Introducción

En la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores, la preocupación por los espacios verdes públicos se remonta por lo menos a la década de 1870, cuando Domingo Faustino Sarmiento comenzó a construir el Parque Tres de Febrero -los Bosques de Palermo– sobre tierras que habían sido parte de la estancia de Juan Manuel de Rosas; poco después, en 1894, la Quinta de los Ingleses fue vendida a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que la transformó en el Parque Lezama (Berjman, 2001). Esta tendencia de creación de parques de acceso público se acentuó a mediados del siglo XX, cuando la explosión demográfica de la ciudad, que implicó procesos de densificación y expansión horizontal de la trama urbana, volvió más acuciante el interés por preservar o crear áreas no-urbanizadas. Dependiendo de la perspectiva adoptada por los propulsores de estos espacios, ellos resultan necesarios para permitir el esparcimiento al aire libre de la población y/o para conservar espacios ‘naturales’ dentro de la mancha urbana.

El interés por este tipo de espacios proviene de diferentes sectores sociales y continúa hasta la actualidad. Sin embargo, detrás de esta aparente continuidad y consenso en la preocupación por los espacios verdes se ocultan conflictos entre distintos actores y variaciones históricas en la forma de conceptualizar este tipo de sitios. Sobre todo, se evidencian tensiones en torno a los objetivos que se ha buscado imponer a los espacios verdes; en particular, han existido discrepancias entre fines de conservación y de recreación (los cuales, además, se pueden definir de múltiples maneras) y en torno a los proyectos políticos, sociales, económicos y territoriales que se ha buscado satisfacer a través de la creación de estas áreas. También se han alternado los actores que protagonizan las propuestas e intervenciones sobre los espacios verdes, y simultáneamente se ha oscilado entre la creación de entornos de carácter público y privado. En definitiva, el derrotero que han seguido los espacios verdes surge de las distintas respuestas que se han logrado imponer frente a las preguntas ¿para qué deben servir este tipo de áreas, y para quiénes?

Si bien ya ha sido analizado en profundidad el proceso de creación de espacios públicos en la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores -incluyendo espacios verdes- entre fines del siglo XIX y comienzos del XX (Gorelik, 1998), los procesos más recientes aún no han sido abordados de manera comprensiva. Algunos trabajos han estudiado instancias más específicas, tales como Fernández y Carré (2011) y Cosacov, Perelman, Ramos y Rodríguez (2012), quienes analizaron proyectos e intervenciones vinculados a los espacios verdes durante la última dictadura, y Baxendale (2006), quien relevó la dimensión ambiental dentro de los planes estatales para la región metropolitana a lo largo del último siglo. También existen algunos artículos en la revista de divulgación Todo es Historia sobre la creación de parques en la ciudad de Buenos Aires y alrededores (Slavazza, 1995; Berjman 2001 y Guerrica Echeverría 2001). Esta relativa escasez de bibliografía contrasta con la vasta investigación académica existente sobre otros procesos ocurridos dentro del mismo recorte espacial, en torno a cuestiones tales como vivienda, comercio, circulación y producción agropecuaria.

En este trabajo nos proponemos describir y analizar los procesos de planificación, creación y/o modificación de espacios verdes en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), desde la década de 1940 hasta la actualidad, identificando las territorialidades subyacentes a dichos procesos^[1]. Partiendo de la perspectiva sobre territorio y territorialidad del geógrafo suizo Claude Raffestin (1980; 2012), buscamos caracterizar los modos de acción de cada uno de los actores que han intervenido en torno a los espacios verdes, teniendo en cuenta que cada forma de vincularse con el espacio se sitúa en un contexto histórico-geográfico específico –signado por relaciones de poder– e implica un conjunto de ideas sobre cuestiones tales como lo social, lo ‘natural’ y lo urbano.

En este artículo se presentan parcialmente los resultados de una tesis de licenciatura en Geografía^[2] en la cual se partió de analizar la historia del Parque Pereyra Iraola (un espacio verde que combina usos de recreación, conservación y pequeña producción hortícola) con el fin de indagar sobre las tensiones en torno a los espacios verdes y agrícolas en el periurbano de Buenos Aires entre 1949 y 2016.

Territorialidades en torno a los espacios verdes

En este trabajo proponemos considerar los sucesivos procesos de creación de espacios verdes en el AMBA como productos de diferentes formas de territorialidad históricamente situadas, siguiendo la definición de Raffestin de territorialidad como el conjunto de relaciones que alguna sociedad o grupo social establece con el entorno a través de instrumentos materiales o inmateriales (Raffestin, 1980). Cada uno de estos procesos en torno a los espacios verdes debe entenderse a la luz de dos cuestiones teóricas. Por un lado, las acciones referidas a este tipo de áreas se insertan en –y participan de– luchas de territorialidades, es decir, disputas por las prácticas, usos, discursos e imaginarios sobre al espacio urbano, suburbano y periurbano. Por otra parte, cada territorialidad se inscribe en cierto contexto social e histórico-geográfico en el cual existen maneras específicas de desplegar trabajo y/o significaciones sobre el medio (Sevilla Buitrago, 2014), es decir, en el cual está disponible cierto universo de acciones e ideas posibles en torno al espacio.

Como la territorialidad consiste en una apropiación material y simbólica de un espacio por algún actor, inherentemente se halla atravesada por relaciones de poder (Raffestin, 1980). En efecto, los conceptos de territorio, territorialidad y territorialización han tendido a utilizarse dentro de la geografía para analizar el rol del poder en la dimensión espacial y/o viceversa. Una de las definiciones más citadas de territorialidad es aquella de Sack, para quien se trata de “una estrategia espacial para afectar, influenciar o controlar recursos y personas a través del control de un área” (Sack, 1986, p. 1-2, en Raffestin, 2012, p. 126). Raffestin (2012) discute con esta conceptualización: afirma que la territorialidad no consiste ni única ni principalmente en el control de un área específica, sino que es la traducción en el espacio de un sistema más amplio de relaciones entre actores que trasciende la dimensión espacial. Para Sevilla Buitrago (2014), quien retoma la perspectiva de este geógrafo, la territorialidad es una de las modalidades a través de las cuales un actor social puede ejercer poder sobre otros, de manera indirecta, a través del espacio. En ese sentido, cualquier territorialidad dada es una instancia de ejercicio de poder dentro de algún proyecto político más amplio.

En efecto, al analizar de manera contextualizada los procesos de creación de espacios verdes, queda en evidencia que los objetivos de los actores involucrados no se limitan a la preservación de entornos con vegetación ni a la provisión de áreas de esparcimiento, sino que se traslucen fines más amplios vinculados con un proyecto de espacio urbano o periurbano y, por ende, con un proyecto de sociedad. Como afirma Sevilla Buitrago, por su carácter indirecto, la territorialidad ofrece la posibilidad de opacar y naturalizar las relaciones de poder, por lo cual puede contribuir a proyectos de hegemonía o de gubernamentalidad (en términos de Gramsci y Foucault, respectivamente):

...el espacio es un factor clave en la mediación y dirección política de los procesos de reproducción social, especialmente en el nivel de la vida cotidiana: la espacialización de las contradicciones sociales y su tratamiento a través de mecanismos específicos de gobierno contribuye a naturalizarlas, integrándolas así de forma inadvertida en la cotidianidad y disolviendo su potencial carácter conflictivo. (Sevilla Buitrago, 2014, p. 59)

En síntesis, un proyecto de hegemonía o de gubernamentalidad puede fomentar o imponer ciertos usos y conceptualizaciones del espacio que sean compatibles con el orden social que busca imponer. Sin embargo, se deberá enfrentar con otras territorialidades subalternas que luchan por hacer prevalecer su propio orden socio-espacial, en el marco de sus propios proyectos político-sociales. En el caso de los espacios verdes, en los últimos años han surgido actores tales como organizaciones sociales y asambleas que han reclamado por espacios verdes públicos contra los usos pretendidos por el Estado o por empresas privadas para el espacio urbano o periurbano.

A la luz de estas consideraciones teóricas, en este artículo, al estudiar los procesos de creación, modificación o planificación de espacios verdes en el AMBA, buscaremos identificar y caracterizar las territorialidades que diferentes actores han buscado imponer en el AMBA con respecto a los espacios verdes, es decir, los modos en que han intervenido para crear o modificar este tipo de sitios; los usos, objetivos y destinatarios atribuidos a los mismos; y los argumentos esgrimidos para justificar estas acciones. Nos interesa reconocer los proyectos políticos, sociales, económicos y territoriales más amplios dentro de los cuales se han enmarcado los diferentes modos de pensar e intervenir respecto a los espacios verdes; y las tensiones que se han generado en relación con los mismos, sobre todo como expresión de disputas más amplias sobre diferentes proyectos de ciudad. Nos guían interrogantes tales como: ¿Cuáles han sido los objetivos de cada actor al formular propuestas vinculadas a espacios verdes? ¿Qué tipo de ideas y conceptos han movilizado para justificar estas acciones? ¿Contra qué usos alternativos del espacio se han establecido disputas, implícita o explícitamente, al proponer la creación de espacios verdes? ¿Cuáles han sido las tensiones en torno a la asignación de usos o sentidos a los espacios verdes? En definitiva, ¿para qué y para quiénes se han creado espacios verdes a lo largo de la historia del AMBA?

Dicho análisis involucró, en primer lugar, la identificación de acciones de planificación, creación o modificación de espacios verdes en el AMBA (y de los actores que las llevaron a cabo) y el reconocimiento de grandes procesos con cierta regularidad interna. En segundo lugar, la caracterización y análisis de las territorialidades y luchas de territorialidades correspondientes a cada uno de esos procesos, a través de preguntas tales como las mencionadas en el párrafo anterior.

Para el primer paso –identificar las acciones realizadas en torno a los espacios verdes en el AMBA–, trabajamos con fuentes primarias (textos de leyes y de proyectos legislativos; artículos periodísticos; documentos producidos por diferentes agencias del Estado, por organizaciones no-gubernamentales o por organizaciones sociales, etc.) y con bibliografía secundaria (producciones académicas y de divulgación científica). Luego, al analizar esas acciones, distinguimos tres grandes períodos de creación, modificación o planificación de espacios verdes: 1945-1955, 1955-1982 y 1982-2016. Con el fin de complementar el texto, hemos sistematizado los nombres, años de creación y ubicación de los espacios verdes relevados para este artículo en la Figura 1 y Tabla 1. En las mismas, hemos clasificado los espacios a partir de la periodización recién mencionada, aunque hemos subdividido el último período para facilitar el reconocimiento de ciertos cambios que se dieron en torno al año 2000 y que serán descriptos en el subtítulo correspondiente.

Los siguientes tres apartados corresponden a los grandes procesos que han ocurrido en torno a los espacios verdes del AMBA desde mediados del siglo XX, cada uno de los cuales implica ciertos actores y sus correspondientes territorialidades (es decir, sus modos particulares de intervenir en el espacio), que a su vez se ubican dentro de un contexto social y político que impone cierto tipo de tensiones y condiciones de posibilidad. Para cada proceso, indicaremos las acciones que se han realizado en torno a los espacios verdes, los tipos de espacios que se han propuesto o creado, los objetivos que se atribuyeron a los mismos y las ideas subyacentes (en relación a la naturaleza, la recreación, lo urbano, etc.), así como también los proyectos políticos que han enmarcado estas acciones y las disputas que se han establecido en torno a ellas.

Figura 1
Localización de los espacios verdes públicos relevados, creados en el AMBA entre 1945 y 2016
Fuente: elaboración personal (una versión previa fue publicada en Fernández Romero, 2016)

Tabla 1

Espacios verdes públicos relevados, creados en el AMBA entre 1945 y 2016

Fuente: elaboración personal (una versión previa fue publicada en Fernández Romero, 2016)

Bosques y parques para el turismo social: “Esto tiene que ser para que la gente venga acá”

El primero de los grandes procesos de creación de espacios verdes en el AMBA ocurrió durante el período de mayor crecimiento demográfico en esta zona, que fue causado por la recepción de migrantes internos y extranjeros dentro del marco del proceso de industrialización por sustitución de importaciones (Lattes y Recchini de Lattes, 1992). Como consecuencia de este crecimiento y de otros factores tales como las políticas de vivienda y transporte (préstamos a tasas bajas, pasajes de ferrocarril subsidiados, regulación laxa de los loteos, etc.), se generó una expansión urbana horizontal que implicó la subdivisión de terrenos anteriormente rurales, sobre todo bajo la forma de loteos económicos a los cuales podían acceder los sectores populares (Torres, 1993). En este contexto, durante la primera presidencia de Juan Domingo Perón (1946-1952), los gobiernos nacional y provincial crearon tres grandes espacios verdes sobre terrenos expropiados en el periurbano bonaerense: los Bosques de Ezeiza, el Parque Pereyra Iraola y la República de los Niños.

En Ezeiza, el Ministerio de Obras Públicas nacional realizó una gran operación urbanística –sobre 6.800 hectáreas expropiadas entre 1944 y 1945– que incluyó la forestación de alrededor de una quinta parte de esas tierras, dentro del marco de un plan más amplio que involucró la construcción del aeropuerto internacional, el Barrio Aeropuerto y Ciudad Evita, un hospital, varias escuelas, barrios de vivienda, la Villa Olímpica y la autopista Ricchieri. El fin de crear los Bosques de Ezeiza era saldar lo que el Ministerio de Obras Públicas calificaba como la ‘deficiencia boscosa’ de Buenos Aires (Ballent, 1999). Este nuevo espacio arbolado también proveía espacios para recreación, tales como balnearios populares conocidos como ‘las piletas de Ezeiza’.

Luego, en 1949, el Estado provincial –bajo la gobernación de Domingo Mercante– expropió otros dos grandes predios con el objetivo de crear espacios verdes. Las 95 hectáreas del Swift Golf Club, en la localidad de Gonnet (municipio de La Plata), fueron entregadas al Instituto Inversor de la Provincia con el fin de crear la República de los Niños, un sitio de esparcimiento y educación cívica infantil (Mazza y Bruno, 2012); mientras que 10.246 hectáreas pertenecientes a varias estancias de la familia Pereyra Iraola fueron transformadas en el Parque Derechos de la Ancianidad, hoy Parque Pereyra Iraola, que quedó a cargo del Ministerio de Asuntos Agrarios. Este último parque fue destinado a fines diversos: alrededor de una décima parte fue otorgada en concesión a pequeños productores hortícolas, otra décima parte se acondicionó para habilitar el acceso de visitantes con fines recreativos, otro sector se reservó para instalaciones científicas y educativas, y el resto –sobre todo el sector de selva marginal, lindero al río– se mantuvo con fines de conservación (Fernández Romero, 2016).

Podemos enmarcar la creación de estos tres espacios verdes en ciertas preocupaciones políticas, sociales y territoriales más amplias del peronismo a nivel nacional y en la escala metropolitana en particular. Principalmente, es necesario comprender la creación de estos espacios verdes en el contexto de una preocupación por la veloz expansión de la mancha urbana –que se realizaba a través de la subdivisión de lotes previamente rurales– y por el crecimiento de la población del AMBA, a la cual había que abastecer de bienes y servicios. Ambas problemáticas aparecen de manera explícita en torno al Parque Derechos de la Ancianidad, cuyas tierras fueron expropiadas cuando ya habían comenzado a fraccionarse algunas secciones de las estancias de la familia Pereyra Iraola. La inminencia del loteo del resto de estas propiedades es mencionada en el decreto de expropiación (Decreto Provincial Nº 1465/49) y también en la siguiente anécdota narrada por el subsecretario provincial de Obras Públicas, Pedro Poggio:

Íbamos con Mercante y… cuando llegamos, por Bosques, ve unos letreros y me dice: ¡Che, pero eso son remates! Por supuesto, es la parte de Pereyra Iraola que va a rematar. (...) ¡Ah no!, esto no puede ser. No puede ser que esto se remate, esto tiene que ser para que la gente venga acá. Esto lo vamos a expropiar… (Clarke, Ghisigliri y Sarno, s/f, p. 16)

Además, en un discurso en el cual anunció la creación del Parque Derechos de la Ancianidad, el gobernador de la provincia de Buenos Aires –Domingo Mercante– denunció la especulación inmobiliaria subyacente a los fraccionamientos suburbanos y sostuvo que la expropiación de las estancias serviría para preservar la integridad de la ciudad de La Plata, evitando su fusión con la Capital Federal (Mercante, 1949).

Con respecto a la segunda preocupación –la satisfacción de las necesidades de la creciente población urbana–, estos espacios verdes cumplían varias funciones. En primer lugar, fueron creados como sitios de esparcimiento en el contexto de las políticas peronistas de turismo social. Éstas buscaban facilitar el acceso de las clases trabajadoras urbanas a la recreación en entornos naturales con el fin de que conocieran los paisajes del país y obtuvieran beneficios para la salud y el espíritu, incluyendo la regeneración de las energías gastadas en el trabajo (Presidencia de la Nación, 1953, cap. 9). En el mencionado discurso del gobernador Mercante, éste vinculó explícitamente la creación del Parque Derechos de la Ancianidad con el concepto de turismo social. Además, la Dirección de Turismo y Parques provincial organizaba salidas denominadas “Excursiones Justicialistas a las grandes obras de la Revolución” que recorrían estos tres espacios verdes junto con otros proyectos peronistas en el AMBA (Schlüter, 2001). En segundo lugar, dentro del Parque Derechos de la Ancianidad se crearía una colonia agrícola que contribuiría al abastecimiento alimenticio de la población urbana^[3].

Por añadidura, en los Bosques de Ezeiza y en el Parque Derechos de la Ancianidad existía una preocupación transversal por la forestación: el arbolado debía servir como pulmón verde para la ciudad además de como entorno natural para la recreación. Como ya mencionamos, los Bosques de Ezeiza buscaban saldar la ‘deficiencia boscosa’ de Buenos Aires (Ballent, 1999). Por su parte, en el decreto que expropió tierras para el Parque Derechos de la Ancianidad, se sostenía que las mismas contenían “la riqueza forestal de más alto valor de la zona del Gran Buenos Aires” (Decreto Provincial Nº 1465/49).

Sin embargo, al mismo tiempo, la creación de espacios verdes entraba en tensión con otros ejes de las políticas del peronismo. En efecto, la especulación inmobiliaria denunciada por el gobernador Mercante podría vincularse con lo que Torres describe como “una verdadera política de laissez-faire en relación con el control del uso del suelo” (1993, p. 14). Con ello se refiere a que el crecimiento de la mancha urbana, que fue fomentado a través de políticas crediticias y de transporte, no estuvo sometido a la regulación estatal; los fraccionamientos de tierras –destinados principalmente a sectores populares– se dieron en un contexto de ausencia de requerimientos urbanísticos en torno a cuestiones tales como la provisión de servicios o de espacios de uso común, lo cual generó una deficiencia de espacios verdes en los nuevos barrios. En síntesis, este primer proceso de creación de espacios verdes, protagonizado por diferentes dependencias del Estado nacional y provincial, se hallaba en sintonía con varios de los objetivos políticos, sociales y económicos del primer peronismo, pero simultáneamente ponía en evidencia algunas de las contradicciones que generaban las distintas políticas de este proyecto de gobierno al materializarse en el espacio.

Espacios verdes para una ciudad blanca: el cinturón ecológico y los parques de Villa Soldati

En las dos décadas que siguieron al primer peronismo, prácticamente no hemos reconocido intervenciones en torno a los espacios verdes en el AMBA, a pesar de que la cuestión fue considerada dentro de los grandes planes urbanos que se formularon en un contexto de ideas políticas desarrollistas (Baxendale, 2006). Recién durante la última dictadura cívico-militar (1976-1983), el tema de los espacios verdes del AMBA volvió a cobrar centralidad en el ámbito profesional del urbanismo, en los medios y en la agenda de gobierno de la ciudad y la provincia de Buenos Aires (Fernández y Carré, 2011). Por un lado, surgió la idea de generar un ‘cinturón ecológico’ en el área metropolitana. Por otro lado, dentro de Capital Federal, se crearon tres parques de grandes dimensiones en el barrio de Villa Soldati: Indoamericano, Roca y Parque de la Ciudad. Los parques de Villa Soldati y el cinturón ecológico se articulaban dentro de un plan más amplio de ‘limpieza’ de la Capital Federal, como parte de un proyecto de ciudad que es calificado como socialmente excluyente por autores tales como Cosacov et al. (2012); discutiremos el mismo luego de enumerar las acciones concretadas en torno a los espacios verdes durante este período.

Los parques Indoamericano (130 hectáreas), Roca (154 hectáreas) y De la Ciudad (105 hectáreas) fueron creados sobre tierras que habían sido parte de un basural a cielo abierto denominado la ‘quema’, alrededor de la cual se habían asentado familias cuya fuente de subsistencia era el ‘cirujeo’ de residuos. En 1978 dicho basural fue eliminado bajo el argumento de limpiar el barrio y construir los espacios verdes ya mencionados, dentro de un proceso general de erradicación de basurales y villas dentro los límites de la Capital (Cosacov et al., 2012). Luego de eliminar estos basurales, los residuos urbanos se desecharían en el ‘cinturón ecológico’ que sería construido en el área metropolitana por una nueva empresa estatal, perteneciente al gobierno provincial y a la municipalidad de Buenos Aires: CEAMSE, Cinturón Ecológico del Área Metropolitana Sociedad del Estado (más adelante, las dos primeras letras de la sigla pasaron a significar Coordinación Ecológica).

El objetivo de esta empresa era resolver simultáneamente tres cuestiones que se consideraban problemáticas: la disposición de los residuos urbanos, la existencia de tierras bajas inundables y la “escasez de espacios verdes con usos recreativos y deportivos que higienistas y urbanistas plantean desde largo tiempo atrás” (Vernieri López, 1983, p. 2). La propuesta era crear rellenos sanitarios en áreas anegadizas en torno a la ciudad de Buenos Aires, en especial sobre las riberas del Río Reconquista y del Río de la Plata; eventualmente, estos mismos rellenos servirían de soporte para construir espacios verdes abiertos al público. Las tierras a ser utilizadas, de tener dueño, serían expropiadas y otorgadas en propiedad al CEAMSE. El cinturón también conectaría áreas forestadas preexistentes tales como el Parque Pereyra Iraola, los bosques de Ezeiza, Campo de Mayo y el delta del Paraná (Fernández y Carré, 2011).

En la práctica, la creación de parques por parte del CEAMSE fue limitada. La mayor parte de aquellos efectivamente concretados se ubicaron en torno al Camino del Buen Ayre, una autopista construida por la misma empresa estatal en paralelo al Río Reconquista, que conecta las zonas norte y oeste del AMBA. Originalmente se planificó un gran espacio verde denominado Parque Recreativo Río Reconquista que abarcaría toda la franja libre entre la autopista y el río; aunque comenzó a construirse en 1980, nunca se culminó. Sin embargo, sí se crearon parques más pequeños en algunos fragmentos de esa franja, tales como el Parque Recreativo San Martín, inaugurado en 1981 en el partido homónimo, y más adelante los parques Santa María, San Francisco y Malvinas Argentinas. Por otra parte, se han construido pocos espacios verdes sobre rellenos sanitarios: recién después del cambio de siglo se inauguraron un vivero experimental en Villa Domínico y un parque temático en el Complejo Ambiental Norte III (Fernández Romero, 2016).

Como mencionábamos, la creación de los parques de Villa Soldati en reemplazo de los basurales y asentamientos preexistentes se enmarcaba en un plan de mayor amplitud para construir una ciudad más ‘estética’, ‘ordenada’ y ‘limpia’ de acuerdo con nociones que tendían hacia lo que Oszlak denominó la construcción de una ‘ciudad blanca’: la ciudad debía mejorar su calidad de vida, pero solo para aquellos grupos sociales que la ‘merecieran’ (Oszlak, 1991; Cosacov et al., 2012). Según Cosacov et al. (2012), la estrategia de centrar las propuestas de intervención urbanística en cuestiones sanitario-ambientales -vinculándolas a la creación de espacios verdes- era un modo de obtener el consenso de buena parte de la población y disimular el contenido clasista y racista de este tipo de políticas urbanas que excluían y trasladaban ciertos grupos sociales, usos del suelo y actividades desde la Capital Federal hacia el conurbano.

Además, la perspectiva sobre los espacios verdes predominante durante la última dictadura ha sido comparada con el proyecto civilizador e higienista que subyacía a los proyectos sarmientinos de creación de parques públicos (Fernández y Carré, 2011; Cosacov et al., 2012)^[4]. En efecto, uno de los objetivos del cinturón ecológico era moderar el comportamiento de la población a través del fomento del esparcimiento al aire libre: sus principales defensores dentro de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires –Guillermo Domingo Laura y Claude Della Paolera– relacionaban la densificación de las ciudades con el incumplimiento de las normas sociales y, en consecuencia, recomendaban la creación de áreas verdes para encauzar a la juventud y reducir la agresividad de la vida urbana (Fernández y Carré, 2011). Asimismo, se sostenía que la población de las ciudades padecía de un déficit de actividad física y de contacto con la naturaleza, lo cual acarreaba consecuencias negativas para la salud física y psíquica; ambos problemas podrían ser resueltos a través del ofrecimiento de distintas actividades y servicios en el cinturón ecológico. El tipo de actividad recreativa más promovido eran las actividades deportivas; sobre todo el fútbol, pero también el golf, el ciclismo, la equitación y los deportes náuticos (Pérez Madrid, 1978; Laura, 1979).

El cinturón ecológico también poseía objetivos que podríamos considerar de conservación, aunque el interés no yacía en preservar los entornos ‘originales’ o ‘naturales’ sino en incrementar la producción de oxígeno y la absorción de dióxido de carbono a partir de la expansión de la superficie cubierta con vegetación (Laura, 1979). No se consideraba que las zonas anegadizas tuvieran un valor ecológico digno de ser conservado, sino que se proponía rellenarlas con residuos para elevar su cota; en efecto, para construir el relleno sanitario de Villa Domínico, en la costa de Avellaneda, la forestación preexistente fue eliminada (Oszlak, 1991). Otro ejemplo de la escasa importancia otorgada a los entornos ‘originales’ es la idea de Laura (1979) de alterar el paisaje a través de la creación de colinas o lomadas en los rellenos sanitarios.

Un aspecto curioso del cinturón ecológico es que su modalidad de creación buscaba explícitamente evitar las consecuencias de la valorización inmobiliaria. Laura (1979) presenta el caso del green belt de Sydney (Australia), que se conformó a partir de prohibir la subdivisión de tierras en una franja en torno al ejido urbano, sin expropiar las tierras a sus dueños. Según el autor, este tipo de cinturón verde corre el peligro de desaparecer con el tiempo debido a que “el propietario de la tierra presiona a las autoridades para que se levanten las restricciones a la subdivisión que afectan su predio, con miras a obtener la lógica valorización derivada de la subdivisión” (p. 76). En cambio, Laura sostenía que el cinturón ecológico, cuyas tierras serían propiedad del Estado, no sufriría ese tipo de presiones. De todas maneras, podríamos cuestionar si efectivamente el cinturón verde hubiese sido pasible de una revalorización económica ya que fue planificado principalmente en zonas inundables y que, a partir de la Ley Provincial Nº 8912/77 de usos del suelo, se había vuelto ilegal construir en este tipo de áreas.

Tensiones entre la privatización y la defensa de lo público

A partir de la década de 1980, y sobre todo desde la de 1990, comenzó un proceso de revalorización de la tierra suburbana y periurbana del AMBA en vinculación con nuevos tipos de usos del suelo, destinados principalmente a sectores de ingresos altos y medio-altos. Durante este último período, comenzó a crecer el número de urbanizaciones cerradas (barrios cerrados, country clubs, clubes de chacra, etc.) en un proceso de ‘suburbanización de las élites’ vinculado a la ampliación y remodelación de la red de autopistas (Torres, 2004).

En este contexto, y en el marco de las transformaciones políticas neoliberales (incluyendo la descentralización de funciones estatales), la planificación y creación de espacios verdes ha tenido un carácter más fragmentario que en décadas anteriores; ya no existen proyectos de gran escala para crear espacios verdes periurbanos sino iniciativas puntuales de menor extensión. Además, se han diversificado los actores intervinientes en torno a los espacios verdes: han cobrado un mayor peso las organizaciones no-gubernamentales (ONGs) vinculadas a la conservación, las organizaciones sociales y las empresas privadas. Con respecto al Estado, éste generalmente ha actuado a través del nivel local de gobierno. A continuación presentaremos dos grandes procesos en torno a los espacios verdes: por un lado, la tendencia a la creación de espacios verdes privados o excluyentes (o la ejecución de prácticas excluyentes en espacios verdes públicos), y por otro lado, el surgimiento de reservas urbanas y periurbanas de carácter público como consecuencia de las acciones de ONGs, asambleas y organizaciones sociales. Alrededor del cambio de siglo han aparecido algunos actores y modalidades de acción novedosos en torno a los espacios verdes, por lo cual podríamos distinguir dos subperíodos en los cuales los procesos -si bien continuos- toman distintos matices; esto lo hemos reflejado al diferenciar en la Figura 1 y en la Tabla 1 los espacios creados antes y después del año 2000.

La esfera privada y los espacios verdes

Desde la década de 1980, observamos diferentes formas de privatización de los espacios verdes y/o de su proceso de creación. Por un lado, ha crecido la intervención de actores privados en torno a este tipo de áreas: los desarrolladores inmobiliarios han participado de la creación de espacios verdes privados (dentro de las urbanizaciones cerradas) mientras que distintos tipos de empresas han organizado actividades aranceladas en espacios verdes públicos (tales como carreras de corredores y de ciclistas). Simultáneamente, durante los últimos años se han enrejado algunos espacios verdes públicos.

Como hemos mencionado, a partir de la década de 1980 y en mayor medida en la de 1990, comenzaron a multiplicarse las urbanizaciones cerradas en el AMBA. En cierta forma, esta expansión implicó un aumento en la superficie de espacios verdes (de tipo privado) debido a que esta clase de emprendimiento inmobiliario suele incluir espacios parquizados de uso colectivo. Aunque no existen datos sobre la superficie cubierta por los espacios verdes de este tipo de barrios, probablemente sea significativa debido a que el área ocupada por urbanizaciones cerradas en el AMBA supera las 35.000 hectáreas, es decir, el 170% del tamaño de la CABA (PNUD, 2009). A diferencia de los grandes parques y bosques construidos anteriormente por el Estado, o las reservas ecológicas creadas más recientemente, este tipo de espacios verdes están destinados exclusivamente al disfrute y el esparcimiento de los habitantes de estos barrios y sus invitados. El objetivo de parquizar estos barrios se enmarca en los proyectos económicos y proyectos de ciudad llevados adelante por los desarrolladores inmobiliarios, quienes buscan atraer clientes que aspiran a consumir cierto estilo de vida verde y/o campestre. En efecto, los materiales promocionales sobre las urbanizaciones cerradas enfatizan características tales como la posibilidad de disfrutar de la cercanía a la naturaleza dentro de un entorno que se publicita como seguro y socialmente homogéneo (Torres, 2004).

Por otra parte, los actores privados también han intervenido en la organización de actividades en espacios verdes públicos del AMBA. Recientemente, en algunos de ellos se han comenzado a realizar eventos deportivos relativamente novedosos tales como competencias de ciclismo y de corredores. Si bien la primera maratón anual de Buenos Aires se organizó en 1984, las cifras de participantes han crecido notablemente en la última década (Infobae, 11/10/2015). Ésta y otras carreras frecuentemente realizan gran parte de su recorrido en los Bosques de Palermo u otros espacios verdes del AMBA, tales como el Paseo de la Costa de Vicente López o el Parque Pereyra Iraola (Infobae, 20/09/2016). Estas actividades suelen ser organizadas por empresas –o, en menor medida, ONGs, fundaciones o sindicatos– aunque en ocasiones se hallan financiadas total o parcialmente por el Estado (el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el gobierno provincial o alguna municipalidad)^[5]. La inscripción suele tener costo, aunque es muy variable. Este tipo de competencias frecuentemente son vinculadas a la promoción de la salud o, en el caso de aquellas que se realizan en entornos más ‘naturales’, a objetivos de educación ambiental.

Por último, durante este mismo período algunos parques y plazas públicos de la Ciudad de Buenos Aires comenzaron a ser enrejados. Los primeros cercamientos fueron realizados en 1996, aunque el fenómeno cobró mayor intensidad luego de 2003, cuando el Gobierno de la Ciudad informó sus planes para ‘poner en valor’ los espacios verdes (Palermo, 2011). Más específicamente, el objetivo del incremento en el control de los parques y plazas era garantizar tanto la seguridad de sus usuarios como las condiciones de limpieza y mantenimiento de los predios. Además de la colocación de rejas, algunos espacios verdes comenzaron a ser monitoreados a través de guardias y videocámaras y se establecieron mayores restricciones a las actividades que se podría realizar en ellos, incluyendo limitaciones horarias y la prohibición de la venta ambulante y de la práctica de ciertos deportes. Estas acciones del gobierno en ocasiones han sido reclamadas y apoyadas por la población vecina a los espacios verdes afectados, alegando la necesidad de mayor ‘seguridad’, mientras que en otras instancias los vecinos han protestado e impedido el enrejado, afirmando que ellos mismos podrían hacerse cargo colectivamente del mantenimiento de las plazas (Palermo, 2011).

Podríamos considerar que los tres fenómenos recién discutidos –la expansión de las urbanizaciones cerradas, el enrejamiento de plazas y parques y la organización de eventos arancelados en espacios públicos– contribuyen a los procesos de segregación y fragmentación socio-espacial que, según Pírez (2004), se vienen desarrollando en el AMBA como consecuencia de factores tales como la polarización socioeconómica y el auge de los discursos de la inseguridad. Algunos de estos nuevos espacios verdes y actividades al aire libre solo son accesibles a través del consumo (sobre todo las áreas verdes de las urbanizaciones cerradas, que están destinadas a sectores de ingresos altos y medio-altos); mientras que el cercamiento de algunos espacios verdes públicos los convierte en excluyentes para aquellos sectores sociales que son marcados como potencialmente delictivos o generadores de inseguridad (Palermo, 2011).

Por otra parte, la creciente participación de los actores privados en la creación y gestión de los espacios verdes se enmarca en el proceso que Pírez (2004) describe como de privatización urbana, que implica no solamente el surgimiento de espacios socialmente excluyentes, sino además el crecimiento del rol del sector privado en la planificación y expansión del AMBA. Sin embargo, existen resistencias y alternativas a estas nuevas lógicas de organización de los espacios verdes; ya mencionamos el rechazo al enrejamiento de algunas plazas, y a continuación discutiremos acciones llevadas a cabo por una gama de actores en favor de nuevos espacios verdes públicos.

Las reservas ecológicas urbanas y las demandas por los espacios públicos

A partir de 1982 comenzó un proceso de creación de reservas naturales urbanas y periurbanas en el AMBA que continúa hasta la actualidad. La mayoría de los espacios verdes que fueron inaugurados después de ese año –a diferencia de los creados anteriormente– tienen denominaciones tales como parque ecológico o reserva ecológica, natural o municipal. Dentro de este proceso, podemos diferenciar dos grandes etapas. Durante las décadas de 1980 y 1990, ciertas organizaciones no-gubernamentales (ONGs) ambientalistas tuvieron una marcada influencia en la creación y el manejo de nuevas reservas, las cuales se focalizaban en la conservación de ecosistemas y especies; mientras que luego del cambio de siglo varias reservas fueron creadas por iniciativa de organizaciones de base cuyos fines estaban más vinculados con problemáticas sociales. Este cambio se enmarca en el crecimiento del rol de las organizaciones ‘de base’ en las disputas en torno al ambiente, en contraste con las asociaciones y ONGs de carácter más profesional de fines del siglo XX (Gutiérrez e Isuani, 2014).

Durante las décadas de 1980 y 1990, las iniciativas para crear áreas naturales protegidas en el AMBA frecuentemente provinieron de ONGs, algunas de las cuales luego participaron de la gestión de las reservas. Por ejemplo, la propuesta para crear la Reserva Ecológica Costanera Sur surgió de tres ONGs –Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA), Amigos de la Tierra y la Asociación Ornitológica del Plata (AOP)–, las dos primeras, vinculadas a organizaciones internacionales. La idea fue acogida positivamente por la municipalidad, que le otorgó estatus de área natural protegida a la zona y estableció un consejo de gestión del cual podrían participar, además de funcionarios estatales, representantes de ONGs y del Departamento de Ciencias Biológicas de la Universidad de Buenos Aires (Wais de Badgen, 2011). Otros dos ejemplos de reservas creadas y gestionadas a partir de un acuerdo similar entre municipalidades y ONGs son la Reserva Ecológica Municipal Ribera Norte (Acassuso, San Isidro) y la Reserva Ecológica de Vicente López (La Lucila, Vicente López)^[6]. Los objetivos principales para la creación de estas reservas tendieron a ser la educación ambiental y/o la conservación de muestras de especies nativas, paisajes o ecorregiones. Esto resulta congruente con las perspectivas sobre conservación de las ONGs intervinientes, tales como FVSA y AOP, las cuales en esas décadas se focalizaban en la creación de áreas naturales protegidas y en la protección de especies en peligro de extinción (Fernández Romero, 2016).

Simultáneamente, durante la década de 1990 existieron asociaciones vecinales que reclamaban la protección o creación de espacios verdes urbanos, aunque su objetivo no era preservar ambientes ‘originales’ sino crear áreas vegetadas que sirvieran como pulmones verdes y como sitios de recreación. A modo de ejemplo, la Asamblea Permanente por los Espacios Verdes Urbanos, creada en la ciudad de Buenos Aires en 1993, propuso a la Asamblea Constituyente de la ciudad que la totalidad de las tierras vacantes fueran transformadas en espacios verdes públicos. Mientras tanto, en las localidades de Villa Martelli, Villa Adelina y Santos Lugares hubo reclamos vecinales para que se implementara lo mismo en antiguos predios militares o ferroviarios (Guerrica Echeverría, 2001).

Tras el cambio de siglo, continuó la creación de áreas naturales protegidas en el AMBA, aunque con algunas variaciones: la movilización social pasó a jugar un rol clave en la promoción y la defensa de estos espacios y, paralelamente, surgieron argumentos nuevos en las demandas por los mismos. Por ejemplo, en la Reserva Natural Santa Catalina, de Lomas de Zamora, la figura de reserva fue otorgada luego de la movilización de organizaciones sociales, políticas, estudiantiles y ambientales, tal como consta en los fundamentos de la Ley Provincial Nº 14.294, que creó esa área protegida. Mientras tanto, en Avellaneda y Quilmes existen asambleas y movilizaciones para defender los bosques de la costa –parcialmente protegidos por la Reserva Municipal Selva Marginal Quilmeña–, sobre los cuales existe la pretensión de construir un emprendimiento inmobiliario residencial denominado Nueva Costa del Plata (Fundación Metropolitana, 2011). Asimismo, diversas asambleas y asociaciones vecinales se han movilizado para defender al Parque Pereyra Iraola de diferentes intervenciones tales como la construcción de una autopista; y también han participado en la postulación exitosa para que la UNESCO nombrara este sitio como Reserva de Biósfera (Fernández Romero, 2016).

Para estos actores, las preocupaciones respecto a lo ambiental se centran más en problemáticas sociales que en la preservación de ecosistemas o de especies como fines en sí mismos (Gutiérrez e Isuani, 2014). En efecto, en sus demandas en torno a espacios verdes en el AMBA, las organizaciones involucradas no solo apelan a justificaciones ecológicas (por ejemplo, la conservación de la biodiversidad), tal como sucedía en las décadas de 1980 y 1990, sino que también enfatizan aspectos sociales (tales como la mejora de la calidad de vida y la protección de la salud para los habitantes de los barrios involucrados) y aspectos políticos vinculados al territorio (en varios casos, las organizaciones denuncian pretensiones inmobiliarias sobre los espacios en disputa) (Fernández Romero, 2016).

Además del surgimiento de justificaciones ‘no-ecológicas’, luego del cambio de siglo hemos identificado cambios dentro de aquellos discursos en favor de los espacios verdes que apelan a cuestiones de conservación. Por un lado, diferentes actores han adoptado el concepto de servicios ambientales, que se refiere a aquellos procesos naturales que se consideran útiles para la sociedad^[7]. Por ejemplo, tanto en proyectos legislativos como en los materiales de organizaciones que buscan otorgar algún tipo de protección al Parque Pereyra Iraola se señala el rol de este espacio en la recarga de acuíferos, la producción de oxígeno, y la prevención de inundaciones gracias a su gran superficie de absorción de agua de lluvia (Fernández Romero, 2016). Por otra parte, el concepto de desarrollo sustentable, que busca conciliar el crecimiento económico con la protección del ambiente, comenzó a ser usado en relación con espacios verdes del AMBA. La figura de Reserva de Biósfera, basada en aquel concepto, fue otorgada por UNESCO para el Delta del Río Paraná en 2000 y para el Parque Pereyra Iraola en 2008. En el caso de este último, la figura contribuyó para justificar la actividad hortícola que ha existido en el Parque desde su fundación y que fue cuestionada durante las décadas de 1980 y 1990 (Fernández Romero, 2016).

Conclusiones

En este artículo hemos reconocido ciertas continuidades en las ideas y acciones en torno a los espacios verdes en el AMBA desde mediados del siglo XX. Han persistido las preocupaciones por preservar áreas de vegetación dentro de la mancha urbana y ha sido constante la atribución de objetivos de recreación y/o de conservación (entendidas de diferentes maneras) a este tipo de espacios. Sin embargo, bajo esta apariencia de continuidad, hemos hallado una amplia variación en torno a diferentes ejes: los actores sociales predominantes (diferentes niveles del Estado, ONGs, organizaciones sociales y empresas); el carácter público o privado de este tipo de espacio y de las prácticas que se realizan en ellos; las definiciones subyacentes de ‘conservación’ y ‘recreación’; y las preocupaciones territoriales, sociales, económicas o políticas en las cuales se han enmarcado las intervenciones en torno a los espacios verdes.

En efecto, detrás de los procesos de creación, modificación o planificación de este tipo de áreas hemos identificado una serie de distintas territorialidades, es decir, perspectivas sobre el espacio y modos de intervenir en él. Una parte de las diferencias entre estas territorialidades podría ser atribuida al momento histórico en que se inscribe cada una de ellas, ya que las intervenciones y representaciones del espacio producidas en un mismo período poseen cierto ‘aire familiar’ (Raffestin, 2012, p. 133); por ejemplo, la creación de decenas de reservas urbanas y periurbanas en el AMBA durante las últimas décadas del siglo XX coincide con la difusión de las perspectivas ecologistas contemporáneas. Pero otras diferencias se vinculan con las divergencias entre los proyectos políticos y sociales a los cuales distintos actores han buscado contribuir a través de la creación o intervención en espacios verdes y la consiguiente atribución a los mismos de distintos usos, características, significados y usuarios esperados.

En definitiva, a pesar de la aparente neutralidad y obviedad de la preocupación por los espacios verdes, o justamente gracias a ese aspecto (¿quién se opondría a la demanda de espacios ‘naturales’ en la ciudad?), los proyectos en torno a los espacios verdes han sido adoptados por actores políticos, económicos y sociales muy diferentes entre sí en el marco de disputas más amplias en torno al espacio urbano, suburbano y periurbano del AMBA. Si –como afirma Sevilla Buitrago (2014)– la intervención en el espacio sirve de manera estratégica a los proyectos políticos con pretensiones de hegemonía dado que permite evitar las formas más evidentes de dominio, la actuación en torno a los espacios verdes podría considerarse una forma particularmente naturalizada de contribuir a la producción de cierto orden socio-espacial debido a su asociación con discursos en torno a la naturaleza, la salud, el bienestar de la población, etc. Sin embargo, la misma apariencia de neutralidad o consenso en torno a los espacios verdes también ha servido a otros tipos de actores, tales como organizaciones sociales y asambleas barriales, para justificar las demandas por espacios verdes que han realizado en el marco de sus propias agendas socio-políticas.

En síntesis, este artículo ha buscado contribuir de dos maneras a las discusiones académicas sobre las disputas entre actores por la apropiación material y simbólica del área metropolitana de Buenos Aires. Por un lado, al abordar los espacios verdes, nos hemos propuesto complementar la amplia bibliografía ya existente en torno a otros procesos espaciales ocurridos en el AMBA. Por otro lado, a través del análisis de este tipo de áreas, hemos buscado interrogar los modos en que las acciones realizadas en el espacio metropolitano se insertan en proyectos políticos, sociales, económicos, ambientales y/o urbanos de diferentes actores sociales, intentando desnaturalizar y repolitizar el abordaje de un tipo de espacio -el verde- cuya participación en las disputas territoriales frecuentemente es soslayada.

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Notas