1 Introdução

O mecanismo do planejamento tornou-se mais sutil. Os povos e países envolvidos, que têm passado da lavagem cerebral das teorias ocidentais acerca do crescimento e do espaço ou que se encontram indefesos perante elas, podem nem sequer suspeitar dos efeitos do planejamento. (SANTOS, 2007, p. 188)

Este artigo vem a público em um momento oportuno para se debater as dimensões do planejamento territorial e suas decorrências. Afinal, neste momento, avançam as privatizações de empresas públicas com grande capilaridade territorial e impacto na vida social dos brasileiros, como a ECT (Correios) e a Eletrobrás, sem qualquer discussão com a sociedade e levadas a toque de caixa por interesses alheios à construção de um projeto nacional de soberania e desenvolvimento. Entoado como parte de uma racionalidade supostamente ancorada na melhor gestão das infraestruturas, as privatizações das empresas públicas, longe de serem fortuitas, são os maiores exemplos do tipo de planejamento territorial que foi feito no Brasil nos últimos 30 anos.

A questão sobre os “usos e abusos” das empresas (SOUZA, 2003), com relação ao planejamento do território nacional, foi objeto de grande preocupação por parte do geógrafo e intelectual Milton Santos. Desde seus primeiros escritos de fôlego sobre o tema, que remontam às décadas de 1950 e 1960, tratando das questões do planejamento urbano na cidade de Salvador/BA (SANTOS, 2008), o geógrafo procurou observar as estruturas e dinâmicas sociais e espaciais que movimentavam os processos territoriais. Suas inferências futuras, derivadas de uma grande produção intelectual e prática em trabalhos de planejamento, levaram-no a apontar o processo de gestão territorial como sinônimo do que mais tarde viria a classificar como um uso corporativo do território.

Na década de 1970, Milton Santos passa a olhar o espaço e o planejamento a partir da escala nacional, tendo como foco demonstrar o processo de subordinação dos países subdesenvolvidos aos impulsos globais. Nas obras O trabalho do geógrafo nos países do terceiro mundo (2013), O espaço dividido (2004) e Economia espacial (2007), o autor reflete sobre as especificidades do território brasileiro, mobilizando a crítica à assimilação passiva das teorias desenvolvidas no centro do sistema capitalista e incorporadas pelas universidades, intelectuais e, em especial, pelos planejadores.

Tal processo é acompanhado por uma intensa elaboração de conceitos e categorias que pudessem ser operacionalizados para a compreensão do espaço nacional, buscando identificar as especificidades da condição brasileira à luz da crítica e reelaboração de teorias consagradas, tais como, as teorias das localidades centrais de Walter Christaller, dos Polos de Crescimento de François Perroux e da difusão, de Torsten Hagerstrand. Sua crítica colocou em relevo a preocupação com a ideologia imposta de forma extravertida pelos países centrais e que tinham como objetivo fazer com que o planejamento territorial fosse entendido como neutro e técnico, tendo como decorrência uma prática de planejamento entregue aos interesses externos ao ocultar os conteúdos de classes e grupos sociais beneficiados pelas estratégias de dominação territorial.

As críticas de inspiração miltoniana foram promotoras de agendas de pesquisa que entendiam o planejamento como instrumento de poder sobre o território e, muitas vezes, sendo o próprio promotor do subdesenvolvimento (SANTOS, 2007). Foi por meio dessas análises que, nos anos seguintes, o autor estabeleceu uma agenda de preocupações que foram seguidas por inúmeras geógrafas e geógrafos do Brasil e do mundo. Não obstante, foi por meio da elaboração desses pesquisadores e de suas pesquisas que Milton Santos chegou à década de 1990 com a reelaboração de seus conceitos de forma empírica e baseado nas apreciações feitas por seus alunos. Nesse período, a preocupação com o planejamento territorial ganhou relevo, o que pode ser aferido pela presença constante das proposições sobre o tema nas obras da década de 1990, tais como, Metrópole Corporativa e fragmentada: o caso de São Paulo (1990), A urbanização brasileira (1993) e Por uma economia política da cidade (2012)².

As problemáticas voltadas à necessidade de se pensar o planejamento territorial nos países periféricos levou o autor a mobilizar uma teoria própria, identificando a preocupação com o rigor teórico como forma de analisar com maior precisão os processos em curso, sobretudo a operacionalização dos conceitos - uma vez que, cristalizados, estes se encontravam inertes diante das mudanças ocorridas no espaço no segundo quartel do século XX.

Por meio da constante incursão na problemática da disputa pelo domínio do território entre as grandes empresas e o Estado, o autor elabora as categorias de formação socioespacial (SANTOS, 1977, 2005) e território usado (SANTOS, 2020; SANTOS; SILVEIRA, 2001) como proposições inerentes ao entendimento da realidade brasileira. Por meio da articulação entre os usos que se fazem do território e sua imposição aos desígnios da nação, em consonância com as imposições de verticalidades e a interação com as horizontalidades do espaço banal - canal e meio de resistência -, Milton Santos propõe analisar as dimensões contraditórias entre o externo e o interno, o novo e o antigo, tempos lentos e rápidos, buscando salientar as contradições inerentes ao sistema capitalista que colocavam e colocam em xeque a possibilidade de se pensar e planejar o território de maneira soberana. Neste sentido, a formação socioespacial e o uso do território são entendidos, aqui, como categorias indissociáveis e consideradas no texto como as proposições teóricas mais frutíferas para a apreciação do planejamento territorial na interpretação de inspiração miltoniana.

Para tratar dessa questão, o texto está dividido em quatro seções. A primeira discute os métodos e as categorias de análises sobre o planejamento, analisando as categorias de formação socioespacial e território usado. A segunda seção analisa a possibilidade de interpretação das infraestruturas de sistemas de engenharia como instrumentos de planejamento territorial. Na terceira, analisa-se como a privatização e a concessão desses instrumentos levariam ao uso corporativo do território como prática do planejamento territorial, influindo nas normas e nos usos da informação organizacional. Por fim, na quarta e última seção, expõe-se como um conjunto de mudanças dá origem a agentes que passaram a operar (e comandar) o planejamento territorial brasileiro, naquilo que, a partir das contribuições de Milton Santos, se pode denominar planejamento corporativo do território. A título de conclusão, exploram-se alguns dos desdobramentos do planejamento corporativo para a formação socioespacial brasileira.

2 O rigor do método para a análise do planejamento territorial

A relevância que o planejamento do território tem ganhado como instrumento de análise e de ação mostra o quanto devemos nos manter atentos ao rigor explicativo das categorias de análise. No campo da Geografia, Milton Santos chamou a atenção para a necessidade de se estabelecerem categorias e conceitos que pudessem ser operacionalizados de acordo com as especificidades de cada realidade, permitindo aferir e analisar as mudanças em curso. Ao enfatizar que as formas, as funções e os processos se acoplam a uma estrutura social, evidencia-se o movimento como tema central, não apenas como dinâmica concreta da sociedade, mas como reiterada interpretação das categorias e dos conceitos. É deste ponto de vista que analisamos as categorias de território usado e a formação socioespacial como inerentes à análise do planejamento territorial.

a) Território usado e planejamento territorial

Considerando a necessidade de definição das categorias que se quer mobilizar, desponta, desde logo, identificar o que se entende por território e sua relação com o que se propõe chamar de “planejamento corporativo”, derivação da ideia de uso corporativo do território. O conceito de território que se busca estabelecer coloca-o como uma relação de poder derivada da relação espacial entre os agentes e o domínio de determinada área. Sua aproximação inicial foi estabelecida por meio do uso do espaço pelos Estados nacionais e encontra sua primeira elaboração na contribuição de Friedrich Ratzel (1894). Para o autor, a existência da relação intrínseca entre espaço e poder, sendo este último originado na relação própria do Estado com o território, está ancorada na definição da soberania como imposição de limites e delimitação de fronteiras. É neste sentido que o território emerge como existência física das formas jurídicas, administrativas e políticas que compõem o Estado.

O aprimoramento do conceito na Geografia moderna se deve a Claude Raffestin (1993), que atribui ao conceito de território as marcas do espaço colocadas em sistema de poder, estabelecendo com as populações relações de territorialidade. Para o autor, o território é a delimitação concreta de uma malha de poder, formada por agentes que controlam as tessituras e nós de uma rede que formam enquadramentos de controle sobre contextos. Milton Santos (1977, 1994, 2005), que, dentre outros, aplicou o conceito de território em suas pesquisas, notou a necessidade de operacionalizá-lo por meio da identificação do uso que dele é feito. Algo que, ressalte-se, passou a ter maior relevância diante da eclosão dos novos paradigmas que surgiram no mundo a partir da reestruturação produtiva (ANTUNES, 1999) e da revolução informacional (LOJKINI, 1995).

A observação das mudanças em curso a partir de pesquisas concretas, a exemplo do processo de urbanização, dos circuitos da economia urbana e da emergência de novos processos ligados ao comando do Estado por agentes econômicos supranacionais fizeram com que Milton Santos identificasse um novo meio geográfico. O meio técnicocientífico-informacional (SANTOS, 1994) surge na análise como forma de identificação sobre a importância que a informação passa a ter na estruturação e articulação dos objetos geográficos. Nesse sentido, a análise e o papel exercidos pela informação como estruturadora das ações e do território ressaltam a atual origem do poder, estando no período recente associados ao controle das redes materiais (infraestruturas fixas) e imateriais (fluxos).

Da identificação dos processos que interagem na complexa engrenagem do controle dos fixos e dos fluxos emerge a necessidade de operacionalização do conceito de território e espaço geográfico para a leitura das diferentes formas com que os agentes utilizam e controlam o território. A análise deveria então buscar entender o território como matéria em movimento e em constante transformação, não como matéria amorfa e inerte - como território abstrato. Operado por agentes, o território, esse abstrato concreto, deveria ser apreendido por meio da categoria território usado³. Isso porque, para o autor, “o território são formas, mas o território usado são objetos e ações, sinônimo de espaço humano, espaço habitado” (SANTOS, 1994, p. 16). Não se trata, portanto, de considerar o território, em si, mas sim o seu uso.

A análise ora proposta possibilita investigar o território em suas diversas dimensões, com destaque para a dimensão política. Assim, a pesquisa e o estudo do uso do território permitem compreender como se deu o planejamento territorial, focando nos agentes que operam esse planejamento e, em especial, como os agentes corporativos disputam os instrumentos de planejamento para a realização de seus interesses em detrimento dos agentes não hegemônicos.

Por fim, ressalte-se que a análise do autor aponta para a necessidade de se identificar que o espaço, território usado, diferencia-se em função das tensões provocadas pelas forças de verticalidades e horizontalidades (SANTOS, 2020), que ganham forma concreta a partir de suas interações nas formações nacionais. Daí deriva a concepção do autor de delimitação da formação socioespacial como sinônimo da forma concreta em que as ações se dão e se diferenciam na escala dos Estados nacionais.

b) Operacionalização do conceito de território usado aplicado ao planejamento territorial

Para Milton Santos, o planejamento territorial esteve historicamente ligado aos desígnios impostos pela sociedade para planejar o futuro. Mais do que um simples receptáculo de ações, o território produz e se reproduz por meio dos processos sociais existentes, fornecendo as condições para que a ação humana ocorra. Essa visão se coaduna com a de superação do planejamento como instrumento simplesmente técnico, relegado ao planejamento estratégico e que, no Brasil, tem suas origens no pensamento urbanístico. A crítica ao urbanismo tecnocrático foi estabelecida por Henri Lefebvre (2004) no cenário mundial, acompanhada, no Brasil, por nomes como Marcelo Lopes de Souza (2003), Ester Limonad (2015), Rainer Raldolph (2008, 2019) e Adriana Bernardes da Silva (2001, 2009). Cada um a seu modo, os autores e autoras mencionados destacam dentre os elementos que asseguram o poder dos agentes corporativos ou mercadófilos, um deles é o controle do território. Em especial, os usos que fazem com relação à produção e ao território. Vê-se, portanto, que esse tipo de análise dialoga diretamente com elementos presentes na obra de Milton Santos, para quem a análise do planejamento territorial não deve levar em consideração o território em si. Isso porque, como dito anteriormente, ele não é categoria de análise social, mas sim o território usado pelos agentes, o que o torna também uma relação de poder (SANTOS, 1994).

Ao demonstrar que o território é a forma, mas o território usado são os objetos e as ações, o conceito de território usado permite compreender que os usos articuladores das formações econômicas, sociais e espaciais são intrínsecos ao uso de território. Assim, diante do papel constitutivo do território nas formações nacionais, Milton Santos passa a utilizar a noção de formação socioespacial para designar o território usado na escala da nação, propiciando uma análise mais completa e robusta do conceito, aplicado ao planejamento territorial nacional.

Isso posto, frise-se: usar o território é condição de existência dos agentes que nele operam. Todos os agentes utilizam o território e, por isso, têm como uma de suas necessidades o planejamento para as suas ações. Como as ações são múltiplas e com diferentes intencionalidades, o planejamento também será múltiplo. Em outras palavras, o planejamento pode ser (e muitas vezes é) objeto de disputa entre os diversos agentes e concepções que estão em constante enfrentamento para se consolidarem ou se manterem hegemônicos.

Tendo como base esse pensamento, inúmeros pesquisadores que trabalham a partir da teoria proposta por Milton Santos têm se dedicado a aprofundar as noções de território usado e formação socioespacial, fazendo com que esses conceitos ganhem cada vez mais relevância nos métodos de análises geográficas. No presente caso, a articulação e a operacionalização dos conceitos têm como objetivo contribuir para a análise do planejamento, demonstrando como o uso do território pode subsidiar a análise crítica das práticas corporativas às quais a formação socioespacial brasileira tem sido submetida nos últimos anos. Em especial, procura-se identificar como eclodiu um uso cada vez mais intenso do território por parte das grandes corporações por meio do controle dos instrumentos de planejamento territorial, levando à configuração do que denominamos de um “planejamento corporativo do território”

3 Os instrumentos de planejamento brasileiro

O planejamento territorial brasileiro é marcado pela sua funcionalidade, associado a um projeto de tecnificação do território necessário ao desenvolvimento da industrialização. Entre os períodos de 1930 a 1970, o território brasileiro se modificou radicalmente. A instalação de grandes infraestruturas estabeleceu uma dinâmica de planejamento do território orientada por meio da criação de empresas públicas em diversos setores, o que levou Vainer (2007) e Brandão (2007) a adjetivarem o planejamento brasileiro desse período como um planejamento setorial, ancorado nos Grandes Projetos de Investimentos estatais (GPIs).

Trata-se de uma primeira fase de difusão do meio técnico-científico no Brasil (SANTOS, 2020; SANTOS; SILVEIRA, 2001), marcado pelo domínio estatal sobre as infraestruturas de planejamento. Podendo ser denominado como “planejamento estatal feito para as empresas”, nesse período, o Estado atuou diretamente, em todas as escalas federativas, na instalação dos “grandes objetos” e dos macrossistemas técnicos necessários à integração do mercado e do território nacional.

A figura 1, a seguir, exemplifica o exposto. Nela, verifica-se, por meio do número de empresas estatais existentes desde 1930, que os grandes projetos de investimentos formaram a base do período desenvolvimentista. Nesse momento, o Estado se organizou para alavancar o planejamento, tendo em vista a integração territorial e o investimento em infraestrutura como forma de sustentação da industrialização brasileira.

Figura 1
Número de empresas estatais da União (1930 -2021)
Fonte: SEST/MPOG (2021). Elaboração: Autor (2021).

Os GPIs em infraestrutura passam por uma fase de recrudescimento em períodos mais recentes, passando por intensas rodadas de concessões e privatizações.

Como é nestes setores que os GPIs são concebidos e que o essencial do planejamento territorial é feito, a privatização pela qual passaram “acabou tendo como corolário a privatização dos processos de planejamento e controle territorial que são intrínsecos aos grandes projetos”. (VAINER, 2007, p. 11)

Não obstante, pela posição estratégica na integração do território, o comando dessas infraestruturas por agentes corporativos e globalizados contribui para o comando do território por empresas, tornado-se assim, elas próprias, vetores da fragmentação territorial.

Em suma, o resultado desse processo que podemos chamar de “espoliação” (HARVEY, 2004) em larga escala, tem como consequência o controle dos macrossistemas de objetos com tendência à terceirização do planejamento do território.

Assim, após um longo período de planejamento estatal feito em favor das empresas, no sentido de mecanizar o território e favorecer a circulação, passamos a um período em que, pouco a pouco, o Estado se retira do planejamento territorial, deixando os instrumentos de planejamento aptos ao planejamento feito pelas empresas. (TEIXEIRA, 2018, p. 36)

É nesse mesmo sentido que todo o território passa a obedecer a lógica corporativa, uma vez que

[...] na medida em que grandes empresas arrastam, na sua lógica, outras empresas, industriais, agrícolas e de serviços, e também influenciam fortemente o comportamento do poder público, indicando-lhes formas de ação subordinadas, não será exagero dizer que estamos diante de um verdadeiro comando da vida econômica e social e da dinâmica territorial por um número limitado de empresas. (SANTOS; SILVEIRA, 2001, p. 35)

Além da privatização e da concessão dos sistemas de engenharia do território, o planejamento corporativo (SILVA; TEIXEIRA, 2019; TEIXEIRA, 2018) que se estrutura também deve ser analisado por meio do que Milton Santos propôs chamar de violência da informação (SANTOS, 2000). Traço marcante do atual período histórico e elemento central nas estratégias corporativas, trata-se de identificar que, nas condições atuais, as técnicas da informação são utilizadas como estratégias de poder de um seleto grupo de empresas que manifestam, pelo seu pleno uso, um grande poder articulador.

Entre as manifestações concretas do poder de operação da informação está a capacidade de obter e operacionalizar bancos de dados territoriais. Hoje, esse poder está nas mãos de poucas, porém, gigantescas empresas de consultoria que, sob o amparo dos diplomas legais que regulam a terceirização no âmbito da administração pública brasileira, passam a assumir a função de elaboração das políticas públicas setoriais e territoriais.

É importante destacar que, além do controle dos sistemas de engenharia, as corporações se valem do uso e acesso seletivo das informações estratégicas. Estas ganham status de mercadoria informacional de grande valor para a organização e subordinação dos territórios. Nesse sentido, é necessário estabelecer uma breve demonstração dos estatutos organizacionais que mudam nesse processo, em consonância com o novo período técnico-científico-informacional.

4 Informação, norma, território e planejamento

O uso do território (SANTOS; SILVEIRA, 2001) se expressa por meio do controle das técnicas e ações que operam sobre a materialidade. A ascendência da informação e da técnica como novos motores do período constituiu um novo meio geográfico, que se desenvolveu por meio de quantidades enormes de informações que (re)qualificam seus usos: um meio técnico-científico-informacional (SANTOS, 2020) ascende como característica fundamental do período atual, tornando a informação o elemento central de articulação territorial.

Desponta, neste novo meio geográfico, a necessidade de articular a informação organizacional ao território usado e, ao mesmo passo, identificar os arranjos normativos que possibilitam o exercício do poder por meio do estabelecimento do controle do território normatizado ao território como norma⁴.

a) Informação e articulações do planejamento

O controle da informação, quem a difunde, quais são seus usos e qual é o seu papel na reestruturação da economia e do espaço são hoje elementos centrais da análise crítica do planejamento. As redes de interconexões informacionais são fundamentais no estabelecimento das lógicas corporativas. Entretanto, não são as redes, em si, que determinam as estruturas sociais das quais fazem parte. Ao contrário, são os elementos de estruturação da sociedade (economia, política e planejamento), ou seja, as ações, que determinam a estruturação, conformação e morfologia das redes no território. Essas são feitas hoje por meio de um controle sistêmico e sistemático da informação organizacional.

Segundo Mattelart (1994), existe uma diferenciação entre tipos de informação. De um lado, há uma informação banalizada, disponibilizada em grande volume e que frequentemente é remetida como elemento de averiguação de uma suposta sociedade da informação, sociedade informacional, ou ainda sociedade comunicacional, como defendem, entre outros, Manuel Castells (2001), Bell (1974), Lyotard (1986) e Habermas (1982)⁵. Entretanto, o que se configura como informação estratégica à acumulação não se trata da informação banal, a que todos têm, potencialmente, acesso ilimitado. O que tem valor na sociedade atual é a informação organizacional, a qual poucas empresas e poucos Estados acessam, exatamente por serem estratégicas à acumulação, ao poder e ao controle do uso do território (SANTOS, 2020, p. 147)⁶. Essas informações se tornam sigilosas, preenchidas de valor de troca, pois são parte das estratégias de investimentos e de organização do aparato produtivo e da organização dos mercados. Tais informações, aliás, são fundadas em práticas científicas e utilizadas para orientar análises de conjuntura e criar vantagens competitivas. Elas são controladas por oligopólios de grandes empresas globais, cujas atividades estão ligadas à emergência do circuito superior da economia⁷ e estão inseridas, segundo Tomelin (1988), no setor quaternário da produção, caracterizado pela

[...] ação de conceber, dirigir, controlar e transmitir através do entorno científico e técnico, confere a esses atos um valor econômico; sua atividade dominante é a criação. O ato linear do processo de decisão passa pela concepção, ou seja, é preciso primeiro conceber, deliberar, decidir, fazer executar e comunicar. (TOMELIN, 1988, p. 127)

O setor quaternário passa, então, a ser delimitador e condição do exercício do poder pelos agentes privados e estatais, levando ao surgimento de mercado que se autonomiza com relação aos padrões das empresas fordistas, estabelecendo uma relação entre o controle informacional e a base territorial das empresas.O entrelaçamento da informação com o território levou ao surgimento de um grupo seleto de corporações - relacionado à gerência da informação -, que antes tinha ações definidas dentro das fábricas, mas que hoje opera em amplos circuitos espaciais, levando à intensificação do controle da informação organizacional para o processo produtivo. Para Silva (2001), a crescente importância da informatização para o processo produtivo introduz um novo fenômeno geográfico pautado na racionalidade do poder hegemônico globalizado:

Os sistemas produtivos contemporâneos, particularmente as hegemônicas corporações globais, dependem de conhecimentos estratégicos para que possam criar, por meio daqueles lugares escolhidos, um cenário mundial de competitividade. A informação, nesse contexto, se define como um recurso estratégico, utilizado de forma seletiva e hierárquica, ainda que circulem mundialmente em volumosas quantidades. (SILVA, 2001, p. 414)

É nesse contexto que a informação organizacional se torna cada vez mais importante para a organização das empresas, para o planejamento territorial, e, portanto, de forma ampliada, para o processo de acumulação. No período TécnicoCientífico-Informacional, o surgimento e a adoção das novas tecnologias da informação modificam completamente as relações internas e externas das empresas. O exemplo do uso cada vez mais intensivo da internet (canal de comunicação, vendas, marketing etc.) e da intranet (redes internas) pelas corporações demonstra a importância da informação para as articulações corporativas.

Trata-se, como define Silva (2005), de uma informação produtiva comercializada por poucas, porém, grandes empresas globais, tais como, as consultoras globais, que guardam em seus bancos de dados informações necessárias à solidariedade organizacional entre empresas, Estado e territórios nacionais. Formas de um determinado tipo de organização social, essas empresas estabelecem uma complexa solidariedade organizacional, cuja função é colher, guardar e elaborar as informações para utilizá-las no momento das decisões.

A relevância das empresas de consultoria no planejamento territorial é derivada das transformações decorrentes da reestruturação produtiva iniciada na década de 1970. Utilizando-se das técnicas informacionais, o modo de produção de acumulação flexível (HARVEY, 1992) operou um maior aprofundamento da divisão territorial do trabalho em circuitos espaciais produtivos mais amplos e planetários. A produção assim fragmentada exigiu uma maior separação de suas etapas de desenvolvimento e colocou a necessidade de maior operacionalização e coordenação em círculos de cooperação⁸. Os círculos de cooperação organizam os setores de interconexão necessários à divisão do trabalho como instrumento de expansão capitalista. Uma vez que se estabeleceu a separação de atividades, o resultado de cada uma delas se torna uma mercadoria.

Novas formas organizativas passam a integrar a organização da empresa capitalista de maneira a “substituir a mão invisível do mercado pela mão visível dos gerentes” (HARVEY, 2013, p. 213). Trata-se de modelos gerenciais que são estabelecidos por empresas globais de consultoria estratégica, que têm como principal mercadoria a informação estratégica do território. A figura 2 demonstra um esquema da reorganização do processo gerencial após a década de 1970.

Figura 2
Esquema das mudanças organizacionais da produção após a reestruturação produtiva e a revolução informacional
Elaboração: Autor (2021).

Essa é a dialética fundamental da dimensão espacial do modo de produção capitalista. Ao mesmo tempo em que há a necessidade de fragmentar a produção em porções cada vez mais amplas do espaço, faz-se necessária uma maior coordenação e centralização desse processo. Nesse contexto, a esfera da gerência se desloca do interior das fábricas fordistas para se constituírem em setores autônomos associados à gerência da cooperação entre as diversas fases de produção. As consultoras tornaram-se, dessa maneira, detentoras das informações estratégicas, tornando-se relativamente autônomas dos donos do capital e, desse modo, transformando-se em uma fonte de permanência, poder e crescimento contínuo (HARVEY, 2013, p. 214).

Em conjunto com as mudanças na esfera do controle da produção e da circulação, articula-se a legitimação de uma lógica global de produção (e a produção global de uma lógica) que impõe um modelo de funcionamento para as empresas e para o Estado. Ou seja, derivada das ações das empresas de consultoria, surge uma nova lógica, responsável por fornecer ideias e modelos sobre a gestão. Dardot e Laval (2016) identificam, nessa lógica, uma razão global de ascendência da “governança” ou do “governo empresarial” como discurso e como prática de atuação política. A governança propõe que o funcionamento do Estado e das empresas seja feito por meio da avaliação contínua das corporações internacionais.

A homogeneidade dos modos de pensar, à semelhança dos instrumentos de avaliação e validação das políticas públicas, as auditorias e os relatórios dos consultores indicam que a nova maneira de conceber a ação governamental deve muito à lógica gerencial predominante nas teorias difundidas pelos “gurus” gerenciais formados nas chamadas business schools. Isso ilustra um movimento intelectual que, ao longo dos anos 1990, conferiria à palavra estratégia e à expressão planejamento estratégico lugar de honra no jargão dos planejadores, reforçando o poder e a articulação das grandes empresas de consultoria globais.

Atuando em diversas porções do território, essas empresas acumulam conhecimento e serviços nos mais variados setores das economias nacionais. Diversos autores têm destacado a importância dessas empresas como fundamentais ao modus operandi do mercado capitalista atual (DONADONE, 2001; MANZONI NETO, 2007; SILVA, 2001, 2005, 2009). Empresas como as “Big Four” (KPMG, PwC, E&Y e Deloitte) têm presença em mais de 150 países e suas articulações globais destacam-se por conta disso.Entre os clientes das principais empresas de consultorias estão as maiores corporações financeiras, industriais e agrícolas presentes na formação socioespacial brasileira. As relações corporativas dessas empresas são diversas e poderosas e, por isso, são capazes de operacionalizar os sistemas técnicos e suas normas para articular suas ações. Santos destaca esse processo como fundamental para o entendimento da organização das empresas no período atual. Segundo o autor,

Através de ações normadas e de objetos técnicos, a regulação da economia e a regulação do território vão agora impor-se com ainda mais força, uma vez que um processo produtivo tecnicamente fragmentado e geograficamente espalhado exige uma permanente reunificação para ser eficaz. O aprofundamento resultante da divisão do trabalho impõe formas novas e mais elaboradas de cooperação e de controle. As novas necessidades de complementaridade surgem paralelamente à necessidade de vigiá-las, acompanhá-las e regulá-las. Estas novas necessidades de regulação e controle estrito mesmo à distância constituem uma diferença entre as complementaridades do passado e as atuais. (SANTOS, 2020, p. 154)

A mudança na participação direta do Estado em importantes setores do aparelho produtivo, a exemplo dos setores siderúrgico, petroquímico, de circulação, de energia etc., implicou um redesenho do tripé clássico que deu sustentação ao desenvolvimento nacional até os anos 1980, qual seja, o capital privado nacional, o capital estrangeiro e o capital estatal. Com a retirada deste último, os dois primeiros se rearticularam, tomando a frente dos processos de planejamento por meio de cada vez mais poder de articulação derivado dos processos de espoliação das empresas estatais.

Observa-se, portanto, que a articulação privilegiada da informação se constituiu como um importante “catalisador” para a influência das empresas de consultoria no planejamento territorial, uma vez que

[...] o território se informatiza mais, e mais depressa do que a economia ou a sociedade. Sem dúvida, tudo se informatiza, mas no território esse fenômeno é ainda mais marcante na medida em que o trato do território supõe o uso da informação. (SANTOS, 1994, p. 141)

Nesse sentido, as empresas de consultoria ganham destaque ao tratar das informações das empresas e dos territórios e passam a desempenhar um papel-chave na reestruturação dos Estados e das empresas. Sobretudo, esse processo se aprofunda na transição do sistema fordista para o modo de produção de acumulação flexível, em um novo processo de planejamento e uso corporativo do território.

b. Planejamento corporativo como norma e ação

Um dos elementos centrais da contribuição de Milton Santos para a análise e a prática do planejamento está relacionado à questão das normas como forma de enquadramento do território aos desígnios da globalização e do uso corporativo. As análises do autor apontam como a norma é utilizada para estabelecer o domínio dos aparatos institucionais do planejamento, ao mesmo tempo em que o próprio território se torna uma norma, uma vez que ele é ordenado por jurisdições territoriais pretéritas (urbanas, ambientais, patrimoniais e etc.). O argumento aqui mobilizado é de que as corporações alicerçaram as possibilidades de realizações do aparato jurídico como forma de realização corporativa complementar à ação do domínio da informação e das infraestruturas como instrumentos de planejamento.

Duas são as formas complementares de subordinação do Estado às corporações que podem ser identificadas, tal como propõem Dardot e Laval (2016). Uma está relacionada a realizações “de fora”, no que se pode identificar como forças de verticalizações (SANTOS, 2020) e que operam por meio das privatizações das empresas públicas, sendo direcionadas com mais vigor para as infraestruturas territoriais de redes de circulação (mas não apenas, como são os casos dos setores educacionais, por ex.). Outra é operada “de dentro”, por meio da assimilação da lógica corporativa e competitiva pelo aparato governamental, não apenas como lógica, mas também por meio de processos burocráticos que passam a incorporar as funcionalidades e princípios empresariais contraditórios aos preceitos públicos que caracterizam o que se pode chamar de Estado democrático burguês. Tem-se, assim, a substituição do “EstadoProvedor” por um “Estado-Empresa”.

As linhas de impulsão do Estado-Empresa começam pela caracterização de uma suposta ineficiência do Estado, facilmente observada nos discursos neoliberais que eclodem nos momentos pretéritos de grandes privatizações. Os casos do setor aeroviário, em 2011, e dos setores elétricos e de serviços postais, em 2021, no Brasil, são exemplares, para ficar apenas nestes. A lógica (do discurso) empregada é a da ineficiência dos setores e atividades em poder do Estado, de uma suposta incapacidade “intrínseca” estatal com relação à gerência, burocracia e competitividade quando comparada à capacidade “própria” de mercado. Aliás, esses são jargões do mundo empresarial que passam a coabitar e conformar a esfera estatal a partir de lógicas globalizantes. Tais lógicas, segundo Dardot e Laval (2016), buscam estabelecer um ambiente de desprezo e desvalorização do Estado por meio do ataque aos servidores públicos apontados como ineficientes para lidar com as regras e normas do mercado, estabelecendo a necessidade de servidores diferentes e de métodos diferentes no aparato público.

A diferença que essas políticas querem introduzir reside na eficiência dessa gestão e, por conseguinte, no método que se deve empregar para fornecer bens e serviços à população. Quando essa gestão fica nas mãos da administração pública, ela contraria - segundo as “evidências” da nova ortodoxia - a lógica do mercado quanto à questão dos preços e à pressão da concorrência. (DARDOT; LAVAL, 2016, p. 273)

Aponta-se, com isso, a necessidade de uma nova organização e de novos sujeitos na formação do aparato público. Entra em cena o papel do gestor corporativo, conhecido como “guru” empresarial ou, nos jargões mais empresarias, o management.

O management apresenta-se como modo de gestão “genérico”, válido para todos os domínios, como uma atividade puramente instrumental e formal, transponível para todo o setor público. Essa mutação empresarial não visa apenas a aumentar a eficácia e a reduzir os custos da ação pública; ela subverte radicalmente os fundamentos modernos da democracia, isto é, o reconhecimento de direitos sociais ligados ao status de cidadão [...] É essa nova concepção “desencantada” da ação pública que leva a ver o Estado como uma empresa que se situa no mesmo plano das entidades privadas, um “Estado-empresa” que tem um papel reduzido em matéria de produção do “interesse geral”. (DARDOT; LAVAL, 2016, p. 274)

A lógica do gerente corporativo se realiza como norma na gestão pública. Somada à lógica da governança, ganha contornos a gestão corporativa como imposição de política de Estado por organismos supranacionais, como é o caso do Banco Mundial (BIRD). O banco, nos últimos anos, tem feito inúmeras instruções por meio de relatórios de governança aos países subdesenvolvidos. Nele, indica a necessária acoplagem da forma-empresa à legislação e funcionalidade das empresas públicas.

O sistema de governança das empresas estatais (EEs) não garante igualdade de condições entre as empresas públicas e privadas. Uma boa prática comumente aceita é que as EEs se pautem pelos princípios da neutralidade concorrencial, para além das questões típicas de governança corporativa. No Brasil, as empresas controladas pelo Poder Público podem receber financiamento ao qual não têm acesso as empresas privadas. Embora o artigo 173 da Constituição disponha que as empresas públicas não podem gozar de privilégios fiscais que não sejam extensíveis às empresas privadas, isso não vale para outras formas de transferência de recursos (como empréstimos), e o artigo não se aplica a nenhuma empresa que preste serviços públicos. Assim, cria-se uma situação de desigualdade que coloca as empresas privadas mais eficientes em desvantagem em relação às concorrentes do setor público. (BANCO MUNDIAL, 2016, p. 132, grifo nosso)

A lógica aqui expressa pelo Banco Mundial é a da necessidade de adaptar as empresas estatais à governança. Os países subdesenvolvidos, subordinados à lógica corporativa, são obrigados a seguir o receituário, sobretudo quando suas infraestruturas já estão em mãos dessas mesmas lógicas, seja pela atuação da gerência feita pelas consultorias globais, seja pelos acionistas dos grupos corporativos que passam a comandar as empresas antes estatais por meio das concessões e privatizações. Veja o caso do Brasil, onde essa lógica é seguida à risca. Após a publicação da referida instrução do relatório do BIRD, publica-se a Lei 13.303, de 2016. Nela, lê-se:

Art. 6º O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo acionistas, mecanismos para sua proteção, todos constantes desta Lei. (BRASIL, 2016, art. 6)

Ainda na mesma lei, institui-se que a função da empresa pública é “adotar práticas de sustentabilidade ambiental e de responsabilidade social corporativa compatíveis com o mercado em que atuam” (BRASIL, 2016).

Assim, o Estado passa a se guiar pelas estratégias e lógicas empresariais, importando seus modos de funcionamento e concepção. Não se trata aqui de dizer que o modo de fazer da instituição pública é ineficaz com vistas à sua incorporação a práticas mais eficientes, mas sim da corporificação, da mercadorização, das instituições estatais. Mas será que a lógica competitiva se apresenta como mais eficiente do que a “antiga” lógica pública do Estado?

5 O Estado entregue: território corporativo e fragmentado

As análises feitas por meio das indicações e proposições de Milton Santos sobre o planejamento levaram a inúmeros trabalhos que procuraram demonstrar como as lógicas apontadas acima fizeram do território um espaço corporativo. Tozi (2005), Ramalho (2006) e Teixeira (2013, 2018), por exemplo, têm analisado esses processos a partir das privatizações e/ou concessões dos/nos sistemas de telecomunicações, elétrico, ferroviário, rodoviário e aeroportuário, respectivamente. A análise desses trabalhos mostra que o planejamento corporativo pode ser identificado por seu caráter de reconcentração regional na formação socioespacial brasileira. As concessões e privatizações promovem um processo de sucessivos arranjos para a neoacumulação primitiva (HARVEY, 2005), conformando um território da espoliação nas áreas em que a localização promove mais lucratividade às atividades das grandes infraestruturas, agora em poder das corporações. Em última instância, podemos, então, entender os sistemas de infraestrutura como formas geográficas com funções que dotam aquelas que as controlam de intervenção territorial. Portanto, quando privatizadas e/ou concedidas às corporações, as empresas são guiadas pelas lógicas globalizadas.

Outros trabalhos de mesma inspiração buscaram mostrar como o uso da informação por parte dos agentes corporativos reforçou o caráter de concentração por meio de lógicas extravertidas. Nestes trabalhos, é destacado o papel que a nova gerência corporativa tem desempenhado por meio das consultorias globais em aprofundar as dinâmicas de fragmentação e desigualdades territoriais. Todesco (2013) e Manzoni Neto (2007), cada um à sua maneira, qualificam esse processo de “produção terceirizada de políticas públicas”, como novas formas de planejamento que buscam retirar as possibilidadades de debates públicos sobre os rumos do ordenamento territorial.

Para analisar esse fato, devemos lembrar que as formas comandam nossas vidas, pois são compostas de intencionalidades da ação humana, transferidas aos objetos. As concepções que engendram a atuação dos objetos seguem, portanto, projetos ideológicos e econômicos. Esse incremento à forma é o processo (tempo e escala) que se movimenta perante os desígnios da totalidade. Essas, no modo de produção capitalista, se impõem pela globalização neoliberal. Nesse sentido, o domínio das consultoras globais das infraestruturas setoriais de planejamento são entraves para o desenvolvimento e para a soberania da formação socioespacial brasileira.

A introdução da inovação capitalista em um país em desenvolvimento abre sua formação socioeconômica a influências externas e reforça sua dependência com relação ao modo de produção dominante. A formação socioeconômica dependente recebe, então, a influência direta de um ou vários países do centro (SANTOS, 2007, p. 201)

O que temos visto, então, é que, estando em poder das corporações, as infraestruturas têm se tornado cada vez mais vetores de fragmentação territorial, aprofundando ainda mais os padrões de desigualdade regional no território. Tais exemplos revelam que não é possível pensar um projeto nacional de integração e desenvolvimento que não esteja pautado pelo controle da infraestrutura territorial como instrumento de planejamento.

Como exemplo, análises feitas para a infraestrutura aeroportuária (SILVA; TEIXEIRA, 2019; TEIXEIRA, 2018), demonstraram uma formulação geral do prcesso de planejamento corporativo em ascensão a partir da década de 1990.

i) Entre as décadas de 1950 e 1980, predominou o planejamento estatal feito para as empresas, tendo como ponto central a iniciativa estatal de planejamento das infratruturas territoriais, buscando preparar o território para a iniciativa de investimentos privados.

ii) Nos anos de 1990 há uma virada para uma “terceirização do planejamento para grandes corporações”, marcada pela (des)regulação da estrutura normativa das empresas públicas, pelo domínio privado das informações estratégicas sobre o território e a transferência direta das empresas publicas para grandes corporações por meio de privatizações e concessões.

As assimetrias entre o público e o privado favorecem o último que se utiliza e fagocita o primeiro aos seus interesses. Há, por sorte, uma verdadeira cooptação e captura do interesse público pelo interesse privado.

Portanto, o grande investimento inicial em planejamento foi feito por meio das empresas estatais de infraestrutura. Com a espoliação desses sistemas, o planejamento passa a ser feito pelos agentes do capital. Trata-se de grandes organizações que redefinem as ações nos territórios por meio de modelos de gestão corporativa, difundidos mundialmente por empresas vinculadas à ordem global do processo de acumulação espoliativa. Um uso corporativo do território ganha contornos de um planejamento corporativo. Com isso, aprofunda-se o padrão assimétrico e concentrado da formação socioespacial brasileira, revelando que, em última instância, o planejamento corporativo aprofunda as desigualdades da divisão regional e territorial do trabalho, impulsionando a continuidade de um planejamento da pobreza (SANTOS, 2007).

6 Conclusão

A título de uma conclusão preliminar do que foi discutido, identificamos que as incursões e proposições teóricas, metodológicas e temáticas abertas por Milton Santos com relação ao uso corporativo do território abriram uma agenda frutífera para se pensar os dilemas do planejamento territorial. Identificamos que, em sua obra, duas vertentes de interpretação são associadas, por um lado, ao controle dos sistemas de engenharia, entendidos como grandes infraestruturas setoriais de planejamento e, por outro lado, ao controle da informação organizacional, relacionada aqui às empresas de consultoria globais.

A análise permitiu reconhecer que, em relação aos sistemas de engenharia, a espoliação de suas infraestruturas levou à corporatização do território (SANTOS, 2001) e que, nas últimas décadas, se mostrou também como um planejamento corporativo do território (TEIXEIRA, 2018). As principais características desse tipo de planejamento são:

a) Planejamento corporativo feito diretamente pelas empresas na medida em que assumem o controle dos grandes sistemas técnicos de infraestrutura.

b) Controle indireto das ações no território por meio da influência nas dinâmicas e procedimentos estatais relativos ao planejamento territorial.

c) Planejamento territorial “híbrido” organizado por empresas privadas e públicas. Porém quando feito por essas últimas, são influenciadas pelas ações das primeiras por meio da assessoria de empresas de informação estratégicas, com destaque para as empresas de consultoria.

Todo esse processo culmina com um planejamento territorial “híbrido” (ANTAS JR., 2005; TEIXEIRA, 2018), tutelado por empresas de consultoria (SILVA, 2005; TEIXEIRA, 2018) orientando o planejamento territorial a se adequar e servir de instrumento do capital.

Especificamente sobre a gestão das empresas e dos aparatos regulatórios transferidos às empresas de consultoria, por serem detentoras da informação organizacional, exercem papel substantivo nos processos de planejamento ao estabelecer a agenda global do neoliberalismo como norma única e totalizante do território, no que podemos identificar como mais uma gestão territorial do que propriamente um planejamento territorial.

Temos, portanto, condições de defender o uso da noção de planejamento corporativo para caracterizar as ações das grandes corporações no território. Trata-se dessa nova forma de realizar o planejamento, mantendo uma áurea de planejamento democrático, porém servindo diretamente aos interesses de grandes empresas, sendo orientadas em suas ações por grandes empresas de consultoria.

Estamos diante, dessa maneira, do esfacelamento da nação em todas as suas dimensões. O território torna-se ainda mais fragmentado e desintegrado, o povo é alienado dos usos das infraestruturas públicas e a soberania é substituída por um amálgama de interesses corporativos: essa é a decorrência do planejamento corporativo.

A soberania nacional torna-se, assim, um projeto inconcluso e de difícil solução. Sendo o território entregue às corporações, a noção de soberania desaparece quase totalmente dos organismos e programas políticos que partam do Estado. Temos, então, conforme Santos (2000, 2020), uma nação passiva, em que o subdesenvolvimento é aceito e celebrado como forma de organização “normal” da nação, tornada, assim, apenas um espaço nacional da economia internacional.

A formulação de um projeto que possa retomar a ideia de nação deve levar em conta, portanto, o povo e seu sentido de construção da soberania da nação, daí o interesse de retomar a noção de espaço banal, isto é, o território de todos, frequentemente contido nos limites do trabalho de todos (SANTOS, 2020). O espaço de todos, no mundo hegemonizado pela força do capital monopolista, apenas pode ser conseguido por meio da persistência e da luta dos de baixo para a (r)existência do território e pelo seu território. Tal mote somente ocorrerá por meio de um planejamento que leve em conta o conflito social como forma de enfrentar os poderes corporativos.

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Notas