partido Verde
Paraguay (PVP), con el 2,91% de votos desde el exterior, resultado que coincide
con la ubicación que obtuvo finalmente el candidato presidencial de este
partido en los resultados generales, logrando el 3,23% de los votos, y posicionándose
como el tercero más votado a nivel nacional.
En
los resultados desde el exterior para la Cámara de Senadores, los votos fueron
nuevamente mayoritarios para el PLRA, principal partido de oposición, con el
29,68% de los votos, seguido de la ANR con el 23,82%, y de la Concertación
Frente Guasú, que obtuvo un 15,44% de votos. Estos porcentajes se diferencian a
su vez de lo registrado a nivel nacional, donde la ANR obtuvo el 29,64%, el
PLRA el 22%, y el Frente Guasú el 10,76% de los votos.
En cualquier caso, pese al desánimo que pudiera haber
causado entre la población emigrada la sensación de victoria anticipada
colorada, la conclusión de que en 2018 —igual que sucedió en los comicios de
2013— la preferencia por candidatos de la oposición, y no del Partido Colorado,
resulta evidente; el voto desde el exterior sigue siendo mayoritariamente no
colorado, y en una coyuntura electoral con posibilidades de victoria opositora
la movilización por el voto podría ser mucho mayor entre la población que
reside formalmente fuera del Paraguay.
Sin embargo, a pesar de ese voto no colorado, el
bipartidismo tradicional mantuvo en 2018 una clara fortaleza, sumando entre la
alianza del candidato del PLRA y el candidato colorado más del 87% de los votos
del exterior, no alcanzando las fuerzas del tercer espacio político ni tan
siquiera un 7%, cuando a nivel nacional habían logrado cerca del 23% de votos,
en lo que representaba un pequeño retroceso del 2% para el bipartidismo, que no
se tradujo de igual forma en el voto exterior (Tamayo, 2019: 68). Frente a lo
ocurrido en 2013, cuando el Frente Guasú logró despertar de manera
independiente amplias simpatías entre los votantes emigrados, en 2018 la
alianza entre PLRA y esta concertación —con la participación también de otras
fuerzas partidarias de la centroizquierda— limitaron el voto en el exterior a
partidos del tercer espacio político paraguayo.
En
cuanto a la participación real desde el exterior, es decir, el número de votos
efectivamente realizados fuera de territorio nacional una vez superadas todas
las trabas burocráticas para poder ejercerlo, debemos remarcar que
lastimosamente no se encontraron los datos entre las informaciones ofrecidas
por el TSJE, pues al no haber un desglose de los votos obtenidos por los
partidos en cada país, tampoco podemos extrapolar los índices de participación
parciales, debiendo conformarnos con observar el índice de participación
efectiva del total de votos emitidos con respecto al número de electores en el
padrón general de exterior, sin desagregar por países.
TABLA N°9: Participación del voto desde el exterior
(2018)
PAÍS ELECTORES
EN EL R.C.P. VOTOS
EMITIDOS ÍNDICE
PARTICIP. ARGENTINA 28.830 - - % ESPAÑA 6.542 - - % EE. UU. 2.212 - - % BRASIL 586 - - % TOTAL 38.170 8.343 21,86 % Importar tabla
Fuente: sitio web
del Tribunal Superior de Justicia Electoral
En estas elecciones, la participación en el exterior fue
de nuevo notoriamente inferior a la registrada a nivel nacional. Entre los
cuatro países donde votaron los paraguayos se sumó un total de 8.343
votos (el 21,86% de los electores habilitados), mientras que a nivel nacional la
participación alcanzada fue del 61,25%. Tampoco se ha podido realizar el
desagregado de participación por países, al no ofrecer el TSJE dicho dato. De
hecho, la participación efectiva se vio reducida casi a la mitad con relación a
la registrada en 2013, cuando votó el 41,00% de los electores.
No
puede obviarse el hecho de que, a pesar de que el resultado final entre Mario
Abdo Benítez y Efraín Alegre fue muy ajustado (menos del 4% de votos de
diferencia), en los últimos días de la campaña electoral de 2018, el desánimo y
la sensación de que el resultado electoral estaba claro en favor de la ANR pudo
incidir muy negativamente en la participación exterior, donde acudir a votar es
más complicado y costoso que en una jornada electoral habitual en territorio
nacional; así, es posible que tanto simpatizantes de ANR como de la oposición
se vieran desalentados o desesperanzados como para hacer el esfuerzo de ir a
votar si tenían la convicción de que su papeleta no tenía oportunidad de ser
crucial en la elección.
6. Limitaciones, modificaciones y proyección
de 2018 en el voto desde el exterior
Se
indican a continuación cuatro de las causas que pudieron dificultar o limitar
significativamente el ejercicio del derecho al voto desde el exterior para la
ciudadanía paraguaya en 2013. Por una parte, la inexistencia de mesas
electorales en todas las ciudades o países con emigración paraguaya constituye
una primera limitación a la participación en el exterior, al recortar las
posibilidades de varias decenas de miles de paraguayos que viven en países donde
no se habilitó el voto o ciudades distanciadas de las mesas de votación, pese a
estar dentro de los países con mesas habilitadas. Quizá este no sea el factor
de mayor impacto en el reducido voto emigrado, pero tampoco es desdeñable su
incidencia (vista la escasa participación de los residentes paraguayos en el
extranjero).
En
segundo lugar, se apunta a la emigración informal como otra circunstancia que
contrae la participación electoral desde el exterior, debido a que mucha de la
población paraguaya emigrada (principalmente en el ámbito regional) lo hace o
lo hizo de forma irregular, y por tanto carece de los registros administrativos
necesarios para ejercer el voto en el exterior. Existe también la posibilidad
de que entre estos sectores pueda haber un cierto miedo o desconfianza a hacer
visiblemente pública su situación irregular de residencia, por lo que prefieren
mantenerse en el anonimato electoral para evitar otro tipo de penalizaciones o
perjuicios tanto por parte de la Administración paraguaya como por parte de los
gobiernos de sus países de residencia.
Un
tercer elemento a tener en cuenta es el tiempo que requiere el desplazamiento
hasta las mesas de votación en los días habilitados para las elecciones en el
exterior. Si bien esta circunstancia parecería poco relevante en la decisión de
acudir o no a las urnas por parte de los desplazados, debe tenerse en cuenta
que la amplia mayoría de los emigrados son de carácter económico —como ya se
señaló—, y por tanto su nivel de vida y su capacidad para tomarse ciertas
licencias personales pueden estar bastante más limitadas en sus respectivos
países de acogida (en el caso de España, en concreto, la crisis económica había
acentuado las dificultades y la precarización laboral de la población en el
país, sobre todo desde 2010, y particularmente para los inmigrantes); estas
circunstancias pueden incidir también en que muchos emigrantes paraguayos no
tengan todas las facilidades que se presuponen para acudir a realizar los
trámites previos y la votación, e incluso para acudir a las urnas el día
efectivo de las elecciones.
Por
último, se considera como el elemento más importante en el freno a la
participación electoral de los paraguayos y paraguayas residentes en el
exterior el complejo y dilatado proceso de su inscripción en el Registro Cívico
Permanente. Este proceso puede considerarse con toda certeza la principal
barrera para el ejercicio del derecho a voto desde el exterior de la población
paraguaya emigrada; al menos así lo fue en la primera experiencia de 2013, y
parece que en las mejoras del procedimiento aún queda mucho camino por
recorrerse, o los medios son insuficientes.
Una
de las reformas introducidas en la legislación electoral con posterioridad a las
elecciones de 2013 (a fin de facilitar la participación de los paraguayos
residentes en el exterior en las elecciones nacionales), fue la promulgación de
la Ley 5583, en abril de 2016, mediante la cual “se implementa la inscripción
por medios tecnológicos en el Registro Cívico Permanente a los paraguayos
residentes en el extranjero”. Las inscripciones mediante este mecanismo, que se
iniciaron en agosto de 2016, pudieron haber jugado un rol importante en el
incremento observado de la cantidad de ciudadanos migrantes inscritos en el
registro, de modo que favoreció el aumento del número de electores en el
exterior habilitados a participar de las elecciones generales de 2018.
No
obstante, el procedimiento de inscripción electrónica en el RCP conlleva una
serie de pasos de introducción de datos personales, de habilitación de la
cuenta en el sistema, además de una entrevista virtual obligatoria para la
validación final de la inscripción de la persona en el registro. Este
procedimiento, si bien facilita el proceso para quienes se hallan más alejados
de las mesas de inscripción que habilita Justicia Electoral, no deja de ser un
sistema de cierta complejidad para quienes puedan tener dificultades en el
manejo de las herramientas informáticas y no dispongan de ayuda para realizar
el procedimiento.
Otra
modificación que apunta a facilitar la inscripción en el RCP es la que se
incluye tras la Resolución TSJE Nº 246/2015, mediante
la cual el TSJE dispuso que las jornadas de inscripción se realicen en las
sedes de los Consulados, de martes a viernes, en el horario de atención de los
mismos, y que además, los sábados, domingos y feriados se instalen mesas
itinerantes en lugares públicos que son frecuentados habitualmente por la
comunidad paraguaya de las ciudades donde están estos consulados. Esta
circunstancia puede favorecer el alcance de la campaña de inscripción, y
facilitar asimismo la posibilidad real de inscribirse. El TSJE dejó bien claro
en su resolución que no podrán ser realizadas inscripciones en domicilios particulares.
Otra
de las modificaciones con respecto a las circunstancias en que se produjo la
votación en el exterior en 2013 es que para los comicios de 2018 se instalaron
mesas electorales también en Sao Paulo (Brasil), además de mantenerse ciudades
de los otros tres países en los que ya se pudo votar en 2013 (Argentina, España
y Estados Unidos), aunque con pequeñas variaciones en cuanto a las ciudades con
habilitación de mesa.
Pese
a estos ajustes en los procedimientos de inscripción al RCP, con ocasión de la
visita realizada por la Comisión de Migración y Desarrollo de la Cámara de
Diputados a los países desde los cuales votan los paraguayos, de cara a las
elecciones de 2018, los compatriotas manifestaron la necesidad de que se
facilitase el proceso de inscripción al RCP (Agenda Paraguay, 2017), teniendo
en cuenta que las actuales condiciones constituyen una traba, ya que, además de
las dificultades de utilización de las herramientas tecnológicas requeridas
para el proceso, los horarios establecidos para las entrevistas electrónicas
son incompatibles con los horarios laborales de los migrantes (Radio 970AM
2017). Asimismo, integrantes de la Red de
Mujeres Paraguayas por el Mundo, reunidas en Asunción, manifestaron que las
exigencias en el mecanismo de inscripción son discriminatorias contra los
residentes en el exterior, por lo que solicitaron cambios en la ley específica
(Agenda Paraguay 2017).
Otra de las alternativas que se introdujeron en el debate en
los últimos años, con miras a hacer plenamente efectivo el ejercicio del
derecho al voto desde el exterior, fue la implementación del voto a través de
Internet, una opción que podría subsanar varios de los condicionantes negativos
observados hasta el momento tanto en el proceso de inscripción previo —tal y como
se ha buscado hacer desde 2016—, como para la emisión propiamente dicha del
voto. Si bien tanto desde las organizaciones migrantes como por parte de las
propias autoridades del TSJE, todas las opiniones se mostraron favorables a
esta propuesta de innovación, los partidos políticos manifestaron objeciones y
desconfianza, tanto por no hacer posible el escrutinio público de los votos,
exigido por la ley, como por la posibilidad de vulneración de la privacidad del
voto, entre otras implicancias legales (ABC Color, 2014).
Por
tanto, con base en las actuales condiciones —y teniendo a la vista los
resultados obtenidos desde el exterior—, se puede concluir que, tanto en
inscripción de votantes como en participación efectiva y sentido de los votos,
las posibilidades de incidencia real en los resultados presidenciales del voto
desde el extranjero son muy bajas. No obstante, de darse la circunstancia de
que a las elecciones presidenciales concurra un candidato único por parte de la
oposición, la posibilidad de un resultado parejo en los comicios es más
elevada, lo cual podría dotar de un mayor valor a los varios miles de votos que
se emitirán desde el exterior. Esta misma consideración ha de hacerse en caso
de que el partido mayoritario y actualmente en el gobierno (ANR) no llegue
unificado a las elecciones, reduciéndose por tanto su apoyo social, lo que
podría ajustar también los resultados en las elecciones.
7. Conclusión
El derecho —y el deber— al ejercicio del voto es uno de
los que recoge la Constitución Nacional paraguaya de 1992; en consecuencia, la
posibilidad de cumplimiento de ese derecho y deber desde el exterior es una
justa reivindicación de la ciudadanía paraguaya, y constituye un importante
signo del alcance de la democratización de un país.
Esta cuestión, que quedó sin resolver en la redacción del
texto constitucional en 1992, y que fue aplazada por más de una década por
conveniencias políticas partidarias, fue puesta de forma definitiva en la
agenda política a partir de 2006, y al fin tomada en seria cuenta durante el
período de gobierno del presidente Fernando Lugo, período en el cual se realiza
el referéndum de aprobación y se enmienda la Constitución para abarcar con su
nuevo texto el derecho al voto desde el exterior.
Sin embargo, la primera puesta en práctica de este
derecho tuvo muy poca incidencia en la participación electoral; los residentes
en el extranjero que estaban registrados en el padrón electoral en 2013 —21.981
electores— no alcanzaban el 3% de la ciudadanía total desplazada estimada. Una
cantidad muy baja, sobre todo si se tiene en cuenta que Paraguay es un país con
una fuerte tendencia migratoria en las últimas décadas, lo que condujo a que
alrededor del 12-15% de su población en 2013 —año de aquellas primeras
elecciones con voto exterior— residiera en el extranjero, lo que da cuenta de
la potencial importancia electoral de este sector desplazado de la población.
No obstante, esos 21.981 electores correspondían tan solo al 0,62% de las
personas que podían votar en las elecciones nacionales de 2013, y los 9.013
ciudadanos que finalmente votaron desde el exterior constituyeron tan solo el
0,37% del número total de votos a nivel nacional. En 2018, estos porcentajes se
mantuvieron en cifras similares, pues los votantes desde el exterior
constituyeron el 0,32% del total de votantes general, menos que en las
elecciones de 2013, y eso a pesar de que el porcentaje de inscritos en el
padrón había aumentado con relación a 2013, pasando del 0,62% al 0,90% en 2018.
La principal barrera detectada al ejercicio del voto
desde el exterior en 2013 —entre otras, menos importantes— fue el incómodo
procedimiento de inscripción en el Registro Cívico Permanente, que de hecho se
constituye en una de las principales recomendaciones de este análisis para la mejora
de este sistema y para la extensión del derecho al sufragio; en concreto, esta
cuestión ya está siendo abordada por el TSJE, que ha realizado algunas
modificaciones en este sentido entre las elecciones de 2013 y 2018,
facilitándolo. A pesar de ello, las mejoras en el sistema siguen siendo —en
nuestra consideración— insuficientes para estimular la participación desde el
exterior de modo significativo. Una de las medidas implementadas por el TSJE ha
sido habilitar a través de la Ley 5583 de abril de 2016, la posibilidad para la
ciudadanía paraguaya de inscribirse en el Registro Cívico Permanente vía
telemática (“por medios informáticos”, dice la ley). Esto, presumiblemente, ha
facilitado la inscripción.
No obstante, el registro en el RCP no es el único obstáculo
existente para que la ciudadanía paraguaya acuda a las urnas en el exterior,
siendo el segundo freno la dificultad para acudir en los días de votación a las
mesas electorales correspondientes, por fijarse tan solo un día para dichas
votaciones, sin tener en cuenta que esos días (siempre en domingo) podrían no
ser de asueto para los emigrados (que por lo general son emigración económica);
debe tenerse en cuenta que en países como España muchos comercios y servicios
abren los sábados y domingos en horarios similares a los del resto de días de
la semana, impidiendo a los electores abandonar sus trabajos para acercarse
hasta los locales de votación, más aún si no están en su misma ciudad. Un
período ampliado de votación en las embajadas y consulados paraguayos de las
ciudades habilitadas sería con toda probabilidad beneficioso para la
participación; si las urnas estuvieran abiertas para la población del exterior durante
varios días (viernes, sábado y domingo, por ejemplo), y en horarios amplios,
las posibilidades para la ciudadanía residente en el exterior serían mucho
mayores.
El proceso iniciado con las elecciones de 2013 es, sin
duda, un camino conveniente y necesario en la democratización del país; sin
embargo, las fallas y falencias del sistema y de sus procedimientos invitan a
seguir ahondando en la cuestión, a fin de avanzar en paralelo en el
reconocimiento real de derechos a la población paraguaya sin ampliar las
estructuras clientelares y las posibilidades de corrupción y falseamiento de
los resultados electorales por medios no democráticos o poco éticos.
La incidencia del voto desde el exterior en los
resultados finales de las elecciones de 2013 y 2018 fue muy baja; en el primer
caso esto se debió tanto a la escasa participación desde el exterior como a la
amplia diferencia de votos entre el candidato elegido (Horacio Cartes) y el
segundo candidato en votos, mientras que en la segunda ocasión en que ha estado
habilitado el voto desde el exterior la mínima incidencia de este en los
resultados generales se ha debido principalmente a la desmovilización absoluta
de este voto exterior, pues el estrecho margen por el que Mario Abdo Benítez
venció a Efraín Alegre —con una diferencia de apenas 75.000 votos— invita a
pensar que una gran movilización del voto exterior hubiera podido llegar a ser
significativamente decisiva, teniendo en cuenta que más de dos terceras partes
de estos electores suelen inclinarse por no votar a la ANR, y que la migración
formal paraguaya puede rondar en 2019 alrededor del millón de habitantes, de
los que un amplísimo porcentaje son potenciales electores.
Consideramos que el gran número de paraguayos y
paraguayas residentes fuera del país invita a pensar que el potencial de
incidencia de este voto exterior en los resultados finales puede ser mucho más
elevado en caso de darse ciertas condiciones en la configuración de las
candidaturas en disputa. Seguir obviando esta circunstancia parece un error
político grave —principalmente para la oposición, que es quien recibe la mayor
cantidad de votos desde el exterior—, porque aunque opere en contra el costo
que tiene movilizar población emigrada en varios países distintos, también es
cierto que las redes de migrantes suelen ser fuertes en países como Argentina,
España o Estados Unidos, y su capacidad de intensificación de la campaña en sus
países de acogida podría llegar a ser crucial a medio plazo. Tan solo
movilizando al 10% de la migración paraguaya podrían haberse logrado, por
ejemplo, los votos suficientes para dar la vuelta a los resultados
presidenciales de 2018 a nivel nacional, y esto no debe pasar inadvertido para
los candidatos en disputa, pues de ello podría depender una futura victoria.
En este sentido, los avances tecnológicos y el uso masivo
que la ciudadanía paraguaya en el exterior hace de las redes sociales para
mantenerse en contacto tanto con sus compatriotas emigrados como con sus
familiares en Paraguay, anima a suponer que la organización de las redes de
campaña virtuales se intensificará. En las condiciones actuales, “podemos
hablar de una verdadera comunidad virtual de paraguayos en Europa con un grupo
muy activo en España, una red social de paraguayos que viven en Estados Unidos
y se comunican a través de un sitio que se denomina ‘¡soy paraguayo!’, mientras
los paraguayos residentes en Buenos Aires tienen la red de comunicación en
línea ‘Agencia de Noticias Aratiri’ desde la que
participan opinando acerca de los pormenores diarios de la política paraguaya”
(Arellano, 2018: 4). Débora Gerbaudo también analizó
las prácticas de sectores jóvenes de migrantes paraguayos en Buenos Aires
—pertenecientes a los colectivos Ápe Paraguay e Ysyry Aty—, señalando que con la
participación de sus miembros en Argentina, estos “disputan los significados y
límites de su comunidad imaginada, en el marco de las diversas formas de
inserción y de actuación política que desarrollan en la esfera pública tanto de
Argentina como de Paraguay” (2012: 70).
De darse las condiciones, en el medio plazo el voto
exterior podría comenzar a condicionar elecciones presidenciales, cuando se
cumplen tres décadas de proceso democrático en Paraguay. A nuestro entender,
esta circunstancia sería un elemento positivo por lo que supone en el sentido
de la recuperación de un derecho político cercenado en 1992 a una parte
importante de la población paraguaya. Pero el voto desde el exterior no solo
constituye el cumplimiento de un derecho político que creemos básico, sino que
también es un signo de democratización, al implicar y responsabilizar a una más
amplia mayoría del conjunto de la población —en su rol como ciudadanía
soberana— para con un régimen democrático del que hasta hace menos de una
década estaban excluidos políticamente. Con ello, la ciudadanía migrante
paraguaya estaba siendo “castigada” políticamente por abandonar Paraguay, a
pesar de que la mayoría de esas personas emigraron por necesidad económica;
paraguayos y paraguayas que vivían en el exterior, sin el derecho a elegir los
gobernantes de su país, a pesar de que seguían —y siguen— ayudando al
desarrollo del Paraguay gracias a las importantes remesas que desde hace más de
dos décadas están enviando regularmente a sus familias, fruto de su trabajo y
en ocasiones de su austeridad en los países de destino.
