Artículos de Investigación

La creación de las Instancias Municipales de las Mujeres en Chihuahua (2000-2014)

Miker, Martha; Sarabia, Cecilia

Martha Miker

mmiker@colef.mx

Colegio de la Frontera Norte México

Cecilia Sarabia

csarabia@colef.mx

Colegio de la Frontera Norte México

Chihuahua Hoy

Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, México

ISSN: 2448-8259

ISSN-e: 2448-7759

Periodicidad: Anual

vol. 16, núm. 16, 2018

chihuahua.hoy@uacj.mx

Recepción: 20 Junio 2017

Aprobación: 11 Abril 2018

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/733/73345237334523011/

DOI: https://doi.org/10.20983/chihuahuahoy.2018.16.10

UACJ

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Resumen: El documento describe la creación e instauración de las Instancias Municipales de las Mujeres (IMM), principal mecanismo institucional para generar e instrumentar políticas públicas para el adelanto de las mujeres en el estado de Chihuahua durante el periodo 2000-2014.

A través del análisis documental se revisó el proceso de institucionalización de las IMM y el principal hallazgo fue que después de más de una década, las IMM son entidades marginales (solo el 2 % tienen personalidad jurídica y patrimonio propio). Por tanto, existe una falta de armonización legislativa para el desarrollo de las IMM, así como de recursos humanos, económicos e infraestructura para la ejecución de la legislación vigente.

Palabras clave: políticas públicas, perspectiva de género, Instancias Municipales de las Mujeres, Chihuahua.

Introducción

En vísperas del siglo XXI, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), uno de los retos más grandes en México fue mejorar las condiciones de bienestar de las mujeres en la nueva dinámica de los hogares, de las familias y de ellas mismas (PND, 1995). Las nuevas condiciones de las mujeres, como la reducción del número de hijos a tener —y, por tanto, de integrantes de las familias—, el acceso de una manera más amplia a la educación y al mercado de trabajo, el incremento de divorcios y de hogares dirigidos por mujeres, la mayor incorporación en la toma de decisiones políticas y la violencia contra las mujeres, se constituyeron en un reto que implicó replantear la política pública federal para las mujeres considerando un escenario distinto al tradicional.

Desde este esquema, además de reconocer a las mujeres en su ocupación en actividades para el mismo bienestar familiar, había que plantear acciones para combatir los prejuicios ancestrales, las prácticas de discriminación y opresión, la reproducción y perpetuación de la desigualdad entre hombres y mujeres en muchas instituciones sociales, además de la reducción de la “persistente y creciente carga de la pobreza femenina” (PNM, 1996).

Al albor del nuevo siglo, las condiciones de las mujeres no variaron mucho, ya que persistieron los altos niveles de exclusión, de privación de derechos sociales y de desigualdad entre personas y regiones en México; por ello, se creó el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres)[ ¹ ] (LINM, 2001) como una estrategia para responder a sus demandas en cuanto a las diferencias de su situación laboral con respecto a los hombres; al acceso inequitativo a los diferentes niveles de educación; y a la participación en la vida empresarial, política y de toma de decisiones, aspectos mayormente acentuados en el área rural (PND, 2001).

Posteriormente, para el año 2006, con la transformación del papel de la mujer en la sociedad mexicana —al cumplir con un doble rol (de madre y proveedora en el hogar)—, las demandas en cuanto a desigualdades, discriminación, violencia y maltrato continuaron siendo los desafíos más urgentes de atender para este sector de la población.

Por tanto, las estrategias de las políticas públicas hacia las mujeres, a nivel nacional, se enfocaron en combatir y sancionar con mayor severidad la violencia de género, la integración económico-productiva de las mujeres, sobre todo en el sector rural, la mejora de condiciones de salud y en abatir la desigualdad de género (PND, 2007).

El PND 2013-2018 plantea que las demandas de oportunidades de progreso para las mujeres continúan; las mujeres siguen siendo un grupo que enfrenta desigualdad de ingreso salarial, violación de derechos humanos, discriminación y un limitado acceso a servicios de salud y a una vivienda digna, condiciones que se agravan en los grupos de mujeres pobres, indígenas y jóvenes (PND, 2013). Con la intención de atender estas demandas, a partir del Inmujeres, se planteó continuar con la institucionalización de organismos para la operacionalización de esta visión de la política pública dirigida a las mujeres; por tanto, es importante revisar la caracterización que dio origen a las Instancias Municipales de las Mujeres (IMM) —principal mecanismo institucional para generar e instrumentar políticas que mejoren las condiciones de las mujeres en sus localidades— en el estado de Chihuahua durante el periodo 2000-2014.

El estudio que aquí se presenta es de carácter descriptivo, ya que expone el contexto para la creación de las IMM, con el fin de establecer su estructura o comportamiento durante el lapso analizado. Los resultados en este tipo de investigación, se ubican en el nivel intermedio en cuanto a la profundidad de los conocimientos que se generan en el estudio.

Para ello, se decidió utilizar la investigación documental como método. En esta se comparan las diversas políticas públicas impulsadas en los tres órdenes de gobierno, por las IMM existentes en el estado de Chihuahua y por el propio Instituto Chihuahuense de las Mujeres (Ichmujeres).

De acuerdo con Arias (2006),

la investigación documental es un proceso basado en la búsqueda, recuperación, análisis, critica e interpretación de datos secundarios, es decir, los obtenidos y registrados por otros investigadores en fuentes documentales: impresas, audiovisuales o electrónicas. Como en toda investigación, el propósito de este diseño es el aporte de nuevos conocimientos (p. 27).

Las fuentes de información para el presente texto fueron documentos primarios impresos y electrónicos. Dentro de los datos secundarios analizados para este escrito están: cantidad de IMM y Consejos Municipales de las Mujeres (CMM), fuentes de financiamiento, actores y programas que apoyan la conformación e institucionalización de estos organismos, Programa Estatal de Desarrollo, Planes Municipales de Desarrollo, leyes y políticas públicas para las mujeres a nivel estatal y local, entre otros.

Las etapas que se siguieron para esta investigación documental fueron: búsqueda de fuentes impresas y electrónicas, lectura inicial de documentos disponibles, elaboración de un esquema preliminar o tentativo, recolección de datos mediante una lectura evaluativa y elaboración de resúmenes, análisis e interpretación de la información recolectada en función del esquema preliminar, formulación del esquema definitivo y desarrollo de las secciones.

Este documento se estructura en ocho apartados que comprenden, en orden deductivo, los antecedentes de las instituciones de las mujeres, Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres (MAM), demandas y políticas públicas de las mujeres en los ámbitos estatal y municipal, y el establecimiento, desarrollo y evolución de las IMM en materia de igualdad entre hombres y mujeres en la región, así como sus principales fuentes de financiamiento y su institucionalización.

1. Antecedentes de las instituciones para las mujeres

El objetivo de las primeras luchas de las mujeres feministas fue “desmantelar las construcciones culturales que afirmaban la superioridad masculina y justificaban la dominación, la violencia y la exclusión que se hacía las mujeres” (Leyva, 2014, p. 224), por lo que era inexcusable enunciar la igualdad de derechos en el discurso, en la ley y, por supuesto, llevarlas a cabo mediante la creación de nuevas instituciones que hicieran realidad dichas demandas.

Desde 1975, con la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer, se crearon los instrumentos para construir la igualdad entre mujeres y hombres, pero no es sino hasta 1995 con la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, en Beijing, donde se consolida el compromiso de los Estados nacionales de crear mecanismos institucionales para el adelanto de las mujeres. Es así que las conferencias y convenciones internacionales guardan un valor histórico fundamental para el andamiaje institucional y legal en pro de los derechos de las mujeres en México, en particular las que tienen un carácter vinculante como Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) y Belém do Pará, ya que han reforzado y alentado las medidas que desde los noventa se aplican en México y América Latina (Barrera y Massolo, 2003, p. 5).

En el contexto latinoamericano, la agenda regional se plasmó en el Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe (1995-2001), siendo este el marco para las acciones posteriores en México y otros países del continente. Con este referente, en México se logró concretar el Inmujeres,[ ² ] luego de varios intentos a nivel local y estatal por instituir las demandas de las mujeres e institutos mediante el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres (Proigualdad), el cual se integró al PND 2000-2006 (Tarrés, 2006, p. 7).

En la búsqueda por promover y fomentar las condiciones que posibilitaran la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros, el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida política, cultural, económica y social del país, es que se trató de institucionalizar la perspectiva de género (PG) a nivel nacional mediante la transversalidad y el federalismo, así como estrechar vínculos con el Poder Legislativo y el Poder Judicial.

En ese sentido, su objetivo fue "coordinar y concertar acciones con las instancias estatales, en el entendido de que todas ellas comparten la perspectiva de género y la necesidad de institucionalizarla a nivel federal" (Ley 2001 Inmujeres, 2005). Sin embargo, Putnam, Leonardi y Nanneti (1993), quienes consideran que las principales condiciones para crear instituciones representativas, fuertes y eficientes son el capital social y la presencia de asociaciones cívicas, llegan a la conclusión de que

la historia y el contexto social afectan profundamente la efectividad de las instituciones…las actitudes políticas de los individuos pueden ser afectadas por el cambio en las instituciones formales…y los cambios profundos en la cultura y la estructura social propiciados por nuevas instituciones son lentos (Ríos y Ríos, 1999, p. 518).

Ello se puede ver al analizar el funcionamiento de los MAM en México, donde en materia legal e institucional, a nivel nacional y estatal, han tenido mayor impacto en el cambio de la situación de las mujeres que las que se han creado a nivel local o municipal.

Así, las IMM constituyen uno de los mecanismos para los MAM en las entidades federativas, ya que son estructuras organizativas de diferentes dimensiones y de gran importancia para lograr la institucionalización de la PG; es decir, su trabajo se concentra en hacer realidad la igualdad de derechos para mujeres y hombres.

Producto de ello es el establecimiento de las IMM en Chihuahua y el resto del país, las cuales representan todo un esfuerzo que, a nivel internacional, nacional y regional, ha llevado el movimiento feminista en, por lo menos, cuatro décadas de trayectoria.

2. Mecanismos para el adelanto de las mujeres en México

Hoy en día cada uno de los treinta y dos estados de la república cuentan ya con su Instituto Estatal de la Mujer. Es importante mencionar que antes de 2000 existían solo siete, una secretaría y un programa estatal; pero para 2005 ya se habían consolidado otros veintinueve institutos, dos programas estatales y una secretaría (Tarrés, 2006, p. 10). El proceso concluyó con los decretos de ley del Instituto Veracruzano de las Mujeres en 2007 y del Instituto Queretano de las Mujeres el 30 de agosto de 2012, respectivamente.

A nivel nacional los estudios pioneros sobre las instituciones político-administrativas, que buscan la institucionalización de la PG, fueron hechos por María Luisa Tarrés (2006) y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Tarrés estudió el desarrollo de los espacios institucionales de género en México, incluyendo el ritmo de su creación y las formas jurídicas que adquieren; el Inmujeres y los IEM fueron el marco empírico sobre el cual desarrolló dicho estudio exploratorio.

Dentro de las políticas orientadas a la institucionalización de la PG, los institutos de la mujer a nivel estatal y municipal juegan un papel central en el diseño de una agenda para incidir en las políticas públicas en cada uno de estos niveles. Tarrés (2006) encontró que “las formas de inserción en la burocracia pública, la dependencia de distintos poderes y el contexto político de cada estado, condicionan las posibilidades para implementar este tipo de políticas de carácter nacional” (p. 14); entre los obstáculos a la PG menciona los de carácter legal, administrativos, la adscripción partidaria, la ideología laica y religiosa, los contextos locales, las distintas concepciones sobre el género y la PG (Tarrés, 2006, pp. 14-24). Resumiendo, Tarrés (2006) consideró que “los institutos se crearon en un contexto que no ofreció oportunidades políticas favorables para plasmar los proyectos del movimiento feminista, que desde los años 70 exigía que las necesidades de las mujeres estuvieran en la agenda pública” (p. 7).

Por su parte, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH, 2009) realizó un estudio que abarcó todos los estados y municipios del país sobre las IMM en México, y cuyos objetivos particulares eran: identificar la problemática de la igualdad entre mujeres y hombres; conocer el número de IMM existentes en cada estado; realizar un diagnóstico del nivel de desarrollo o evolución de las IMM; la identificación del lugar que ocupan dentro de la estructura del Municipio; la definición precisa de su naturaleza jurídica y administrativa; la glosa de los programas realizados por las IMM, el impacto de los mismos y la identificación de los principales obstáculos a los que se enfrenta en cada municipio (p. 8).

Algunos de los principales hallazgos de esta investigación fueron que el concepto de género que se utiliza en las políticas públicas en el país centra básicamente su atención en las mujeres y olvida la inclusión de los hombres —actores centrales en la promoción de la igualdad—, por lo que las políticas de género se deben adaptar a las realidades de cada localidad; es indispensable dotar a las IMM de una constitución jurídica que les otorgue autonomía en sus acciones y decisiones; falta constituir a las IMM como parte inamovible de la estructura institucional en cada uno de los municipios —con presencia en planes de gobierno marcados por una transversalidad de género y con funcionarios sensibilizados y capacitados en la PG— (Arzaluz, 2009, pp. 303-305). Por su parte, Bojórquez y Scherer (2009) encontraron qué ámbito objetivo de construcción de ciudadanía de las IMM requiere una mayor dirección; asimismo, que falta una mayor armonización legislativa de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH) a nivel municipal; además de fragilidad jurídica y falta de respaldo legal; poca planeación participativa y construcción de la agenda pública con PG; y fragilidad de las IMM y construcción institucional, entre otros (pp. 136-146).

Consistentes con las anteriores investigaciones, los resultados del estudio que realizó Comunicación e Información de la Mujer (CIMAC) en 2010 concluyeron que los Institutos de la Mujer en Guerrero, Chihuahua, Veracruz, Estado de México, Guanajuato y Chiapas —entidades que cuentan con los menores índices de desarrollo humano— son inoperantes.

En otros hallazgos importantes de dicha investigación, se encontró que son institutos que no impulsan una legislación a favor de las mexicanas y tampoco vigilan la implementación de las normas vigentes (CIMAC, 2010, s/n). Asimismo, Helena Varela (2012) nos comenta que “A pesar de ciertos avances formales, el ordenamiento institucional no es suficiente para garantizar la igualdad de género mientras no se avance en materia de ‘’empoderamiento” (p. 40). La misma autora considera que esto se debe al déficit institucional tan arraigado en la cultura política, el cual sitúa a las mujeres en espacios privados, apartadas del espacio público, que no ha permitido la formación y el desarrollo de la ciudadanía.

Igualmente Varela (2012) examina qué obstáculos han provocado el déficit institucional, así como los intentos institucionales y las estrategias gubernamentales para reducirlo, contrastándolos con los indicadores del rubro de igualdad de género y empoderamiento de la mujer, que son parte de las metas del milenio.

“Las cuotas han significado importantes avances en la participación de las mujeres y un cambio fundamental en la equidad política, al proponerse transitar de la igualdad de oportunidades a la igualdad de resultados” (Palma, & Cerva, 2014, p. 292). “Las cuotas de género responden al principio de igualdad de oportunidades en función del reconocimiento de que mujeres y hombres están en una posición asimétrica frente a las posibilidades de competir en igualdad de condiciones” (Palma, & Cerva, 2014, p. 292).

Debido a lo anterior, numerosas investigaciones han comprobado que las sanciones de la ley electoral, el mandato de posición, el tipo de distrito, las planillas de un mismo género e incluso reservar distritos para candidatas mujeres, son cruciales para que la cuota tenga un efecto sobre el acceso efectivo a las candidaturas y, luego, al congreso (Palma, & Cerva, 2014, p. 295).

“La inclusión de la perspectiva de género en las políticas públicas enfrenta grandes obstáculos sociopolíticos y culturales, que se resisten a considerar como natural la equidad de género y como un valor legitimo en la vida democrática contemporánea” (Tarrés, 2006, p. 24).

3. Demandas y políticas públicas para las mujeres en el estado de Chihuahua

Chihuahua, el estado más grande de la República Mexicana, con una extensión territorial de 247 460 km² , que representan 12.6 por ciento del territorio nacional (INEGI, 2010), se compone por 67 municipios. Entre ellos, se encuentra uno de los más grandes del país por densidad poblacional (Juárez, con 1 313 338 habitantes), pero con el último lugar en el índice de calidad de vida entre los municipios más poblados de México (PEJ, 2014); igualmente tiene un municipio entre los 10 más grandes por extensión territorial (Ahumada, con 17 131 km² [SIM, 2010]) y uno de los 15 con menor porcentaje de población en situación de pobreza extrema (Aquiles Serdán con 1 por ciento) (Coneval, 2011).

Aunque Chihuahua está considerado entre los quince estados con menor pobreza,[ ³ ] para el año 2010 en cuarenta municipios de la entidad más de la mitad de la población total se encontraba en situación de pobreza; esto denota que a lo largo del estado existen regiones que registran marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social, principalmente en la zona surponiente de la sierra de Chihuahua y otras regiones que son polos de desarrollo como Ciudad Juárez y Chihuahua (Coneval, 2012).

En el año 2010 en el estado de Chihuahua había 3 406 465 habitantes, de los cuales 50.3 por ciento eran mujeres (INEGI, 2010); la diferencia porcentual entre hombres y mujeres ha sido invariable desde las últimas dos décadas (INEGI, 1990; 1995; 2000; 2005). El mayor porcentaje de la población del estado, se concentra en las ciudades de Juárez y Chihuahua.

Hoy en día las mujeres representan más de la mitad de la población, tanto en México como en Chihuahua, lo cual también se refleja en la participación que tienen en los diferentes ámbitos de la vida en el país y en el estado. De acuerdo con el estudio de Hombres y Mujeres 2015, la población femenina representa 51.2 y 50.73 por ciento a nivel nacional y estatal, respectivamente; 52.6 y 51.7 por ciento de la población de 15 años y más en edad de trabajar a nivel nacional y estatal, respectivamente (INEGI, 2017; STPS-ENOE).

Es indudable el aumento de la participación de las mujeres en el mundo laboral y la educación superior, sin embargo, su participación en posiciones de poder político y en los puestos de dirección y liderazgo en la iniciativa privada es todavía muy exiguo (Zabludovsky, 2015, p. 61). Ello lo podemos ver al analizar las cifras de la participación de las mujeres en la matrícula escolar, el nivel de eficiencia terminal, así como el promedio de escolaridad a nivel medio superior y superior en México y el estado de Chihuahua. Para el ciclo escolar 2015-2016, las mujeres representaban 49.9 y 49.57 por ciento de la matrícula escolar total del país y del estado, respectivamente (SEP, 2017, p. 14; SEP-Chihuahua, 2017).

Durante el ciclo escolar 2015-2016 en la educación media superior, las mujeres representaban 50.4 y 51.6 por ciento de la matrícula a nivel nacional y estatal, respectivamente; aunque tuvieron el mayor nivel de eficiencia terminal (72.2 por ciento) y el mejor promedio de escolaridad con 9.5 años en la entidad contra 9 años a nivel nacional (SEP, 2017; SEP, 2016, p. 40). Mientras que en el nivel superior representaban 50 y 49.3 por ciento de la matrícula escolar en México y Chihuahua (SEP, 2016, p. 40).

De igual manera, la participación política de las mujeres se puede ver en una de las herramientas que existe para garantizar sus derechos políticos, ya que 51.6 y 51.9 por ciento de los mexicanos registrados en el Padrón Electoral y en la Lista Nominal son mujeres (INEGI, 2015).

La participación política de las mujeres a nivel nacional durante el periodo 2012-2018 fue la siguiente: en el Congreso de la Unión: diputadas, 42.6 por ciento, y senadoras, 38.6 por ciento; presidentas municipales, 9 por ciento (Inmujeres-Gobierno de la República, 2017). Mientras que la participación política de las mujeres chihuahuenses en su mismo estado durante el periodo 2012-2015 fue: diputadas, 39.4 por ciento y presidentas municipales, 4.5 por ciento (Inmujeres, 2017).

La presencia femenina en el mercado de trabajo, se ha incrementado de manera notable en las últimas décadas, particularmente en los sectores productivos secundario y terciario. A nivel estatal las mujeres representan 50.73 por ciento del total de la población y 51.6 por ciento de la población de 15 años y más en edad de trabajar (SEYPL-Chihuahua, 2017).

Según datos del INEGI, de 2005 a 2016 la tasa de participación económica de las mujeres se ha incrementado a nivel nacional, pasando de 40.6 a 43.4 por ciento, y a nivel estatal, de 37.6 a 42.4 por ciento, situación contraria a la de los hombres, quienes a nivel nacional presentan un decrecimiento y en el estado un crecimiento mucho menor (Inegi-Inmujeres-Gobierno de la República, 2016). Las mujeres en la entidad laboran principalmente en el sector servicios representando 50 por ciento de esa fuerza laboral y 45.5 por ciento en el comercio. Mientras que en el gobierno y organismos internacionales 38 por ciento son servidores públicos del género femenino; en el sector secundario representan 34.6 por ciento y en el de manufactura, 32.40 por ciento (SEYPL-Chihuahua, 2015; Inegi-Chihuahua, 2015). Sin embargo, las mujeres ganan menos que los hombres, ya que 66 por ciento de ellas reciben sueldos inferiores a los tres salarios mínimos (sueldo promedio de los hombres que trabajan en el estado); de igual manera, 61 por ciento de las mujeres laboran en actividades no remuneradas (ENOE, 2016). Sumado a lo anterior, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE 2016) indica que Chihuahua está por debajo del promedio nacional (38.21 por ciento) en cuanto a la inclusión laboral para las mujeres, pues solo 37.57 por ciento ocupan las plazas de trabajo existentes.

Para el 2014 las mujeres representaban 35 por ciento de la fuerza laboral en Chihuahua: trabajaban en ese entonces 557 869 mujeres en total, de las cuales 3 por ciento no recibían un pago por su trabajo; 35 por ciento se encontraban laborando en la informalidad y 2.5 por ciento estaban desempleadas (SEYPL-Chihuahua, 2015).

Tomando como referencia el análisis elaborado por el Inegi, son notorios algunos hechos en la contabilidad del trabajo total. Uno, es que las mujeres trabajan más que los hombres, ya que ellas desempeñan 54.7 por ciento del trabajo total contra 45.3 de ellos (Inegi, 2016, p. 17). Además, se conserva la estructura tradicional de la división del trabajo, donde las mujeres asumen la mayor carga del trabajo doméstico y de cuidados, ya que destinan 77.7 por ciento de su tiempo, mientras que los hombres solo 22.8 por ciento (Inegi, 2016, p. 17). Al respecto, a finales de 2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró que

No considerar la contribución económica del trabajo doméstico no remunerado, para los hogares significa un ahorro monetario, porque para obtener el mismo grado de bienestar en el hogar, sin efectuar dicho trabajo, se tendría que erogar cantidades importantes de dinero (SCJN, 2015, en Inegi, 2016, p. 20).

Por lo que, el desequilibrio se presenta tanto en los ámbitos privado como público, situación que debiera cambiar.

Sumado a lo anterior, Chihuahua ocupa el primer lugar en prevalencia de violencia laboral hacia las mujeres (36.8 por ciento) y el séptimo en prevalencia de violencia total contra las mujeres (68.8 por ciento) por encima de la media (66.1 por ciento) (Endireh, 2016). De acuerdo con los resultados de esta fuente, en el ámbito laboral 26.6 por ciento de las mujeres que trabajan, o trabajaron alguna vez, han experimentado algún acto violento, principalmente de tipo sexual y de discriminación por razones de género o embarazo. Por lo que los tipos de violencia que se presentan con mayor frecuencia en el trabajo a nivel nacional son: la discriminación, las agresiones sexuales y las de tipo emocional, como las humillaciones, degradación e intimidación (Endireh, 2016).

A pesar de todo ello, y tomando en cuenta la condición actual de las mujeres a nivel nacional y estatal aún existen muchos retos por resolver en esta materia. Para el periodo 2000-2017, la tasa global de fecundidad a nivel estatal y nacional se comportó de manera similar, mostrando una disminución del 2.9 al 2.3 por ciento y del 2.9 al 2.2 por ciento, respectivamente (Inmujeres, 2017, p. 1). Sin embargo, de acuerdo con datos del sistema de indicadores de géneros, encontramos que la tasa de fecundidad entre adolescentes creció, tanto a nivel nacional como estatal, pero a nivel estatal es escandaloso; así pasamos del 63.3 al 84.7 por ciento y a nivel nacional del 60.4 al 65.2 por ciento. De igual manera, la violencia contra las mujeres ha crecido a nivel nacional, solo en el caso de los homicidios de 2.5 a 3.7 por ciento, pero para el caso de Chihuahua casi se duplicaron de 3.9 a 6.8 por ciento en el periodo 2002-2015 (Inmujeres, 2017, p. 3).

De la misma manera que en el resto del país, a inicios del siglo XXI la situación de las mujeres en Chihuahua presentó una dinámica que se venía transformando desde finales del siglo anterior, caracterizada principalmente por la reducción en la tasa de fecundidad y la creciente incorporación a la fuerza laboral. Entre las principales demandas de las mujeres en la entidad, se podían enlistar la falta de acceso a servicios de salud particulares del sexo femenino; la pobreza, marginación y exclusión; la agresión —y, por tanto, la procuración de justicia—; la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres; la ampliación de oportunidades educativas; el acceso a oportunidades de participación en la toma de decisiones; y, en general, el impulso de una cultura de género para mejorar sus condiciones de vida.

Estas demandas propiciaron la participación de las mujeres con el gobierno, sobre todo a partir de organizaciones de la sociedad civil, lo que fue un factor determinante en el financiamiento de numerosos proyectos orientados a resolver algunos de estos problemas (PED, 1999, p. 13).

En este escenario, en el año 2002, se creó en Chihuahua el Ichmujeres, con el objetivo de implementar las políticas públicas para promover

el desarrollo integral de las mujeres y su participación plena en la vida económica, social, política, familiar y cultural del Estado, así como consolidar las condiciones para que tomen parte activa en las decisiones, responsabilidades y beneficios del desarrollo, en igualdad de condiciones que los varones (Chihuahua, 2002).

Para su adecuado funcionamiento se generó un marco jurídico local, sustentado a nivel internacional y nacional, y en una serie de mecanismos y herramientas necesarios para esta enorme tarea. El Ichmujeres ha funcionado en coordinación con el Inmujeres como el organismo a nivel regional encargado de la operacionalización de los programas federales, como el Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género (Transversalidad), Proyecto para la Atención a la Violencia Familiar y de Género en Poblaciones Indígenas (CDI), Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) y el Programa de Salud en coordinación con el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (CNEGSR).

Otro de los elementos importantes en las políticas públicas estatales, ha sido el impulso de las IMM, que son organizaciones que

se perciben como el canal mediante el cual los gobiernos municipales pueden y deben cumplir tareas dirigidas hacia ese sector de población; por lo tanto, su existencia constituye un mecanismo para lograr la igualdad en beneficio no solo de las mujeres, sino de toda la población (Inmujeres, 2005, p. 19).

En febrero del año 2002, se inauguró el hospital de la Mujer en Ciudad Juárez como parte de las instituciones gubernamentales estatales de salud (Hospital de la Mujer de Ciudad Juárez, 2014).

En este mismo periodo, se dieron una serie de iniciativas y aprobaciones en materia legal para institucionalizar las políticas públicas para las mujeres, como la Ley Estatal del Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2006).

Los primeros años del siglo XXI cimentaron la base para la institucionalización de las políticas con PG en el estado; sin embargo, no se lograron cubrir todas las demandas.

La segunda administración gubernamental del estado en el actual milenio —comprende de 2004 a 2010— detectó como demandas prioritarias de las mujeres la falta de condiciones de igualdad con los hombres en cuanto a derechos, oportunidades y obligaciones, y la extensión de la perspectiva en todos los ámbitos — educativo, económico, social, político, familiar y cultural, sobre todo en el sector rural donde se agravaban las condiciones de las mujeres. Los rezagos en la cobertura y calidad de la atención médica a la población, la prevalencia de la violencia emocional, física y económica en contra de las mujeres, así como lograr su participación activa en la toma de decisiones, responsabilidades y beneficios del desarrollo, continuaron también como asignaturas pendientes (PED, 2004).

En ese mismo periodo, se generaron la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres del Estado de Chihuahua (2010) y el Reglamento de la Ley Estatal del Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2010).

En el último periodo de gobierno 2010-2018, el planteamiento de la política en el estado de Chihuahua se dirige en dos vertientes: la igualdad y combate a la violencia, ambos aspectos integrados en el Programa Chihuahuense para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PCHIMH, 2011) y el Programa Interinstitucional para Garantizar el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (PIGDVLV, 2011).

Estos avances son un reflejo de la serie de compromisos internacionales que México adquirió desde finales del siglo XX y que han servido de marco de referencia para el ineludible fomento del desarrollo de la mujer (ONW, 1995) y el reconocimiento de sus derechos fundamentales (PIDCP, 1966). Asimismo, la participación de México en eventos donde se han plasmado acuerdos y manifestaciones, tanto para promover los derechos como para el adelanto de las mujeres, ha sido vital para estos adelantos.

En el ámbito nacional para cumplir con tales compromisos, se ha planteado y formulado un marco jurídico que advierte regulaciones en materia de violencia contra las mujeres, igualdad y no discriminación, entre los que se pueden mencionar: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley y Reglamento del Inmujeres, Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, Ley General y Reglamento de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, Planes Nacionales de Desarrollo, Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) y Acuerdo Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.

En el ámbito estatal, el esfuerzo para la armonización de las regulaciones con el ámbito federal ha sido muy significativo pero no suficiente. La Constitución Política del Estado de Chihuahua (Cpech), la Ley de Desarrollo Social y Humano para el Estado de Chihuahua, la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el Estado de Chihuahua y la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, entre otros instrumentos, sirven como marco jurídico para la promoción de los derechos humanos de las mujeres.

Según Saldaña (2014), directora del Ichmujeres en el periodo 2010-2016, los avances y logros en materia de legislación a favor de las mujeres en el estado comprenden varios aspectos: reforma penal para la creación del Nuevo Sistema Penal Acusatorio y Adversarial; aprobación e implementación de la Ley Estatal de Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; creación e implementación del Sistema Estatal de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres; elaboración e implementación del Programa Interinstitucional para la Prevención, Atención y Sanción de la Violencia contra las Mujeres; aprobación de modificaciones al Código Municipal para favorecer la creación y fortalecimiento de las IMM; incorporación de la PG en la reforma penal integral; aprobación e implementación de la Ley Estatal para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; constitución del Sistema Estatal para la Igualdad y la No Violencia contra las Mujeres; elaboración del Programa Estatal para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; Acuerdo Estatal para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y para la Prevención, Atención y Sanción de la Violencia contra las Mujeres; incorporación de la PG en el Plan Estatal de Desarrollo (PED); creación de los Centros de Justicia para la Mujeres (Chihuahua y Ciudad Juárez); y creación de la Fiscalía Especializada en Delitos de Género y contra las Mujeres.

4. Políticas públicas para las mujeres en los municipios

En el ámbito local, la voz de las mujeres y la inclusión de sus necesidades dentro de la agenda de los gobiernos han sido tareas que se han programado de acuerdo tanto con los requerimientos y recursos de cada municipio como con su capacidad de construcción de alianzas con actores de los otros ámbitos de gobierno y de la sociedad civil.

En algunos municipios subsisten las IMM como un mecanismo para el adelanto de las mujeres que funciona de manera disímil en cada localidad en cuanto al sustento jurídico, con recursos humanos y económicos propios para fomentar la capacidad de decisión y la obligación legal. Para octubre de 2013, de acuerdo con lo plasmado en los Planes Municipales de Desarrollo, en el estado existían veinte municipios con una IMM —Aldama, Allende, Camargo, Chihuahua, Delicias, Hidalgo del Parral, Jiménez, Julimes, López, Madera, Manuel Benavides, Meoqui, Namiquipa, Ocampo, Ojinaga, Práxedis G. Guerrero, Rosales, Rosario, Satevó y Saucillo.

Así, pues, el desarrollo humano, tanto de hombres como de mujeres, que se entiende como

la expansión de las capacidades cardinales en la vida de las personas: gozar de una vida saludable y longeva, contar con educación, conocimientos e información, y poder tener acceso a recursos materiales que permitan, en conjunto, arribar al tipo de vida que se aspira como persona y como sociedad (Inegi, ND, Las mujeres en Chihuahua: estadísticas sobre desigualdad de género y violencia contra las mujeres)

se plasma ya, de manera particular para las mujeres, en los Planes Municipales de Desarrollo.

No existe en el ámbito municipal una perspectiva única para el desarrollo de las políticas públicas; de igual manera, hay visiones sobre las mujeres en desarrollo (concebirlas en la familia y en su capacidad productiva para incorporarlas al proceso), sobre el empoderamiento de las mujeres (planteando la desigualdad y subordinación de las mujeres, por lo que el desarrollo de sus capacidades personales y sociales facilitará los cambios estructurales) y sobre la igualdad de género (comprende la desigualdad sexual y discriminación que provocan una mayor desventaja para las mujeres).

En los Planes Municipales de Desarrollo vigentes para el periodo 2013-2016 casi todos los municipios enuncian estrategias específicas para el avance de las mujeres. De un total de 205 líneas de acción propuestas en materia de “mujeres”, se destacan las acciones de gobernanza[ ⁴ ] (11.2 por ciento) en el sentido de buscar la coordinación de los actores que participan en la política pública; servicios de salud (9.3 por ciento) enfocados a la cobertura y atención a enfermedades propias de la mujer, principalmente; participación comunitaria (8.3 por ciento); gestiones para crear o mejorar las IMM (6.3 por ciento); capacitación sobre los derechos de las mujeres (8.3 por ciento); cursos para elevar la autoestima de las mujeres (6.3 por ciento); y cursos de educación sexual (4.9 por ciento).[ ⁵ ] En este último rubro, se destacan la atención al embarazo en adolescentes y un curso sobre la maternidad.

Cuadro 1.

Acciones de gobierno para las mujeres promovidas a través de los Planes Municipales de Desarrollo 2013-2016 en el estado de Chihuahua

Acción de gobierno | Número de acciones | Porcentaje del total de acciones en PMD
Autoestima | 13 | 6.3
Derechos de la mujer | 17 | 8.3
Educación sexual | 10 | 4.9
Gestión de IMM | 13 | 6.3
Gobernanza | 23 | 11.2
Participación comunitaria | 17 | 8.3
Salud | 19 | 9.3
Apoyo a víctimas de violencia | 7 | 3.4
Autoempleo | 7 | 3.4
Estancias infantiles | 8 | 3.9
Maternidad | 7 | 3.4
Prevención de violencia | 7 | 3.4
Cultura de género | 5 | 2.4
Proyectos productivos | 5 | 2.4
Apoyo psicológico | 4 | 2
Embarazo en adolescentes | 4 | 2
Institucionalización de IMM | 4 | 2
Otras acciones | 35 | 17.1
TOTAL | 205 | 100

Fuente: elaboración propia a partir de los Planes Municipales de Desarrollo 2013-2016.

La lista de acciones es muy variada y comprende desde acciones muy generales hasta la implementación de programas específicos para las mujeres, como apoyo para la discapacidad; apoyo a embarazadas en pobreza; apoyo jurídico; apoyo a madres solteras; apoyo a mujeres deportadas; apoyo a mujeres trabajadoras; apoyo psicológico; apoyo a víctimas de violencia; asistencia social; autoempleo; autoestima; becas; capacitación para la administración de ingresos; capacitación sobre derechos civiles; capacitación a funcionarios; círculo de la amistad; convivencia familiar; cultura de género; cursos para las familias; cursos sobre maternidad; deportes; derechos políticos y derechos de la mujer; diagnósticos de condiciones de vida; diagnósticos sobre violencia; educación sexual; embarazos en adolescentes; empleo temporal; estancias infantiles; gestión de empleo; gestión de o para las IMM; gobernanza; impulso del Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas (Promajoven); impulso de proyectos productivos; inclusión social; institucionalización de las IMM; participación comunitaria; prevención de riesgos; prevención de violencia; Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag); servicios de salud; y talleres de oficios.

5. Instancias municipales de las mujeres en Chihuahua

La naturaleza política y jurídico-administrativa de las IMM en Chihuahua está expresada en el Código Municipal del Estado de Chihuahua (Cmech), donde se establece que las normas a las que se sujetará la organización interior del Ayuntamiento y el funcionamiento de la Administración Municipal en el Estado de Chihuahua serán la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)[ ⁶ ] y la Cpech, además de las normas de carácter federal o local que deleguen funciones a los órganos municipales o les atribuyan la calidad de auxiliares en la ejecución de dichas disposiciones; y las leyes de carácter estatal diversas al Cmech que regulen materias propias de la competencia municipal.[ ⁷ ]

El Cmech no menciona que los municipios deban contar con una instancia de equidad de género, pero en el numeral XLI en la reforma hecha en 2008, se otorga la atribución expresa a los ayuntamientos de

impulsar la creación de instancias municipales que sean las encargadas de instrumentar y dar seguimiento a las políticas, acciones, planes y programas que incorporen la transversalidad de la perspectiva de género, conforme a la Ley de Desarrollo Social y Humano para el Estado de Chihuahua.[ ⁸ ]

Dentro de las facultades y obligaciones del Municipio, de acuerdo con el artículo 28, en el numeral IV del Cmech, se mencionan: crear organismos descentralizados, fideicomisos y empresas de participación municipal. Igualmente, el artículo 79 indica que

son organismos descentralizados municipales, las personas morales creadas por el Ayuntamiento, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: I.- que su patrimonio se construya total o parcialmente con bienes, fondos, asignaciones presupuestales, subsidios, el rendimiento de un impuesto especifico, o cualquier otra aportación que provenga del municipio. II.- que su finalidad u objeto sea la prestación de servicios públicos o sociales, la explotación de bienes o recursos propiedad del municipio, la investigación científica y tecnológica o la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

El PED 2010-2016 transversaliza la PG en cada uno de los ejes que lo conforman, particularmente en el Eje I relacionado con el “Desarrollo Humano y Calidad de Vida”, en el cual se establece en cada estrategia el compromiso de las autoridades para incorporar el principio de igualdad y no discriminación.

En el ámbito municipal la Ley de Igualdad (artículo 13) faculta a los gobiernos locales a crear las políticas municipales en materia de igualdad y fomentar la participación de los diversos órdenes de gobierno, quienes deben trabajar con bases de coordinación interinstitucional para la creación del sistema y política estatal. También adjudica a los municipios la incorporación de la PG en el Plan Municipal de Desarrollo (PMD), así como la elaboración de propuestas de presupuestación, respetando los principios de igualdad y no discriminación para el correcto funcionamiento de las políticas públicas municipales desde la premisa de la consolidación del desarrollo municipal. De la misma manera, contempla actividades específicas como la promoción de los derechos humanos y la participación social a favor de los derechos humanos de las mujeres.

El Programa Chihuahuense para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2011-2016 de Gobierno del Estado, dentro de su apartado de objetivos específicos plantea institucionalizar la PG en las dependencias que integran los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los gobiernos municipales y los entes privados del estado de Chihuahua, pero dentro de sus metas y acciones no menciona a las IMM, como lo hacía en el Plan Sectorial de Equidad y Género 2004-2010.

Del total de IMM que existen en Chihuahua, sea desde la figura de instancia o de consejo municipal, no cumplen con lo establecido, debido a que no tienen personalidad jurídica ni patrimonio propios. Solamente el caso del municipio de Chihuahua cuenta con una IMM como organismo municipal descentralizado, a partir del 12 de noviembre de 2009.[ ⁹ ]

6. Establecimiento, desarrollo y evolución de las instancias municipales en materia de igualdad entre mujeres y hombres de la región

En esta lógica, el Ichmujeres[ ¹⁰ ] ha impulsado la creación de CMM desde el año 2004. Para 2007 se habían constituido veintidós CMM como órganos consultivos sin personalidad jurídica ni patrimonio propios, y para el año 2014, sesenta de los sesenta y siete municipios del estado contaban con una IMM.

En 2004-2005 se crearon CMM en los municipios de Aquiles Serdán, Balleza, Bocoyna, Casas Grandes, Chihuahua, Coronado, Delicias, Guachochi, Guerrero, Hidalgo del Parral, Juárez, Nuevo Casas Grandes, Riva Palacio, Rosario y Santa Bárbara (Ichmujeres, 2004-2005).

En 2006 se crean CMM en los municipios de Ahumada, Aldama, Cuauhtémoc, Meoqui y Ojinaga; y en 2007 únicamente en el municipio de López. Al parecer, la estrategia de apoyo e impulso del Ichmujeres durante este periodo fue solamente hacia los municipios con mayor concentración poblacional y emergida de la Alianza por Chihuahua (Apch) encabezada por el PRI. Así, la mayoría de los CMM (64 por ciento) se localizan en municipios ganados por la Apch, que llevó al gobernador José Reyes Baeza al poder estatal.

Figura 1.
Geografía de las Instancias Municipales de las Mujeres en Chihuahua (2007)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ichmujeres (2007).

Durante el periodo 2008-2009 el Ichmujeres consiguió que treinta y cinco municipios más integraran las IMM (veinticinco gobernados por el PRI, nueve por el pan y uno por el PRD), logrando, con ello, tener cincuenta y siete municipios con IMM en Chihuahua (Ichmujeres, 2010).

En la administración estatal 2010-2016, el Ichmujeres apoyó la creación y equipamiento de las IMM mediante la capacitación, asesoría y promoción de la comunicación, y retroalimentación entre los CMM en la entidad a través de los encuentros regionales. El Ichmujeres, en conjunto con el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Fomento Social y el Congreso del Estado, al aprobar los cambios al Cmech en 2008, han sido los actores fundamentales en apoyar la evolución de las IMM a Institutos Municipales de las Mujeres.

Las IMM (CMM e IMM) —creación y estatus legal— en Chihuahua están conformadas como órganos de carácter permanente para el análisis, consulta, opinión y colaboración en el diseño y ejecución de políticas, planes, programas y acciones del gobierno municipal que promuevan el desarrollo integral de las mujeres y su participación plena en la vida económica, política, social y cultural del municipio, así como para consolidar las condiciones para que la mujer tome parte activa en las decisiones, responsabilidades y beneficios del desarrollo de la comunidad en igualdad de condiciones.

En primera instancia, el Ichmujeres ha invitado a los presidentes municipales a conformar las IMM, pero en su mayoría la creación de los CMM ha sido a petición de los mismos presidentes municipales como punto de acuerdo en el cabildo. La conformación de los CMM generalmente se integra con funcionarios de prmer nivel del Ayuntamiento, como regidoras y mujeres destacadas (invitación hecha por parte del presidente municipal a mujeres que considera que han destacado en el ámbito municipal), y solo en el mínimo de casos con integrantes de organizaciones de la sociedad civil o profesionales en la materia que trabajen con y para mujeres.

En 2009, en la capital del estado de Chihuahua, se creó el primer Instituto Municipal de las Mujeres como organismo municipal descentralizado. Su misión es promover la participación de las mujeres del municipio en todos los ámbitos, así como capacitar y sensibilizar a las funcionarias y funcionarios acerca de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y atender a mujeres víctimas de violencia con sus hijas e hijos.

Es un órgano de la administración pública que promueve e impulsa programas y políticas públicas con PG con un enfoque de transversalidad y respeto a la dignidad de la persona. Cuenta con cinco programas de acción: Únete, súmate sin violencia; Mujer sana, calidad y vida larga; Atención a la discriminación con perspectiva de género y derechos humanos; Mujeres emprendedoras; e Institucionalización en materia de género. Su organización interna es compleja, como se puede ver en el siguiente organigrama:

Figura 2.
Organigrama del Instituto Municipal de las Mujeres en Chihuahua

Fuente: http://www.municipiochihuahua.gob.mx/IMMujeres/Organizacion (consultada el 10 de marzo de 2014).

Parte del trabajo colegiado promovido por el Ichmujeres para analizar la situación de las mujeres en el estado, se ha llevado a cabo mediante los encuentros regionales de las IMM. Entre 2006 y 2010 se efectuaron diez encuentros semestrales de IMM organizados por el Ichmujeres. Las conclusiones del primer encuentro mostraron la necesidad de contar con un Instituto Municipal de las Mujeres con personalidad jurídica y patrimonio propios, pero solo el municipio de Juárez ha visto cristalizada tal necesidad. La gran mayoría de las IMM en el estado siguen estando expuestas a los cambios de gobierno e intenciones de la presidencia municipal en turno.

7. Principales fuentes de financiamiento para la instalación y funcionamiento de las IMM

De 2004 a 2012, la principal fuente de financiamiento de las IMM en Chihuahua ha sido el Fondo para el Desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres (Fodeimm). En la convocatoria 2005, el CMM del municipio de Juárez obtuvo la cantidad de setenta mil pesos para la adquisición de mobiliario y equipo de cómputo, para la realización de actividades de difusión y sensibilización en la estructura del gobierno municipal y para concienciar sobre la necesidad de cambios e instrumentación de los mismos, principalmente (Inmujeres, 2006, p. 39). Con ello, además, se hizo un estudio dentro del Centro de Readaptación Social (Cereso) y se impartieron talleres para las mujeres.

En 2006 el CMM en Ciudad Juárez obtuvo recursos por ciento cinco mil pesos del Fondo de Inicio y Fortalecimiento de las Instancias Municipales de las Mujeres en los municipios del país (2005) para el proyecto “Sustentabilidad del Consejo Municipal de las Mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua” (Inmujeres, 2006, p. 95). Igualmente, el CMM de Chihuahua recibió setenta mil pesos para equipamiento y capacitación por parte del Municipio de Chihuahua y del Inmujeres.[ ¹¹ ] En los resultados de la convocatoria del Fodeimm, que fueron dictaminados en la sesión del 19 de mayo y hasta el 22 de julio de 2008, a los CMM de Hidalgo del Parral y de Jiménez les fue aprobado en ambos casos el proyecto de “Equipamiento y sensibilización” por la cantidad de cincuenta mil pesos (Inmujeres, 2008).

Durante los últimos cuatro años las IMM en el estado de Chihuahua han obtenido alrededor de trece millones de pesos del Programa de Fortalecimiento a las Políticas Municipales de Igualdad y Equidad entre Mujeres y Hombres (Fodeimm),[ ¹² ] siendo este su principal financiador.

Para el tipo “A”, que es equipamiento y desarrollo de capacidades municipales (2007-2010), y creación y fortalecimiento de capacidades de las IMM (2011-2013),[ ¹³ ] se destinó 22.44 por ciento del total de esos fondos; para el tipo “B”, que es fortalecimiento de las IMM, 47.58 por ciento; y para el tipo “C”, identificado como consolidación de las IMM, 29.97 por ciento, como se puede ver en el cuadro 2:

Cuadro 2.

Financiamiento de IMM en Chihuahua (Fodeimm 2008-2012)

Año | Núm. de proyectos | Cantidad en pesos | Tipo
2008 | 19 | 950 000.00 | A
4 | 498 932.00 | B
1 | 225 000.00 | C
2009 | 2 | 200 000.00 | A
11 | 1 885 727.00 | B
3 | 1 130 550.00 | C
2010 | 1 | 150 000.00 | A
3 | 312 000.00 | B
2011 | 10 | 1 165 000.00 | A
12 | 2 789 000.00 | B
2012 | 3 | 646 000.00 | A
3 | 1 110 000.00 | B
4 | 2 800 000.00 | C

Fuente: Inmujeres (2012).

8. Institucionalización de las IMM

En el periodo 2010-2014 las IMM han logrado avances en su institucionalización. El proceso se ha dado a través de la realización de diversos estudios sobre la condición y posición de género de las mujeres en los municipios, la ejecución de programas municipales con PG, así como la capacitación y sensibilización en PG con ayuda de académicos y agencias de consultoría en el tema con recursos de la categoría “A” del Fodeimm.

De la misma manera, se han elaborado diagnósticos acerca de la condición y posición de género de las mujeres en, por lo menos, doce municipios —Aldama, Ascensión, Jiménez, Madera, Manuel Benavides, Matachí, Ojinaga, Práxedis G. Guerrero, Hidalgo del Parral, Rosario, Satevó y Valle de Zaragoza— con recursos de la categoría “B” del Fodeimm (Inmujeres, 2014).

Por otra parte, en 2011 y 2012 los municipios de Nuevo Casas Grandes, Ojinaga y Satevó avanzaron hacia la elaboración de agendas ciudadanas de género, del Programa Municipal para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, del Programa de Cultura Institucional con Perspectiva de Género y del Reglamento Interior de las Instancias Municipales de las Mujeres (Inmujeres, 2014).

Hasta 2013, las IMM que estaban constituidas y que fueron apoyadas en proyectos de categorías “A” y “B” del Inmujeres por el Fondo de Inicio y Fortalecimiento para las IMM, realizaron talleres de sensibilización y capacitación sobre la PG a funcionarios municipales, equiparon las instalaciones físicas del mismo y han iniciado un proceso de elaboración de estudios acerca de la condición y posición de género de las mujeres en los municipios.

También, pero en menor medida, se han elaborado programas y agendas municipales con PG, por lo que los resultados —se podría decir— siguen siendo solo hacia el interior de la organización de la IMM y de los funcionarios municipales, y no de la sociedad.

Las otras instancias municipales que no contaban con este financiamiento fueron apoyadas con recursos humanos y materiales municipales, como el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) en particular, y el Ichmujeres y el Inmujeres, realizando mensualmente talleres de autoempleo con mujeres de la comunidad, así como programas de divulgación sobre PG.

A modo de conclusión

La implementación de políticas públicas para las mujeres con PG, ha implicado apostar por cambios culturales y estructurales fundamentales que permitan un avance sistematizado y organizado de las condiciones de bienestar de las mujeres, sin obedecer a ciclos electorales o periodos de gobierno.

No obstante, las IMM y CMM, entes dedicados al impulso de la igualdad de género en las localidades, en alrededor del 98 por ciento de los municipios en la entidad (jurídica y administrativamente) dependen del interés que ponga en ello el gobierno municipal en turno, ya que no tienen personalidad jurídica ni patrimonio propios.

En la mayoría de los casos, las IMM están conformadas por funcionarios de las diferentes áreas del Municipio, como regidoras y el presidente municipal, quienes ostentan los cargos de mayor jerarquía en la organización; en algunos casos se invita como consejeras o consejeros a integrantes de organizaciones de la sociedad civil, cuyo trabajo esté relacionado con la atención de problemáticas específicas de las mujeres; y en el peor de los escenarios, las IMM han sido absorbidas por el DIF municipal.

En general, los gobiernos municipales en el estado de Chihuahua han estado ausentes en la discusión sobre los temas y políticas de igualdad de oportunidades o igualdad entre mujeres y hombres, aunque, si bien podemos reconocer algún avance en el estado en los términos de instalación de las IMM y la creación de instrumentos legislativos o jurídicos que vayan hacia una política pública de igualdad entre mujeres y hombres, los ayuntamientos no tienen una política dirigida hacia este tema.

Primero, hay que considerar que existe un avance en términos de instituciones en el estado, como la creación del Ichmujeres en 2002, pero en el caso de las IMM el interés por crearlas es más reciente; incluso, posterior a la creación de la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Sin embargo, no hay que dejar de mencionar que en 2009 se creó el Instituto Municipal de las Mujeres en el municipio de Chihuahua como un organismo descentralizado del gobierno municipal.

Las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con temas de derechos de las mujeres y de violencia en contra de las mismas, han planteado la importancia de que exista una política pública dirigida a la igualdad entre mujeres y hombres, así como dirigida a la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres en la entidad y, en especial, en Ciudad Juárez, sumándose, para ello, a la presión a nivel federal e internacional para la creación e implementación de instrumentos jurídicos.[ ¹⁴ ]

Resultado de esa presión, el Congreso del Estado hizo reformas al Cmech en 2008, ya que se requiere que las IMM tengan personalidad jurídica y patrimonio propios para su implementación y la ejecución de ciertos programas. Por ello, es de vital importancia que desde la reglamentación actual de dicho código, se puedan constituir como órganos desconcentrados del Municipio.

Desde 2006, a nivel nacional, existe la intencionalidad de crear las IMM, apoyadas por la convocatoria pública del Fodeimm para aprobar proyectos de equipamiento para dichas instancias, así como mayores fondos para su operación. De igual manera, el Ichmujeres ha estado apoyando su instalación durante los últimos nueve años; sin embargo, no han logrado constituirse como organismos descentralizados de la administración municipal. Si las IMM desempeñan un papel toral en las políticas de género, resulta fundamental darle a su conformación un carácter obligatorio en lugar de que constituya una acción voluntaria por parte de los gobiernos locales. La conformación de las IMM debe ser obligatoria en todos —y cada uno de— los municipios que sigan planes de gobierno caracterizados por una transversalidad de género e implementados por funcionarios no solamente sensibilizados y capacitados en una PG, sino, además, comprometidos con ella.

Las IMM deben tener un espacio legal y central en la planeación municipal para convertirse en un instrumento real que permita lograr erradicar la discriminación de las mujeres e impulsar un sistema más equitativo entre los diversos géneros. Por ello, hay que insertar al Ichmujeres y a las IMM como parte estructural del gobierno y no como instancias marginales o coyunturales del aparato administrativo.

Por lo tanto, se puede subrayar que transcurrida la primera década de siglo XXI, a pesar de los esfuerzos encaminados a superar las condiciones de las mujeres en el estado, los problemas prioritarios identificados desde finales del siglo pasado no se han solucionado. Por un lado, se sigue proyectando una disminución en la tasa global de fecundidad en la entidad, y por el otro, continúa el crecimiento de la participación de las mujeres en actividades económicas sin condiciones de igualdad laboral.

Los pendientes en cuanto al ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos acerca de la atención de enfermedades específicas, programas para las víctimas de violencia sexual, la plena participación de las mujeres en la vida económica, social, política y cultural, así como la concientización y formación acerca de la PG en los ámbitos individual, familiar y colectivo son todavía muchos. Pero, sobre todo, hay una demanda de inclusión y desarrollo locales. En este ámbito, la demanda es lograr la planeación participativa con PG, donde el papel de las IMM es fundamental.

Por otro lado, a pesar de los logros en materia legislativa, después de legislar para mejorar los mecanismos para el cumplimiento siguen, aunque vigentes, ajenos para el ámbito local que todavía no termina por adaptarlos, para superar y mejorar las condiciones de las mujeres, de tal suerte que hasta la fecha no se han presentado modificaciones en las regulaciones de los municipios al respecto.

Los diversos instrumentos que forman el sustento jurídico de las políticas públicas para las mujeres son un reconocimiento de los derechos humanos, de la discriminación y de la violencia en todos los ámbitos. No obstante el avance al respecto, todavía hace falta armonización entre la legislación nacional, estatal y municipal, y sobre todo faltan recursos humanos y económicos, además de infraestructura para la ejecución de la legislación vigente.

Anexos

Anexo 1.

Municipios que cuentan con IMM en el estado de Chihuahua (marzo de 2014)

| Municipio | Año de establecimiento | Nombre de las instancias
1 | Ahumada | 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres
2 | Aldama | 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres
3 | Allende | s.d. | Instancia Municipal de las Mujeres
4 | Aquiles Serdán | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
5 | Ascensión | 2012 | Instancia Municipal de las Mujeres
6 | Balleza | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
7 | Bocoyna | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
8 | Buenaventura | 2009-2012 | Instancia Municipal de las Mujeres
9 | Camargo | 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres
10 | Carichí | 2012 | Instancia Municipal de las Mujeres
11 | Casas Grandes | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
12 | Coronado | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
13 | Coyame del Sotol | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
14 | La Cruz | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
15 | Cuauhtémoc | 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres
16 | Chihuahua | 2004-2005 2013-2016 | Consejo Municipal de las Mujeres Instancia Municipal de las Mujeres
17 | Delicias | 2005 2013-2016 | Consejo Municipal de las Mujeres Instancia Municipal de las Mujeres
18 | Dr. Belisario Domínguez | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
19 | Santa Isabel | 2005 | Instancia Municipal de las Mujeres
20 | Guachochi | 2004-2005 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres Instancia Municipal de las Mujeres
21 | Guadalupe y Calvo | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
22 | Guerrero | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
23 | Hidalgo del Parral | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
24 | Janos | 2010-2013 | Departamento de la Instancia Municipal de las Mujeres
25 | Jiménez | s.d. | Instancia Municipal de las Mujeres
26 | Juárez | 2006-2008 2014 | Consejo Municipal de las Mujeres (2010) Instituto Municipal de las Mujeres
27 | Julimes | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
28 | López | 2007 | Instituto Municipal de las Mujeres
29 | Madera | 2012 | Instituto Municipal de las Mujeres
30 | Manuel Benavides | 2012 | Consejo Municipal de las Mujeres
31 | Matachí | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
32 | Meoqui | 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres
33 | Morelos | 2012 | Instancia Municipal de las Mujeres
34 | Moris | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
35 | Namiquipa | s.d. | Instancia Municipal de las Mujeres
36 | Nuevo Casas Grandes | 2006 2008 2010 | Consejo Municipal de Mujeres Instituto Municipal de las Mujeres Dependencia Municipal en el dif
37 | Ocampo | 2009 |  |
38 | Ojinaga | 2006 | Consejo Municipal de las Mujeres Instancia Ojinaguiense de las Mujeres
39 | Práxedis G. Guerrero | 2012 | Instancia Municipal de las Mujeres
40 | Riva Palacio | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
41 | Rosales | s.d. | Instancia Municipal de las Mujeres
42 | Rosario | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
43 | San Francisco de Conchos | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
44 | Santa Bárbara | 2004-2005 | Consejo Municipal de las Mujeres
45 | Satevó | 2009 | Instancia Municipal de las Mujeres
46 | Saucillo | 2010-2013 | Instancia Municipal de las Mujeres
47 | Temósachi | 2013 | Instancia Municipal de las Mujeres
48 | Urique | 2012 | Instancia Municipal de las Mujeres
49 | Valle de Zaragoza | s.d. | Instancia Municipal de las Mujeres

Fuente: elaboración propia con datos del I Informe del Instituto Chihuahuense de las Mujeres 2004-2005; II Informe del Instituto Chihuahuense de las Mujeres 2006; III Informe del Instituto Chihuahuense de las Mujeres 2007; Inmujeres, Gobierno Municipal de Juárez 2008. * Población: Conteo de Población y Vivienda 2005, Inegi.

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Notas

[¹] El Instituto se creó para “garantizar la atención a las desigualdades de género, el respeto a los derechos sociales, políticos y cívicos de las mujeres, sin importar origen étnico, edad, estado civil, idioma, cultura, condición social, discapacidad o religión… el cual tiene como mandato promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros, el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida política, cultural, económica y social del país, bajo los criterios de transversalidad en las políticas públicas con perspectiva de género, federalismo en el desarrollo de programas y actividades y fortalecimiento de vínculos con los poderes Legislativo y Judicial tanto del ámbito federal como del estatal” (PND, 2001, p. 47).

[²] El Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) se creó el 12 de enero de 2001 por Decreto Constitucional (DOF 12-01-2001).

[³] El Coneval distingue entre ambos tipos de pobreza: Pobreza. Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene, al menos, una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo: acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Pobreza extrema. Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias, de seis posibles, dentro del Índice de Privación Social y que, además, se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Quien se encuentra en esta situación dispone de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicara por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana (Coneval, 2012).

[⁴] Nos referimos a la gobernanza como una manera nueva y diferente de gobernar caracterizada por la interacción entre una pluralidad de actores, relaciones horizontales, búsqueda de equilibrio entre el poder público y la sociedad civil, y la participación en el gobierno de la sociedad en general, y no de un solo actor, sea este público, económico, social o cultural (Cerrillo, 2005, p. 13).

[⁵] La revisión de los Planes Municipales de Desarrollo, se hizo a partir de las páginas de internet vigentes de los municipios. En quince de los sesenta y siete municipios no aparece dicho plan. La revisión se llevó a cabo en la semana del 10 al 14 de marzo de 2014.

[⁶] En la última frase del artículo 115 constitucional asociado a lo que dispone el artículo 4 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, a propósito de la igualdad de las personas de uno y otro sexo, y con lo que establece la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), se expone que los municipios están obligados a iniciar instancias que trabajen para lograr la participación igualitaria de mujeres y hombres en la solución de los problemas locales de toda clase: económicos, sociales y políticos.

[⁷] Al respecto véase los artículos 1 y 2 del Libro Primero de la Organización Municipal, Título Primero, Disposiciones Preliminares, Capítulo Único, Código Municipal del Estado de Chihuahua (4 de febrero de 2004).

[⁸] Artículo 28, fracción XLI del Código Municipal para el Estado de Chihuahua [fracción reformada mediante Decreto N.o 250-08 II PO publicado en el POE N.o 50 del 21 de junio de 2008].

[⁹] H. Ayuntamiento de Chihuahua, Periódico Oficial, sábado 12 de diciembre de 2009.

[¹⁰] Creado por Decreto del H. Congreso del Estado y publicado en el Periódico Oficial del Estado N.o 69 del 28 de agosto de 2002, el cual se creó como organismo público descentralizado de la administración estatal con personalidad jurídica y patrimonio propios, y autonomía de gestión, con el objetivo de promover la incorporación plena y activa de la mujer a los ámbitos económico, cultural, político y recreativo de la entidad desde una perspectiva institucional que dé orden, estructura y permanencia a dicho fin, de conformidad con el artículo 2 de su ley.

[¹¹] Convenios vigentes 2006 en: http://www.municipiochihuahua.gob.mx/transparencia/documentos/DOC_3395.PDF (consultada el 11 de agosto de 2008).

[¹²] El programa ha ido cambiando de nombre, aunque las siglas del Fodeimm lo siguen identificando.

[¹³] Esta acción afirmativa del Inmujeres ha tenido tres cambios en su denominación. Primero se llamó Fondo de Inicio y Fortalecimiento de las IMM (2005); Fondo para el Desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres (Fodeimm) (2007-2010); y a partir de 2011 se institucionalizó como Programa de Fortalecimiento a las Políticas Municipales de Igualdad y Equidad entre Mujeres y Hombres. DOF, 29 de diciembre de 2011 y 30 de diciembre de 2012.

[¹⁴] Entrevista con Imelda Marrufo, representante de la Red Mesa de Mujeres de Ciudad Juárez; septiembre de 2008.