2020
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05082018
27112018
Augusto Abdulhadi augustoabdulhadi@gmail.com
Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Argentina
Resumen: La literatura de estudios judiciales comparados muestra que en Argentina los jueces de las Cortes cambian con frecuencia pero que no hay una clara relación entre estos cambios y el control de las mayorías legislativas. El autor sostiene que son los gobernadores quienes deciden cuándo se retiran los jueces de la Corte, a través de presiones de carácter informal. Este trabajo presenta un estudio de caso a partir del análisis de los cambios políticos de jueces del Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Misiones, Argentina, en el periodo 1983-2011. El autor propone diferentes mecanismos causales para explicar esos cambios en las provincias argentinas. palabras calve: Política subnacional, cortes judiciales, democracia, argentina, provincia de Misiones, estudios judiciales, poder legislativo.
Palabras clave: Política subnacional, cortes judiciales, democracia, argentina, provincia de Misiones, estudios judiciales, poder legislativo.
Abstract: The literature of comparative judicial studies shows that in Argentina court judges change frequently but there is no clear relationship between these changes and the control of legislative majorities. The author maintains that it is governors who decide when court judges withdraw through informal pressures. This work presents a case study based on the analysis of political changes of judges for the Superior Court of Justice of the province of Misiones, Argentina, in the period 1983-2011. The author proposes different causal mechanisms to explain these changes in the Argentine provinces.
Keywords: Sub-national politics, judicial courts, democracy, Argentina, Misiones province, judicial studies, legislative power.
Artículos de Investigación
Radicales, peronistas y renovadores: la Corte de la provincia de Misiones, Argentina (1983-2011)*
Radicals, peronists and renovators: the court of the province of misiones, argentina (1983-2011)
Augusto Abdulhadi augustoabdulhadi@gmail.com
Recepción: 05 Agosto 2018
Aprobación: 27 Noviembre 2018
1. Introducción / 2 Mecanismos causales y cambios en el STJ / 3 Mecanismos causales y cambios en el STJ; 3.1 El mecanismo de Imposición; 3.1.1 El predominio radical 1983-1987; 3.1.2 Ampliación y dominio del PJ entre 1989-1991; 3.2 El mecanismo del Bloqueo: fragmentación legislativa y estabilidad del STJ; 3.2.1 Gobierno peronista con mayoría radical (1987-1989); 3.2.2 El FR ante el interbloque PJ-UCR (2003-2005); 3.3 El mecanismo de Cooptación: la renovación del STJ (2006-2011) / 4. Mecanismos causales y cambios políticos en el STJ misionero; 4.1 La mayoría legislativa; 4.2 Jueces del STJ y presiones del gobernador / 5. Conclusiones / 6. Bibliografía
Este trabajo analiza los cambios políticos de jueces del Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Misiones (en adelante STJ) en el período 1983-2011 y propone una nueva explicación de los cambios de jueces de las Cortes. La propuesta se basa en cuatro mecanismos causales que operan en diferentes contextos: 1) Imposición; 2) Negociación; 3) Cooptación; y 4) Bloqueo.
Los cambios políticos de jueces del STJ en Misiones se explican por los mecanismos de Imposición y de Cooptación. Entre los años ´80 y ´90 predominó el primero, mientras que en 2006 el segundo. El mecanismo de Bloqueo operó cuando los gobernadores quisieron cambiar la Corte y no pudieron porque no tenían la mayoría necesaria.
Al principio del período estudiado los gobernadores de la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ)1 recurrieron a estrategias de court-packing para ampliar la composición del STJ y poder designar nuevos jueces. Esa estrategia fue útil en la medida en que ni la UCR ni el PJ tuvieron los dos tercios necesarios para presionar la salida de jueces del STJ. El argumento central de este trabajo es que los jueces dejan sus cargos en la Corte provincial cuando no tienen respaldo político de facciones partidarias que puedan sostenerlos en sus puestos.
El artículo se organiza de la siguiente manera. La primera sección presenta el enfoque teórico-metodológico, la propuesta y el argumento. La segunda sección expone los cambios de jueces del STJ de la provincia de Misiones en función de los mecanismos que explican esos cambios. La tercera sección analiza las estrategias de los actores y el control de mayorías legislativas que están detrás de los cambios políticos de jueces del STJ misionero durante el período estudiado (1983-2011). Finalmente, se plantean las conclusiones.
Las Cortes judiciales son órganos colegiados de conducción del Poder Judicial, y el Poder Judicial es una institución fundamental de la democracia.2 Si bien las disputas políticas se dirimen habitualmente en la arena electoral, las Cortes tienen poder de decisión sobre temas que afectan proyectos de gobierno o políticas públicas, incluso a veces conflictos partidarios y electorales, todo lo cual las convierte en actores relevantes tanto para la política nacional como subnacional.3 Y por ese motivo los presidentes y gobernadores buscan ejercer influencia directa sobre las Cortes y expandir lealtades al interior del Poder Judicial.4
En Argentina existe una rotación frecuente de jueces en los STJ provinciales y la literatura de estudios judiciales comparados señala que los incentivos partidarios son un gran predictor de esos cambios en las Cortes.5 Sin embargo no existe una clara relación entre estos cambios y el poder partidario de que disponen los gobernadores.6
La teoría de los “retiros inducidos” (induced retirements) sostiene que los jueces son inducidos a retirarse a través de estrategias y presiones informales por gobernadores que buscan crear una Corte aliada.7 Las estrategias no institucionales, como reconoce Castagnola,8 tienen dos desventajas importantes: a) no garantizan el resultado buscado (renuncia de jueces); y b) pueden implicar mucho más tiempo y recursos que una destitución u otra estrategia institucional.
Ahora bien, la teoría de los retiros inducidos9 enfoca el problema de manera tal que oscurece el rol de la legislatura y de los líderes partidarios opositores. Para remover jueces de las Cortes eran necesarios dos tercios de bancas legislativas en veintidós (22) de las veinticuatro (24) provincias argentinas en 2009,10 con lo cual rara vez un gobernador dispuso con su partido de la mayoría necesaria para remover jueces del STJ. Sin esa mayoría los incentivos partidarios se diluyen porque el gobernador debe negociar con otros actores, ya que las estrategias no institucionales no garantizan las renuncias y vacantes. Pero a pesar de esto los cambios en los STJ fueron frecuentes y la evidencia cuantitativa no muestra una relación clara entre el poder partidario del gobernador y los cambios de jueces del STJ.11
Los jueces siempre enfrentan presiones y no sólo del titular del ejecutivo, pero ello no necesariamente lleva a la renuncia de un juez a su cargo en el STJ.12 Desde este planteo las estrategias no institucionales que puede utilizar el gobernador sólo pueden prosperar cuando no existen líderes partidarios que respalden políticamente a esos jueces y puedan sostenerlos en sus puestos. El factor decisivo no son las presiones del gobernador, como sostiene Castagnola,13 sino el respaldo político que logra reunir para dar credibilidad a esas presiones y desplegar represalias.
El concepto de “cambio político de jueces del STJ” implica que hay una modificación en la composición de la Corte que altera el balance de poder partidario al interior de la máxima instancia judicial. Los indicadores utilizados son dos: a) el cambio en la pertenencia partidaria de la mayoría de jueces del STJ; o b) cuando no cambia la pertenencia partidaria de la mayoría que prevalece en la Corte, pero cambia más del cincuenta por ciento (50 %) de la composición del STJ. Este segundo indicador permite capturar casos en los que hay una reestructuración profunda del STJ por disputas entre facciones partidarias, aunque gobierne el mismo partido.
Por facciones partidarias se entiende a los grupos internos de los partidos que sobre la base del control de ciertos recursos, compiten por espacios de poder y candidaturas del partido,14 y cuyos miembros comparten un sentido de identidad y actúan en forma colectiva para alcanzar sus objetivos.15
En función de este enfoque teórico, este trabajo propone cuatro mecanismos causales para explicar los cambios políticos de jueces del STJ en las provincias argentinas: 1) Imposición; 2) Negociación; 3) Cooptación; y 4) Bloqueo. Los tres primeros explican los cambios de jueces en los STJ de acuerdo al contexto político, en términos de gobierno mayoritario o minoritario (Cuadro 1). El cuarto mecanismo explica los intentos fallidos de cambio político de jueces de la Corte. El Cuadro 1 sintetiza esquemáticamente los mecanismos causales.
El mecanismo de Imposición implica que el partido del gobernador dispone por sí solo de la mayoría necesaria para designar jueces en la Corte y no necesita negociar con otros actores (siempre que la mayoría de su partido efectivamente responda a su liderazgo).16
El mecanismo de Negociación implica que el partido del gobernador negocia y acuerda con otros partidos o facciones para modificar la Corte. La negociación puede ser entre diferentes partidos o entre facciones partidarias de diferentes partidos. Si bien en el caso de Misiones no se detectó ningún cambio de jueces de la Corte que se explique por este mecanismo, sí se encuentran cambios negociados en otras provincias, como Santa Fe, donde un acuerdo entre el PJ y una facción de la UCR significó un cambio en la Corte con respaldo del 80 % de legisladores de la Asamblea Legislativa provincial (Diario La Capital, 22/6/2000; Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa de Santa Fe, 8/6/2000).
El mecanismo de Cooptación se diferencia sustancialmente del de Negociación, porque el partido del gobernador reúne un porcentaje de bancas legislativas muy cercano a la mayoría necesaria y con cooptar el voto de uno o unos pocos legisladores individuales es suficiente para cambiar a los jueces de la Corte. Por este motivo el mecanismo de Cooptación es diferente al de Negociación, que necesita de todo un bloque o facción partidaria, a diferencia de unos pocos votos individuales. A modo de ejemplo, en 2006 en la provincia de Misiones el gobierno provincial del FR realizó un cambio político de jueces del STJ gracias al respaldo de tres legisladores de otros partidos (2 del PJ y 1 de la UCR), que le permitieron alcanzar la mayoría necesaria. Esos tres legisladores fueron luego expulsados de sus partidos, PJ y UCR (Diario El Territorio, 31/5/2006) y continuaron sus carreras políticas en el FR.
Por último, el mecanismo del Bloqueo explica los intentos fallidos de cambio político del STJ por parte de gobernadores que, aunque tienen la intención de modificar la Corte y presionan a los jueces para forzar su salida, no consiguen cambiar la composición de la máxima instancia judicial.
Lo que diferencia los mecanismos de Negociación, Cooptación y Bloqueo es la agencia de los actores. La acción de los actores involucrados cambia el resultado.
El método comparado de estudios de caso es el más apropiado para abordar la pregunta que orienta este trabajo porque el propósito central del estudio intensivo de casos es investigar mecanismos y realizar inferencias causales17. Con ese método se busca desarrollar una teoría y refinar hipótesis teóricas acerca de los mecanismos causales18 que explican los cambios políticos de jueces de la Corte en diferentes contextos políticos.19
La literatura de estudios judiciales comparados identificó en trabajos previos, basados en evidencia cuantitativa,20 que existe una relación entre los frecuentes cambios de jueces de los STJ y el faccionalismo partidario. Sin embargo los métodos cuantitativos tienen más limitaciones para investigar y explorar mecanismos causales.21 En este aspecto la provincia de Misiones resulta de sumo interés porque entre 1983 y 2003 la UCR y el PJ, los principales partidos de alcance nacional, dominaron el sistema partidario provincial. Y desde 2003 el sistema partidario provincial se reconfiguró por completo a partir de la creación de un nuevo frente partidario de carácter local (el Frente Renovador de la Concordia, FR), que surgió por el realineamiento de facciones partidarias de la UCR y del PJ provinciales. En ese sentido, el estudio intensivo del caso de Misiones constituye una oportunidad para investigar el impacto de los realineamientos de facciones partidarias sobre la composición de los STJ.
Los estudios de caso abordan, por definición, casos positivos, es decir, casos donde se presenta el fenómeno de interés. Y efectivamente la provincia de Misiones se seleccionó porque presentaba cambios políticos de jueces de la Corte (fenómeno de interés), y porque en el período estudiado se modificó el tamaño del STJ provincial en cuatro oportunidades.22 Pero la provincia de Misiones también presentaba evidencia negativa relevante. Aquí se sigue el planteo del principio de posibilidad de Mahoney y Goertz,23 según el cual no toda evidencia negativa es relevante porque no siempre existe posibilidad de que el fenómeno de interés efectivamente suceda (cuando no es esperable que suceda el fenómeno de interés, se está ante casos irrelevantes, de acuerdo con el planteo de Mahoney y Goertz).24 La evidencia negativa surge del hecho de que, de acuerdo con la literatura de estudios judiciales comparados los incentivos partidarios predicen cambios de jueces en las Cortes,25 y sin embargo hubo momentos en el período estudiado en que la provincia de Misiones debía mostrar cambios de jueces del STJ y ello no ocurrió. A pesar de que el fenómeno de interés tenía posibilidad de ocurrir, por alternancia partidaria,26 no ocurrió, y este trabajo de investigación sostiene que esto se explica por el mecanismo de Bloqueo, que impide cambios en el STJ aunque el gobernador tenga intención de cambiar la Corte.
El referente empírico de este trabajo es el estudio de caso de la provincia de Misiones y ello impone cautela al momento de plantear conclusiones que sirvan más allá del caso. No obstante, aunque el referente empírico es un caso provincial, los mecanismos propuestos pueden servir para analizar los cambios de jueces de las Cortes en todas las provincias argentinas e incluso en países federales con niveles similares de autonomía subnacional respecto al Poder Judicial. En ese sentido, los mecanismos están pensados más allá del caso provincial, e invitan a la reflexión teórica sobre casos comparables, especialmente en países con una estructura similar, donde los estados o provincias tienen Cortes judiciales con niveles de autonomía similar (por ejemplo, los jueces se designan por autoridades provinciales o estaduales, sin intervención directa o formal de autoridades nacionales).
Esta sección presenta el análisis del caso de Misiones organizado en función de los tres mecanismos causales que explican los cambios políticos de jueces del STJ en esta provincia durante el período estudiado: Imposición, Bloqueo y Cooptación. Los momentos históricos están organizados de acuerdo al mecanismo causal correspondiente.
El Cuadro 2 resume el contexto político de cada período de gobierno en la provincia de Misiones, y especifica en qué momentos se modificó la composición del STJ y en función de qué mecanismo causal.
Entre 1983 y 2003 la política misionera estuvo dominada por los dos grandes partidos de alcance nacional, la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ), que en conjunto reunieron durante ese período más del 90 % de votos y bancas. Así, hasta 2003 la competencia política se canalizó a través de la UCR y el PJ.
Sin embargo, el surgimiento del “Frente Renovador de la Concordia Social” (FR) en 2003 prácticamente barrió del sistema partidario provincial a la UCR y el PJ en el transcurso de ocho años (2003-2011). La disputa entre facciones partidarias rivales generó profundos realineamientos y esas disputas impactaron sobre la composición del STJ.
A continuación se presenta en primer lugar el mecanismo de Imposición, en segundo lugar el mecanismo de Bloqueo que impidió cambios en el STJ en dos momentos históricos diferentes, y por último el mecanismo de Cooptación que explica el cambio político del STJ en 2006.
Los momentos de cambio político del STJ misionero a través del mecanismo de Imposición son dos. La primera parte está dedicada a los cambios de jueces en el período 1983-1987 y la segunda parte está centrada en los cambios realizados entre 1990 y 1991.
En 1983 Ricardo “Cacho” Barrios Arrechea27 fue electo gobernador para el período 1983-1987. La UCR se impuso con el 50 por ciento de los votos y obtuvo la mayoría absoluta en la legislatura con veintiún (21) diputados provinciales sobre un total de cuarenta (40).
Al igual que en muchas provincias argentinas (Leiras, Giraudy y Tuñón, 2015) el gobernador radical promovió el cambio de los jueces del STJ designados anteriormente por los militares. En diciembre de 1983 la mayoría radical en la legislatura convalidó las designaciones de jueces de la Corte promovidas por el gobernador. La UCR disponía de la mayoría necesaria y no necesitó negociar con el bloque del PJ, que se retiró del recinto para dejar “en libertad de acción al bloque oficialista” (El Territorio, 29-12-1983). El recambio en la Corte a fines de 1983 se dio en un marco de gobierno mayoritario porque el partido del gobernador contaba por sí solo con la mayoría exigida por el diseño institucional para nombrar jueces del STJ.
Sin embargo antes de dejar el cargo, el gobernador radical aseguró nuevos nombramientos en la Corte.28 A mediados de 1987 promovió el incremento del número de miembros del STJ de tres a cinco, e impulsó a dos nuevos jueces para completar los cinco integrantes. De este modo, el STJ provincial quedó constituido por cinco jueces nombrados todos por la UCR, que contaba con su propia mayoría legislativa para hacerlo.
En 1987 fue electo gobernador el líder del PJ provincial Julio César Humada, aunque el ajustado triunfo peronista dejó al PJ en minoría en la legislatura. Sin embargo, en las elecciones legislativas de 1989 el peronismo ganó nuevamente y el partido del gobernador consiguió la mayoría absoluta. Este cambio repercutió en el STJ entre 1990 y 1991. El PJ no tenía dos tercios para remover jueces de la Corte, pero disponía de la mayoría necesaria para ampliar la composición y así generar un cambio político del STJ.
En abril de 1990 el gobernador Humada designó a un asesor jurídico suyo en el STJ, y cubrió así la vacante por jubilación de otro juez del STJ designado por la UCR en 1983. En este caso se cubrió una vacante que permitió instalar al primer juez del STJ cercano al máximo líder peronista.
Más adelante, en el último año de su mandato, el gobernador del PJ elevó de cinco a nueve la cantidad de integrantes del STJ y designó en marzo de 1991 a cuatro nuevos jueces del STJ (El Territorio, 26-03-2006). El gobernador Humada (PJ) produjo un cambio político de jueces del STJ porque alteró la mayoría prevaleciente en la Corte. En un contexto de gobierno mayoritario pero esta vez bajo la conducción del peronismo, nuevamente primó el mecanismo de Imposición porque el PJ tenía la mayoría necesaria.
Desde los cambios impulsados por Humada en el STJ entre 1990 y 1991, no se registró un cambio político del STJ misionero hasta 2006.29
En este apartado se presentan los casos en que los gobernadores tuvieron intención de cambiar el STJ pero no lo consiguieron porque no reunieron el apoyo legislativo necesario para hacerlo.
En 1987 Julio César Humada (PJ) se alzó con la gobernación, pero la alternancia partidaria generó una situación de gobierno dividido porque el ajustado triunfo peronista permitió que la UCR conserve su mayoría absoluta de bancas en la legislatura. El gobernador y máximo líder del PJ (Humada) no dispuso de la mayoría legislativa necesaria para remover jueces del STJ (dos tercios) ni para designar uno nuevo (mayoría absoluta).
Sin negociación y sin cooptación la fragmentación legislativa explica el mecanismo del Bloqueo que conservó intacta la composición del STJ entre 1987 y 1989. En ausencia de negociación y de un acuerdo para modificar la Corte, o de cooptación de algunos legisladores individuales, el STJ no se modificó.
En 2003 el FR conformado por el gobernador Rovira con sectores radicales ganó la elección y obtuvo un segundo mandato como gobernador para 2003-2007. Sin embargo el FR se encontró en minoría en la legislatura entre 2003-2005 y durante ese período no pudo cambiar a los jueces del STJ a pesar de las presiones políticas, porque en la legislatura el PJ y la UCR conformaron un interbloque mayoritario con capacidad de bloqueo. Los ejes de conflicto entre el FR y la oposición PJ-UCR fueron múltiples, pero aquí se destacan dos relacionados directamente al STJ:
En síntesis, en el contexto de gobierno minoritario entre 2003 y 2005 el FR no pudo realizar cambios en la Corte a pesar de la intención del gobernador. El mecanismo de Bloqueo explica la ausencia de cambios políticos en el STJ porque la oposición PJ-UCR controlaba la mayoría en la legislatura y respaldaba la composición de la Corte.
En 2006 el FR consiguió modificar la composición del STJ misionero. El FR no contaba con mayoría de dos tercios en la legislatura, pero el gobernador logró cooptar a tres legisladores individuales (dos del PJ y uno de la UCR) y reunió así la mayoría necesaria. Por ello el cambio político del STJ en 2006 se explica por el mecanismo de Cooptación.
Entre fines de 2005 y mediados de 2006 el FR ejecutó tres iniciativas sucesivas para modificar la Corte:
En las elecciones provinciales de 2005 el FR alcanzó mayoría absoluta en la legislatura, por lo que el gobernador planteó que podía comenzar el tránsito a la “normalidad institucional” (El Territorio, 23/12/2005). Entre otros cambios, se amplió nuevamente la composición del STJ a nueve miembros (Misiones On Line, 23/12/2005). Para el juicio político, y para designar los nuevos jueces de la Corte, el FR necesitó dos tercios legislativos (El Territorio, 3/12/2006),32 y los consiguió gracias a la cooptación de tres diputados que permitieron reunir esa mayoría.33
En síntesis, aunque el gobernador del FR no reunía con su partido la mayoría necesaria para destituir jueces del STJ ni para designarlos, superó el umbral gracias al mecanismo de Cooptación y realizó un cambio político del STJ.
Los cambios políticos observados en el STJ misionero durante el período estudiado (1983-2011) se explican por los mecanismos de Imposición y de Cooptación. Este apartado analiza los dos temas más importantes detectados a partir de este estudio de caso: 1) el control de mayorías; y 2) el respaldo político que tienen los jueces de la Corte.
El control de mayorías es clave para explicar los cambios políticos de jueces del STJ, y es tan relevante la mayoría para designar como para remover. Además es importante considerar si esa mayoría responde efectivamente al gobernador o a otro líder partidario.
En segundo lugar, el caso de Misiones aporta evidencia de que los jueces del STJ no renuncian simplemente por presiones informales del gobernador, sino que lo hacen cuando no tienen respaldo político suficiente de facciones partidarias que puedan sostenerlos en sus puestos. A continuación se analizan ambos puntos.
Los mecanismos causales propuestos para explicar los cambios políticos de jueces del STJ se basan en las mayorías legislativas y su interacción con el diseño institucional. Si bien el diseño institucional abarca múltiples aspectos, aquí se centró el análisis en la mayoría necesaria tanto para designar nuevos jueces en el STJ como para removerlos. Este énfasis se debe a que la literatura de estudios judiciales comparados señala que no existe una relación clara entre el control de mayorías legislativas y los cambios de jueces del STJ.34 En el Cuadro 3 se especifica el porcentaje de bancas del partido del gobernador para cada período legislativo considerado en este trabajo.
Si el gobernador es el jefe partidario y su partido tiene la mayoría, puede modificar el STJ con jueces de su preferencia. Los cambios en las coaliciones partidarias dominantes a nivel provincial durante el período estudiado (1983-2011) tuvieron impacto en la Corte, pero bajo diversos contextos políticos que ponen en juego diferentes mecanismos causales. Las estrategias de la UCR y del PJ en los años ´80 y en 1990-1991, respectivamente, fueron similares y se basaron en sus propias mayorías partidarias (mecanismo de Imposición). En cambio, el FR en 2006 debió recurrir a otras estrategias, básicamente por dos motivos: a) ya no era suficiente con mayoría absoluta sino que necesitaba mayoría de dos tercios; y b) el STJ ya tenía nueve miembros, y seguir ampliando su composición no era viable. Como el FR no disponía de la mayoría necesaria, el gobernador buscó y logró cooptar legisladores individuales y reunió por esa vía el apoyo necesario en la legislatura.35
Por lo mismo, cuando el gobernador quiere modificar la Corte pero no dispone de la mayoría legislativa necesaria opera el mecanismo del Bloqueo, que sólo se rompe si los líderes opositores optan por acordar con el gobernador (Negociación) o si éste consigue apoyo de algunos legisladores individuales (Cooptación). Esto ocurrió entre 1987-1989 y entre 1999-2005, cuando hubo contingentes legislativos en la oposición con capacidad de bloqueo.
Por último, un aporte de este trabajo es poner en cuestión el supuesto frecuente en la literatura de política subnacional según el cual se suele tomar a los gobernadores como máximos jefes de sus respectivas fuerzas partidarias.36
El gobernador no necesariamente es el máximo jefe partidario y, por lo tanto, la mayoría legislativa de su partido no necesariamente responde a sus iniciativas. Esto permite llamar la atención sobre otros casos provinciales donde los gobernadores no necesariamente controlan la mayoría de sus partidos, o incluso existen varios líderes de distintas facciones del partido gobernante.
Durante los gobiernos de Puerta (1991-1999) el máximo jefe partidario fue Humada,37 y durante el primer mandato de Rovira (1999-2003) el máximo jefe partidario fue Puerta. Y lo mismo sucedió en el período 2007-2011 entre Closs (gobernador) y Rovira (jefe partidario). El hecho de que el partido del gobernador tenga mayoría no asegura que esa mayoría responda efectivamente al gobernador, sino que puede depender de acuerdos y pactos entre líderes de distintas facciones partidarias.
El segundo factor clave es que los jueces del STJ no dejan sus cargos simplemente por presiones del gobernador. Si renuncian ante esas presiones es porque no cuentan con respaldo político de partidos o facciones partidarias que puedan sostenerlos en sus puestos. Entre 2003 y 2005 los jueces del STJ continuaron en sus cargos a pesar de las presiones del gobernador. Si continuaron fue porque la mayoría opositora en la legislatura, integrada por PJ y UCR, tenía la capacidad de bloquear represalias del FR y podía respaldar a los jueces del STJ. Sin embargo, luego de las elecciones de 2005 el gobernador del FR demostró que podía reunir la mayoría legislativa necesaria para destituir, y entonces las presiones del gobernador ganaron credibilidad y tres jueces del STJ renunciaron a sus cargos para acogerse al régimen jubilatorio especial ofrecido por el gobernador.38
El FR se mantuvo en el gobierno provincial desde 2003, y ganó todas las elecciones provinciales desde entonces. El gobernador Closs (2007-2011) no se enfrentó a su antecesor Rovira (jefe del FR) y tampoco intentó presionar la salida de jueces del STJ. Esta “ausencia de cambios” en el STJ entre 2007-2011 se consideró como evidencia negativa irrelevante39 porque no fue posible identificar presiones o intentos del gobernador Closs por modificar la composición de la Corte. Los grupos peronistas orientados por Rovira (el “rovirismo”) y los radicales liderados por Closs (el “clossismo”) constituían las principales facciones partidarias en la coalición del FR. Desde el 2006 el FR logró fortalecer el control político del territorio (Gibson, 2012), y su líder Rovira continuó como jefe del FR, diputado y presidente de la legislatura, y ejerció el control del territorio provincial como el “conductor” (quien tiene los vínculos, los lazos, el poder).
La evidencia analizada en el caso de la provincia de Misiones permite sostener tres conclusiones principales.
En primer lugar, los cambios políticos de jueces del STJ durante el período estudiado (1983-2011) fueron consistentes con los cambios observados en las coaliciones partidarias dominantes, tal como ya sostuvo la literatura de estudios judiciales comparados.40 Sin embargo, las estrategias para modificar la composición del STJ fueron diversas de acuerdo al contexto político. En el inicio del período estudiado, durante los gobiernos de Barrios Arrechea (UCR, 1983-1987) y de Humada (PJ, 1987-1991), las estrategias para generar vacantes en el STJ misionero se realizaron ampliando la cantidad de miembros que componen la máxima instancia judicial. Ni la UCR ni el PJ dispusieron de mayoría legislativa de dos tercios para presionar efectivamente la salida de jueces del STJ. Pero sí tuvieron la mayoría necesaria para modificar la cantidad de miembros de la Corte y así generar y cubrir vacantes. Ahora bien, cuando el FR se propuso modificar la composición del STJ en 2006 el máximo tribunal tenía ocho miembros ocupando cargos, con lo cual la creación de vacantes fue forzada. El gobernador del FR logró reunir la mayoría legislativa para promover una destitución y demostró que podía desplegar represalias.
En segundo lugar, y en relación con lo anterior, la clave para comprender y explicar los cambios políticos de jueces del STJ está en observar qué ocurre en la legislatura entre partidos o facciones partidarias rivales. Esto es así porque la legislatura es el poder encargado de remover a los jueces de la Corte en veintidós (22) de las veinticuatro (24) provincias argentinas.41 En ese sentido, más allá de las presiones del gobernador para forzar la salida de jueces del STJ y designar nuevos jueces, el punto clave es si logra reunir apoyo legislativo suficiente, y si su partido responde a sus iniciativas, ya que no siempre los gobernadores fueron los máximos referentes partidarios (Puerta entre 1991-1999, Rovira entre 1999-2003, Closs entre 2007-2011). Y en este punto entran en juego diferentes mecanismos causales según el contexto político y según las decisiones de los propios actores.
En tercer lugar, y en relación con lo anterior, los jueces del STJ no renunciaron a sus cargos simplemente por presiones del gobernador. Los jueces de la Corte que renunciaron a sus cargos en 2006, en un contexto de fuerte presión política, lo hicieron porque ya no disponían de respaldo político por parte de facciones partidarias relevantes, que pudieran sostenerlos en sus puestos. Y no se enfrentaron a un gobernador que podía destituirlos (vía cooptación). Entre 2003-2005 esos mismos jueces permanecieron en sus cargos a pesar de haber sido cuestionados por el gobernador del FR. Las presiones que puede ejercer el gobernador para que los jueces se retiren son creíbles cuando puede reunir la mayoría legislativa necesaria. Ante la ausencia de respaldo político, tres jueces del STJ misionero renunciaron a sus cargos en mayo de 2006 al aceptar la jubilación especial. Pero la clave de esas renuncias no estuvo en el régimen de jubilación especial ofrecido por el gobernador, una estrategia institucional.42 La clave fue que el gobernador ya había logrado reunir la mayoría legislativa necesaria para desplegar represalias gracias al mecanismo de Cooptación.
TLA-MELAUA, Revista de Ciencias Sociales. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México / E-ISSN: 2594-0716 / Nueva Época, año 14, núm. 48, abril/septiembre 2020, pp. 49-66.
