1. Introducción
En Ecuador las formas de organización económica atravesadas por principios como la solidaridad, la reciprocidad, la redistribución, entre otros, fueron reconocidas por la Constitución de 2008 como parte del sector económico popular y solidario (EPS); además, la Carta Magna estableció que su sistema económico es social y solidario (ESS), integrado por los sectores, aparte del señalado, de la economía pública, economía privada y economía mixta (Art. 283).
Con el reconocimiento constitucional se produjo un aceleramiento en el diseño y ejecución de políticas públicas dirigidas al sector de la EPS, así como en la creación de legislación e instituciones públicas a nivel del gobierno central como local. Frente a este contexto, en el presente trabajo analizamos las políticas públicas que han sido dirigidas a la EPS en Ecuador desde el año 2008, además, reflexionamos sobre sus procesos de co-construcción.
La problemática que enmarca nuestro artículo consiste en que, si bien el Estado ecuatoriano ha implementado políticas públicas para fortalecer al sector de la EPS, al momento del diseño de las mismas no se ha definido con claridad los problemas públicos en vista que no fueron construidos con la participación de todos los involucrados; por otra parte, esto ha ocasionado que se mire a dichas políticas como de gobierno y más no de Estado. Esta práctica de diseñar política pública toma distancia de la teoría de la ESS que establece que una política debe ser co-construida.
Para desarrollar este tema se ha analizado las políticas públicas para la EPS desarrolladas en Ecuador durante el periodo 2008-2016, haciendo uso del siguiente marco conceptual:
Definiciones de EPS y política pública.
Acogemos para nuestro estudio la definición de EPS señalada por Coraggio, Arancibia y Deux, que indican que:
La Economía popular y solidaria es el conjunto de recursos, capacidades y actividades, y de instituciones que reglan, según principios de solidaridad, la apropiación y disposición de esos recursos en la realización de actividades de producción, distribución, circulación, financiamiento y consumo organizadas por los trabajadores y sus familias, mediante formas comunitarias o asociativas autogestionarias [
1]
Utilizamos esta definición porque se encuadra en lo establecido por la Constitución de Ecuador, y esto marca el diseño de las políticas públicas. En América Latina han utilizado otros términos para referirse a las experiencias económicas que no se inscriben en las economías privada o pública, por ejemplo: economía solidaria en Brasil; economía popular y de solidaridad en Chile; economía popular y autogestionaria en Nicaragua, entre otras. No obstante estas definiciones comparten dos elementos esenciales, que también están presentes en la definición señalada: que la racionalidad económica está basada en la reproducción ampliada de la vida, y la asociatividad.
Respecto a las políticas públicas, hemos buscado una definición acorde con nuestra realidad. Primero se tuvo presente que detrás de la idea de política pública está la necesidad de un cambio social; la solución a una situación problemática (un problema social); y la necesidad de hacer algo (acciones) para llegar a una situación mejor en un sector específico de la sociedad, como son las políticas públicas sectoriales (Educativa, Empleo, Medio Ambiente, EPS, etc.).
Siguiendo el análisis propuesto por Villareal, la mejor manera de definir un problema es descomponerlo en sus causas, puesto que los problemas sociales son multicausales, no dependen de una única causa a saber [
2]. Así, un punto clave es la correcta definición del problema, de sus causas, para que puedan ser abordadas, solucionadas, por las respectivas acciones, es decir, se podría definir a la política pública como un cúmulo de acciones (que pueden ser programas, leyes, instituciones, presupuestos, acuerdos, planes, instrumentos económicos, etc.), encaminadas a resolver los problemas públicos definidos.
Con lo señalado acogemos la definición proporcionada por Knoepfel, por considerarla relevante y acorde a lo explicado anteriormente. Esta definición presenta a la política pública como:
Una concatenación de decisiones o de acciones, intencionadamente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y ocasionalmente privados ?cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales) [
3].
Una vez que se ha definido a la política pública, es momento de plantear cómo la misma se debe construir para que sea eficiente y de largo aliento. La política pública se debería ir construyendo desde la sociedad civil en base a un diálogo directo, bidireccional con el gobierno central, en el que se incluya, dentro de la agenda pública, los grandes problemas nacionales que se consideren relevantes para la sociedad en su conjunto.
Este proceso de diálogo continuo, es el que permitirá ir priorizando los temas clave dentro de esta agenda pública, que es la que se espera sea recogida en su momento por la agenda de gobierno (planes y priorizaciones del gobierno), y se busque, mediante un cúmulo de acciones, dar solución o mitigar en la medida de lo posible los efectos negativos ocasionados por los problemas públicos. De esta manera, es como se debería (idealmente hablando) realizar la construcción de una política pública integral o multisectorial que sea eficiente y que debería ser también el camino a seguir para el caso de la EPS.
Ahora bien, dicho proceso en la teoría de la ESS es denominado como co-construcción de la política pública. Esto no es otra cosa que el accionar democrático del gobierno, las instituciones y de la sociedad civil. En el caso de la política pública orientada a la EPS, son las organizaciones sociales, encabezadas por las organizaciones colectivas de unidades domésticas (UD) y las formas solidarias de segundo grado como las cooperativas, asociaciones de ciudadanos, comunidades y demás formas de asociatividad [
4], las que deberían trabajar en pos de elevar sus demandas, para que las mismas puedan ser aceptadas por la sociedad y por el Estado, como uno de los grandes problemas públicos y buscar soluciones.
2. Método
Para desarrollar este documento se utilizó un enfoque de investigación cualitativo/documental, específicamente, el método heurístico ?que puede ser entendido como ?la disciplina de la interpretación, que trata de comprender el texto, ubicando sus contextos respectivos (?) como teoría práctica del método, incluye las orientaciones para la correcta comprensión e interpretación?? [
5] a través del cual se realizó un primer paso relacionado con la identificación de un corpus de conocimientos referente a la exploración minuciosa de las fuentes adecuadas: libros, investigaciones, tesis, en general, la literatura existente sobre el tema; proceso indispensable para el análisis de las políticas públicas para la EPS en Ecuador y la realización de un conciso balance.
Se revisó información ubicada en los sitios web del Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS), Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS), Consorcio Nacional de Finanzas Populares y Solidarias (CONAFIPS), y otras instituciones públicas articuladas con el tema de la EPS, especialmente de normativas, información estadística e informes de rendición de cuentas; además, se revisaron textos que se encuentran en los repositorios y bibliotecas del IAEN, FLACSO y UASB, que permitieron identificar trabajos críticos sobre la normativa alrededor de la EPS en Ecuador (Andino, 2013); estudios sobre las políticas públicas ecuatorianas para la EPS (Sánchez, 2016; Lanas, 2013; Jácome, 2014, Minadeo, 2015; entre otros) [6] y trabajos teóricos y de experiencias internacionales sobre las políticas públicas para la EPS y la co-construcción (Vuotto, 2007; Vaillancourt, 2011; Hintze, 2014; Coraggio, 2012.) [
7]. No obstante, para el caso ecuatoriano, no encontramos un trabajo que articulen tres tópicos: la política pública, un balance y el proceso de co-construcción de la política en el contexto de la Economía Popular y Solidaria a partir del año 2008.
Los siguientes pasos estuvieron relacionados con el análisis de la información, para ello se consideraron los siguientes aspectos: a) la diversidad de sentidos que los textos presentan; b) la necesaria superación de buscar solo el sentido superficial de un texto, sino encontrar el sentido profundo a fin de establecer el marco teórico acorde a la realidad ecuatoriana; c) el uso de los verbos estructurantes de la investigación cualitativa en el proceso de análisis: el comprender y el interpretar, con el objetivo de presentar alternativas que permitan un avance en el diseño de las políticas públicas para la EPS en Ecuador; y d) presentar los datos obtenidos no solo de una manera ordenada, sino, que estén contextualizados; así, pasamos de un nivel de profundidad de la investigación de tipo exploratorio y descriptivo a un explicativo.
Es necesario señalar, algunas limitaciones de nuestro trabajo: este artículo es un primer acercamiento al tema, y por consiguiente, queda mucho camino por recorrer; falta mayores detalles sobre las políticas públicas, que por la extensión del trabajo se ha omitido colocado algunos ejemplos relevantes, y queda mucho por decir alrededor del estado del arte teórico-metodológico sobre el tema en Ecuador y Latinoamérica.
3. Resultados
A continuación analizamos algunas de las políticas públicas que han sido dirigidas al sector de la EPS en Ecuador desde el año 2008.
En la primera década del actual siglo, el país reconoció a la forma de organización económica popular y solidaria, que está conformada por los sectores cooperativo, comunitario, asociativo y las unidades domésticas, tanto en el aspecto financiero como no financiero. Se crearon nuevos cuerpos normativos, instituciones públicas y políticas públicas dirigidas al control, supervisión y fomento de este gran sector.
Se expidió la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario (LOEPS) en el año 2011, y para el año 2016 se contaba con 17 leyes y 14 códigos que consideran en sus articulados a la EPS. A esto unieron los planes nacionales para el Buen Vivir, que rigen la política pública nacional, que incorporaron el tema de la ESS y EPS [
8].
Aparecieron instituciones públicas para el fomento: IEPS y CONAFIPS; para el control: SEPS; además, varios ministerios conformaron dependencias vinculadas con el sector como la Secretaría de Comercio Inclusivo del Ministerio de Comercio Exterior, y a esto se unieron las diferentes secretarías en los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) como el de la Provincia de Pichincha, Municipio de Ambato, principalmente.
Se diseñó la Agenda para la Revolución de la Economía Popular y Solidaria 2011-2013 (AREPS), que actualmente no está vigente, pero marcó los programas y proyectos de política, que al momento siguen siendo impulsados.
La acción del Estado fue dirigida a un grupo amplio de actores de la EPS que para el 2016 conformaban, en el ámbito asociativo y cooperativo, 9.139 organizaciones a nivel nacional, según registro de la SEPS, que implicaba ?la presencia de 214.000 socios o asociados en el sector no financiero y cerca de 5 millones en el sector financiero?. En el caso del cooperativismo de ahorro y crédito se registraron 739 cooperativas, que tienen un patrimonio de 1.368 millones de dólares y cuenta con más de 8.742 millones de dólares en activos En cambio las asociaciones y cooperativas no financieras, registradas en la SEPS, sumaban 8159 organizaciones, la mayoría de producción y servicios (especialmente de transporte). Además, tenemos 52 organismos de integración entre federaciones, uniones y redes, y 6 organizaciones comunitarias [
9].
No obstante, mirando de manera crítica la acción del Estado, sin desmerecer todo lo avanzado en los últimos 9 años, el proceso de construcción de las políticas y la normativa muestra una desimbricación con los actores. Un ejemplo es la elaboración la LOEPS, que de acuerdo a grupos como el Movimiento de Economía Social y Solidaria del Ecuador (MESSE) no contó con la participación de todos los actores o al menos no se encontraron en pie de paridad: universidades, instituciones públicas, organizaciones de la sociedad civil, los involucrados y los no involucrados; por ejemplo, desde la vigencia de la Ley se ha criticado su fuerte componente sobre cooperativas financieras y no ser de fomento sino de control y supervisión, y para esto burocratiza el sector.
Entre los programas más destacados tenemos Hilando el Desarrollo a través del cual, los actores de la EPS elaboran uniformes para planteles educativos, para participar deben aplicar en el portal de compras públicas. Este programa motivó a que se involucre a más actores en el sistema de compras públicas, dando lugar a los catálogos inclusivos, que al momento existen 10 que abarcan 197 productos entre los servicios textiles, alimentación, limpieza, pintura, mantenimiento, transporte, conexión de cocinas de inducción, calzado, pupitres escolares e instrumentos musicales.
Durante el periodo de 2011-2015 el Estado invirtió 317,17 millones de dólares para el sector asociativo de EPS, de los cuales 179 millones de dólares se invirtieron en el asociativo textil. Empero, es conocido el malestar de muchos actores, por los procesos burocráticos que la mayoría de las organizaciones no pueden cumplir; sin embargo, este tema es más profundo, ya que este sector necesita de un mayor apoyo a nivel del fomento que le permita aprovechar realmente los beneficios de la compra pública inclusiva. Los esfuerzos reflejados en el monto de compras públicas han sido importantes, pero todavía son bajos al compararlos con el total nacional del periodo indicado, que bordea los 46 mil millones de dólares [
10].
A partir del 2013 el Comité Interinstitucional de la EPS, que apareció con la LOEPS y fue disuelto en el 2016, formuló una nueva política pública para el sector de la EPS, la misma que sostuvo las actividades, proyectos y subproyectos, que han venido ejecutando las instituciones creadas por la LOEPS, no obstante su diseño no contó con participación de actores; y mejor profundizó la regulación y control, más que le fomento, especialmente del sector financiero popular y solidario.
Por otra parte, a pesar de no contar en su organigrama con una unidad responsable de la EPS, el Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO) y el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad, han realizado actividades relacionados con el sector, por ejemplo, apoyando a las ferias inclusivas, y por la misma línea ha actuado la Superintendencia de Control del Poder de Mercado y MAGAP. El problema de las acciones está en que no son coordinadas y en muchos casos se duplican esfuerzos.
En temas de la capacitación y formación de los actores, es aún pendiente tanto de las instituciones públicas como de instituciones educativas.
A nivel de bachillerato se creó la asignatura de Gestión y emprendimiento, no obstante, esta no responde al mandato constitucional ni a los principios enmarcados en la LOEPS, ya que sus contenidos incentivan iniciativas empresariales de corte más individual que asociativo. El IEPS en su afán de incluir temas de EPS en los contenidos de esta asignatura, en el año 2014, estableció el Programa JUVENTUD´ESS, posterior, diseñó en el 2015 el programa piloto ?Explora EPS?, que acercaba los conocimientos y principios de la EPS a los jóvenes de las instituciones educativas; sin embargo, al momento es un tema paralizado [
11].
Co-construyendo política pública para la EPS
No es desconocido que las políticas públicas para la EPS han sido construidas sin considerar el punto de vista de todos los actores o con desconocimiento de sus realidades, así muestran los trabajos revisados sobre el tema, por ejemplo, Jeannetthe Sánchez (12).
Esto conlleva a reflexionar sobre la necesidad de un cambio en la construcción de la política pública para la EPS. Para esto lo primero que se debería hacer, en el marco de la generación de una política pública eficiente, es realizar una correcta definición del problema social, y para lo que un adecuado diagnóstico resulta imprescindible.
En el caso de la EPS, el problema público a ser abordado desde el enfoque de la política pública podría ser planteado de la siguiente manera: ?Moderado desarrollo de las iniciativas de la Economía Popular y Solidaria en el Ecuador?. Podríamos igualmente presentar unas posibles definiciones del problema planteado, basados por supuesto en evidencias (como recomienda el enfoque), tal como las siguientes:
· Falta de recursos públicos y privados que apoyen estas iniciativas; de una legislación garantista y clara que fomente el desarrollo de estas iniciativas;
· Poco conocimiento por parte de los gobernantes de las ventajas y desventajas que las iniciativas de la EPS tiene para la población.
· Incipiente investigación desde la academia del país en el campo de la EPS.
Como podemos observar, es este conjunto (no exhaustivo) de posibles definiciones del problema, las que deberían ser discutidas, analizadas, por todos los actores involucrados, para de esta manera avanzar en la construcción de una política pública de amplio calado en la sociedad.
Una vez que entre todos los actores involucrados, nos sentemos (metafóricamente hablando) como país a discutir sobre las implicaciones, la necesidad, la pertinencia, la oportunidad de abordar este importante problema social, estaremos iniciando con la tan ansiada co-construcción de una política pública relevante y de largo plazo.
En el momento que entre todos estemos de acuerdo sobre la definición de este problema o solución pública, ya se podrá descomponer este problema en sus causas fundamentales, las mismas que deberán ser abordas por acciones concretas tendientes a brindar una solución al problema planteado, fijando para tal efecto un objetivo concreto, transparente, claro y medible.
Aunque pueda resultar aventurado, se pueden presentamos ejemplos de objetivos a considerar, tales como:
· Fijar un % de recursos financieros (públicos y/o privados) destinados al emprendimiento (inversión) en iniciativas de la EPS (Ej. Fondos Semilla) en un horizonte temporal definido.
· Fijar un % de compras (públicas y/o privadas) al sector de la EPS en un horizonte temporal definido en el que tendrían que revisarse para no crear organizaciones ineficientes, etc.
Una vez que se tenga el objetivo fijado, ya se buscará desde los diferentes campos del conocimiento (economía, derecho, la política, etc.) las posibles acciones para abordarlo, pero teniendo claro que el fin último de la política pública es mejorar el bienestar de la población.
4. Conclusiones
Para el caso ecuatoriano se puede señalar que, al menos en el tema normativo, la economía no se reduce a la simple satisfacción de las preferencias (necesidades) de los consumidores, limitados por la escasez de los recursos (modelo tradicional de entender la economía), sino que plantea abiertamente la necesidad que hombres y mujeres se organicen para la resolución de sus necesidades legítimas en respeto a la naturaleza y bajo principios de reciprocidad. Esta nueva concepción establecería que las políticas públicas deberán ser definidas participativamente dado su orientación hacia el Buen Vivir, en este sentido, las políticas públicas se representan como una expresión de la particular relación entre sociedad/economía/estado en una coyuntura determinada.
No obstante, también resulta fundamental en este proceso de construcción, el reconocimiento expreso de todos los actores sociales implicados en la EPS y el respeto claro a los principios que nutren el mismo, lo que debe reflejarse fundamentalmente en el modelo de gestión y de programas públicos que se generen. Es decir, no se puede caer simplemente en un esquema de distribución o redistribución de recursos económicos por parte del estado a los sectores más necesitados, que es como generalmente se entiende a los sistemas de solidaridad (con el consiguiente peligro de caer en esquemas paternalistas y clientelistas), sino que más bien de lo que se trata es de plantear otra manera de institucionalizar las nuevas prácticas económicas a nivel de las políticas. Lo que se plantea, es avanzar al desarrollo de economías cada vez más integradas en la sociedad sobre la base de relaciones de solidaridad, justicia e igualdad.
Por otra parte, la correcta definición del problema planteado (en base a un adecuado diagnóstico), es lo que nos permitirá realizar el mejor diseño posible de política pública para su posterior implementación. No obstante, esta condición que si bien es cierto es importante, no garantiza por si misma el éxito de una política pública, ya que como se ha manifestado anteriormente, la misma se debe co-construirse entre todos los actores sociales, democráticamente representados, marcándose objetivos claros, transparentes y medibles. La transparencia en el proceso, es un elemento de capital importancia en la generación de información que sirva para la implementación de un sistema de apoyo a la toma de decisiones que sea eficiente.
