INTRODUCCIÓN

El neoliberalismo proviene de posturas y modelos económicos encaminados a cambios internos ocasionados por las necesidades del mercado mundial, caracterizado por la escisión entre Estado y economía, la descentralización de sus funciones estatales y la privatización de algunos bienes y servicios para el pueblo influyendo en las políticas sociales. Para lo cual, resulta necesario realizar una revisión a la trayectoria en las distintas etapas y transiciones que ha tenido el estado mexicano en materia de política social con el fin de conocer el impacto de procesos mundiales como la globalización en regímenes de bienestar, ya que potencialmente se pueden encontrar causas de violencia estructural como generadora de pobreza en la que los programas sociales representan esa omisión o poco hacer del estado en cumplimiento de sus funciones sociales. Se revisa la política de la Cuarta Transformación en la elección que marcó un hito en la historia de la política como lo fue el triunfo de AMLO y de un partido de izquierda por primera vez, y que desde su campaña hasta llegar al poder ha estado bajo la ideología de Austeridad Republicana, creando una ley y siendo fundamental en el Plan Nacional de Desarrollo, finalmente se revisa cómo estas nuevas políticas sociales pudieran representar un paso que contribuya al desarrollo humano.

ESTADO NEOLIBERAL Y POLÍTICAS SOCIALES EN MÉXICO

De acuerdo con De la Garza (1992) el modelo neoliberal se puede estudiar a partir de las siguientes perspectivas teóricas: 1) La escuela de Chicago: desde el punto de vista epistemológico se plantea como positivista, 2) La escuela austriaca: es más sofisticada epistemológicamente, llega a la conclusión inevitable del colectivismo, el trasfondo de este neoliberalismo es irracional y empirista aunque no positiva, 3) La escuela Virginia del public choise: rechaza al naturalismo de los austriacos Buchanan se declara racionalista, constructiva y contractualista, su liberalismo es más moderado, individualista subjetivo y definirse por acuerdo, 4) Anarcocapitalista: pretenden dar al neoliberalismo una fundamentación ética[1] más económica.

Así, los Estados capitalistas bajo esta ideología adoptan políticas económicas mediante la construcción de bloques de fuerzas que difunden una cultura y un sentido común, rasgos que se pueden identificar en aspectos económicos, políticos e ideológicos contenidos bajo los siguientes principios: a) superioridad del libre mercado, b) individualismo metodológico, c) contrataciones entre libertad e igualdad y, d) concepto abstracto de libertad

El neoliberalismo adquiere una estrecha relación con el conservadurismo tanto en el aspecto cultural como en el político, además pretende convertirse el sentido común en una idea de que el Estado puede proporcionar seguridad social a cambio de impuestos, de que este alimenta a una burocracia ineficiente y protege exageradamente a los trabajadores sindicalizados (De la Garza 1992).

La forma en la que el Estado inserta a su política económica aquellas estrategias neoliberales del mercado mundial, lo llevan a realizar cambios a su interior, sobre todo en aspectos relacionados con los bienes y servicios otorgados para su población, inminentemente una gran parte de la población entra en esta dinámica de mercado porque de esta proviene su trabajo y por ende su ingreso, y además, adquieren la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida, sobre todo cuando sus empleos representan un salario que les permita su progreso, sin embargo, ante la falta de acceso a las oportunidades para “todos” existe un papel asumido por el Estado en el que implementa instrumentos que permiten realizar acciones en apoyo a este sector de la población: políticas sociales.

El Estado neoliberal se caracteriza por la escisión entre Estado y economía, y con ello la búsqueda por la reducción de la política (sociedad política) que trata de despolarizar las relaciones económicas y sociales al pretender escindir la política económica acuñará un concepto de sociedad reducida a los productores y a los ciudadanos., en tanto que, el liberalismo en lo económico y lo político provocó una gran desigualdad social y una gran colectividad y antagonismo entre burguesía y proletariado que fue el caldo de cultivo de ideologías, partidos y revoluciones socialistas, y como teoría se pueden sintetizar los siguientes elementos:

elementos

• · Individualismo: la sociedad es el resultado de acciones individuales, concebidas como racionales y con estricta conexión entre medios y fines, los cuales están dados por la optimización de escasos beneficios.

  · Naturaleza: el liberalismo clásico desde una perspectiva newtoniana influye en las leyes universales, componentes y creencias de la naturaleza humana, este desde su concepción naturalista de hombre egoísta parte del supuesto psicológico y se opone a la idea del hombre como constructor social, por ende, la dicción de la naturaleza inmutable resulta indemostrada por el liberalismo.

  · Progreso: una sociedad basada en la razón y leyes naturales como herencia del iluminismo permeado al liberalismo del siglo XIX, en tanto a la confianza de capacidades neutrales de la ciencia y establecer rumbos naturales de progreso (de la Garza, 1992, pp. 59-62).

Recapitulando las teorías utilitaristas tienen como bases: el atomismo, el racionalismo, el empirismo y el carácter fijo de los fines, pero “su supuesto de conocimiento total de los actores para que la acción sea racional nunca se cumple” (De la Garza, 1992, pp. 59-62), los fines y una naturaleza humana ontológicos con disfraz de psicológicos y la única relación del yo con el mundo es la ciencia, el punto débil interno es cómo se mantiene el orden social (De la Garza, 1992).

Mientras tanto, Montagut considera que política social está en toda democracia moderna, además, resulta confuso utilizar la expresión de política social y estado de bienestar, por ello, la autora, se plantea definir y analizar cada concepto para poder entender los fenómenos sociales, así, la definición de política social se emplea para: 1) definir determinadas características de los modernos estados de bienestar y, 2) para hacer referencia a cualquier estrategia que gobierna una determinada actuación dirigida hacia unos fines específicos Montagut (2000). La política en un sentido amplio es aquella habilidad y conocimiento que permite la conducción y administración de la polis, así como cambios o modificaciones que implican prácticas de conducta. El concepto de política es asociado con otros aspectos como lo cultural, económico, político, educativo y social; emplear lo social se refiere a que el hombre es un ser social, en este sentido las políticas empleadas por el gobierno son acciones sociales, una política incide sobre una sociedad.

Definir qué es una política social implica para Montagut por un lado, definir las características de los estados modernos y, por otro lado, hacer referencia a las estrategias determinadas a los fines específicos. En este sentido, la política social “es aquella política relativa a la administración pública de la asistencia, es decir, el desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado y de las autoridades locales, en aspectos tales como salud, educación, trabajo, vivienda, asistencia y servicios sociales” (2000, p. 20). los problemas sociales que pudieran surgir en una sociedad, la política tiene por objetivo dar respuesta a estos.

Para esto algunos autores como T. H. Marshall determina que: “la política de los gobiernos encaminada a tener un impacto directo en el bienestar de los ciudadanos, a base de proporcionarles servicios o ingresos” (citado en Montagut, 2000, p. 20), por otro lado, Richard Titmuss considera que al emplear el término “política social” debemos evitar considerar que automáticamente el hecho por sí solo lograrán los objetivos de bienestar para los cuales fue creada en beneficio de la sociedad y de los sectores vulnerables, la política social busca generar efectos que tienen que ver con la redistribución de recursos materiales y culturales de ricos a pobres, sin embargo, debemos considerar que los resultados pueden ser distintos a estos fines (citado en Montagut, 2000). Entendemos a la política social como un ámbito de actuación del gobierno en determinado campo en particular en la política económica; de ahí la relación inminente entre política social y economía.

Es importante considerar el nexo existente entre la política económica y la política social ya que se han producido diversas concepciones que giran en torno a los conflictos persistentes y actuales de los estados capitalistas, es decir, surge la necesidad de “hacer compatibles los objetivos de la acumulación del capital con los de la protección social” (Montagut, 2000, p. 21), y como una forma de legitimar a la democracia no se pueden desvincular las luchas sociales de la necesidad de reivindicación de sus derechos. Las primeras políticas sociales tuvieron objetivos con alto contenido moral, la búsqueda por la igualdad entre hombres y los derechos humanos genera una obligación en el accionar del gobierno que permita lograr esa igualdad tan anhelada.

Cabe mencionar que, con el surgimiento de los derechos de la ciudadanía y la construcción de nuevas fases de las democracias capitalistas la exigencia de los derechos civiles ha representado que no sólo estos sean reconocidos sino que sean garantizados, históricamente, en el siglo XIX el derecho a participar en el ejercicio político se fue desarrollando en medida del reconocimiento del derecho al voto y su expansión a lo largo del mundo, en el siglo XX a partir del Estado benefactor el concepto de ciudadanía logra una extensión en el ámbito social y económico promoviendo el reconocimiento de aspectos fundamentales para el desarrollo pleno del ejercicio de los derechos de los individuos así como condiciones mínimas de salud, educación, bienestar económico, entre otros (Montagut, 2000).

El análisis de la política social se puede hacer de diferentes concepciones derivados del surgimiento de una pluralidad de enfoques e interpretaciones, por ejemplo, el enfoque funcional considera diversos momentos históricos y la lógica de la evolución del sistema capitalista; en el siglo XVIII una concepción inicial de tipo caritativo asistencial y, en el siglo XIX el Estado liberal cubre funciones de mantenimiento del orden público, posteriormente, en el estado de bienestar resultan ser las funciones del Estado de suma importancia para regular la economía (Montagut, 2000). La agrupación de objetivos de la política social por cada época se puede agruparse en dos grandes bloques:

…conjunto de medidas que, afectando la estructura de la sociedad, intentan modificar las contradicciones el problema es que en ella se genera y; aquellos que interpretan los objetivos de la política social como el conjunto de medidas que intentan amortiguar o hasta resolver los conflictos generados, es decir, ayudan a su gobernabilidad… (Montagut, 2000, p. 22).

…responden, en cada comunidad y en cada época histórica, a un determinado nivel de desarrollo social (…) Las necesidades son, por tanto, un producto o resultado de la acción humana y evolucionan y se transforman formando parte del proceso histórico: hablamos, pues, de necesidades sociales… (Montagut, 2000. P. 23).

Dicho lo anterior, es importante saber cuál es el contenido de las políticas sociales, actualmente algunos autores refieren que el Estado de bienestar ha sido desmantelado en México al ajustar sus políticas sociales a la dinámica neoliberal. De este modelo se derivan tres subsistemas: aseguramiento privado, seguridad social y sistemas estatales de salud, este último se encarga de brindar su servicio a aquellos que no cuentan con recursos para pagarlo, lo anterior, estratifica su acceso con base en la condición económica y la ubicación geográfica donde se encuentren las personas, a pesar de ser un modelo económico que da apertura al mercado entre los países se omite la importancia que tiene generar condiciones de igualdad en su interior, es decir, en su población, al respecto lo siguiente:

…cada tipo como escalones de bienestar regional que descienden gradualmente en términos de indicadores de: empleo formal, desarrollo social y desarrollo humano; niveles de gasto social; cobertura del seguro social, así́ como de los servicios básicos, intermedios y altos en materia de salud y educación (…) Puede decirse que mientras la homogeneidad etnocultural disminuye en esos tres tipos de regímenes, diversos indicadores tienden a subir, particularmente aquellos que miden: la pobreza, la desigualdad, el carácter regresivo de los sistemas de seguridad social, la informalidad del empleo y la precariedad laboral… (Barba, 2004, p. 36).

Si bien es cierto, este modelo permite la coexistencia de una dinámica de libre mercado externo y de un Estado que brinde a su población el acceso a bienes y servicios mediante la distribución del gasto público, pero este tipo de población tiene características específicas, es decir, se trata de aquellos que no pueden acceder a estos bienes y servicios para satisfacer sus necesidades humanas por medios propios, ya que la falta de oportunidades y de acceso a un empleo o bien a un salario que le permita mejorar sus condiciones son insuficientes, al respecto Boltvinik refiere que

…en el pensamiento neoliberal la igualdad de oportunidades y la libertad son los valores fundamentales. Se piensa que la pobreza extrema, concebida sobre todo como hambre, es una condición que impide a los individuos participar en el “juego del mercado” (2001, p. 22).

Es importante, poner en tela de juicio si se trata de un modelo que impide que “todos” participen en esa dinámica de mercado, entonces, cómo es posible que en este pensamiento se establezcan valores fundamentales que no se lograrán.

Considerando una visión economicista de la política social es importante considerar la dificultad para entender su complejidad, si omitimos a la sociedad como un todo en conjunto con sus diversos aspectos culturales, económicos y políticos; además, los cambios producidos por la población en diferentes momentos históricos, entre otros aspectos como la transformación de instituciones jurídicas básicas, los cambios de desigualdad, división de clases, estatus o movilidad social; representan una forma de construir un antecedente que nos permite el análisis actual de la política social. Considerando estos elementos es importante mencionar que las políticas públicas sociales se interesan por adecuarse a las relaciones actuales entre hombres y mujeres que viven en una sociedad (Montagut, 2000).

Las necesidades humanas como uno de los objetivos últimos de la política social responden a cada comunidad, época, nivel de desarrollo social, forma de organización de la producción y concepción de valores; estas necesidades son producto o resultado de la acción humana, producida por las transformaciones de procesos históricos, es decir, de sus propias necesidades.

Existen necesidades universales que permiten la subsistencia de los seres humanos. Existen problemas actuales de la sociedad como: la pobreza, atención médica, vivienda, educación, estabilidad social, la supervivencia física y la autonomía personal; estas son necesidades básicas de todo individuo, y son un instrumento de objetivos universales de participación social (Montagut, 2000).

Además de estas necesidades mencionadas, las personas tienen otro tipo de necesidades como a materiales básicos, necesidades emocionales y culturales, por ejemplo, la pobreza va más allá de la falta de recursos económicos, ya que surgen otros como la marginación y exclusión social y a su vez un incremento en la desigualdad y potencial los problemas sociales, estos dependen de dos fuentes: existencia de carencias y la decisión del grupo social. Podemos decir que la política social se ocupa de los problemas sociales (Montagut, 2000).

Las políticas tienen que ver con los modelos utilizados por los diferentes países con base en sus actividades propias laborales y productivas y por ende, en su economía así como en la organización social e institucional que cada Estado tiene, Titmuss estudió la política social de países europeos, realizando comparaciones entre países como Gran Bretaña y Estados Unidos, al ampliar su estudio otros países encontró una diversidad de modelos de los cuales hizo la siguiente distinción (Montagut, 2000): 19 El modelo residual, 2) El modelo basado en el logro personal resultado laboral, 3) El modelo institucional redistributivo. Estos tres modelos representan una aproximación a las teorías e ideas de economistas, filósofos, estudiosos de ciencia política y sociología.

Mientras que “el trabajo social se ha definido comúnmente como la actividad dirigida a atender y cubrir necesidades de personas, colectivos o sectores de la población que se hallan en situaciones de carencia” (Montagut, 2000, p. 26), y, “los servicios sociales son aquellos servicios relacionados con la mediación que el Estado ejerce entre los ciudadanos y el acceso a las oportunidades de bienestar” (Montagut, 2000, p. 27), estas dos concepciones se entienden como aquel conjunto de actividades y prestaciones que comprenden bienes y servicios que el Estado tiene obligación de brindar a su ciudadanía. Por lo anterior, podemos establecer la relación entre fines y/o funciones del Estado y políticas sociales, éstas entre otros aspectos se encargan de lograr la satisfacción de las necesidades humanas ya que

…responden, en cada comunidad y en cada época histórica, a un determinado nivel de desarrollo social (…) Las necesidades son, por tanto, un producto o resultado de la acción humana y evolucionan y se transforman formando parte del proceso histórico: hablamos, pues, de necesidades sociales… (Montagut, 2000. P. 23).

Dicho lo anterior, es importante saber cuál es el contenido de las políticas sociales, actualmente algunos autores refieren que el Estado de bienestar ha sido desmantelado en México al ajustar sus políticas sociales a la dinámica neoliberal. De este modelo se derivan tres subsistemas: aseguramiento privado, seguridad social y sistemas estatales de salud, este último se encarga de brindar su servicio a aquellos que no cuentan con recursos para pagarlo, lo anterior, estratifica su acceso con base en la condición económica y la ubicación geográfica donde se encuentren las personas, a pesar de ser un modelo económico que da apertura al mercado entre los países se omite la importancia que tiene generar condiciones de igualdad en su interior, es decir, en su población, al respecto lo siguiente:

…cada tipo como escalones de bienestar regional que descienden gradualmente en términos de indicadores de: empleo formal, desarrollo social y desarrollo humano; niveles de gasto social; cobertura del seguro social, así́ como de los servicios básicos, intermedios y altos en materia de salud y educación (…) Puede decirse que mientras la homogeneidad etnocultural disminuye en esos tres tipos de regímenes, diversos indicadores tienden a subir, particularmente aquellos que miden: la pobreza, la desigualdad, el carácter regresivo de los sistemas de seguridad social, la informalidad del empleo y la precariedad laboral… (Barba, 2004, p. 36).

Si bien es cierto, este modelo permite la coexistencia de una dinámica de libre mercado externo y de un Estado que brinde a su población el acceso a bienes y servicios mediante la distribución del gasto público, pero este tipo de población tiene características específicas, es decir, se trata de aquellos que no pueden acceder a estos bienes y servicios para satisfacer sus necesidades humanas por medios propios, ya que la falta de oportunidades y de acceso a un empleo o bien a un salario que le permita mejorar sus condiciones son insuficientes, al respecto Boltvinik refiere que

…en el pensamiento neoliberal la igualdad de oportunidades y la libertad son los valores fundamentales. Se piensa que la pobreza extrema, concebida sobre todo como hambre, es una condición que impide a los individuos participar en el “juego del mercado” (2001, p. 22)

Es importante, poner en tela de juicio si se trata de un modelo que impide que “todos” participen en esa dinámica de mercado, entonces, cómo es posible que en este pensamiento se establezcan valores fundamentales que no se lograrán.

ETAPAS DE LA POLÍTICA SOCIALES EN MÉXICO Y SUS CARACTERÍSTICAS

Las políticas sociales en México han evolucionado a lo largo del tiempo, adaptándose a las necesidades y contextos específicos de cada período histórico. A continuación, se presentan las etapas principales de la política social en México y sus características más destacadas de acuerdo con De Gortari, Hira y Zicardi (1996) fueron:

a. República Restaurada al Porfiriato (1867-1876)

La consolidación del Estado Nacional durante el periodo desde la restauración de la república en 1867 (Benito Juárez) hasta el régimen de Porfirio Díaz (1876-1911) se estructuró un sistema político, el gobierno nacional fortaleció acciones para convertir a los individuos en ciudadanos, así, durante la república restaurada y el Porfiriato imperó una concepción de que el Estado debería tener una política abstencionista, hubo mayor apego a la legislación y al orden jurídico imperante, pese a que se mantuvo la Constitución de 1857 no siempre se aplicó, y durante las últimas décadas del siglo XX, se consideraba que el Estado no debía participar en resolver los problemas de las mayorías, su actuación de limitaba a crear condiciones para el desarrollo.

En materia de educación, a pesar del poco incremento de la población entre 1857 y 1867 la escasez de recursos representó un severo impedimento para fomentar la educación, de una población total de casi 9 millones en este periodo se calculaba que el 88% de los niños no tenía acceso a la educación, la falta de profesores y escuelas era evidente, a pesar de impedimentos presupuestales, hubo logros significativos: para 1874 había 5960 escuelas primarias (De Gortari & Zicardi, 1996).

Mientras que, Del Porfiriato a la Revolución la población aumentó a los 14 millones (INEGI, 1986). Para 1907 creció el número de niños que recibió educación (cerca de 700, 000 escolares en el nivel primario), pese a los impedimentos presupuestales, hubo logros significativos también para este periodo: en 1907 había 10 127, y para 1910 ya había 12 418, cabe mencionar que se la prioridad se dio en este orden: a la población urbana, luego la población la rural y finalmente, la indígena, centrando su particular interés en la educación media y superior; entre 1877 y 1878 se destinaba el 3.17% del total del presupuesto. Para 1910-1911 aumentó al 6.8% (De Gortari & Zicardi, 1996).

En materia de salud, durante el periodo 1877-1878 se destinó al gasto en salud 30 692, el 0.16%, mientras que para el periodo de 1910 y 1911 aumentó a 2 260 000, esto ya representó el 2% del presupuesto total, se crea en 1891 el primer Código de Salubridad y el Consejo Superior de Salubridad, con funciones consultivas, dependiente de la Secretaría de Gobernación y con carácter federal, sin atribuciones para atender pandemias nacionales, sin embargo, casi todos los estados carecían de una administración sanitaria u organizada, solo algunos contaban con Dirección de Salubridad Pública o Consejo Superior de Salubridad:

• · Por lo que respecta a la legislación se regían por la establecida en el ámbito federal, la mayoría de los estados con contaba con la propia.

  · Pese a esto, en el Porfiriato se construyeron Hospitales (Hospital General y el Hospital de La Castañeda), y otras obras que permitieran el desagüe (debido a que las inundaciones representaban un problema de salud pública) y otras para abastecer de agua potable.

  · La tasa de mortalidad entre 1900 y 1910 redujo de 33.2 a 32.3 (De Gortari & Zicardi, 1996).

  · Las desigualdades sociales persistentes a pesar de los esfuerzos y cambios en este periodo llevaron a la búsqueda de otras formas de política provocando el enfrentamiento y a lucha por derrocar al régimen porfirista.

b. Estado social surgido de la Revolución (1910-1940)

Con el rompimiento del sistema político de Porfirio Díaz, se redujeron las posibilidades de implementar una política social; debido a la ausencia de un gobierno constituido y el conflicto bélico, en tanto que, la nueva política se fue perfilando a una nueva concepción el “liberalismo social”. Durante el gobierno de Álvaro Obregón (1920-1924) se produjeron cambios en el aspecto económico, político y social; se proporcionó al Estado instrumentos que le permitieran participar en la economía y la sociedad, convirtiendo al Estado en un agente activo en medidas que beneficiaran a la colectividad. En el periodo de Lázaro Cárdenas esta expresión se volvió más activa (De Gortari & Zicardi, 1996).

En el ámbito educativo, en los años 20 disminuyó el gasto en educación, para 1922 aunque incrementó el gasto desinado hubo variaciones altas y bajas, ya para 1940 el gasto destinado fue de 14.5% adquiriendo mayor importancia el aspecto educativo, entre 1910 y 1940 de edificaron más de 6 000 escuelas y se duplicó la cantidad de profesores, considerando el incremento de la población, la demanda de educación se ajustaba, es decir, en 1921 el 37.8% y en 1840 se alcanzaba el 45.7% (De Gortari & Zicardi, 1996).

En cuanto al ámbito de salud con la llegada al poder de los constitucionalistas, encabezados por Venustiano Carranza, el Congreso aprobó la autonomía del Consejo Superior de Salubridad, dependiendo directamente del presidente. Además de creó el Departamento de Salubridad, en el período de Venustiano Carranza era patente la penuria de recursos públicos, las dificultades de la paridad de la moneda imposibilitaron una política social efectiva, al terminar la segunda década del siglo XX, se viven las consecuencias provocadas por la guerra, como la reducción considerable de la población, en 1926 se promulgó un nuevo Código Sanitario, que permitía la extensión de acuerdos constitucionales y acciones sanitarias a todo el país, en el periodo de Lázaro Cárdenas (1934-1940) se llevaron a cabo medidas en materia agraria y social, mismas que se concretaron con la creación de instituciones desarrollando una política más activa, en 1934 se creó la Secretaría de Salubridad Pública, y en 1938 la Secretaría de Asistencia Pública por fusión de la beneficencia pública, la privada y del Departamento Autónomo de la Asistencia Social Infantil (De Gortari & Zicardi, 1996).

Respecto al gasto destinado a salubridad y asistencia se podía notar un evidente incremento, ya que, en 1910 era del 0.04%, para 1920 fue de 0.15%, en 1930 aumentó al 0.56%, finalmente, para 1940 el monto era ya del 1.99%, también otras obras importantes eran la extensión de redes de agua potable y alcantarillado en medida del incremento de la población, aunado a ello, la disminución de la mortalidad se debe a la extensión de medicina preventiva y a las mejores condiciones de salubridad en el campo (De Gortari & Zicardi, 1996).

En materia de vivienda, en 1921 el general Álvaro Obregón solicitó al Congreso de la Unión la autorización para invertir 10 millones de pesos a la construcción de casas para obreros y clase media, ante la demanda del movimiento inquilinario, organizado principalmente en Veracruz y la ciudad de México, el gobierno exentó en 1921 y 1922 el pago de contribuciones e impuestos a las construcciones habitacionales, en 1925 se creó la Dirección General de Pensiones Civiles con el propósito de otorgar créditos habitacionales a trabajadores del Estado, ya en 1933 se creó la Dirección de Ingeniería Sanitaria y el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras y Servicios públicos, así, las principales acciones se orientaron a los propios trabajadores, quienes desarrollaron interesantes experiencias mediante la construcción de cooperativas de vivienda popular (De Gortari & Zicardi, 1996).

c. Estado corporativo intervencionista (1940-1985)

Las políticas sociales se enmarcan en el modelo Welfare state sustentado en una política social sustentada en la intervención del Estado como proveedor de bienes y servicios esenciales para la supervivencia humana como la salud, educación y seguridad social, y como promotor de la redistribución indirecta de ingreso y formulador de programas de bienestar marcado por la burocracia con mecanismos corporativos y clientelistas, en estado mexicano a partir de los años cuarenta crea de seguridad social manteniendo privilegios de grupos ya atendidos y un sistema unificado administrado por una sola agencia lo que provocó lo que algunos llaman “ciudadanía segmentada”, en el Gobierno de Ávila Camacho el estado interventor corporativo se sustentó en la creación del PRI-gobierno incorporando mecanismos de representación y clientelares, lo denominado “desarrollo estabilizador”, que a través del aparato estatal pudiera generar empleos asalariados, atender demandas de educación, salud, y otros como; vivienda, bienes y servicios humanos (De Gortari & Zicardi, 1996).

Bajo este modelo se crea el Instituto del Seguro Social (IMSS), marca la pauta a un proceso de expansión de servicios de salud, y en 1960 se crea el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), las cuales fueron clave en la consolidación del pacto corporativo, en las que el aparato institucional permitió la atención a demandas sociales y fue protagonista de grandes transformaciones de base económica en el país, además: El crecimiento población de 1940 a 1980 pasó de los 19,653,552 a los 69,392, 835 habitantes, la región del país que más creció poblacionalmente fue el centro, y su interior, Zona Metropolitana de la Cuidad de México:

• · Industria manufacturera como principal mercado del país.

  · Mayor concentración de actividades y equipamientos para la educación y la cultura.

  · Intenso proceso migratorio campo-ciudad, creación de fuerza de trabajo e industrialización (De Gortari & Zicardi, 1996).

El crecimiento de la economía mexicana con una tasa anual del 6% durante más de cuatro décadas y la estructura del empleo de modificó sustancialmente, y en los primeros años de la década de los cuarenta los salarios incrementaron, siendo los trabajadores de la industria los más altos. Respecto a la educación el aparato estatal pretendía dar respuesta al mandado constitucional referente a la educación en el artículo 3, así a educación pública creció sustancialmente tanto en cantidad de escuelas como de maestros, y el Estado asumen el compromiso mexicano en educación, sin haber una clara intención de este por universalizar el acceso a la educación pública y gratuita, por tanto, el nivel de enseñanza secundaria experimentó una importante expansión de la matrícula, ya que pasó de 57, 955 alumnos en 1949 a 3, 033, 856 en 1880, escuelas de 319 a 9973, y profesores de 7923 a 168, 588. Esto exigió crear escuelas profesionales y de capacitación para el mundo del trabajo, en el nivel medio superior también incrementó, así como escuelas y maestros, para lo cual, se crearon universidades de provincia: Querétaro (1951), Tamaulipas (1955), Estado de México (1956), Baja California y Coahuila (1957), Cuidad Juárez (1973), Chiapas (1975), Baja California Sur y Tlaxcala, en 1961se crea el Centro de Investigación y Estudios Avanzados y el Centro de Cálculo del IPN, mientras que en los cincuenta de construyó la Ciudad Universitaria para alojar a la UNAM y en 1974 se creó la UAM, también se crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), esto indica un México posrevolucionario que destina un importante gasto social en educación (De Gortari & Zicardi, 1996).

En materia de salud, los servicios prestados por el sector gubernamental (Secretaría de Salud y DDF) para la llamada: “población abierta” e Instituciones de Seguridad Social (IMSS, ISSSTE, Pemex, etc.,) para trabajadores asalariados, en 1941 el presidente crea una comisión redactora de un anteproyecto de Ley del Seguro Social, aprobada el 31 de diciembre de 1942, al siguiente año se transformó la Secretaría de Asistencia Pública en la Secretaría de Salubridad y Asistencia, en 1943 se creó el Instituto Nacional de Cardiología, para este entonces, los servicios gubernamentales ofrecen entre el 40 y el 50% de la cobertura, y el resto lo cubre la iniciativa privada, ya en la década de los cincuenta se crearon varios institutos dedicados a atender especialidades (nutrición, rehabilitación, neurología) y, en 1960 el ISSSTE expande la cantidad de personas atendidas por ese sistema social (De Gortari & Zicardi, 1996).

Respecto a la vivienda, a principios de este período se contaba ya con el Banco Nacional de Habitación y Obras Públicas, en 1942 se creó el Banco de Fomento de la Habitación, y en 1954 el primer Fondo Nacional de Habitantes Populares, en 1956, la Dirección de Pensiones Militares, además:

La construcción de obras de infraestructura para el desarrollo rural, así como la producción de bienes urbanos, fueron factores determinantes en el desarrollo de una industria de la construcción nacional (…) El mercado de vivienda de interés social fue una acción pública fundamental en su consolidación (De Gortari & Zicardi, 1996).

Además, crearon diversos Institutos para la vivienda con los fondos para los asalariados se creó una estructura institucional tripartita, y con la construcción de los institutos de vivienda, se dispensó a los patrones de la obligación de ofrecer viviendas a los trabajadores. La aportación de servicios y equipamiento urbano son rubros importantes en la política social; en el acceso a ellos es como se ha fortalecido por la vía clientelista del liderazgo del partido gobernante en los procesos de poblamiento popular.

d. Estado del liberalismo social o del neoliberalismo 1987 a hasta 2018

El modelo económico neoliberal perpetra en la disminución del papal del Estado, mediante un proceso de privatización de la economía, la redimensión de aparato estatal en su intento por sanear sus finanzas para lo cual privatiza sus servicios, esta política es definida en el sentido de que el estado se reforma para modificar la carga de sus funciones tanto en lo económico como en materia de políticas sociales, además burocratiza y resta efectividad a la política social, las cuales se alinean a nuevos principios de racionalización, descentralización y traspaso de competencias y funciones del gobierno central a gobiernos locales, en México, la crisis de 1982 obligó a formular medidas de política económica tendientes a restructurar, profundo y radicalmente, la base económica, a mediados de esa década el estado determinó la adopción de este modelo porque representaba una disminución de su participación en la económica, a través de la venta de empresas estatales, reformas fiscales, reducción del gasto público y apertura comercial mediante tratados internacionales (De Gortari & Zicardi, 1996).

En el periodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) se buscó impulsar el proceso de descentralización de servicios educativos y de salud, del gobierno central a los gobiernos locales. En materia de educación en 1992 a través del acuerdo nacional para modernización de la educación básica se transfirieron los bienes a los estados para brindar este derecho, un año más tarde entra en vigor la Ley General de Educación pública regulando la educación impartida por el Estado, organismos descentralizados y autoriza a los particulares con reconocimiento oficial.

Respecto a los servicios de salud y seguridad social el IMSS continúa siendo la principal institución de atención médica, el deterioro de la calidad de los servicios Son producto de una combinación de diferentes factores: deterioro del salario del personal médico y de apoyo, incremento en cantidad de personas que demandan servicios, etc.

Por otro lado, el derecho a la vivienda adquiere rango constitucional en 1985, las políticas de ajuste y la disminución del gasto público nosotros en una contracción de la producción de vivienda popular, por el contrario, entre 1983 y 1990 se pensaron alrededor desde 2 millones de unidades de viviendas de interés social. En 1992 se creó el Sistema de Ahorro para el Retiro, mediante el cual se crean modificaciones a las formas de captación de recursos de los trabajadores para la vivienda, para los no asalariados se crea un organismo que “permite otorgar créditos colectivos a sectores de menores ingresos para la construcción de viviendas populares (…) y Las reformas introducidas en la política de vivienda a partir de 1988 no exitosas” (De Gortari & Zicardi, 1996).

Derivado de la crisis de los años 80 surge como consecuencia el incremento de la pobreza, para ello, se crea el PRONASOL como un programa nacional de solidaridad, sin embargo, los mecanismos tradicionales de legitimidad se fueron debilitando y perdiendo eficacia social y política, lo que caracterizó este programa social fue que se puso en marcha un contexto de reducción del gasto social, el trabajo aportado por las con edades organizados los llamados comités de solidaridad, y La estructura pragmática que corresponde con tres rubros del gasto social: recursos destinados a atender demandas por bienes que forman parte del Bienestar social, recursos de apoyo a la producción de infraestructura básica, y programas de solidaridad para la producción de recursos (De Gortari & Zicardi, 1996). Para los años 80, la crisis económica condujo a la incorporación de un modelo neoliberal en el que en los distintos niveles de gobierno aparecieron las ONG como actores que potencialmente pudieran atender las demandas sociales e incorporarse a las políticas sociales.

e. Política social de inclusión y bienestar de 2018

Con la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, se ha enfatizado una política de bienestar social inclusiva, centrada en la promoción de la justicia social, la reducción de la pobreza y la desigualdad, y el combate a la corrupción. Su enfoque se distingue por la implementación de programas sociales amplios y universales, así como por un compromiso con la austeridad y la eficiencia en el uso de recursos públicos, se rige bajo principios fundamentales como Principios Fundamentales de: Justicia Social para priorizar a los más pobres y vulnerables, buscando reducir las brechas de desigualdad, universalidad que permita ampliar la cobertura de los programas sociales para incluir a todos los sectores desfavorecidos, austeridad y Combate a la Corrupción con el fin de los gastos innecesarios del gobierno y combatir la corrupción para liberar recursos destinados a programas sociales, y el reconocimiento y garantía de los derechos sociales como parte fundamental del bienestar de la población.

Para lo cual, se han implementado programas universales como "Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores" y "Jóvenes Construyendo el Futuro", la prioridad ha sido reducir la pobreza y la desigualdad a través de transferencias directas y el fortalecimiento de programas sociales, lo cual, ha vinculado la política social con el combate a la corrupción y la austeridad en el gasto público, y se procuran políticas inclusivas que buscan atender a grupos históricamente marginados, como los pueblos indígenas y las personas con discapacidad, programas que son objeto de uno de los siguientes apartados.

POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN EL ESTADO NEOLIBERAL

Derivado de la transición e implicaciones que ha tenido la política social su estudio resulta importante mediante el empleo de conceptos, paradigmas y regímenes, ya que, esto permite contar con elementos para conocer el impacto del fenómeno de la globalización en los regímenes de bienestar, además de analizar y evaluar las consecuencias en la situación particular de los países latinoamericanos, y por ende, en México, “a partir del diseño, implementación y evaluación de políticas y programas sociales, se presentan dos objetivos: reemplazar el viejo paradigma del seguro social y no interrumpir el funcionamiento del mercado” (Barba, 2004, p. 36).

… cada tipo como escalones de bienestar regional que descienden gradualmente en términos de indicadores de: empleo formal, desarrollo social y desarrollo humano; niveles de gasto social; cobertura del seguro social, así́ como de los servicios básicos, intermedios y altos en materia de salud y educación (…) Puede decirse que mientras la homogeneidad etnocultural disminuye en esos tres tipos de regímenes, diversos indicadores tienden a subir, particularmente aquellos que miden: la pobreza, la desigualdad, el carácter regresivo de los sistemas de seguridad social, la informalidad del empleo y la precariedad laboral (Barba, 2004, p. 36).

Ahora bien, el nuevo paradigma de bienestar latinoamericano es producto de la construcción gradual compuesto por las recomendaciones del BM y el BID en el que, se le atribuye al mercado una función esencial en la generación y distribución de riqueza, ingresos y bienestar, y por ende al Estado como “garante de la estabilidad macroeconómica y por la subordinación de la política social a la disciplina fiscal y presupuestal”. En el análisis de permite destacar cuatro etapas en la nueva agenda social propuesta (Barba):

· Años ochenta cuyos elementos distintivos eran: 1) la promoción del crecimiento económico como el factor crucial para superar la pobreza, 2) la reducción del gasto social y la búsqueda del aumento de su productividad en términos de costo-beneficio.

· A principios de los años noventa: el papel central conferido a la inversión en capital humano para mejorar la capacidad de los pobres para acceder a oportunidades de empleo con mayor calidad.

· Después de la crisis mexicana de 1994 y se caracterizó́ por: la búsqueda de gobernabilidad, entendida como la capacidad gubernamental para controlar política e institucionalmente los procesos de reforma.

· La más reciente comprende la conclusión del siglo XX y el despuntar del XXI, y sus elementos más destacables son: la necesidad de construir redes de seguridad anticíclicas para proteger a los más vulnerables ante las crisis económicas y las catástrofes naturales (2004, pp. 46-47).

Por lo que respecta al régimen de bienestar mexicano, debemos considerar la política social desarrollada por un periodo que comprende desde promulgación de la Constitución de 1917 a la crisis de 1982, para comprender el objetivo de la Constitución en los siguientes periodos: a) La creación de una arena sociopolítica, entre 1917 y 1940 (fase de constitución de la política social posrevolucionaria) que contaba con un Estado paternalista., b) La construcción de un sistema socioeconómico, que abarca de 1940 a 1982 y corresponde a la articulación de la política social y el modelo ISI. Su régimen de bienestar se producida por una doble racionalidad: 1) mantener control social y legitimar el régimen político autoritario y, 2) respaldar el proyecto de industrialización; conduciendo a una fragmentación de la sociedad, c) la crisis y reforma del régimen de bienestar (Barba, 2004).

Después de la crisis económica que puso punto final al modelo ISI en 1982, hubo profundos cambios en el régimen de bienestar, el Estado se convirtió en un motor de reformas, y el autoritarismo las permitió a un ritmo acelerado, las reformas sociales se pueden dividir en los momentos significativos:

· La reforma social durante el periodo salinista1989 y 1994: La descentralización de los sistemas de salud y educativo, aunque limitada, fue un elemento importante, pero estuvo marcada por grandes ambigüedades ya que la toma de decisiones y los recursos financieros continuaron concentrados en las instancias federales.

· La reforma social durante el periodo zedillista: Tras la crisis de 1994-1995 se acentuó́ el proceso de residualización y deslocalización del régimen de bienestar mexicano, se optó́ por el reemplazo del papel central de los fondos de inversión social en la estrategia de reducción de la pobreza; el nuevo lugar de privilegio le correspondió́ a los programas de dotación de capital humano. La otra figura central de la nueva estrategia fue la reforma del sistema pensionario del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), para incrementar la capacidad de ahorro interno de la economía mexicana.

· La reforma foxista: La estrategia para el combate a la pobreza llamada “contigo” en la que desde el ámbito discursivo de admiten las dimensiones de la pobreza, y se hace hincapié en áreas de acción pública y programas que constituyen importantes avances hacia procesos de cobertura universal en servicios de salud y educación, “sin derechos y titularidades sociales adicionales, se suman a las herencias de otros sexenios que continúan vigentes, aunque algunas veces con otros nombres” (Barba, 2004).

Como se vio, las políticas sociales cumplen una función del Estado, sin embargo, estas a su vez tienden a re-mercantilizar los bienes y servicios sociales y con ello, el Estado se ve limitado ante la implementación de programas sociales que permitan hacer eficaz su papel de compensación distributiva. Hablar de políticas sociales en un Estado neoliberal como ya mencionó implica el detrimento de las bases de un Estado de bienestar generalizado, es decir, accesible a toda la población. De esta manera, el Estado mexicano al formar parte de esta dinámica de mercado neoliberal opta por una sociedad de mercado que fundamenta su sobrevivencia en el ingreso, es decir, aquella inminente relación entre el empleo y su remuneración, y de esto depende si puede acceder a los bienes y servicios necesarios para satisfacer sus necesidades humanas o bien, si requiere su acceso gratuito.

Dentro de los bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades humanas están: alimentación, vivienda, salud, educación, entre otros, estos aspectos mejoran la calidad de vida de las personas si su acceso es eficaz, sin embargo, si consideramos un modelo económico que está en constante funcionamiento es muy difícil contrarrestarlo o detenerlo, por ello, existen sectores de la población que se quedan con un grado de marginación respecto de otras, es decir, no les es fácil acceder a oportunidades de empleo, y su condición socioeconómica va en detrimento, de esta manera, llegamos a la pobreza como condición de las personas que les impide simplemente tener un estado de bienestar o acceso a bienes y servicios básicos, al respecto, Vázquez considera que,

…la estrategia neoliberal no sólo ha agravado al extremo las manifestaciones económicas de la pobreza, sino que la ha constituido de hecho en un fenómeno mucho más amplio y complejo que se proyecta sobre el conjunto de la vida social, a partir de diferenciaciones crecientes entre los que podría llamarse el mundo de los pobres y el mundo de los ricos… (2001, p. 150).

Con motivo de la pobreza se han creado estrategias desde las políticas públicas que permitan combatirla, mayormente este problema social se asocia con la distinción por su ubicación geográfica, es decir, lo rural y lo urbano, o bien, el acceso a los bienes y servicios básicos, entre otros, las condiciones socioeconómicas, lo que considero importante resaltar es que la pobreza por sí sola produce otros problemas como la marginación, la desigualdad y la discriminación, lo que Vázquez llama “círculo de la pobreza” no es otra que las dificultades a las que se ve inmersa una parte de la población, así es como “se trata no sólo de una pobreza heredada, sino también de un proceso activo de empobrecimiento, la misma pobreza genera causas y relaciones de circularidad que la prolongan y profundizan” (2001, p. 134).

Sin embargo, si a pesar de la falta de oportunidades para que todos podamos entrar en esta dinámica de mercado el Estado no lleva a cabo sus funciones, el incremento de la pobreza sería insostenible, para lo cual, el Estado mediante las políticas sociales optó por poner en marcha programas sociales para los pobres, así, en el gobierno implementó el programa social denominado PRONASOL, este programa tuvo como objetivo principal la atención en la detección de la pobreza, mediante formas e instrumentos que permitieran la reconsideración en la relación que existía entre el Estado y la sociedad, además de focalizar a los grupos vulnerables como pobres y marginados. Asimismo, este programa contaba con objetivos que detectaran las diferentes formas de pobreza en México, por ello, se agruparon y enfocaron en tres vertientes:

· Bienestar social (salud, alimentación educación, vivienda, ser- vicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra)

· Programas productivos (agropecuarios, agroindustriales, piscícolas, extractivos y microindustriales)

· Programas para el desarrollo regional (infraestructura y programas de desarrollo en zonas específicas). 2001).

Además de cuatro principios básicos que permitieran su puesta en práctica: 1) respeto a la iniciativa y formas de organización de las comunidades; 2) impulso a la participación de los beneficiarios en la decisión, la ejecución, la vigilancia, la evaluación y, en su caso, el mantenimiento de la obra o proyecto productivo; 3) corresponsabilidad; y 4) manejo honesto y transparente de los recursos (Gordon; 1996). El objetivo de este programa era brindar en dinero o en especie a las personas que acreditaran mediante un trámite en sus comunidades que se encontraban en condición de pobreza o bien, que requerían el recurso para satisfacer sus necesidades esenciales, pero, además, el PRONASOL fue fuente de empleos temporales que permitieron la posibilidad de mejora en la calidad de vida de las personas, con ello, contribuyó como una forma de hacer frente a los efectos que habían surgido de la política económica, a pesar de ello, dicho programa no logró su fin para el que se presumía fue creado, ya que se desvió su esencia y objetivo, y posteriormente este programa servía como condicionante de votos, o bien, sirvió para comprar votos a favor de la derecha, mismo que permitirían su legitimación al poder y con ello, dar continuidad a la política neoliberal, para Denise Dresser:

El PRONASOL, indudablemente alivia algo del daño hecho por la depresión económica pero no atiende las causas estructurales de la pobreza. Un ataque frontal a la pobreza traería consigo políticas macroeconómicas enfocadas a la creación de empleos y la elevación del ingreso. La actual dirección de la economía política de México, no obstante, indica que la elección publica favorece cada vez más la eficiencia a expensas de la redistribución (cit. en: Vázquez, 2001, p. 142-143).

Sin duda, con el solo hecho de instrumentar programas sociales creados en un principio para atender una causa y posteriormente obtener un beneficio de éste, no soluciona el problema de la pobreza. Después el programa se transforma y su nueva denominación es “PROGRESA” instrumentado a partir del gobierno de Zedillo. En esencia, las modificaciones que tuvo este programa se centran en el cambio de criterios de focalización, es decir, sus destinatarios serian prioritariamente las personas que se encontraban en condición de pobreza extrema.

Posteriormente, en el gobierno de Vicente Fox y Felipe Calderón se denominó “OPORTUNIDADES”, para finalmente convertirse en: “PROSPERA”, denominación adquirida en el gobierno anterior (2012-2018), los cambios de gobierno han sido clave en el entendimiento de las modificaciones que han tenido estos programas, sin embargo, vale la pena contrastar la eficacia de estos en la reducción de la pobreza en México.

Es importante considerar en este sentido que, a pesar de la existencia histórica de estos programas sociales, la pobreza sigue vigente. Si consideramos que es evidente que el Estado del bienestar no puede ser alcanzado cuando es el Estado quien limita su responsabilidad, no garantiza derechos sociales que permitan la disminución de la pobreza, y donde a pesar de los años que se implementa un programa social no se logra ver resultados que favorezcan el detrimento de la pobreza, podríamos hablar de la pobreza como consecuencias no visibles que derivan o surgen del mismo funcionamiento de las estructuras, en este caso, del sistema económico que lleva consigo el modelo neoliberal, y por tanto, habla de la pobreza en términos de la violencia estructural.

VIOLENCIA ESTRUCTURAL, POBREZA Y PROGRAMAS SOCIALES

Abordar el problema de la violencia desde hace algunos años ha dejado de relacionarse solamente al hecho de que ésta se vea reflejada de manera directa en actos violentos, directos, físicos, verbales, etc., sin embargo, que existen otros tipos de violencia, los cuales no podemos observar sino hasta las consecuencias, todo esto se contrapone a un Estado que reconoce principios como la igualdad, la libertad y la justicia.

Por lo anterior, la “igualdad” de acuerdo con Lederach se “cualifica a la justicia y la interdependencia: aquella en la que todos participan como iguales (…) La igualdad (…) traduce la justicia en términos de poder repartido, recursos y realizar los objetivos, y en las decisiones que lo acompañan” (2000, p. 62), de tal manera, que una sociedad igualitaria, no deberían existir distinciones en el acceso en tanto a las oportunidades como el acceso a los bienes y servicios, por tanto, no solo se trata de un Estado desigual, sino injusto. Ahora bien, el Estado quien debe instrumentar acciones que le permitan combatir la pobreza y generar un país igualitario y justo, debemos también conocer cuáles son esas necesidades que contribuyen a lo que Johan Galtung llama “realización humana fundamental”, para ello Lederach (2000, p. 83) las sintetiza de la siguiente manera:

· La comida: fisiológicamente nos hace falta consumir una serie de elementos sin los cuales no podemos sobrevivir, estos son los alimentos, el agua y el aire.

· El vestido/techo: esto se refiere a la necesidad de adaptarnos y protegernos de clima en que vivimos.

· La salud. A pesar de que tenemos los dos anteriores, pueden manifestarse en nuestros cuerpos enfermedades y dolencias que se han se curar.

· La comunidad. Los tres anteriores se referían al aspecto físico de la vida humana, esto se refiere a las necesidades sociales y psicológicas para la vida humana. Comunidad se refiere a la necesidad de tener relaciones, amor, compartir con otros, etc.

· La educación. Está relacionada con la necesidad de cultura, y de poder reflexionar, de manera creativa y crítica sobre ella. (Galtung, 2000, p. 83)

Estas necesidades mayormente concuerdan con los fines para los que se crean las políticas sociales y como su instrumento de aplicación para sus fines; los programas sociales, luego entonces, el daño o la lesión que se provoca no tiene un actor en particular ya que solo podemos ver la pobreza como tal, así, es como hablamos de que la pobreza es producto de un tipo de violencia; la violencia estructural. A diferencia de la violencia directa que podemos ver, en esta no podemos ver sino sus consecuencias, y por estas se comprueba, ya que no hay intención solo consecuencias (Lederach, 2000).

Ahora bien, respecto a la pobreza es importante considerar que se puede hablar de pobreza en sus diferentes modalidades, por ello, no solo nos referimos a la pobreza en un solo aspecto, sino que, por su diversidad de nociones, hablamos de pobrezas, al respecto lo siguiente:

La diversidad de aspectos en los que se manifiesta la pobreza ha llevado a la necesidad de hablar no sólo de la pobreza en general, sino de pobrezas específicas: pobreza de ingresos, pobreza urbana/rural, pobreza educativa, pobreza de servicios de salud, pobreza de seguridad social, pobreza de vivienda, feminización de la pobreza, etc. y a elaborar estudios que describen la evolución y características que asume cada una de las pobrezas específicas (Vázquez, 2001, p. 135).

Lo anterior, denota no solo que no se ha llevado a cabo la función de las políticas sociales como debe ser, sino que el mismo modelo neoliberal las limita, evita su eficacia y promueve la reproducción de desigualdades en niveles muy elevados, y, por ende, la pobreza seguirá existiendo como una forma de violencia estructural.

AUSTERIDAD REPUBLICANA EN LA 4T

Con la llegada histórica del gobierno de AMLO por el partido de Morena a finales del 2018 con la promesa de iniciar con lo que llamó la Cuarta Transformación (4T) como uno de los ideales más importantes ante los excesos y abusos y la manera en que se habían manejado las finanzas públicas en sexenios previos, estableció la llamada “Austeridad Republicana”, contenida en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024:

No al gobierno rico con pueblo pobre: Los robos monumentales de recursos públicos fueron acompañados por el dispendio, la suntuosidad y la frivolidad a expensas del erario y los gobernantes enriquecidos han sido la insultante contraparte de la pobreza de millones. El saqueo del presupuesto y los lujos faraónicos de los altos funcionarios consumieron los recursos que debieron emplearse en el cumplimiento de las obligaciones del Estado para con la población, particularmente con los más desposeídos, y en poner fin a los dispendios con una política de austeridad republicana.

Economía para el bienestar: El objetivo de la política económica no es producir cifras y estadísticas armoniosas sino generar bienestar para la población. Los macroindicadores son un instrumento de medición, no un fin en sí. Retomaremos el camino del crecimiento con austeridad y sin corrupción, disciplina fiscal, cese del endeudamiento, respeto a las decisiones autónomas del Banco de México, creación de empleos, fortalecimiento del mercado interno, impulso al agro, a la investigación, la ciencia y la educación. (DOF, 2019a).

Fue en noviembre de 2019 de aprobó la Ley Federal de austeridad Republicana (DOF, 2019b) que estableció una forma de contracorriente al modelo neoliberal, el contenido de esta disposición normativa tiene como objetivo principal el de “regular y normar las medidas de austeridad que deberán observar el ejercicio del gasto público federal y coadyuvar a que los recursos económicos de que se dispongan se administren con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez” (DOF, 2019b), para efectos de la presente ley se entenderá como austeridad republicana una conducta obligada a acatar de conformidad con el orden jurídico las disposiciones para combatir la desigualdad social, la corrupción, avaricia y despilfarro de bienes y recursos nacionales, para lo cual, procura una administración eficiente, eficaz, económica, transparente, y honrada con el fin de satisfacer a los objetivos destinados.

En general, otras medidas tomadas por la presente ley son la reducción del gasto público la limitación de los gastos innecesarios y superfluos en el gobierno, el combate a la corrupción través de eliminar prácticas corruptas en la administración pública federal, cuestiones relativas al fomento de la transparencia en el uso de los recursos públicos que permitan mejorar la eficiencia de la gestión gubernamental y, la redistribución y reasignación de recursos ahorrados a programas sociales y proyectos prioritario (DOF, 2019b).

Se prohíbe el uso de recursos públicos para gastos que no sean esenciales, como la compra de vehículos de lujo, remodelaciones innecesarias de oficinas y eventos suntuarios, y establece restricciones estrictas en el uso de fondos públicos para viajes, viáticos y otras erogaciones similares, promoviendo el uso de tecnologías de comunicación para reuniones y eventos, además establece que ningún servidor público puede ganar más que el presidente de la República, elimina bonos y prestaciones como una forma de reducción significativa de los bonos, compensaciones y prestaciones adicionales para altos funcionarios públicos (DOF, 2019b).

Busca una implementación más rigurosa de procesos para la contratación de servicios y adquisición de bienes, además de auditorías y revisiones de contratos existentes para detectar y corregir irregularidades o abusos, que permitan proveer un uso eficiente y racional de los recursos materiales y servicios contratados por el gobierno, a través de mecanismos para centralizar las compras gubernamentales y obtener mejores precios y condiciones. Indica también que los recursos ahorrados se destinen a programas sociales prioritarios y proyectos de infraestructura fundamentales para el desarrollo del país, con lo cual, se busca una reorientación de recursos hacia programas de bienestar, educación, salud y otros sectores estratégicos para el desarrollo social y económico (DOF, 2019).

Para su debido cumplimiento se crea la Comisión Nacional de Austeridad Republicana encargada de supervisar y garantizar su cumplimiento en todas las dependencias del gobierno federal, así como la creación de órganos internos de control en las diversas entidades gubernamentales para asegurar la correcta aplicación de las medidas de austeridad, para ello, obliga a presentar informes periódicos sobre el cumplimiento de la ley y los ahorros generados y facilitar el acceso de la ciudadanía a la información sobre el uso de recursos públicos y los resultados de las medidas de austeridad (DOF, 2019b). De los impactos positivos vistos en el presente gobierno podemos ver un ahorro considerable de recursos que se han destinado a programas sociales, en un estudio por Oliva & Serrano consideran la Ley de Austeridad Republicana está ahorrando al año 200 mil millones de pesos del erario[2], lo que representa el 3.2 % del PEF total en 2018, además,

Estos 200 mil millones de pesos se han agrupado en 9 tipos de gasto: el 30 % del ahorro se concentra en gasto asociados a uso de combustibles, 24 % beneficios laborales extraordinarios altamente concentrado en los funcionarios de alto rango (ej. aguinaldos, pagas extras, etc.) y un 14 % del ahorro proviene de menos contratación de servicios que no afectan al funcionamiento eficiente de la administración pública. También se ha identificado que el 9 % del ahorro se dio en gastos administrativos, por exceso de burocracia (2023).

De acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de esta ley, el recorte de gastos no implicó el recorte de derechos y programas sociales, sino que la protección a la población mexicana entre 2018 y 2022 incrementó en 26 %, de acuerdo con las cifras obtenidas por CELAG, los rubros principales en los que aumentaron fueron: 31 % en el gasto en pensiones y jubilaciones, 32 % de las transferencias para cubrir pensiones (subsidios a las pensiones), 52 % en gastos de construcción de obras para el abastecimiento de agua, petróleo, gas, electricidad y telecomunicaciones, y 77 % en los subsidios para capacitación y becas. En tanto que se han generado ahorros significativos que se han destinado a programas sociales y proyectos prioritarios y la redistribución de recursos hacia sectores clave para el desarrollo social y económico del país.

Sin embargo, algunos críticos argumentan que la austeridad excesiva podría llevar a una subinversión en áreas importantes como la infraestructura y la capacidad administrativa del gobierno, que las reducciones salariales y la eliminación de prestaciones han generado descontento entre los empleados públicos y podrían afectar la moral y la eficiencia laboral, por lo que el desafío recape en mantener un equilibrio adecuado entre la reducción del gasto y la funcionalidad eficiente de la administración pública.

DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL MARCO DE LA 4T

El Desarrollo Humano se centra en los habitantes -no resta importancia al aspecto del crecimiento económico- sin embargo, se enfoca en su población y en las posibilidades que estos tienen para elegir un estilo de vida que les permita “realizar a plenitud su potencial como seres humanos”. El índice de Desarrollo Humano México tiene por objetivo comprender el progreso social mediante indicadores que permitan conocer la condición real del derecho fundamental a tener una vida saludable, creativa y digna. La medición de tres componentes importantes: índice de salud, índice de educación e índice de ingreso como referentes que permitan conocer el progreso de cada entidad, y con base en los resultados obtenidos instrumentar mecanismo que atiendan las áreas de oportunidad con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas. Al respecto, Vázquez dice lo siguiente: Desde la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se indicaron los aspectos de la redefinición de la política social, cuyo eje sería ahora la descentralización, a través de acuerdos entre los gobiernos de los estados, los municipios y diversas organizaciones sociales, supervisados y normados por el gobierno federal, para realizar programas focalizados a la población en pobreza extrema (2001, 144).

Ahora bien, es importante considerar para la construcción de una política aquellos indicadores que permitan que su contenido y aplicación garantice su eficacia, de esta manera, en primer lugar, para hacer frente a las violencias debemos contrarrestar con la paz, o bien, los estudios para la paz, desde esta visión las diferentes teorías nos deben brindar herramientas hacia como conducirnos y los valores que debemos considerar para ello, de acuerdo con Galtung “El estudio sobre la paz es básicamente ciencia social. Cuando este estudio se aplica a las relaciones internacionales, por ejemplo, emerge exactamente como tal de las relaciones internacionales” (1993, p. 18), los diferentes enfoques se relacionan mutuamente y establecer conexiones entre sí, como se puede ver en el siguiente esquema:

esquema

esquema

Fuente: Galtung (1993, p. 18)

Lo anterior, aplicado a la creación de una política social que contribuya al desarrollo humano, nos permite considerar nuestro entorno como un todo, es decir, aquello que puede ser o no observado, como sucede en la violencia estructural podemos solo observar las consecuencias del funcionamiento de una estructura, es decir, la pobreza.

Las teorías en lo previsto (lo que sucede según la teoría, lo cual puede implicar o no un elemento de predicción) y lo imprevisto; por último, los valores dividen el mundo en lo deseado y lo rechazado. La lógica del empirismo ajusta a las teorías para que lo observado sea previsto y lo imprevisto no se observe. La lógica del criticismo ajusta la realidad para que en el futuro los datos observados sean deseados y lo rechazado no se observe. Nada de esto es nuevo, los médicos, arquitectos e ingenieros han venido haciendo esto mismo durante siglos (Galtung, 1993).

Una vez que desde la investigación para la paz se consideran elementos que nos permitan ampliar nuestros horizontes de las violencias (sus causas e implicaciones), es importante, desde esta perspectiva abordar el aspecto del desarrollo humano, como ya se mencionó el IDH no enfatiza en lo económico, sin embargo, la economía permea las relaciones sociales y humanas, de tal manera que está presente en diversos aspectos de la vida diaria, genera modificaciones en el aspecto financiero de los países, el estado de bienestar entra en crisis y las forma de producción se ven afectadas por las tecnologías y empresas que invaden la posibilidad de desarrollo desde las personas. Esta forma de expansión del modelo económico genera, además, desequilibrios y falta de estabilidad en la sociedad.

Sin embargo, el Estado como garante de los derechos humanos y fundamentales debe centrar sus políticas sociales con el objetivo de satisfacer las necesidades humanas, sustentadas en:

… la autodependencia y articulaciones orgánicas como pilares del Desarrollo a Escala Humana” mediante una base sólida que permita “lograr la transformación de la persona-objeto en persona-sujeto del desarrollo es, entre otras cosas, un problema a escala; porque no hay protagonismo posible en sistemas gigantísticos organizados jerárquicamente desde arriba hacia abajo (Max-Neef, 2006, p. 30).

La Escala Humana que refiere Max-Neef implica la puesta en práctica de la democracia[3], es decir, que mediante sus mecanismos de participación se logre revertir el efecto de la estructura que va de arriba hacia abajo, con un objetivo transformador más congruente ante la posibilidad de estimular a la población con soluciones innovadoras y creativas que les permitan consolidar sus aspiraciones, sin privarles de su participación social y sin ser objeto de presión política, esta estrategia podría aminorar los efectos de la dinámica mercantil que actualmente predomina en el mundo, al combinar “procesos de desconcentración económica, descentralización política, fortalecimiento de fortalecimiento de instituciones auténticamente democráticas y autónomas creciente de los movimientos sociales emergentes” (2006, pp. 30-32).

Con lo anterior, podemos siguiendo a este mismo autor, reconceptualizar a la pobreza y salir de la definición tradicional que implica una visión economista, y con ello, hablar de pobreza desde sus distintas concepciones, es decir, la pobreza de subsistencia (debido a la alimentación y abrigo insuficientes): de protección (debido a sistemas de salud insuficientes, a la violencia, la carrera armamentista, etc.); de afecto (debido al autoritarismo, la opresión, las relaciones de explotación con el medio ambiente natural, etc.); de entendimiento (debido a la deficiente calidad de la educación); de participación (debido a la marginación y discriminación de las mujeres, niños y minorías); de identidad (debido a la imposición de valores extraños a culturas locales y regionales, emigración forzada, exilio político, etc.) y así sucesivamente (2006, p. 43).

Lo anterior, con el objetivo de tener mayor claridad por un lado, en la concepción de pobreza y que por ende, exista un redireccionamiento de las políticas sociales a fin de disminuir mediante éstas los efectos del modelo neoliberal, y por otro, evitar el enfoque de lo meramente económico al momento de diseñar e instrumentar una política social asistencialista, ya que considero que lejos de salir del problema se mantiene, es decir, mientras algunos salen de esta situación otros entran, por no contar con mayores oportunidades de desarrollo, o bien, estás son limitadas, por ejemplo aquellas limitaciones ideológicas que impiden el progreso de las personas, la concepción que se tiene de culpar a quienes se encuentran en esta condición es un factor que promueve la desigualdad y la marginación, Tortosa refiere que,

El liberalismo favorece una idea del pobre como alguien que, por no haber trabajado suficientemente, recibe el “castigo” de la pobreza. Lo único que puede hacerse en tal caso (ésa fue la política de Reagan) es disminuir al máximo las ayudas para que el pobre reaccione. por su parte, el rico, el héroe, lo es por su esfuerzo, por su trabajo infatigable y duro. El marxismo, en cambio piensa que la pobreza (y la riqueza) es un hecho estructural, basado en la explotación, de modo que, si se suprime ésta (por ejemplo, mediante la supresión de la propiedad privada de los ricos), desaparecerá aquélla (1992, pp. 84-85).

Cambiar en tanto se pueda, la idea que se tiene y esto de igual manera con políticas sociales que permitan promover la convivencia e interacción de los distintos sectores de la población hacia un lado más humano que permita concientizar de la necesidad de inclusión social para así aminorar la discriminación, marginación y pobreza como consecuencias de una política económica imperante en un Estado.

Ahora bien en un antes y ahora, de las políticas sociales encaminadas a la atención de la pobreza en particular, el programa PROSPERA decretado a partir del 5 de septiembre del 2014, en sustitución del programa “OPORTUNIDADES”, estaba a cargo de la SEDESOL, y recientemente los programas del Bienestar de la 4T, y su objetivo era instrumentar mediante acciones en apoyo a las familias en condición de pobreza, ingreso y gasto y así satisfacer sus necesidades de alimentación, salud y educación, de acuerdo con el último censo de población organizado por el INEGI (2020), somos 126,014,024 millones de mexicano, de los cuales, de acuerdo con el CONEVAL respecto de los años 2008 y 2018 se han obtenido los siguientes resultados:

Tabla
Tabla 1: Medición de la pobreza 2022.
Fuente: CONEVAL (2018)

Con lo anterior, podemos evidenciar que si bien, existe una reducción de la población en situación de pobreza, y que con ello se podría considerar que los programas sociales instrumentados al momento han tenido variaciones por año y desde luego de acuerdo con la política empleada, es necesario considerar que un Estado democrático debe ser inclusivo y no puede omitir a quienes permanecen en esa condición, se sigue a pesar de los modelos de política social teniendo como asignatura pendiente el combate a la pobreza y a otros problemas sociales, además de cambiar el paradigma tradicional asistencialista que permitan a los seres humanos mejorar sus condiciones con base en la instrumentación de medida que le permitan conocer sus habilidades propias de desarrollo, así como mejorar las condiciones de sus espacios y su preparación desde las comunidades. Ya que, con base en los indicadores del CONEVAL en el 2018 respecto al acceso a la alimentación se tiene un aumento a 25.5 millones de personas respecto a 2008 con 24.3 millones de personas, con ello, es importante considerar la atención a sus medios de producción de alimentos, es decir, tal vez brindar mayor atención al campo. A pesar de que es importante considerar el aumento de la población, las políticas sociales implementadas deben considerar el crecimiento demográfico.

Actualmente, entre distintos programas se cuenta con una variedad de becas destinadas a la población joven, pero existe una en particular que es la que ha dado mayor cobertura a la población en México, se llama: “Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica”, se trata de un ingreso otorgado a las familias que les permitan contribuir a su bienestar social, tiene como población objeto a aquellas familias que se encuentran en condición de pobreza y que sus integrantes sean menores de 15 años y cursando el nivel básico escolar, se les otorga un monto de $800 pesos mensuales que son otorgados bimestralmente durante el ciclo escolar (10 meses), este pago se entrega a la madre, padre o tutor del estudiante a través de una tarjeta bancaria. El programa ha sido implementado por el Gobierno de México y es destinado a la población, en particular a las familias con necesidades económicas, y que sirva como apoyo a aquella que tiene integrantes cursado la educación básica con el objetivo de evitar el abandono escolar. Con lo anterior, de pueden destacar dos aspectos: se continua con la tradición de brindar recursos económicos como ayuda para satisfacer sus necesidades alimentarias y, segundo, en este caso particular la condición es que se tenga a algún integrante en condición de estudiante del nivel básico, con ello, se pretende disminuir el abandono de sus estudios, aunque hace falta quizá reconsiderar las políticas sociales implementadas con todo lo que ya se mencionó, es decir, mediante mecanismos que impliquen una verdadera inclusión social y participación ciudadana.

CONCLUSIÓN

El Estado mexicano ha contado hasta el sexenio pasado con programas sociales que han tratado de garantizar algunas de las funciones del Estado en relación con sus gobernados, por ello, en atención a uno de los problemas sociales que ha persistidos por décadas: la pobreza, los programas sociales han sido implementados para atender esta problemática, sin embargo, dadas las características de las políticas públicas que derivan de un modelo neoliberal aplicable a un estado, por ende, se trata de un Estado neoliberal como el nuestro, que si bien, cuenta con principios rectores que “deben” promover la igualdad y la justicia, esto no se cumplen cabalmente, ya que si bien los programas sociales contribuyen al acceso a los recursos en las personas en condición de pobreza no ha permitido lograr un país justo y en condiciones de igualdad, ya que la aun existente pobreza genera a su vez, desigualdad y marginación, y es por ello, que en este sector vulnerable es donde se pueden ver las consecuencias de un tipo de violencia estructural, por ello, es importante que estas política tengan un verdadero enfoque desde el desarrollo humano y desde los estudios para la paz con el objetivo de contrarrestar este tipo de violencias que se han ido reproduciendo con el tiempo, a fin de revertir los daños y por ende la pobreza generada a partir de años en fallos tanto en el diseño de las políticas sociales como de los programas destinados a atender esta problemática, además considerar en su estructuración la participación e inclusión social mediante vías democrática y de protección de los derechos humanos de las personas.

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Notas