Artículos
Recepción: 29 octubre 2023
Aprobación: 19 marzo 2024
Resumen: La reinserción social es un tema asociado a la seguridad y las acciones delictivas, sin embargo, hay muchos claroscuros sobre si realmente funciona en la realidad. El hecho es que no, por eso necesitamos analizarla desde una metodología jurídica y enfocada al ámbito de la seguridad ciudadana, que es el modelo ideal para poderla hacer realidad. ¿Por qué la reinserción social no ha tenido el éxito que se prevé desde la misma Constitución Política? Simplemente, porque la legislación federal y las estatales (más la del estado de México por una omisión jurídica sobre el tema y lo grave de la inseguridad) son obsoletas y carentes de abordar el tema. La seguridad ciudadana si opera con voluntad política y con leyes adecuadas a la reinserción social, será una de las soluciones, y por eso urgen las reformas al ejecutivo y crear leyes concretas.
Palabras clave: Reinserción social, sistema penitenciario, delincuencia, seguridad ciudadana, seguridad pública.
Abstract: Social reintegration is an issue associated with security and criminal actions, however, there are many uncertainties about whether it really works. The fact is not, that is why we need to analyze it from a legal methodology focused on the field of citizen security, which is the ideal model to make it a reality. Why has social reintegration not been as successful as envisaged by the Constitution itself? Simply, because federal and state legislation (plus that of the state of Mexico due to a legal omission on the subject and the seriousness of insecurity) are obsolete and lack of address to the issue. Citizen security, if it operates with political will and with laws appropriate to social reintegration, will be one of the solutions, and that is why reforms to the executive and the creation of concrete laws are urgently needed.
Keywords: Social reintegration, penitentiary system, delinquency, citizen security, public safety.
INTRODUCCIÓN. CONTEXTO HISTÓRICO DE LA REINSERCIÓN SOCIAL
Iniciamos mencionando que los métodos de análisis del presente serán el histórico, jurídico y comparativo puesto que la reinserción, a pesar de existir literatura al respecto, consideramos que no se ha abordado desde el ámbito legal y que además se llega a confundir a quién le compete desarrollarla y en este sentido llegamos al foro donde se ha desarrollado hasta el momento: la seguridad. Y desde esta óptica entramos en otro esquema confuso, que desde este momento desentrañamos: ¿de qué seguridad hablamos, pública o ciudadana? Evidentemente de la Seguridad Ciudadana. Así la reinserción social como un fenómeno de acuerdo con Núñez (2012, p. 4), Paredes Blanco, Lemus Fernández y Rodríguez Vilaú (2015, p. 278) se ha estudiado desde finales del siglo XIX en Argentina y España, e incluso en el país del cono sur se hablaba de acciones post-penitenciarias (Núñez, 2012, p. 7) y que fue un jurista a principios del siglo XX, Jorge H. Frías Molina[1], quien se interesó sobre el tema[2]. Núñez ha estado pendiente de este personaje por su gran aporte de los patronatos privados en la integración de instituciones que favorezcan a los excarcelados para su reintegración social, la:
…figura de Jorge H. Frías, reconocido jurista especializado en Derecho Penal y problemáticas postpenitenciarias, quien para 1918 impulsa la creación del Patronato de Liberados y Excarcelados de la Capital Federal. Esta institución, de carácter privado, se propone la readaptación de ‘los egresados de las cárceles’ a la sociedad, procurándoles trabajo y medios de subsistencia al salir de la prisión, asimismo, también asiste a la familia de los condenados durante el tiempo que éstos se encuentran privados de su libertad” (Núñez, 2007, p. 1).
De acuerdo con este pensamiento –el de Jorge Frías- la tarea de la reinserción estaba asentada en el papel que las instituciones privadas pudieran tener en ella y por eso recurrió a la figura del patronato con toda una estructura bien definida y sistematizada encargada de vislumbrar y dar seguimiento a las personas próximas a dejar los lugares de reclusión, por eso “remarca la necesidad que los patronatos sean conformados por instituciones privadas que cuenten con la cooperación de los poderes públicos” (Núñez, 2007, p. 21), pues tras un análisis Frías consideró que los patronatos y/o el apoyo estatal (toma como ejemplo Estados Unidos) fueron un fracaso. La experiencia de dicho abogado argentino dio sus frutos cuando en 1918 fundó la primera institución sobre el tema de la reinserción social: Jorge H. Frías “fundó y dirigió durante casi medio siglo la primera institución de reinserción social de los egresados de las prisiones: el Patronato de Liberados y Excarcelados de la Capital Federal.” (Núñez, 2018: 743). La reinserción social busca la adaptación y el “desarrollo integral, que (es la) finalidad de la reinserción, el sentenciado debe estar en el medio que pueda influir más favorablemente en él, mejorar su condición y propiciar un retorno conveniente, lo cual puede hacerlo en un centro cercano o no a su domicilio ordinario.” (Amparo, 2011).
¿QUÉ ES LA REINSERCIÓN SOCIAL?
Partiendo desde su estudio de la lengua y la literatura la reinserción social debe ser entendida de cierta forma, por eso consultaremos qué nos refiere la Real Academia Española de la Lengua. Consultando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la reinserción es la “Acción y efecto de reinsertar” (RAE, 2023) y reinsertar equivale a: volver a insertar o volver a “integrar en la sociedad a alguien que estaba condenado penalmente o marginado” (RAE, 2023). Por otro lado, insertar viene de la palabra latina “insertāre: injerir”, que implica “incluir, introducir algo en otra cosa” (RAE, 2023). La reinserción social también se aprecia desde los órdenes sanitarios como el de las adicciones y con un enfoque cognitivo sustentado en la rehabilitación de la persona desde la familia (Correa-Pérez, et al, 2023) y también hay diversas fuentes de investigación que le dan el tinte a la reinserción y la reinserción social como multidisciplinaria.
Por el ámbito legal, que es el que nos importa, la reinserción social obedece más al ámbito de
…la etapa de compurga de una sentencia dictada en contra de una persona por haber cometido alguna conducta antisocial, y evidentemente, tipificada como delito de conformidad con el sistema penal mexicano, tomando en consideración que en dicho estudio se ven involucradas diversas materias como el derecho penal, la criminología y la criminalística, y por ende, el derecho penitenciario (Arenas y Bastida, 2022, p. 2).
Así tenemos que la reinserción social está vinculada al área jurídico-punitivo, por lo que el tema pilar de la misma se da cuando se trasgrede la ley penal en la tipificación de un delito, por lo que el delito es la clave de todo: si no hay delito, no hay sanción y por ende si no hay sanción no existe la persona condenada y privada de su libertad, para que durante el proceso de su omisión de libertad, la idea es que durante su estancia en los debidos recintos penitenciarios cumpla no solo con la sociedad sino también esté listo para reintegrarse a esa misma sociedad que él con su conducta fracturó al delinquir (Arenas y Bastida, 2022, p. 3). Esta parte vinculada a los derechos penal y penitenciario será parte de nuestro análisis posterior. Por todo lo anterior, debemos entender que la reinserción social es:
…la obligación que tiene el Estado de garantizar a los individuos privados de su libertad, los mecanismos que les permitan reintegrarse a la sociedad mediante el trabajo, la capacitación, la educación, la salud y el deporte, por lo que el sistema penitenciario de la entidad ofrece a los internos, seguridad jurídica, legalidad, vida digna y ética social, con el propósito de que las personas sancionadas con reclusión y puestas en libertad, eviten la reincidencia de actos ilícitos (Programa, 2023, p. 1).
LA REINSERCIÓN SOCIAL EN EL DERECHO MEXICANO
Como vemos, esta categoría se puede analizar desde el ámbito jurídico y la óptica de la seguridad ciudadana. Nuestra Constitución Federal en 2008 incorpora en el artículo 18 el término de reinserción social paralelo al de readaptación que implicará “la idea central es la vuelta del liberado a la sociedad” (Adato Green y Peláez Ferrusca, 2021, p. 521). Es así como las mismas autoras parafrasean a Jorge Ojeda Velázquez (Adato y Peláez, 2021, pp. 521 y 522), nos dicen que reinserción “significa volver a encauzar al hombre delincuente dentro de la sociedad que lo vio cometer un delito”. Otro lado, la psicóloga Diana Patricia Villanueva Gómez (2020) nos dice que la reinserción “tendrá como referencia, específicamente, a la gente que ha cumplido una condena en prisión (siendo o no culpables) y que ahora se encuentran en libertad”. Constitucionalmente, en su segundo párrafo del artículo 18 Constitucional establece que la reinserción social como un modelo que está ligado al sistema penitenciario mexicano e incluso lo ve como un fin a lograr. Exalta dicho numeral constitucional que como parte del sistema penitenciario los insumos que incluyen a éste para el logro de la reinserción serán el respeto a los derechos humanos, al trabajo, la capacitación en torno a la educación y la salud, sin descartar al deporte de la persona (Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, DOF, 2023) que se encuentra privada de su libertad y que está próxima a egresar del centro penitenciario para volver a ese medio social, económico, familiar y demás vinculados a dicha persona. Si hay una reinserción adecuada se prevé para que no vuelva a delinquir, como punto teleológico de aquélla.
El fenómeno de reinserción social se vincula también con los derechos humanos existiendo variedad de pensadores que abordan esta categoría al análisis. Lo anterior lo comentamos debido a algunos trabajos que se han dado en torno al tema y por ello seleccionamos los que nos parecen más idóneos para este trabajo.
OTRAS CONNOTACIONES DE LA REINSERCIÓN SOCIAL
Como hemos podido apreciar, la reinserción social tiene una serie de connotaciones diversas, lo cual la hacen tener cierta acotación en las áreas médica y psicológica, social, laboral, de los derechos humanos, el derecho penal; y detalladamente por parte de compromiso estatal de revalorar a la persona en el ámbito social, económico, psicológico, familiar, laboral y en especial en aquellos contextos donde se desenvuelva la persona. También hay un vínculo con la materia de seguridad ciudadana, ya que la persona –ya enfocándonos al aspecto de la persona excarcelada- que nos permite ahondar más en qué es y/o qué debemos entender por reinserción social.
Para otros (Aguillón y Ascencio, 2021), la reinserción social debe entenderse a través de un objetivo que está centrado en actividades de índole multiculturales y deportivas que formarán dicho objetivo: “consiste en que, a través del desarrollo de actividades escolares, laborales, culturales, deportivas y recreativas, bajo el acompañamiento de diversas disciplinas, las personas privadas de la libertad puedan reinsertarse a la sociedad” (Aguillón y Ascencio, 2021, p. 25). Estos autores manifiestan que a pesar de los esfuerzos gubernamentales por la implementación de la reinserción social exitosa los resultados son magros (Aguillón y Ascencio, 2021, p. 25) aun con la inclusión de que la reinserción está implícita en los derechos humanos (Aguilón y Ascencio, 2021, p. 29). De igual forma, la formación de institutos ex profeso para defender la reinserción social de las personas excarceladas[3] no ha dado los resultados esperados.
También el estado de México en 2015 estableció un programa de Reinserción social, a través de su área de transferencia fiscal (Programa, 2015) que tenía como objetivo: “Contribuir a la disminución de los índices de criminalidad y reincidencia delictiva en el Estado de México (en) las personas privadas de su libertad” (Programa, 2015) y teniendo a la reinserción como parte final de varios procesos que inician con prevenir y pasa a un ámbito intermedio como la readaptación, para terminar con la reinserción. Y por lo tanto ponderó dicho programa (Programa, 2015) que la reinserción es obligatoria para el Estado quien debe garantizar aquellos mecanismos la reintegración a la sociedad, y para ello haría uso del trabajo, la capacitación, educación, salud y deportiva. Esto estará centrado en el papel que juegue el sistema penitenciario y que se evite la reincidencia delictiva de aquéllos (Programa, 2015).
2. Programa de Prevención de la Antisocialidad y Reinserción Social, donde se atendieron actividades recreativas, artísticas, deportivas y culturales;
3. También se dio atención a jóvenes en estado de vulnerabilidad con eventos regionales de corte artístico, deportivo y de capacitación en artes y oficios; y,
4. Se atendieron como parte integral, el desarrollo familiar donde hubo una política de interactividad de niños, jóvenes y padres de familia.
No queremos dejar pasar que hay estudios de la reinserción social, pero desde la perspectiva de la reincidencia delictiva y una estrecha relación con el sistema penitenciario (Márquez Guzmán, 2020, pp. 15-19), lo cual estará más cercano. Dicho todo éste análisis, debemos definir que la reinserción social es un proceso del desarrollo evolutivo que desarrolla una persona que ha sido privada de su libertad y que al momento de reintegrarse a la sociedad cuenta con las herramientas necesarias para poder volver a ser parte de la sociedad civil; y ese proceso es responsabilidad del Estado, que será el encargado de ponderar, durante y posteriormente a su permanencia en el centro penitenciario y tras su liberación, cuáles serán los mecanismos de seguimiento, auxilio y supervisión excarcelaría de esa persona.
Como se mencionó al inicio, uno de los métodos de análisis es el jurídico y por lo tanto consideramos pertinente y hasta urgente hacer un estudio e interpretación sobre la legislación aplicable y/o que regula la reinserción social y de esta forma hacer un balance sobre el papel que el derecho juega en esta importante tarea estatal; por eso abordaremos los marcos legales de la reinserción social y la seguridad ciudadana (más adelante). El estado de México es un caso sui géneris debido a que como veremos los gobiernos hasta el momento en que se escribe el presente trabajo no han tenido interés en realizar una actualización jurídica sobre la reinserción limitándola a un simple ordenamiento administrativo (Chiapas a pesar de no contar con una ley, dispone de un Código al respecto). Apelando a la idea de que vivimos en un Estado de Derecho y la reinserción social es un derecho, en aquella entidad al parecer habría que decírselo a los responsables de ello. Iniciaremos en el ámbito federal para pasar a las leyes locales, en ambas categorías (la reinserción social y seguridad ciudadana).
MARCO LEGAL DE LA REINSERCIÓN SOCIAL EN MÉXICO
La legislación aplicable a la Reinserción Social en nuestro país debemos atenderla desde dos ámbitos, el Federal y el local, considerando preponderantemente al estado de México.
Ámbito Federal
En este espacio tendremos las tres normas legales más importantes que incluyen a la reinserción social, las que a continuación ubicamos e interpretaremos su contenido a fin de ir desmenuzando la esencia de aquella categoría (reinserción social): 1.- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; y, 3.- Ley Nacional de Ejecución Penal. Pasemos a su análisis.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En su artículo 18, párrafos 2º., 6º., y 7º., se establece a la reinserción social como parte del sistema penitenciario, y en especial el 2º., argumenta que se organizará dicho sistema con los pilares siguientes: derechos humanos, trabajo, la capacitación, la educación, salud y el deporte, los cuales serán los medios para que se logre la reinserción social. Ésta tendrá dos objetivos o expectativas: a) que la persona sentenciada –después de egresar del centro penitenciario- se reintegre a la sociedad; y, b) la procuración de que no vuelva a reincidir delictivamente. Por lo que respecta al 6º., párrafo la reinserción deberá ser parte continuada a las medidas legales aplicadas a los adolescentes privados de su libertad. Es decir, que las medidas sancionadoras dentro del sistema penitenciario deberán ser un conjunto de acciones encaminadas a preparar al interno para que después, una vez excarcelado, pueda (a través de la reinserción social) reintegrarse social y familiarmente. Y en el último párrafo, el 7º., se refiere a los mexicanos que se hallen privados de su libertad en el extranjero "podrán ser trasladados a la República para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social…”.
Deduciendo, hay tres supuestos en el artículo 18 Constitucional y los tres párrafos donde se habla de nuestro tema: 1) Es el resultado de una serie de acciones llevadas por el privado de la libertad en los centros de penitenciarios, y por ende, el puente ya una vez en libertad para la reintegración del excarcelado; 2) Está enfocada hacia el adolescente que ha compurgado su pena y para que se reintegre a la sociedad y su familia; y, 3) Operará como meta de los reos que se encuentren en el extranjero privados de su libertad, para los mismos fines que los dos supuestos antes señalados. Es decir, que la reinserción social desde la óptica constitucional no es un fenómeno y/o acciones que se den dentro de la injerencia del derecho penitenciario y menos aún al sistema penitenciario mexicano, sino más bien esas acciones están encaminadas para que la reinserción suceda tras el encarcelamiento.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Esta ley que regula a nivel federal las facultades y atribuciones de las secretarías de Estado (dependientes del Poder Ejecutivo Federal) y son dos artículos: el 27 fracción VII Quáter, y 30 Bis fracción X, los cuales analizaremos a continuación. El artículo 27 que faculta a la Secretaría de Gobernación en su fracción VII Quáter a elaborar “(…) y ejecutar los programas de reinserción social y apoyo a las personas que hayan cumplido con su sentencia y sean puestas en libertad”: por lo tanto es Gobernación la responsable de llevar a cabo la actividad de reinserción social, es decir, que es una función elementalmente no judicial sino administrativa, propia de la administración pública federal y en este sentido sale del ámbito de la prevención del delito, sino más bien le atañe a la administración pública. En el artículo 30 Bis fracción X de la misma ley se faculta a la secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana para organizar y
…dirigir actividades de reinserción social y supervisión de la libertad condicional, así como las relativas a la supervisión de medidas cautelares y suspensión condicional al proceso de conformidad con la normatividad aplicable en la materia y en coordinación con las autoridades competentes.
Fuente: Elaboración propia.
Ley Nacional de Ejecución Penal
Esta ley es la que aborda con amplitud la reinserción social, por lo que la analizaremos con el siguiente cuadro.
Ámbito Estatal. Estado de México y otras entidades federativas.
El único normamiento legal que ha abordado en el estado de México a la reinserción social lo es el Reglamento de los centros preventivos y de readaptación social del estado de México[5], y vemos con infortunio que la reinserción social es simplemente una tarea que debe ser realizada por el área de Trabajo Social, a través de sus coordinaciones penitenciarias (Art. 35) y habla de ese apoyo al “interno” para que cuente con un núcleo de reinserción [6]y ocupación laboral hacia el exterior que le vayan a ser idóneos (Art. 35 fracción VIII). Y también será dicho trabajador social el encargado de verificar el funcionamiento del citado núcleo de reinserción para que no se cometan anomalías por parte del interno en este proceso (Art. 35 fracción IX).
Hemos analizado los planteamientos jurídicos de la Reinserción Social a través de las tres normas jurídicas que no sólo le dan origen y vida, sino también aquellas que delegan al sector público del poder ejecutivo federal la tarea planear, diseñar, aplicar y llevar a cabo los programas y acciones tendientes a la reinserción social. Pasemos al análisis en el ámbito estatal empleando para ello el cuadro siguiente:
Desglosando la información jurídica nos dimos a la tarea de hacer un balance de la actualidad y vigencia de las leyes ex professo donde se aborda el tema de la reinserción social. Encontramos datos muy interesantes y uno en especial que nos hace pensar diversas cosas, es el caso del estado de México. El siguiente cuadro muestra el número de estados que cuentan con la regulación jurídica de la reinserción social y son los siguientes:
En porcentajes de 32 entidades, el 14.28% (5 estados) en 2011 elaboraron, reformaron y/o crearon una ley donde se habla ya de la reinserción; las leyes más actualizadas por año son en este 2023 siendo el 0.06% (sólo son dos entidades); y la norma legal más antigua y por lo mismo más obsoleta es la del año 1992 dando un 0.03% del total y casualmente es el Estado de México, y lo más grave aún, se trata de una norma jurídica menor (si tomamos a Kelsen de referencia): es el Reglamento de los centros preventivos y de readaptación social del estado de México. También en 1993 fue importante debido a que no sucedió como en el estado de México que sólo contó con algunas medidas sobre la reinserción en su reglamento, sino que el gobierno zacatecano promulgó la primera ley local contemplando el tema que nos ocupa: Ley de ejecución de sanciones privativas y restrictivas de la libertad del estado de Zacatecas.
Por otro lado, el interés de gobiernos y legisladores locales por incluir y desarrollar (no todos a pesar de ello) en el cuerpo de la norma jurídica a la reinserción social es a partir de la segunda decena del presente siglo –vid el Cuadro 6-. Consideramos que uno de los pilares que dieron este resultado lo fueron los derechos humanos y su institucionalización. Durante los periodos 1999-1994 y 2021-2017 la temática de la reinserción social estuvo fuera, lo cual implicó que los estados de la República y sus respectivos gobiernos atendieron otras coyunturas del ejercicio del poder. Haciendo un primer balance sobre el presente trabajo, diremos que inicialmente en el final del siglo XIX y principios del XX, la reinserción social da inicio como una responsabilidad pública y del Estado argentino y en forma de patronatos privados, que en el futuro inmediato la reinserción de los excarcelados les dará la oportunidad de reincorporarse a las actividades económicas de sus patrocinadores (los donadores privados de los citados patronatos).
No existe una definición científica plena que pueda considerarse la más viable y objetiva de la reinserción social, sin embargo, nuestras leyes e investigadores han hecho lo propio para definir qué debemos entender por esa categoría. En el rubro jurídico podremos decir que la reinserción es un fin de los sistemas penitenciarios, puesto que una vez que el sentenciado termina su reclusión sale a volver a insertarse en una sociedad que no sabe cómo lo va a recibir, y ello en diferentes escenarios: la familia, el trabajo, los amigos, la sociedad en la que convivía antes de delinquir. Por eso, la reinserción es parte de las acciones para concientizar al interno durante su estadía de la existencia de alternativas para lograr una salud mental y física, a la hora de adherirse a un programa institucional que comprende educación, capacitación, deporte y protección de sus derechos humanos; éstos mismos le deberán servir para que cuando esté fuera –vuelva al mundo civil- le sean útiles para su inclusión en la sociedad.
Como vemos, el Derecho Penitenciario es el foro donde se lleva a cabo y ejecutan los mecanismos para que a la hora de buscar la reinserción sea más fácil porque cuenta con herramientas que le fueron proporcionadas en el interior del centro penitenciario; y, además, deberá ver otra forma o modus vivendi y ya no estar al margen de la ley. Con esto también descartamos que sea asunto del poder judicial (específicamente el Derecho Penal) el velar por que se dé la reinserción social, y así el poder ejecutivo dé respuesta a este asunto de los excarcelados. E incluso, se podría proponer una rama del derecho que pueda abarcar los elementos metodológicos y jurídicos para crear el derecho de la Reinserción, que cómo ha quedado clara, no sólo es social sino sanitaria, médica, psicológica lo cual nos da la razón de que se trata de un tema eminentemente de seguridad ciudadana (no de seguridad púbica), mismo que a continuación abordaremos.
¿QUÉ ES LA SEGURIDAD CIUDADANA?
Partimos que la seguridad es de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española una cualidad de seguro y a la vez un servicio hacia una persona o un ente; deviene de la voz latina securĭtas,-ātis (DEL, 2022). En la misma fuente podemos apreciar que la seguridad ciudadana será: una “(…) Situación de tranquilidad pública y de libre ejercicio de los derechos individuales, cuya protección efectiva se encomienda a las fuerzas de orden público” (DEL, 2022). Empero, a pesar de que el Diccionario de la Lengua nos da su definición en específico, la seguridad ciudadana es más compleja de lo esperado. Los orígenes de la seguridad se remontan a épocas pretéritas, para ser precisos a la época del Absolutismo con la Ciencia de la Policía[7] y la Cameralística. Así mismo, la seguridad debe su origen a la primitiva idea de obligar al hombre a salvaguardarse de las inseguridades del medio (Téllez y Ramírez, 2022, p. 24). Se reconoce que la seguridad ciudadana está asociada -equívocamente-, “a cuestiones jurídicas (derecho penal, prevención del delito, reinserción social, entre otros), pero no se ha profundizado en el origen mismo de la categoría de seguridad ciudadana, por ello se confunde con la seguridad pública y/o se vincula con la seguridad nacional, la seguridad internacional, entre otras formas.
La seguridad ciudadana implica muchos más aspectos y cuestiones similares a las que oferta la seguridad pública: desde este punto, ambos términos -seguridad ciudadana y seguridad pública- no son iguales, tampoco debemos encuadrar a la seguridad ciudadana con acciones eminentemente aplicables a la seguridad pública, es decir, la seguridad ciudadana va más allá” (Téllez y Ramírez, 2022, p. 25). En estos términos es bueno aclarar que la seguridad pública difiera de estar cerca a la reinserción social, y la explicación es simple, le corresponde a la seguridad ciudadana: “la Seguridad Ciudadana es más que la prevención del delito y sus etapas en el tratamiento criminológico, que es una parte de ella. La seguridad pública está exclusivamente ocupada en la atención de todo lo relacionado con el crimen y las sanciones al mismo; teniendo así que la Seguridad Ciudadana es el TODO, mientras que la seguridad pública tan solo es una parte de aquella” (Téllez y Ramírez, 2022, p. 43).
De acuerdo con Omar Guerrero (que analiza las obras de uno de los padres de la Administración Pública) la Ciencia de la Policía tiene un desarrollo remoto en la civilización helena. La palabra Policía se remonta a la Polis griega que estaba vinculada a una ciudad, comunidad u organización social, y el régimen de esa comunidad se le denominó politeias con una organización o régimen asumido por una ciudad (Guerrero cita a Aristóteles que como sabemos fue el primero que habló y escribió de ello: Guerrero, 1986, pp. 74, 75). Por lo tanto, pasamos de la polis a la politeia a la policía y así se adulteró el término para siglos más tarde buscar una concepción o idea científica para poder explicar el rol de la policía en la Ciencia de la Policía. La politeia era también una forma de expresar a la forma de gobierno (Guerrero, 1986, p. 75).
¿Qué era la Ciencia de la Policía?
Para Guerrero la policía era “un conjunto de acciones, técnicas y procesos preventivos, estimulantes, correctivos, organizativos y represivos encaminados a fortalecer al Estado por la vía de la nutrición material, moral e intelectual de la sociedad civil” (Guerrero, 1986, p. 215). Por lo tanto, la Ciencia de la Policía está enfocada a la acción directa del gobierno, por lo tanto, se trata de una ciencia aplicada y se sustenta en el cameralismo que es una corriente ideológica basada en estudios sobre la función de los consejeros del rey (que se reunían en la cámara real) para solventar los problemas de la ciudad, del reino o imperio, y con ello se logró el desarrollo social y el robustecimiento del Estado en cuanto a su poder público. Por eso la Ciencia de la Policía se desarrolló en el Absolutismo que a fin de cuentas la protegió (Guerrero, 1986, p. 215).
La seguridad era parte del contenido[8] de la Ciencia de la Policía y se refería a la seguridad interior del Estado a través de la administración de la justicia (poder judicial), la policía propiamente (poder ejecutivo), el orden público (poder ejecutivo) y la represión de delitos patrimoniales (Guerrero habla de hurto y rapiña, 1986: pp. 214), tareas encomendadas al poder judicial. Por eso la base de la seguridad se encuentra en la Ciencia de la Policía (Guerrero, 1986, pp. 258-260). ¿Cómo se liga la Ciencia de la Policía al tema de la reinserción social? Si la Ciencia de la Policía abarca todos los temas económicos, políticos, de orden político y jurídico, luego entonces todo ello va enfocado para el bienestar del gobernado (que tras el liberalismo político nacerá el ciudadano) y el fortalecimiento político del Estado (en ese entonces representado por el rey o príncipe). Es decir, que la Ciencia de la Policía era lo genérico, luego entonces sus partes componentes incluían a la Seguridad Pública –podría ya decirse, por los tópicos que aborda-. Luego entonces los resabios de la Ciencia de la Policía han venido a ser el summum de la Seguridad Ciudadana; más la implicación de prevenir y atacar el delito es propia de la Seguridad Pública de forma específica.
En el anterior sentido, la seguridad ciudadana es la encargada de soliviantar como parte hoy de la administración del poder ejecutivo (federal y local) la tarea de conocer, llevar a cabo y dar seguimiento al sentenciado que ha vuelto a tener sus derechos de ciudadanía y por ello se reintegra a la sociedad civil: es ahí donde entra la etapa de reinserción social. La seguridad ciudadana es el todo en los intereses del Estado o al menos en lo que atañe al ciudadano: salud, trabajo, prevención de desastres, recuperación de espacios públicos destinados a la ciudadanía, deporte y la seguridad pública. Por lo tanto, corresponderá a la seguridad ciudadana atender la reinserción social, ya que es un trato directo con el sentenciado que “ha vuelto” a ser ciudadano con plenos derechos cívicos, políticos, económicos, humanos, laborales entre otros.
Marco legal de la Seguridad ciudadana en México.
Abordaremos como se hizo con antelación, el marco legal de la seguridad ciudadana, que para nosotros es la real encargada de la reinserción social en el país. Empezaremos a nivel federal y centraremos –posteriormente- nuestro interés en el ámbito local, que para este caso ya sólo será en el estado de México, donde se circunscribe nuestra investigación.
Ámbito Federal. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Desde un inicio se cotejó toda la Constitución Federal y jamás se habla de seguridad ciudadana; empero, la categoría seguridad pública aparece en cincuenta y dos ocasiones, y he aquí lo que comentábamos con antelación: no hay una correcta interpretación de funciones entre ambos tipos de seguridades (pública y ciudadana). Incluso en el artículo 21 se define a la seguridad pública como: “es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución”. Como podremos dilucidar, hasta aquí finaliza nuestro análisis pues la misma definición constitucional ni siquiera habla de la reinserción a todo lo largo de ese ordenamiento jurídico.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Es omisa con la seguridad ciudadana, pero sí aborda la categoría de seguridad pública y sólo nos remite a la secretaría de Seguridad (Art. 26); y el artículo 30bis que se avoca a das facultades de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, misma que ya se trató.
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Esta ley tampoco hace referencia a la seguridad ciudadana y sí a la seguridad pública (que es citada en más de doscientas ocasiones), pero sí en su artículo 2 refiere como parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública a la reinserción social. Y dicho sistema toca llevarlo a cabo a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, definiendo que la planeación de la reinserción se daba por medio de la Secretaría de Gobernación y la encargada de ejecutarla, lo es la Secretaría de seguridad a través del Sistema Nacional de Seguridad. En esta sección la seguridad ciudadana es omitida por la Constitución Política, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y hasta por la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; más no así la categoría de reinserción que es –como se sabe fijada en el Art. 18 constitucional- y en la última ley mencionada en este apartado en su numeral 2. Lo que rescatamos de aquí es que jurídicamente la seguridad ciudadana es omisa en todas las leyes federales y se pondera sólo dentro del Sistema Nacional de Seguridad Pública la parte de la reinserción social. Lo anterior nos servirá para las conclusiones.
Ámbito Local: Estado de México. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México.
No aborda a la seguridad ciudadana y como ya se describió antes, tampoco a la reinserción social.
Ley de Seguridad Pública del Estado de México.
No se toca el tema de la seguridad ciudadana, sólo se remite a la seguridad ciudadana y de reinserción nula la situación. Esto último se debe a que el estado y sus gobiernos nunca han puesto énfasis en ello, recordemos que la reinserción social se regula a través de un Reglamento simplemente hasta la fecha.
Reglamento de los centros preventivos y de readaptación social del estado de México.
Como ya se indicó en apartados arriba el reglamento sólo contempla dos cosas: la reinserción se coordina a través de un trabajador social y mediante núcleos ex oficio; y, se debe de supervisar para cerciorarse de que el sentenciado cumpla con los programas destinados a la reinserción, y de lo contrario sancionarlo (Art. 35 fracciones VIII y IX del citado Reglamento). Es decir, que para el estado de México la reinserción social sólo se constriñe al tema penitenciario y se contempla muy “a la ligera”, es decir: no es prioridad y/o importante.
La reinserción social desde el ámbito de la seguridad ciudadana.
Después de un profundo análisis sobre la materia, la reinserción social no ha sido bien entendida por la voluntad política de los gobernantes y ello se refleja en el actuar de los legisladores (en ambos niveles: federal y local), que no actualizan las leyes o dejan en obsolescencia las normas legales que regularían a la reinserción social. Por otro lado, la seguridad ciudadana aún no se ha posicionado dentro de los temas políticos y menos en la agenda jurídica, debiéndose a varias cosas entre ellas el error de confundirla –y peor aún, concebirla como igual- con la seguridad pública; además de que la seguridad pública es uno de los temas que más ha interesados a los gobiernos debido a los índices altos de delincuencia e inseguridad. Así mismo la seguridad ciudadana está aún en un proceso de definición que al parecer no ha alcanzado niveles altos de interés ni de gobernantes, políticos y menos de legisladores. De nuestro análisis recogemos que por ser poco analizada y no existir políticas públicas que se encarguen la reinserción social, e impactar en los ámbitos penal y penitenciario, no hay una estrategia sólida, ni mínima que recoja un verdadero programa o plan que la desarrolle. Acordes con el análisis diremos que, los poderes judicial y ejecutivo (desde el orden federal) son los involucrados aparentes de la reinserción. La realidad es que el poder judicial está desconectado con la reinserción social por no ser de su competencia y en ese sentido la administración pública federal (y por ende a las estatales) son los responsables del manejo de los centros penitenciarios, que es el foro donde se desarrollan los programas entre los sentenciados, para que una vez saliendo a la sociedad, puedan contar con las herramientas precisas para reinsertarse socialmente.
Así, un tema que debiera estar regulado desde el Estado mexicano no es del interés de este. La reinserción es una obligación constitucional que debe de atenderse, pero la administración pública sólo –si es el caso- cuenta con paliativos y justificantes de su actuar en la planeación y programación de la reinserción, pero que en la realidad no se aplican. Si a esto le sumamos que no existen leyes sólidas y visionarias que contemplen a la reinserción social como una categoría, ya ni aún con el hecho de que uno de los pilares para conseguirla son los derechos humanos, ni así hay políticas ni leyes que impacten en ello. Por lo que, si el poder judicial no es el competente, sólo el sistema penitenciario se responsabiliza sin compromiso alguno, entonces sólo queda a la seguridad ciudadana hacer ese papel. Ello debido a que el sistema penitenciario depende del poder ejecutivo y se verifica a la reinserción social una vez que el sentenciado ha salido de los centros de readaptación, es allí donde entra el papel de la administración pública que lo debe de hacer mediante la seguridad ciudadana y así proteger a este grupo que podría llegar a ser vulnerable, cuando es rechazado o no logra reinsertase socialmente, pues se trata de personas que han recobrado sus derechos ciudadanos (derechos humanos). No así la seguridad pública que sólo tiene un fin específico: garantizar el orden público en contra de los delitos y sus temas en rededor de aquéllos.
El único nexo entre la seguridad ciudadana y la seguridad pública está en que el sentenciado al reinsertarse socialmente omita el volver a delinquir (la trillada prevención del delito que compete a la seguridad pública). Tenemos así que la seguridad pública sólo se encarga de la prevención y seguimiento del delito y sus consecuencias, y por lo tanto es propia de la fuerza pública u organismos de represión del Estado; en tanto que la seguridad ciudadana se encarga de más asuntos vinculados con el bienestar ciudadano que es aquí donde operan más elementos en juego como la salud, los desastres, las políticas públicas de apoyo social a la ciudadanía, el rescate de espacios públicos en beneficio del ciudadano y agregaríamos la reinserción social que después de haber expiado su conducta punible se reincorpora a la sociedad para integrarse a la vida cotidiana que incluye familia, trabajo, amistades y su entorno social donde se desenvuelve.
Y al no haber ninguna institución ni pública o privada que dé seguimiento cabal a esta tarea del Estado, entonces se propone que no sólo en la planeación y estrategias de políticas públicas se vele por ella, sino también y más aún en especial en crear instituciones públicas soportadas por leyes sólidas; y con un sentido real y objetivo, vinculativo a la persona que ha egresado de los centros penitenciarios. En el estado de México urgen una reforma administrativa y jurídica que garantice este tipo de acciones y que vincule directamente a la seguridad ciudadana con la reinserción social de forma impactante y efectiva, es decir, la reinserción social desde el ámbito de la seguridad ciudadana.
La relación entre “reinserción social” y “Seguridad Ciudadana”.
Este aspecto es importante dejarlo muy claro ya que primeramente la seguridad pública no es la encargada de la reinserción, debido a que está enfocada únicamente a los ámbitos de la prevención del delito y al policiaco (situación que se ha malinterpretado desde las mismas altas esferas del poder público); así, la seguridad ciudadana que es la vinculada a las necesidades más apremiantes de la ciudadanía es la responsable de llevarla a cabo. Por eso la seguridad ciudadana tiene como uno de sus objetivos ulteriores la reintegración del individuo que ha perdido sus derechos ciudadanos y que está próximo a recuperarlos para ser parte del tejido social y con ello poder buscar las mejores opciones de una nueva oportunidad al amparo de la ley y redirigir la conducta de dichos ciudadanos, además de que se vierta en ello la idea de no volver a delinquir, por eso las herramientas de la reinserción deben estar apegadas a una forma integral: social, económica, psicológica, familiar y laboralmente. Debemos mencionar que la Seguridad Ciudadana –así escrita- no es una tarea fácil para el Estado mexicano pues le ha dado mucho juego a la seguridad pública con resultados muy cuestionables. Por eso, las universidades podrían ser un bastión para que a través de programas sociales y de prácticas aplicadas a los ciudadanos que empiezan la reinserción, les sea más fácil la misma y para ello se debe de revalorar los programas educativos (por ejemplo) de carreras como la Licenciatura en Seguridad Ciudadana para así ofertar una esencia más vista hacia el ciudadano y no hacia la fijación punitiva. De igual forma, cobra urgencia la función operativa de las dependencias encargadas a nivel federal y estatal de dar respuesta a esta cuestión, ya que sólo están realizando una o dos actividades de las muchas que obedecen a la Seguridad Ciudadana. Por lo tanto, la relación es muy estrecha y sustancial para que el Estado y la administración pública realicen mejor su función en este rubro (Seguridad Ciudadana), con resultados evidentes y de impacto; de coadyuvancia con el aparato judicial y no ser parte de éste. Es importante que el Estado invierta en la reinserción social, puesto que como hemos visto es un derecho recuperado de la persona que fue privada de su libertad y con ello obtiene tal prerrogativa; y si se rescataron a los banqueros en otros tiempos (¿Cuánto costó a la sociedad el rescate bancario con el FOBAPROA[9]?), por qué no apostarle a las personas que han recuperado sus derechos ciudadanos, como una última oportunidad de esa sociedad a la que ofendieron; o se aplica fehacientemente la premisa del jurista argentino Juan F. González: “Los derechos cuestan dinero” (González prologó el libro de Holmes y Sunstein, 2011: 15). Esta situación nos hace dejar una interrogante: ¿por qué no invertir en la reinserción social, que sería menor la suma a diferencia del rescate bancario años atrás?
CONCLUSIONES
La reinserción social aparece históricamente en Argentina donde era del interés privado, siendo una forma de reintegrar al sentenciado a sus actividades antes de delinquir y poder ofertarle una nueva oportunidad. Esto se hizo inicialmente a través de patronatos privados, donde los promotores de estos eran empresarios que veían la posibilidad de encontrar futuros empleados en los reinsertados socialmente. Por tanto, un término multívoco, pero poco entendido y carente de una conceptualización científica y metodológica desde el orden político y menos aún del jurídico, puesto que el sistema jurídico no ha contemplado esta actividad para prevenir la reincidencia del sentenciado una vez lograda su libertad.
La reinserción social en México no ha sido parte de las políticas jurídicas de los legisladores ni de los gobiernos, como lo vemos en el análisis de las diversas leyes que sólo la consideraron someramente desde 1992, y fue en los primeros años del siglo XXI en que las entidades federativas con el boom de los derechos humanos la empezaron a promover. Nuestra Constitución Federal fue omisa en ello hasta las reformas (del artículo 18 Constitucional) de los años 2008, 2011 y 2015 en que empezó a emplearse el término de reinserción, que como se comentó en la conclusión anterior, fue ya entrada la segunda decena del siglo XXI en que tomo carta de interés jurídico. Y es así como la reinserción operativamente se dejó, vía programas de desarrollo de los internos en los centros penitenciarios, ya no para el Derecho Penal sino para el Derecho Penitenciario, haciendo que esto fuera ya una facultad de la administración pública, detentadora del control del Sistema Penitenciario.
Dentro de la administración Pública Federal, se encargó a la Secretaría de Gobernación la planeación de programas de reinserción social y de su ejecución la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, haciendo de estas acciones propias del quehacer de la administración pública y sustentada legalmente en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Tenemos que la seguridad pública, sólo está enfocada a la prevención del delito y a su seguimiento en el orden procedimental penal y como coadyuvante de los cuerpos del orden público Estatal, es decir los cuerpos policiacos.
Un antecedente de ambas seguridades, la ciudadana y la pública, lo fue la remota Ciencia de la Policía en el siglo XVIII, que con la evolución del Estado dejó pasar todas las funciones que tenía encomendada, para centrase en lo que hoy conocemos como policía propiamente dicha, es decir, al cuerpo encargado de resguardar el orden público y la seguridad preventivamente de las conductas delictivas. Por esto, la seguridad ciudadana debe ser la encargada de velar porque realmente se realicen ordenamientos legales que la hagan obligatoria para el Estado en sus dos ámbitos administrativos de gobierno (Federal y estatal) y con políticas públicas enfocadas al contacto y supervisión directa de las personas que se hayan en un proceso de reintegrarse en todos los ámbitos que como ciudadanos recuperan al quedar en libertad. Coligiendo: toca a la Seguridad Ciudadana la realización de la Reinserción Social, contando para ello con políticas públicas de impacto y con un cuerpo de leyes que realmente estén sustentadas en la situación efectiva de las personas que han recuperado su libertad y que se reintegren a la sociedad y no delincan. Es una tarea que apremia en el estado de México, es además una prioridad inherente a la sociedad.
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Notas
