Artículos de Revisión

Descentralización: Reformas y Políticas Educativasen América Latina en los años 90’s

Decentralization: Educational reforms and policies in Latin America in the 90’s

Descentralização: reformas e políticas educativas na américa latina na década de 90

CORTÉS ARÉVALO, Olivia; Herrera Pérez, Jhan Carlos

Olivia CORTÉS ARÉVALO

oliviacortes2006@yahoo.es

Universidad del Tolima Colombia

Jhan Carlos Herrera Pérez

jhan4445@hotmail.com

Universidad del Norte Colombia

Pensamiento Americano

Corporación Universitaria Americana, Colombia

ISSN: 2027-2448

ISSN-e: 2745-1402

Periodicidad: Frecuencia continua

vol. 13, núm. 25, 2020

pensamientoamericano@coruniamericana.edu.co

Recepción: 30 Abril 2019

Aprobación: 28 Julio 2019

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/761/76138047613804013/

DOI: https://doi.org/10.21803/pensam.13.25.394

Autor de correspondencia: oliviacortes2006@yahoo.es

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

ePub generado a partir de XML JATS4R

Resumen: En el presente artículo de revisión bibliográfica tiene como objetivo brindar información relevante sobre las reformas y políticas educativas en torno a la descentralización en lo educativo, administrativo, político y financiero que busca la calidad del sistema educativo y dar cuenta de las particularidades en algunos países de la región tales como México, Argentina, Chile y Colombia, los esfuerzos que han hecho los diferentes gobiernos y demás actores por reorganizar sus sistemas en los últimos años del siglo XX. Se utilizó el análisis documental en donde se consideraron trabajos de grado, artículos de revista, entre otros, los resultados dejan ver que existe poca eficiencia en manejo de los recursos y adquisición de ellos para solventar muchos de los problemas a nivel de calidad y cobertura en diversos entes territoriales, poca capacitación a los diferentes actores que intervienen el proceso educativo, mala orientación en los perfiles y cumplimiento de las funciones a desempeñar en cada uno de los escenarios como escuelas, Secretarías de Educación, Ministerio de Educación.

Palabras clave: Reforma de la educación, Política educacional, Organización internacional, Descentralización educativa, Financiación de la educación.

Abstract: The purpose of this bibliographic review article is to provide relevant information on educational reforms and policies regarding decentralization in the educational, administrative, political and financial aspects that seeks the quality of the education system and to account for the particularities in some countries of the region such as Mexico, Argentina, Chile and Colombia, the efforts made by different governments and other actors to reorganize their systems in the last years of the twentieth century. We consider the documentary analysis where we consider grade work, magazine articles, among others, the results show that there is little efficiency in the management of resources and the acquisition of them to solve many of the problems at the level of quality and coverage in various territorial entities, little training for the different actors involved in the educational process, poor orientation in the profiles and fulfillment of the functions to be performed in each of the scenarios such as schools, Secretariats of Education, Ministry of Education.

Keywords: Education reform, Educational policy, International organization, Educational decentralization, Education financing.

Resumo: O objetivo deste artigo de revisão bibliográfica é fornecer informações relevantes sobre reformas educacionais e políticas em torno da descentralização na educação, administração, política e finanças, que buscam a qualidade do sistema educacional e dar conta das particularidades de alguns países da região, como México, Argentina, Chile e Colômbia, os esforços feitos por diferentes governos e outros atores para reorganizar seus sistemas nos últimos anos do século XX.Utilizou-se a análise documental onde foram considerados trabalhos de licenciatura, artigos de revistas, entre outros, os resultados mostram que existe pouca eficiência na gestão de recursos e aquisição dos mesmos para resolver muitos dos problemas a nível de qualidade e cobertura em várias organizações territoriais, pouca formação dos diferentes atores envolvidos no proceso educativo, má orientação nos perfis e cumprimento das funções a serem desempenhadas em cada um dos cenários como escolas, secretarias de educação, ministério da educação.

Palavras-chave: Reforma educacional, Política educacional, Organização internacional, Descentralização educacional, Financiamento da educação.

Introducción

Hablar de reforma y política educativa es entrar en un mundo de relaciones, tensiones, intereses, contextos complejos, que se desarrollan y articulan de manera diferente en cada país. Para iniciar, se debe señalar que en los últimos años del siglo XX se caracterizaron por la formulación y puesta en práctica de reformas y políticas educativas que tienen objetivos comunes entre ellos: avanzar en el acceso a la educación, mejorar la calidad educativa tanto en el servicio como en los resultados, revisar y actualizar contenidos que se integran al currículo y a los libros de texto.

En el presente documento describe de manera general uno de los temas principales de las reformas y políticas educativas como lo es la descentralización. Se inicia con la definición de reformas y política educativa. Luego, se presenta el contexto y los principales temas que deben abordar las reformas y políticas educativas en la década de los noventa, para los países de América Latina. El documento continúa con la descripción de la participación de los organismos multilaterales en estos procesos. Y así se llega a la descripción general de la descentralización como tema importante de las reformas educativas, se presenta los casos de México, Argentina, Chile, Colombia y se finaliza con las conclusiones y recomendaciones.

Marco Teórico

2. ¿Qué son reformas y políticas educativas?

Los países de América Latina en los últimos años del siglo XX se caracterizaron por la formulación y desarrollo de reformas y políticas educativas. Pero ¿qué son reformas? y ¿qué es política educativa?

De acuerdo con la literatura, sobre el tema podemos encontrar varias definiciones, en este documento el término reforma hace referencia a una modificación o actualización del sistema educativo, al respecto Barriga y Espinosa (2001) definen las reformas educativas:

Como actos de gobierno, es decir, como acciones a través de las cuales el Estado establece elementos para orientar las políticas de la educación, son el resultado de un proceso complejo en el que intervienen componentes internos y externos a la realidad social y educativa de un país (p.21).

Según Zaccagini (2004) sostiene que “Genéricamente, en educación se habla de reformas cuando se ve la necesidad de instrumentar un cambio de organización estructural del sistema en cualquiera de sus niveles” (p.1). Con el fin de mejorar e implica la participación de diferentes factores, actores, discusiones, reflexiones, consensos y repercusiones en el futuro. Por su parte, Cifuentes y Camargo (2016) afirman que: “las Reformas Educativas, están demarcadas por diversos aspectos a lo largo de los siglos” (p.27), estos aspectos pueden ser históricos, políticos, económicos, sociales y culturales.

Al mismo tiempo, la reforma educativa es un área de la política pública, que en los últimos años ha tenido un papel importante, para Pont (2017) esta se presenta “como consecuencia de la evolución de la sociedad del conocimiento, las tecnologías de la información, la globalización y los cambios sociodemográficos que están experimentando nuestras sociedades” (p.24). De modo que es un término amplio que hace referencia a cambios, que buscan mejoras de acuerdo con los contextos donde se planteen.

En cuanto al término política educativa, éste se refiere al conjunto de actividades que impulsa el Estado a través del diseño y gestión de un gobierno, para satisfacer la necesidad y derecho educativo de una sociedad. Además, debe responder a la pregunta sobre el rumbo de la educación en un momento y espacio determinado.

De esta manera, es importante elaborar políticas educativas a largo plazo, que se conviertan en verdaderas políticas de Estado, que logren impactar de forma significativa en la sociedad, es por ello por lo que he de involucrar a los actores fundamentales en el campo educativo como gobiernos, sindicatos, maestros, estudiantes, padres de familia, como lo expresa Tedesco (1995):

Las políticas educativas no son políticas de corto plazo ni políticas que dependan exclusivamente de un sector. El éxito de las estrategias educativas depende, entre otros factores, de la continuidad de su aplicación. Pero para que exista continuidad es necesario el consenso y el compromiso de todos los actores en su aplicación. (p.86)

Así, las reformas y políticas educativas buscan mejorar el sistema educativo, bien para actualizar, modificar, implementar métodos, acciones, tendencias que brinden cultura y herramientas para que los jóvenes estén preparados y tengan competencias para enfrentar los nuevos desafíos del futuro, sin embargo, debe ser un proceso a largo plazo y realizar seguimiento, con el fin de verificar su impacto y hacer ajustes si así lo requiere.

2.1 Participación de los organismos multilaterales.

Algunos organismos internacionales como la OCDE - Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-, BM -Banco Mundial- y BID -Banco Interamericano de desarrollo- entre sus estudios y documentos se pueden evidenciar algunas recomendaciones como: la necesidad de revisar algunos libros de texto en México, Chile, Colombia, justificar la autonomía escolar y la financiación de los procesos.

En cuanto a la financiación y eficiencia de los recursos los organismos multilaterales en sus diferentes documentos manifiestan tener en cuenta la medida costo-beneficio, al respecto Krawczyk (2002) presenta la complejidad de las recomendaciones al esbozar que:

Aconsejan invertir en las acciones de alto impacto, aunque implique costos moderados o altos, pero también recomiendan tener cuidado con la ejecución de las acciones de alto costo frente a posibles problemas de desarrollo. Así mismo sugiere no invertir en acciones con alto costo y que por sí misma no constituyan una buena inversión, o sea, un nivel de costo-efectividad bajo. (p.645)

Lo anterior implica una doble condición, invertir en acciones que tengan efectos, sin embargo, se debe cuidar su costo, verificar que las medidas garanticen resultados, para evitar problemas de financiación, esto sugiere la necesidad de medidas de supervisión y control, donde se pueden usar algunas entidades del Estado que no generan gastos directamente al sector educativo y coadyuvar a la supervisión de los recursos, para su buena ejecución y minimizar la corrupción.

Por otra parte, es importante fomentar la capacitación docente, incentivar la profesión ya que ésta contribuye a mejorar los resultados, garantizar la jornada laboral y asegurar el año lectivo. Sin embargo, los sindicatos de maestros se han opuesto a las orientaciones de privatización, a la falta de consulta y participación en los cambios; la introducción de principios de mérito y desempeño como condiciones de trabajo y de salario que no dignifican la profesión. En este sentido Schulmeyer (2002) afirma lo siguiente:

La mayoría de los procesos de reformas educacionales en América Latina se han desarrollado en ambientes de resistencia sindical y de ciertos sectores de la sociedad civil. Los sindicatos de la educación solo manifiestan franca oposición a la evaluación del desempeño de los docentes en Argentina y Colombia. (p.8)

Sin embargo, el caso de Chile es el único país en la región que aprobó en 1996 los incentivos para docentes por medio del Sistema Nacional de Evaluación Desempeño Docente –SNED, al respecto Navarro (2006) afirma que “al permitir que estas diferencias fueran resueltas en forma constructiva mediante políticas estables y orientadas al interés público”(p.22), este consenso logró que el sindicato y el gobierno llegarán acuerdos frente al aumento salarial de los docentes por mérito, calidad y desempeño, es concretar espacios que permitan concertar situaciones que beneficien a las partes, en especial la continuidad de las reformas educativas.

De igual forma en Colombia han existido grandes acuerdos y participación del sindicato FECODE (Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación) en la definición de las políticas públicas, entre ellas los marcos normativos como la Ley General de Educación (Ley 115, 1994) y la Ley 60 de 1993. Espinosa (2010), afirma con respecto a esta última ley lo siguiente: “La participación de la federación en esta iniciativa fue de gran importancia, y llegó más allá de una simple presentación de sus ideas, alcanzando significativos logros para los intereses defendidos” (p.29). Esta última ley cuya finalidad era reglamentar la distribución de competencias y recursos entre los diferentes entes territoriales del país posibilitando la descentralización y acuerdos entre las partes involucradas.

En conclusión, en América Latina las reformas educativas han estado influenciadas por organismos multilaterales quienes a través de sus estudios, investigaciones hacen ciertas recomendaciones, por ello se observan similares resultados en los diferentes países, así lo expresan Krawczyk y Vieira (2007) “(...) la uniformidad de la política educativa, en escala global, está vinculada al creciente peso de las agencias internacionales y del liderazgo del Banco Mundial en el diseño y en la ejecución de la reforma educativa en los países en desarrollo”(p.3). No obstante, es importante retomar aquellas recomendaciones y adaptarlas según el contexto de cada país, ya que son diversas culturas, formas de ver la vida, recursos disponibles, necesidades, historias, aspectos políticos y económicos.

2.2 Descentralización.

La descentralización es uno de los temas centrales de las reformas y políticas educativas en los diferentes países de la región que cambió las responsabilidades del nivel central, a lo anterior Pinilla, Jiménez y Montero (2015) afirma que “la mayoría de las reformas cambiaron visiblemente la comprensión del término unidad nacional que no se conseguiría ignorando las diferencias sino reconociéndolas” (p.136), esto generó cambios administrativos, económicos, sociales, políticos y culturales.

Así, la descentralización es un modelo que independientemente de la organización política y administrativa de los países, se refiere a:

La transferencia de responsabilidades y atribuciones a los estados, provincias y/o municipios (…) en la delegación, a las escuelas, de responsabilidades y actividades que tradicionalmente eran del ámbito central o de los organismos intermediarios; y en la incursión de la comunidad local en la gestión y en el financiamiento de las unidades escolares. (Krawczyk, 2002, p. 634)

De esta manera, supone la transferencia de la autoridad y responsabilidades de las funciones públicas por parte del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. Lo anterior permite que el nivel local o regional cuenten con los recursos para resolver las necesidades que se presenten en su territorio, sin tener que esperar mucho tiempo en trámites burocráticos que se dan en el nivel nacional. Además, conocen el contexto y esto le permite a las autoridades resolver las problemáticas de la comunidad y de las Instituciones Educativas que allí se encuentran.

Por estas razones, fue incluida la descentralización en las diferentes Constituciones de América Latina con diversos cambios, según Di Gropello (1999) afirma que:

(...) la descentralización promueve una nueva distribución de papeles y poderes entre los actores institucionales preexistentes, de tipo territorial o no territorial, y trae consigo modificaciones profundas en el ámbito político-institucional, financiero, de la participación comunitaria, y otros. (p. 2)

Así, la propuesta de descentralización gira en torno a tres ítems: financiero, educativo- administrativo y político, como lo menciona Hernández y Barreto (2018) al afirmar que:

Bajo los postulados de la teoría convencional un número importante de países, entre ellos Colombia, han propiciado la profundización de la descentralización política, administrativa y fiscal, porque de esa manera se potencializaría la productividad del recurso humano, y ello favorece el crecimiento económico regional. (p.9)

Con base en lo anterior, el tema financiero se orientó a: reducir gastos, mejorar el uso de los recursos disponibles, involucrar nuevos sectores que se responsabilicen de la parte económica como los gobiernos locales, familia, sector privado, con el fin de mejorar la calidad y efectividad del sector educativo. Por su parte, Hundek (2016) afirman que: “En lo referente al rol político, su vinculación al movimiento fue de esa naturaleza y actualmente no está vinculada a ningún proyecto político”. En consecuencia, Gajardo (1999) plantea “movilizar diversas fuentes de financiamiento para incluir, de manera creciente, los recursos privados” (p.9) logrando cofinanciación de proyectos, convenios y transferencias que se usan en inversiones de diferentes tipos y cuentan con diversos veedores de los procesos.

En lo educativo y administrativo es un tema en desarrollo. Referente al primero, la preocupación es acerca de: la calidad de la educación, los procesos de enseñanza-aprendizaje, indicadores de calidad, diferencia entre regiones y escuelas. En cuanto a lo administrativo que, según Martínez, (2017) lo plantea como “la posibilidad de organizarse y regularse autónomamente” (p.82.), los principales en llevarlo a cabo fueron los países federales y luego, por el ajuste económico, reducción del tamaño del Estado los demás países, quienes siguieron esta ruta que implica incrementar mecanismos de control, de contratación, de planeación, auto organización, autorregulación y análisis de sus propias condiciones. Además, las Instituciones tienen más autonomía que se expresa:

Básicamente en el fomento a la capacidad de gestión, desde los propios establecimientos, los que supone libertad y flexibilidad para que definan su misión y formulen un proyecto educativo propio. Incluye, al menos, tres ámbitos de decisión: las decisiones curriculares y pedagógicas, de personal, financieras y de manejo de recursos físicos (Gajardo, 1999, p.22)

Además, esta autonomía, le permite a las Instituciones plasmar su contexto, necesidades y expectativas a través de un proyecto educativo que refleje participación, reflexión, investigación, iniciativas, creatividad, de sus diferentes actores, logrando hacer ajustes, modificaciones y adaptaciones. También, posibilita la elección de los directores o rectores quienes con la transferencia de recursos pueden ejecutar los planes escolares, son nuevos líderes en la administración, en la rendición de cuentas y responsabilidad por los resultados.

En esta parte, es importante resaltar el vínculo que debe existir entre los distintos tipos de descentralización, cada una de estas debe hacer parte en las entidades territoriales locales para que se brinde el servicio educativo de forma adecuada, desde la planeación hasta su ejecución, en este sentido Sánchez, H. (2016) afirma lo siguiente:

La descentralización administrativa y la descentralización financiera están estrechamente vinculadas en la medida en que la primera no puede adelantarse sin la segunda. Todavía más, si la descentralización administrativa no se acompaña de la descentralización financiera, no se puede hablar de descentralización sino de renuncia por parte del estado a sus obligaciones en detrimento de las entidades locales. (p. 85)

Los mejores resultados se logran cuando se complementan las acciones, cuando hay responsabilidades definidas, se involucran diferentes sectores y actores. Referente a lo político, es entrar al espacio de la participación que es explícita en diferentes países de América Latina, según Ubago, Ezcurra y Pascual (2016) sostienen que:

La descentralización política (...) tiene como objetivo dar a los ciudadanos o representantes mayor poder en la toma de decisiones públicas. Implica que los ciudadanos conozcan mejor a sus representantes políticos y que los funcionarios conozcan mejor las necesidades y deseos de los residentes. (p. 11)

Por lo tanto, el Estado se acerca a la población, hay cambios en el nivel local, reconocimiento de sus propias problemáticas, permite estudiar alternativas de solución a diferentes problemas y a la vez formular proyectos con el objetivo de gestionar recursos y programas en beneficio de las Instituciones que lo lideran.

En general se han dado avances en la descentralización, en la ampliación de espacios para la toma de decisiones, se fortalece la autonomía administrativa, curricular y pedagógica; hay cambios en la organización y gestión educativa. De esta manera:

Las reformas educativas implementadas en los países de América Latina si han logrado los cambios planteados para consolidar los sistemas educativos, ampliar la cobertura de la educación pública a través de diversidad de programas que facilitan los medios y las posibilidades de mayor acceso (Cifuentes & Camargo, 2016, p,33).

Aunque se debe revisar los indicadores de calidad y analizar algunas responsabilidades que siguen siendo de orden nacional, al respecto, Kaufman y Nelson (2005) plantean que “hay tareas que siguen siendo de orden central como: las políticas nacionales, los lineamientos de referencia de los currículos, generación y manejo de la información, evaluación de resultados, políticas y programas para promover la equidad en el sistema educativo” (pág. 6).

Por otra parte, en estos procesos, se han tenido diferentes problemas como: clientelismo, poco conocimiento sobre los procesos y cambios que implica la descentralización, falta precisar más las responsabilidades de cada uno de los niveles, al respecto Di Gropello (1999) plantea que “la coherencia interna de los modelos es fundamental para los resultados, particularmente en lo que se refiere a la claridad en el diseño de las responsabilidades asignadas a cada nivel”(p.168.), igualmente, es importante la coordinación entre los niveles con el propósito de mejorar resultados.

Se evidencia también: debilidad en la rendición de cuentas, en la gerencia de políticas públicas, falta de personal capacitado, al respecto Aguerrondo (2013) manifiesta que: “el personal que opera en las escuelas (directivos, docentes) no tienen las competencias necesarias para responder con profesionalidad a los variados y complejos requerimientos de la actual educación”(p.21), hay nuevas funciones que generan la necesidad de un nuevo líder que tenga capacidad de liderazgo, autonomía, trabajo en equipo, resolución de problemas, negociación, nuevas prácticas de gerencia para el buen uso de los recursos. Pues la falta de capacitaciones y habilidades técnicas y administrativas influyen en los resultados.

Además, falta mejorar los canales de información entre los diferentes actores, para debatir la importancia de los cambios, llegar a consensos en la implementación del proceso y así lograr objetivos propuestos, en este sentido Caballero (2000) sugiere que:

La falta de divulgación, de las mejores prácticas y soluciones para los problemas municipales, lleva a que la mayoría de estos se vean en la incómoda situación de "reinventar la rueda" en lo concerniente al desarrollo de la capacidad de gestión. (p.4)

En algunos países se transfirieron responsabilidades al nivel local con pocos recursos y sin asistencia técnica para asumirlos, generando inconvenientes en su implementación, desarrollo y resultados.

2.3 Algunos casos.

En este documento se presenta de manera general algunos ejemplos de descentralización en México, Argentina, Chile y Colombia. Hay que resaltar que:

En todos los casos existió una fuerte tendencia centralista que se trató de revertir gradualmente, empezando en los 70’s, acelerándose el proceso en los 90’s. Sin embargo, los esfuerzos de descentralización aún están inconclusos y persisten problemas de asignación e independencia financiera de las regiones o municipalidades (MEF, 2002, p.44)

En el caso de México se identifica una descentralización que inicia desde los años 70, pero se consolida con el acuerdo en 1992 para la Modernización de la Educación Básica –ANMEB-, en referencia a lo anterior, Ascolini (2008) coincide en afirmar que “En 1992 la descentralización de la educación primaria y normal se consumó a partir de la transferencia de las escuelas del gobierno federal a los estados, bajo el argumento de que esto contribuiría a modernizar el sistema educativo” (p.147), esa transferencia generó nuevas responsabilidades, al respecto Navarro (2006) afirma, que “los gobiernos estatales comenzarían a asumir la responsabilidad directa de proveer educación pública”(p.11.) y esto sería la solución a los problemas de cobertura, calidad, reorganizar el sistema de educación, de materiales y contenidos; realizar convenios para la conducción del sistema educativo y la situación de los docentes.

En 1993 nace la Ley General de Educación decretando en su artículo 13 las responsabilidades de las autoridades educativas locales que algunas son:

Prestar servicios de educación inicial (...), vigilar que las autoridades escolares cumplan las normas (...) proponer a la Secretaría los contenidos regionales que hayan de incluirse en los planes y programas de estudio (...) verificación del cumplimiento de los lineamientos emitidos por la autoridad educativa federal (...) prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica de conformidad con las disposiciones generales que la Secretaría determine (...) participar en la integración y operación de un sistema de educación media superior (...)participar con la autoridad educativa federal en la operación de los mecanismos de administración escolar. (p.8)

Además, en el artículo 14 presenta disposiciones acerca de las atribuciones de manera concurrente a las autoridades educativas federal y local que algunas son:

(...) revalidar y otorgar equivalencias de estudios, (...) promover permanentemente la investigación que sirva como base a la innovación educativa (...) promover (...) actividades relacionados con el fomento de la lectura y el libro(...) participar en la realización, en forma periódica y sistemática, de exámenes de evaluación a los educandos(...) diseñar y aplicar los instrumentos de evaluación que consideren necesarios para garantizar la calidad educativa. (p. 9-10)

No obstante, en el artículo 12 de la Ley antes mencionada el nivel central conserva el manejo de:

determinar para toda la república (...) planes y programas de estudio (...) establecer calendario escolar, (...) elaborar, mantener actualizados y editar (...) libros de texto gratuitos (...) autorizar el uso de libros de texto (...) formular programas de gestión escolar (...) regular un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica (...) planeación y la programación global del sistema educativo nacional (...). (p. 6-7)

Lo anterior, presenta las diferentes responsabilidades que se brindaron a los entes locales y las compartidas con el ente central, sin embargo, continúa con responsabilidades importantes el nivel central. Por su parte, Argentina vivió varios intentos de descentralización como:

El primer intento de descentralización se desarrolló a finales de la década de los 60, a partir de la Ley No.17878, el Poder Ejecutivo logró transferir sólo 680 escuelas ubicadas en las provincias de Buenos Aires. Una década después en 1978, casi la totalidad de las escuelas fueron transferidas a las regiones. Este proceso significó el traspaso de escuelas y docentes (Cuti, 2007, p.56)

Posteriormente en los años de 1991-1993, cada provincia financiaba el funcionamiento del sistema educativo con recursos propios, se puede resaltar que a nivel normativo realizaron avances con la Ley de Transferencia de los servicios educativos a las provincias-1992-; Ley federal de educación-1993- y la Ley de educación superior-1995-.

Respecto a la Ley de Transferencia de los servicios educativos a las provincias dispone que:

(...) transferir, a las provincias y al a Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación (...) las jurisdicciones receptoras, con el apoyo sostenido del Poder Ejecutivo Nacional, deberá cumplir todos los derechos y obligaciones vigentes en materia educativa (...) la transferencia (...) comprenderá los bienes libres de todo gravamen (...) El personal docente, técnico, administrativo y de servicios generales (...) El Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Cultura y Educación, (...), realizará el análisis, evaluación y seguimiento de la situación educativa; de la consistencia, congruencia y calidad educativa de los planes y programas en la materia en relación con las prioridades establecidas; brindará asistencia técnica y financiera para el desarrollo de estrategias y programas educativos. (Art. 1-21)

Lo anterior, presenta el paso de funciones del nivel nacional al local, pero al igual que México, el poder central continúa con funciones en ámbitos pedagógicos, financieros, administrativos de apoyo y supervisión. Respecto a Chile, Donoso-Diaz (2018), citando a Bellei (2015) sostienen que:

Desde la perspectiva institucional el sistema educacional chileno es conceptualmente un híbrido, el cual combina un enfoque de desconcentración de las tareas del Ministerio de Educación respecto de su propia institucionalidad subnacional y atribuciones descentralizadas para los municipios –en algunas materias fundamentales–, con fuertes iniciativas privatizadoras que han sido la constante desde la reforma del sistema educacional de 1980. (p.32)

Lo anterior, lo reafirma Mazariegos (2015) al plantear que “En el caso de Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los 90; posteriormente el proceso se estanca” (p.21). En cuanto a los años 80 se presentó que:

El Ministerio de Educación Pública traspasó a los municipios la administración de los centros públicos de su jurisdicción, acompañado de recursos para su funcionamiento basados en un subsidio por alumno y en la liberalización laboral del personal respectivo. El Ministerio conservó su hegemonía elaborando casi toda la normativa del ámbito escolar; es decir, diseñó y a continuación impuso una serie de reglas y normas, demás está decir, similares a todas las municipalidades en torno a: gestión, financiamiento, infraestructura, contenido curricular, beneficios escolares y estructura salarial docente (Castro-Paredes, 2012, p. 87)

Durante esta época, la escuela privada entró a ofrecer servicios educativos subvencionados por el Estado, esto permitiría una mayor competencia con escuelas municipales de carácter público quienes también recibían igual beneficio, según Larrañaga (1995) esboza que:

La subvención por estudiante debería cubrir el conjunto de gastos de operación de las escuelas a la vez que promover la competencia entre los establecimientos para atraer y retener estudiantes. Ello, a su vez, redundaría en una mayor eficiencia y calidad de los servicios educativos. (p.244)

Por consiguiente, fueron medidas para mejorar la eficiencia y eficacia de la educación, dos indicadores que evidencian la calidad de un sistema educativo. No obstante, generó una competencia entre lo público y lo privado en vez de una colaboración en pro del sistema.

Por otra parte, la entrega de responsabilidades a los entes locales y a manos de lo privado, el nivel central quedó con responsabilidades como lo desarrolla Gajardo (1999):

(...) el traspaso de las escuelas públicas a las municipalidades y a corporaciones privadas (...) los cambios (...) dejaron en manos del nivel central las tareas normativas, de evaluación y supervisión transfiriendo a las administraciones regionales y locales las funciones de ejecución de las políticas y la administración de los recursos humanos y financieros. (p.19)

De esta manera, el nivel central continúa con funciones en la reglamentación, seguimiento y control, mientras que el nivel local las aplica y administra. También, se generó la descentralización pedagógica, proyectos de mejoramiento educativo -PME-, alianzas entre el sector público y privado; reorganizó la gestión institucional, fortalece la autonomía de las escuelas en lo curricular, pedagógico y financiero. Además, se presentaron mejoras en la calidad y equidad a través de programas de provisión de materiales, equipamiento y ampliación de la jornada escolar.

Sin embargo, la experiencia de Chile fue exitosa y se debe advertir que al llevarlas a otro lugar se deben contextualizar, pues las condiciones sociales, políticas y culturales son diferentes. Al respecto Falabella (2007) presenta que:

(...) las maneras de implementar estas reformas son muy variadas. Chile, por ejemplo, es un caso bastante excepcional debido a que el sistema de competencia es extensivo a nivel nacional, con idénticos incentivos económicos para escuelas públicas y privadas. En cambio, las escuelas charter en Argentina y Colombia responden a una política focalizada con un número restringido de escuelas. (p.15)

Lo anterior evidencia que, aunque existen muchas similitudes en el proceso de descentralización en la región, por ser recomendaciones del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y los demás organismos multilaterales, varían de acuerdo con el tipo de gobierno para la época de implementación y desarrollo de las reformas.

En el caso de Colombia, las reformas educativas están permeadas por diversos aspectos “la herencia de la colonia, los procesos marcados de la independencia, el impacto de los partidos políticos (...) la presencia de la Iglesia Católica, la realidad económica y social (...) según la época y los intereses de unos y otros” (Cifuentes & Camargo, 2016, p.27). Por lo tanto, inicia un proceso gradual de descentralización desde 1986 y se consigna en la Constitución de 1991 como instrumento de modernización y mecanismo de eficiencia y eficacia de la gestión estatal.

Desde comienzos de los noventa, la educación en Colombia adquirió mayor importancia dentro del debate público, gracias al fortalecimiento del proceso de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, derivado de la Constitución Política de 1991 y sus normas reglamentarias. (Iregui, Melo & Ramos, 2006; García, Colmenares & Rolon, 2014; Alfonso, 2015; Sánchez, A. 2016; Soto, 2003; Ehrhardt, Sarmiento, Ramírez, Piñero, Caro & Álvarez 2018).

La Constitución de 1991 permitió la creación de varias leyes, decretos en diversos sectores de la sociedad entre ellos el educativo, como lo expresa Cardona (2016):

Se evidencian cambios de tipo pedagógico, curricular, económico, financiero, administrativo y de gestión (Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, Ley 60 de 1993, Competencias y Recursos, Ley 715 de 2001, Sistema General de Participaciones, con sus reglamentaciones y variedad de normatividad y política pública). (p. 1)

Una de estas leyes fue la Ley 60 de 1993, de la cual Pineda y Tenjo (2017) afirman: “fue el verdadero comienzo a una nueva descentralización, en esta se pretendió avanzar en una distribución de acuerdo con las necesidades de la población, dividiendo a los municipios de acuerdo a la cantidad de población” (p.17). Lo anterior, demuestra la normatividad realizada frente al manejo de recursos y competencias de diferentes sectores.

En cuanto a la autonomía de las distintas regiones y municipios, Piñeros (2010) expresa que: “(...) la Ley 60/93 conocida como la Ley de Competencias y Recursos, en esta el proceso de descentralización se consolidó al otorgar mayor autonomía a las autoridades locales y regionales para administrar los recursos físicos, humanos y financieros del sector” (p.28). En este sentido, autores como Asela (2014); Bonet, Pérez y Ayala (2014); Caballero (1996); Cerquera, Jaramillo y Salazar (2000) y Piñeros (2010) esbozan en sus documentos que mediante dichas normas, se estableció un nuevo marco legal para el cálculo de las transferencias de la Nación (Situado Fiscal y Participaciones Municipales) a las regiones y se establecieron los criterios para su distribución territorial, esto debido a la ineficiencia en el gasto, la poca inversión en calidad, los aumentos de los costos de nómina.

En 1994 se promulga la Ley General de Educación -Ley 115-, que decretó los fundamentos para fortalecer la autonomía escolar, se establecen los Proyectos Educativos Institucionales –PEI- que son elaborados con la participación de la comunidad educativa. Además, la misma Ley esboza que estos proyectos institucionales se hacen de manera anual y buscan mejorar la calidad de la educación, en relación con el contexto de los estudiantes y vienen siendo implementados desde 1995.

Al mismo tiempo, la norma antes mencionada generó espacio para la autonomía curricular, se hicieron lineamientos curriculares por área, referente a lo anterior Marrero y Hernández (2006) presenta que “la descentralización administrativa podría facilitar el proceso hacia una mayor adecuación de los contenidos curriculares a las diferentes realidades regionales” (p.57), y fomentar la participación de la comunidad en el diseño curricular que permitiría ser más coherente con la realidad, cada docente en su Institución planifica su labor de acuerdo con la orientación nacional, la necesidad y contexto escolar, de esta manera se contribuye a mejorar la eficacia, eficiencia y la calidad, medida en los indicadores de cobertura, repetición y deserción escolar.

En este sentido, los cambios educativos según el Ministerio de Educación Nacional -MEN- (2010) están encaminados a “ampliar la cobertura educativa, mejorar la calidad de la educación y la eficiencia en el sector” (p.1., por estas razones, se tiene en cuenta las condiciones sociales, económicas de la población, el acercamiento a la realidad local, mejor planeación y administración del recurso humano y financiero, disponibilidad de más recursos, cofinanciación, convenios en el sector educativo. Aunque se debe resaltar los pocos recursos para llevar a cabo las nuevas funciones y demora en los giros.

En general el proceso de descentralización ha generado cambios en la parte política, económica, social, según las particularidades de cada país y de su zona local, los resultados son diferentes, con aciertos y dificultades. Sin embargo, permite la participación de todos y la responsabilidad de colaborar, hacer seguimiento a los procesos, de contar con los recursos suficientes para desarrollar todas las funciones en el nivel local, contar con sistemas de información con el fin de tener una sincronía en todas las dependencias, desde el nivel central con los entes territoriales y estos a su vez con la escuela.

Conclusiones

En general las reformas y políticas educativas se dan en un contexto social, económico, político, histórico, cultural, que debe tenerse en cuenta al momento de analizarlas. Así, estos lineamientos van modelando lo que se debe hacer y el deber ser de la educación, que se alimenta de los diferentes actores, discursos, consensos, al respecto Braslavsky y Cosse (1996) plantea que “no se agota con el logro de acuerdos respecto de qué hacer o de qué enseñar, sino que abarca todos los aspectos vinculados a las tomas de decisiones y a la ejecución de las políticas educativas” (p.13), van permeando cada uno de los niveles jerárquicos hasta llegar a la escuela a ese espacio cotidiano en el que se deben adoptar, desarrollar y evaluar. Ese espacio es el más importante, porque en él se materializa las reformas, se hacen palpables y su acontecer son insumos para retroalimentar el mismo proceso.

América Latina se encuentra rezagada en prácticamente todos los sectores con respecto a los países desarrollados y de esto no se escapa el sector educativo, con los pocos recursos se debe garantizar niveles adecuados de cobertura y calidad en los colegios y educación superior del país, optimizar el control, la ejecución del presupuesto, contar con sistemas de información efectivos que permitan hacer seguimiento a los procesos que se llevan a cabo en cada ente territorial en un sistema descentralizado, los gobiernos han ido creando nuevas leyes, pero parecen insuficientes para reducir la brecha interna entre pobres y ricos que permitan cierta equidad y ni que decir si se compara a nivel internacional con los países de la OCDE, crear verdaderas políticas de Estado permitirá apalancar este sector que es trascendental en el desarrollo de nuestra región.

Si bien es cierto que se dan diferentes resultados y hay problemas con la aplicación de las reformas, todavía se guarda la esperanza que la descentralización, la autonomía, el mejor uso de los recursos, el incremento del número de estudiantes, “mejoramiento de los libros de texto, aumento de horas en el calendario escolar, mayor control en el desempeño formal del docente” (Barriga & Espinosa, 2001, p. 28), contribuyen a mejorar la calidad de la educación.

En el proceso de descentralización de la educación en Colombia hay algunos aspectos positivos que resaltar en cuanto a eficiencia en manejo de los recursos y adquisición de ellos para solventar muchos de los problemas a nivel de calidad y cobertura en diversos entes territoriales OCDE (2016) lo expresa así:

Hay una clara necesidad y también una oportunidad, para movilizar más recursos locales para la educación en Colombia. Los departamentos y municipios con economías locales sólidas y compromiso político con la educación, como Antioquia, Barranquilla, Bogotá, Cali, Manizales y Medellín, han tenido éxito en la asignación de fondos locales considerables para la educación. (p.52)

Sin embargo, es un tema complejo, evaluado con pruebas estandarizadas, índices de eficiencia, eficacia, de la línea cuantitativa y poco se tiene en cuenta la línea cualitativa en la que se analice el proceso de enseñanza y aprendizaje en contextos específicos. Huertas (2016) se refiere “Por otro lado, encontramos una movilización social alrededor de la defensa de los principios y valores humanos relacionados con la integralidad sin distinción de razas”. Prevalecen líneas que responden a directrices globales encaminadas al mercado laboral y productivo, a la jerarquización de las Instituciones según los resultados, olvidando su contexto, su historia, su población y su cultura.

Por otra parte, en la planificación, implementación, desarrollo y evaluación de estos procesos se debe tener en cuenta que la descentralización no solo es un cambio homogéneo, técnico y operativo, sino de nivel cultural que implica diferentes contexto, modificación de actitudes, resistencias a la participación en diferentes niveles, reconocer que las decisiones y acciones son para el bien común lo que implica una nueva ética, planificar el cambio, conocerlo, negociar y contar con una buena gestión, para mejorar los resultados.

La descentralización ofrece espacios de participación, experimentación regional, innovaciones e investigaciones, por lo tanto, es fundamental incentivar a los diferentes actores para que se formen y participen en estos escenarios de reflexión y creatividad, para socializar preocupaciones, aportes, visiones, desacuerdos, hacer seguimiento a lo realizado en cada zona, verificar sus resultados y realizar ajustes de acuerdo a lo encontrado.

Por otra parte, hay aspectos que se deben manejar en el nivel central y aspectos del nivel local, pero no en contra vía, sino negociar las responsabilidades dejando claro las competencias de cada uno de los niveles.

La escuela y sus actores debe estar en capacidad y conocer sus nuevas responsabilidades antes de iniciar procesos de tareas desconocidas, por lo tanto, deben tener una formación según Braslavsky (2018) “consiste en el desarrollo de ciertas competencias (…) la detención de necesidades, la concertación de alianzas, la negociación de conflictos, la anticipación de problemas, el planteo de alternativas a partir de un sólido conocimiento de las existentes” (p.30). Lo anterior, debe impulsar la autocrítica, la creatividad, innovación, sentido de pertenencia de sus actores, centrarse en lo pedagógico y académico con el fin de mejorar la calidad de la educación.

En consecuencia, estas recomendaciones requieren de una acogida interna y de especialistas, técnicos, condiciones, para retomar estos planteamientos y contextualizarlos a las condiciones particulares de cada una de las regiones. Es importante abrir espacios de debate, crítica, consensos en los que se pudiera construir una propuesta que tenga en cuenta lo que había, las condiciones sociales, económicas, políticas, culturales y las necesidades de los nuevos tiempos.

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Notas de autor

oliviacortes2006@yahoo.es