Introducción

El 8 de agosto de 2017 se cumplieron 50 años del nacimiento de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés). Desde su fundación en 1967 la organización se ha ido adaptando a las transformaciones del sistema internacional, modificando sus objetivos, fortaleciendo su estructura internacional y afrontando nuevos retos. Uno de ellos ha sido la adaptación a los cambios en materia de seguridad en la posguerra fría. La emergencia de una serie de nuevas amenazas de características no militares, conocidas como “asuntos de seguridad no tradicional” (NTS por sus siglas en inglés) han motivado una reacción normativa por parte de la organización, ejemplificada en la aprobación del APSC (ASEAN Political-Security Charter, por sus siglas en inglés) Blueprint 2025. El objetivo de este trabajo será determinar en qué medida estas prácticas están modificando la identidad de la ASEAN, mediante una aproximación al concepto de comunidad de seguridad, acuñado por Karl Deutsch.

El artículo consta de tres apartados. En el primero se establece el marco teórico de la investigación, donde se presentan los principales conceptos teóricos y metodológicos del trabajo. Un segundo apartado se encargará de presentar las particularidades del proceso de integración regional de la ASEAN, conocido como ASEAN way. En el tercer apartado se analizará en el papel de la NTS en la estrategia de seguridad regional de la ASEAN. A través de la interpretación del documento APSC Blueprint 2025 se identificarán las principales apuestas de la organización para abordar las amenazas no tradicionales de seguridad, así como los escollos a los que ha de hacer frente. En un último apartado se establecerán las conclusiones de la investigación.

1. Marco teórico y analítico

La caída del bloque soviético acabó prematuramente con los esquemas de seguridad internacional de la guerra fría. El nuevo escenario se caracterizó por la superación de la política de bloques y el establecimiento de nuevas concepciones sobre la seguridad. Un ejemplo de ello es el desbloqueo de muchas de las instituciones internacionales, paralizadas por la división bipolar del poder durante el conflicto entre superpotencias. El desbloqueo incentivó también el nacimiento de nuevas instituciones, así como la reinvención de otras y la acentuación de la normatividad internacional (Barbé, 2007: 306-326).

En el nuevo sistema internacional también adquirieron especial importancia los estudios regionales. Hasta entonces los estudios regionales estaban sujetos a los efectos de la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética, debido esencialmente a las preocupaciones vinculadas a la concentración bipolar del poder, al dilema de seguridad y a la aplicación militar de los desarrollos nucleares (Moure, 2015: 71). Sin embargo, la transformación del sistema internacional trajo consigo el interés por los escenarios regionales como núcleos de conflicto e inseguridad (Buzan & Hansen, 2009: 186).

La emergencia de este interés se vincula a la configuración y consolidación de grandes espacios económicos a nivel regional que movilizaron importantes fuerzas económicas, sociales, políticas, militares y culturales. Este proceso es el que conocemos como regionalización (Bernal-Meza, 2009: 2). De acuerdo con Fawcett la regionalización de la seguridad es aquella acción adoptada a nivel regional que contribuye a la promoción de la paz y la seguridad internacional incluyendo instituciones formales, coaliciones ad hoc y coaliciones de voluntades (Fawcett, 2003: 11). La regionalización de la seguridad incluye tanto espacios regionales conflictivos como modelos exitosos de cooperación pacífica entre miembros, los cuales serán objetos de estudio en esta investigación. Esta aclaración nos conduce ineludiblemente a preguntarnos cuales son los motivos que empujan a los Estados a generar un hábito de interacción para solventar sus disputas de forma pacífica. Uno de los modelos analíticos centrados en la convergencia de intereses entre naciones con el fin de mantener la paz entre ellas es el de las comunidades de seguridad (Acharya, 2003: 17).

El concepto “comunidad de seguridad” fue acuñado por Karl Deutsch, quien lo define como “un grupo integrado [...] dónde sus miembros se identifican con un mismo sentido de pertinencia. El grupo está representado por instituciones formales y/o informales, o bien definido por prácticas lo suficientemente fuertes y generalizadas como para asegurar un cambio pacífico entre los miembros del grupo durante un período de tiempo razonablemente largo (Deutsch, 1961: 98). La aportación de Deutsch conlleva que los miembros de la comunidad renuncien a luchar entre ellos con la finalidad de resolver sus disputas mediante otras vías (Barbé, 2005: 20-21).

En su definición, Deutsch distingue en las comunidades de seguridad dos categorías, las amalgamadas y las pluralistas. Las primeras se caracterizan por la unión de las unidades a través de un proceso de unión, fruto del cual debe emerger un sentimiento de pertinencia común constitutivo de identidad. (Deutsch, 1957). Durante el proceso se deben consolidar instituciones comunes que implican la cesión de la mayor parte de la soberanía nacional en pro de la comunidad. Por su parte los miembros de las comunidades pluralistas mantienen en buena medida su independencia y su soberanía, generando así expectativas de paz a largo plazo entre las partes implicadas. En este sentido, la ASEAN es un buen ejemplo de Comunidad de Seguridad pluralista. De acuerdo con Amitav Acharya, conceptualizar la ASEAN como una comunidad de seguridad pluralista nos ofrece un marco analítico favorable para estudiar la evolución de la seguridad no tradicional. A esta afirmación hay que añadirle el hecho de que, en el momento en el que los Estados de una misma región generan vínculos de confianza efectivos, existe la posibilidad de que su política de seguridad se oriente hacia una visión multidimensional y más amplia de la misma (Acharya, 2001: 16).

En esta investigación conoceremos en qué medida las instituciones y las prácticas influyen en la construcción de la identidad de los actores. Concretamente, como estos valores y órganos compartidos son capaces de establecer una identidad común entre los Estados miembros de una organización regional. Las identidades, los patrones de comportamiento y los intereses se pueden percibir a través de significados, interpretaciones y asunciones colectivas sobre el sistema internacional (Adler, 1997: 324). Karl Deutsch definió la identidad como “la promoción de procesos y sentimientos de identificación común, lealtades y pertinencia”. La identificación en un “nosotros” compartido es un elemento fundamental para la integración en una Comunidad de Seguridad. Los actores generan esta dinámica con la finalidad de definir quiénes son y cómo de distintos son respecto a los demás. De nuevo, estas definiciones ayudan a identificar los intereses de unos Estados respecto a otros, aportando así cierta perceptibilidad a sus acciones. (Acharya, 2001: 27).

El grado de institucionalización representa un elemento muy importante en la construcción de la identidad de una organización. De acuerdo con Amitav Acharya (2001: 23), la funcionalidad de las instituciones se había vinculado tradicionalmente a su papel de vertebradoras y mitigadoras de la anarquía del sistema internacional. Sin embargo, estas también arrastran a los Estados a generar nuevos intereses y construir una identidad colectiva (Acharya, 2001: 23).

La institucionalización, pues, se convierte en un elemento clave del proceso de socialización. Emmanuel Adler apuntó que una organización regional con una funcionalidad muy concreta puede modificar su identidad una vez haya conseguido sus objetivos (Adler, 1997: 345). Un buen ejemplo de ello es la transformación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) después de la disolución de la Unión Soviética. Los Estados miembros de la organización adaptaron su agenda de seguridad al nuevo contexto internacional y definieron una nueva pauta de actuación.Partiendo de esta base, los Estados miembros de una comunidad de seguridad tienen capacidad para reconducir sus intereses y fijar nuevos objetivos.

La seguridad no tradicional -NTS por sus siglas en inglés- se vincula al concepto de seguridad humana, desarrollado durante la década de los noventa. Su surgimiento se enmarca en el ya mencionado contexto de posguerra fría, cuando entre las comunidades académica y política se popularizaron una serie de conceptos relacionados con las “dimensiones no militares de la seguridad” (Grasa, 2007: 11). Tomando como referencia la definición de Rafael Grasa, el concepto refleja “la convergencia de tres agendas y compromisos: seguridad, paz y desarrollo”. Las agendas de paz y seguridad tienen como fondo las ya mencionadas dimensiones no militares, así como la revalorización de la posición del individuo en el sistema internacional (Pérez de Armiño, 2015: 316). La agenda de desarrollo, por su parte, se vincula al concepto de desarrollo humano y más recientemente a las aportaciones sobre desarrollo sostenible.

El concepto de seguridad humana tomó un salto cualitativo tras ser incorporado por el PNUD en su Informe de Desarrollo Humano de 1994, donde se señalan dos características principales. En primer lugar, se hace referencia a la necesidad de reforzar la seguridad frente a las amenazas crónicas, tales como la seguridad económica, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, política y comunitaria. En segundo lugar, se mencionan las amenazas cotidianas que afrontan las personas en sus casas, trabajos o comunidades (PNUD, 1994). En el mundo académico se destacan dos enfoques diferenciados de la seguridad humana, provenientes curiosamente del ámbito político: freedom from fear -aproximación canadiense- y freedom from want -aproximación japonesa. Las referencias políticas a estas dimensiones se deben al desarrollo que han hecho los respectivos gobiernos a la seguridad humana.

La aproximación impulsada por el gobierno canadiense la podemos vincular a la agenda liberal desarrollada en la posguerra fría, con la introducción de nuevos valores en la política internacional centrados en la persona. Esta enfatiza en la protección de los ciudadanos, a su propia seguridad física en frente de riesgos violentos, amenazas humanitarias y psicológicas (von Feigenblatt, 2009: 11). La libertad frente al miedo está además vinculada con la idea de “responsabilidad de proteger”, desarrollada en el marco de las Naciones Unidas. El enfoque canadiense fue criticado por Japón por su cercanía a la intervención humanitaria (Grasa, 2007: 35) de modo que, en parte, podemos entender la aproximación nipona como una respuesta a ese planteamiento. La libertad frente a la necesidad es pues, en palabras de Pérez de Armiño, “la visión donde la seguridad humana y el desarrollo se requieren mutuamente” (Pérez de Armiño, 2015: 317). De esta frase podemos deducir que la propuesta japonesa nos ofrece una interpretación más amplia y más cercana al informe de desarrollo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Es, además, más cercana al desarrollo del concepto en Asia y a la aproximación de la ASEAN, debido a la proximidad geográfica y a sus influencias políticas y culturales.

Las interpretaciones sobre el concepto de la seguridad humana se han desarrollado de formas distintas, en función de la región, la organización que la interpreta o el Estado que la aplica. Observamos cómo en la Unión Europea (UE) se ha hablado de “seguridad multidimensional” o en la Organización de Estados Americanos (OEA) se ha utilizado el término “seguridad ciudadana” (Ariza, 2010). Por su parte la ASEAN ha utilizado los términos “people-oriented and people-centred community” (ASEAN, 2009) y “Non traditional security issues”. Si tomamos la definición de Mely Caballero-Anthony, “la seguridad no tradicional trata temas relacionados con la supervivencia y el bienestar de la gente y los Estados, centrados en características no militares, [...] relacionados con el ámbito transnacional, requiriendo enfoques políticos sociales y económicos no unilaterales para ser solucionados” (Caballero-Anthony, 2016). La misma autora señala nueve ámbitos, entre los cuales se encuentran el cambio climático, la escasez de recursos, las enfermedades infecciosas, los desastres naturales, la inmigración irregular, la falta de alimentos, la trata de blancas, el tráfico de drogas y la delincuencia transnacional organizada.

De esta definición identificamos como mínimo dos elementos a remarcar. El primero es la referencia explícita a la seguridad del Estado, de la cual podemos extraer la voluntad de reforzar la soberanía nacional frente a los planteamientos canadienses. El respeto a la independencia, equidad, integridad territorial, e identidad nacional de los miembros es uno de los pilares fundacionales de la ASEAN, y uno de los que más hincapié se le sigue dando hoy (ASEAN, 1976). El segundo es la vinculación al enfoque multilateral como herramienta para afrontar dichos retos. Desde Naciones Unidas se ha señalado que las amenazas ransnacionales “trascienden las fronteras de los países y afectan a la comunidad internacional en su conjunto [...] poniendo de manifiesto los firmes vínculos existentes con la paz y la seguridad”. Tomando en consideración estas palabras podemos afirmar que la cooperación entre Estados es fundamental para hacer frente a los retos que se plantean. En esta ecuación interfiere otro concepto: el de resiliencia regional. Caballero-Anthony acertó al definirlo como “aquel conjunto de capacidades y habilidades que afronta una región para poder sobrevivir a los retos y a las amenazas, pero a su vez pudiendo fijar las metas del desarrollo” (Caballero-Anthony, 2017: 126-127). En otras palabras, la capacidad de la región de hacer frente a los retos internos que se le plantean. Estas son pues las premisas de las cuales parte la ASEAN para su aproximación a la NTS.

2. La ASEAN way: proceso de integración regional y creación de una identidad

La ASEAN nace en agosto de 1967 con la firma de la Declaración de Bangkok, suscrita por cinco de los actuales diez miembros -Indonesia, Malasia, Tailandia, Singapur y Filipinas. En aquel momento todos ellos eran Estados jóvenes, con pasado colonial y por lo tanto sin experiencia dentro de organismos multilaterales. Igual que ocurrió en otros territorios colonizados, las fronteras dibujadas por los imperios coloniales en el sureste asiático causaron estragos en los nuevos Estados, provocando la división administrativa de pueblos y juntando a otros con más bien pocos factores en común (Rodríguez, 2004: 573-595). Esto generó una falta de confianza entre los actores a la que hay que añadirle la característica del contexto regional, marcado en aquel entonces por la percepción del bloque comunista como una amenaza. Cabe recordar que la influencia de la República Popular China en Asia-Pacífico se extendió tras la guerra de Vietnam (1975), sumando entre otros al propio Vietnam unificado, Laos y Camboya. El proceso de integración no contempló la evolución de la ASEAN hacia una alianza militar, dadas las divergencias entre los Estados miembros y la necesidad de reivindicar la soberanía nacional de los nuevos actores. Fue la amenaza regional del comunismo la que les empujó a crear una organización capaz de generar una “barrera” en materia de cooperación (Narine, 2008: 414). Tomando en cuenta esta descripción, podemos resumir las necesidades fundacionales de la ASEAN en tres:

• La voluntad de superar las tensiones regionales usando medios pacíficos.

• El rechazo a las injerencias externas, así como la voluntad de edificar su propia área de influencia.

• Promover el desarrollo socioeconómico de sus miembros.

Tras la finalización de la guerra de Vietnam, y la posterior ascensión de gobiernos comunistas a países de la región, en febrero de 1976 se convocó la Conferencia de Bali. El encuentro reunió a los líderes de cada uno de los países miembros para analizar la situación regional, dejando como resultado el Tratado de Amistad y Cooperación del Sureste Asiático (TAC). Los principales puntos programáticos acordados en el TAC fueron:

• El respeto inequívoco hacia la soberanía, independencia e integridad territorial de sus miembros.

• La aceptación del derecho de cada Estado a garantizar su libre existencia.

• La no interferencia sobre los asuntos ajenos.

• Solución de controversias y disputas mediante medios pacíficos

• La renuncia a la amenaza del uso de la fuerza (Acharya, 2001: 47). A resumidas cuentas, de la firma del TAC podemos discernir tres consecuencias principales. La primera tiene que ver con los propios objetivos de la declaración, es decir, reforzar los vínculos entre cada uno de los Estados para proyectarse como un bloque regional con preocupaciones de seguridad comunes. El segundo lo vinculamos al fortalecimiento institucional de la organización, siendo el encuentro de Bali un punto de partida para el nacimiento y desarrollo de los órganos de gobierno de la ASEAN. Por último, podemos considerar la declaración favorable a la resolución pacífica de controversias como una primera emergencia normativa verdaderamente influyente para la organización. (Narine, 2008: 415).

Tomando en consideración las resoluciones adoptadas en la Declaración de Bali nos podemos aproximar con mayor claridad a lo que conocemos como la “ASEANway”. El proceso de integración de la organización se diferencia de otros modelos por la relevancia que se otorga a la independencia de cada uno de los Estados. Si lo comparamos, por ejemplo, con la Unión Europea, podemos afirmar que los objetivos de la ASEAN se alejan de la intención de convertirse en una potencia supranacional (von Feigenblatt, 2009: 11). Sin embargo, la “ASEAN way” ha contribuido a crear una identidad propia en el sureste asiático, que partiendo de una concepción westphaliana de la soberanía nacional, ha sido capaz de garantizar unas reglas de juego basadas en la paz y la estabilidad regional. Dicha identidad no la percibimos exclusivamente como una característica cultural de la región, sino como un proceso de socialización con un objetivo común (Acharya, 2001: 71-72). Cierto es que los análisis referentes a la estabilidad política en la región eluden los conflictos internos de los miembros de la organización, que tal y como ya se apuntó en el TAC, nunca pueden ser asunto de discusión o recriminación.

Como ya se ha apuntado, la identidad de una región se configura mediante las normas establecidas por la institución regional. Amitav Acharya distingue dos tipologías normativas distintas en la ASEAN, las “legal-racionales” y las “socioculturales” (Acharya, 2001:24). Las primeras las entendemos como aquellos principios legales que regulan la conducta de los Estados miembros mediante el marco legal de la organización. Las segundas se distinguen por reproducir las prácticas culturales malayas, características de la región. En cierto modo nos ayudan a explicar la evolución normativa de la organización, dado que enfatizan valores como el consenso, la inclusión y la resolución pacífica de controversias. Otra característica de la identidad de la ASEAN es su asimetría “vertical”. Esta expresión se refiere a que las normas que se están describiendo generan un gran sentimiento de pertenencia a las élites políticas de la organización, pero no entre los ciudadanos de la región (Narine, 2008: 412). Hay que dejar claro entonces que el proceso de socialización desarrollado hasta el momento se da exclusivamente entre las unidades estatales, y no entre los ciudadanos.

Para muchos académicos, la invasión vietnamita de Camboya (diciembre de 1978) fue la primera ocasión en la que la ASEAN puso en práctica sus principios fundacionales. Tailandia era el principal país amenazado por el conflicto dada su condición fronteriza con Camboya. Invocando las resoluciones adoptadas en el TAC, Tailandia solicitó apoyo a sus aliados de la ASEAN para hacer frente a la amenaza y garantizar la paz y la estabilidad en la región. El caso supuso la primera vez en la que la ASEAN debía hacer frente a una problemática regional de primer orden y que, contextualizada en la guerra fría, implicaba a las grandes potencias del sistema internacional. La decisión sobre cómo afrontar la situación generó algunas tensiones entre los Estados miembros, motivadas esencialmente por los intereses divergentes entre ellos y por las relaciones con las partes implicadas (Huxley, 1990: 90). Este hecho ilustra que en aquel momento la organización todavía estaba en proceso de establecer una unidad de acción para dar respuesta a los retos que se le presentaban. No obstante, durante el conflicto la ASEAN logrará adoptar un rol que le permitirá ejercer presión diplomática sobre Vietnam desde medios institucionales como Naciones Unidas y en la Paris International Conference on Cambodia (PICC) en 1989.

La posición de la ASEAN en el conflicto de Camboya resulta interesante como caso de estudio, dado que a través de la aplicación de la norma -respeto a la soberanía, mantenimiento de la paz regional, etc.- podemos interpretar los patrones de comportamiento de los Estados. Estos patrones, como ya apuntó Adler, nos permiten definir la identidad de una organización regional (Adler, 1997: 324). Tomando como referencia los acuerdos del PICC -que pusieron punto final al conflicto entre Vietnam y Camboya podemos analizar las consecuencias de un proceso que ayudó a definir el papel de la ASEAN en la región y en el sistema internacional. Para las élites de la organización la firma fue recibida con mucho entusiasmo, dado que a pesar de muchas divergencias internas se percibió como la primera “victoria” de la ASEAN y ayudó a reforzar la alianza entre los países. El acuerdo permitió que la organización se proyectara como un “bloque sólido” e influyente, a pesar de que su posición quedó supeditada en muchas ocasiones a las relaciones entre Estados Unidos, China y la URSS. El acuerdo permitió también una cierta reconciliación entre los países de la antigua Indochina y la ASEAN, hecho que allanó el camino para incorporar a los países de la península en la organización (Acharya, 2001: 95-98). Algunos autores como Lee Jones han criticado el supuesto éxito de este ejercicio de aplicación de la norma. Jones sostiene que la ASEAN sí que intervino de manera indirecta en el conflicto de Camboya, creando efectos negativos para el país y actuando en contra de los principios de no injerencia de la organización (Jones, 2007: 523-550).

3. El papel de la NTS en la nueva estrategia de seguridad regional de la ASEAN

Para comprender la incorporación de la NTS en la estrategia de seguridad regional de la ASEAN debemos remontarnos a los años noventa. El primer acercamiento de la ASEAN hacia el paraguas teórico de la seguridad humana se produjo en la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de Viena, celebrada en 1993. El nuevo contexto internacional, marcado por el fin del enfrentamiento entre bloques y la progresión de una agenda liberal, obligó a la organización a pronunciarse al respecto (Arp, 2010: 4). La incursión de los Derechos Humanos en la organización fue sin duda un paso clave -o uno más- para un abordaje más amplio del concepto de seguridad (Caballero-Anthony, 2017: 126). Durante los años posteriores se desarrolló y se institucionalizó el principio de los derechos humanos en la organización, y cristalizó finalmente en julio de 2009 con la entrada en vigor del Estatuto de la Comisión Intergubernamental de Derechos Humanos de la ASEAN (AICHR).

A finales de la década de los 90 y principios de los 2000 se produjeron algunas situaciones que impulsaron la necesidad de reforzar la respuesta a los retos de NTS. Las consecuencias para la población de la crisis financiera del sureste asiático de 1997 (Allisson y Tayler, 2016), seguido del brote del Síndrome Respiratorio Agudo Grave (SARS por sus siglas en inglés) de 2002, el virus de la gripe aviar de 2004 y el tsunami que azotó las costas del oeste de la región ese mismo año, demostraron la vulnerabilidad de la región frente a las amenazas vinculadas a la NTS (Howe & Park, 2017: 1-15). En una década en la que la región había resultado altamente debilitada, la contribución económica de Japón ayudó no solamente a solventar las dificultades económicas, sino que el país nipón también ejerció un alto grado de influencia sobre la ASEAN. Esta influencia se vio reflejada en el enfoque con el que la organización encaró las amenazas transnacionales que se le presentaban, adoptando de este modo la concepción japonesa de la seguridad humana (Howe & Park, 2017: 12). El primer paso hacia la adopción de una perspectiva parecida a la seguridad humana se produjo con la aprobación en el ASEAN Political - Security Charter (APSC) del APSC Blueprint 2009-2015, el antecesor de la actual estrategia de seguridad de la organización y que incluía referencias directas a la “construcción de una comunidad orientada y centrada en la persona” (ASEAN, 2009).

El APSC es uno de los cuatro órganos principales que descienden de la Secretaría General de la ASEAN -junto al Economic Security Department, Socio - Cultural Community Department y Community & Corporate Affairs Department. Esta rama de la ASEAN se presenta como un órgano que pretende contribuir a que “los países de la región vivan en paz entre ellos y con el mundo, en un entorno democrático, armónico y justo” (ASEAN, 2009). Es pues, el organismo encargado de gestionar los asuntos sobre seguridad regional de la organización. En 2016 el APSC dibujó una nueva estrategia de seguridad regional en el documento APSC Blueprint 2025, con el objetivo de alcanzar, entre otros, una serie de metas en materia de NTS. El documento representa un punto y aparte respecto a la anterior estrategia de seguridad (APSC 2009-2015) donde ya se hacía referencia a términos relacionados con el fortalecimiento de la democracia y el compromiso con los derechos humanos (Duxubry y Tan, 2019: 154). La de 2025, sin embargo, refuerza el compromiso de la ASEAN con asuntos de NTS y asume más responsabilidades para convertirlos en un pilar fundamental de su estrategia de seguridad.

En la comunidad académica no existe unanimidad alrededor de las motivaciones de la ASEAN para consolidar los planteamientos de NTS en su agenda regional de seguridad. La aprobación del documento no estuvo exenta de polémica. Para muchos autores las presiones exteriores por la mala situación de la seguridad humana en la región son la principal causa explicativa de la nueva estrategia de seguridad. A esta interpretación hay que añadirle la limitación objetiva de la concepción clásica de la soberanía nacional. El principio de no interferencia a los asuntos de los Estados miembros impide que la ASEAN pueda fiscalizar la aplicación del documento o señalar situaciones que vulneran los acuerdos del APSC Blueprint 2025. Esta situación da pie a que un Estado miembro no solo no cumpla los acuerdos, sino que avance en la dirección opuesta a la marcada por la organización. A continuación, revisaremos dos artículos que dan respuestas distintas a una misma pregunta: ¿qué mueve a la ASEAN a introducir normativamente la NTS en sus planteamientos?

En su artículo “From Comprehensive Security to Regional Resilience: Coping with Nontraditional Security Challenges”, Caballero-Anthony (2017) pone en valor los avances realizados por la ASEAN en materia de NTS en los últimos años, especialmente en materia de lucha contra el cambio climático y migraciones, dos ámbitos abordados en el APSC 2025. La autora sostiene que la iniciativa de la ASEAN de abordar nuevos retos en materia de seguridad viene motivada por los cambios acontecidos en el sistema internacional. Destaca la globalización, principal causante de los cambios en las formas de relación de las personas, la compresión del espacio y el tiempo. A su vez, la emergencia de las amenazas vinculadas a nuevos conceptos de seguridad provoca que organizaciones como la ASEAN tomen la iniciativa de afrontar estos retos. En el artículo añade una visión interesante sobre la tensión generada entre los retos de la NTS y la concepción de la soberanía por parte de los miembros de la organización. Reclama que para hacer efectivos los objetivos, es necesaria la cooperación con otros actores, tales como Estados vecinos, actores no estatales y comunidades locales. Sin embargo, los Estados miembros no ven con buenos ojos que otros actores tengan la capacidad de tomar iniciativa en materia de seguridad, dado que puede poner en riesgo los acuerdos de no interferencia en asuntos internos (Caballero-Anthony, 2017: 123-142).

Por otro lado, en 2009, en su artículo “ASEAN and Human Rights: resisting Western pressure or emulating the West?” Hiro Katsumata sostenía que la incorporación de la perspectiva humanitaria que la ASEAN ha realizado en los últimos años tiene como objetivo “proveer de legitimidad a la organización en un mundo donde los instrumentos constituyentes de la mayoría de las instituciones regionales y subregionales suscriben los derechos humanos y los principios democráticos” (Katsumata, 2009: 619). El mismo autor señala que buena parte de esta agenda liberal tiene detrás la presión de fuerzas occidentales -UE y EE. UU.-, motivadas por la vulneración de derechos humanos que se produce en los países de la región. Así, la ASEAN utiliza la incorporación normativa del concepto como “vía de escape”, sin poder tomar medidas punitivas contra ninguno de sus miembros y respetar así el principio de no injerencia. Desde que Katsumataaportara su visión han pasado ya más de diez años, pero su aportación sirve para ilustrar un debate acontecido durante los primeros pasos de la organización en la incorporación de la NTS es su estrategia de seguridad regional. Asimismo, Howe y Park (2017), señalaron que existieron presiones occidentales, hoy en declive, para la asunción de la seguridad humana en la ASEAN. Su objetivo no era otro que alejar a los miembros de la organización de otras potencias regionales, también con intereses económicos y de seguridad. Sin embargo, estas tendieron a ignorar la idiosincrasia de las sociedades del sureste asiático, especialmente en la preferencia que le dan estas al desarrollo económico frente al desarrollo democrático (Howe y Park, 2017: 1-15).

3.1 Análisis del APSC Blueprint 2025

El APSC Blueprint 2025 tiene 4 objetivos fundamentales:

• Consolidar una comunidad regida por las normas, orientada y centrada en las personas.

• Garantizar la paz, la seguridad y la estabilidad en la región.

• Reforzar la centralidad de la ASEAN en la proyección de la región.

• Consolidar los vínculos y la presencia institucional de la ASEAN.

En la introducción del texto se enfatiza la voluntad de crear “una ASEAN centrada y orientada en las personas, donde todos los sectores de la sociedad, independientemente de su género, raza, religión, lenguaje, origen social o cultural, puedan participar y beneficiarse del proceso de integración y construcción de la comunidad”. El hecho de recalcar estos términos no supone en ningún caso la renuncia a los principios de respeto a la soberanía adoptados en la Declaración de Bali. Además de la declaración sobre su estrategia de seguridad, el documento incluye un último apartado destinado a describir su mecanismo de aplicación y revisión, que como ya hemos visto en la introducción, nos resultará útil para valorar su implementación.

Podemos confirmar el encaje de la estrategia de seguridad sobre el concepto si comparamos el APSC 2025 con la definición de NTS de Caballero-Anthony (2016). Lo haremos tomando como referencia algunos temas de NTS mencionados en su definición. No obstante, es importante destacar que en el primer apartado del documento encontramos una referencia explícita a la concepción westphaliana de la soberanía como muestra de la perseverancia de la organización en recalcar esta cuestión. En dicho apartado se deja muy claro el respeto hacia al principio de soberanía y se concreta que los Estados miembros no participarán en ninguna actividad que amenace la soberanía, la integridad territorial o la estabilidad política y económica de ningún país miembro. Acto seguido, describe los marcos de actuación que se resumen a continuación.

Sobre las amenazas producidas por el cambio climático, la ASEAN se compromete a reforzar la cooperación entre los miembros de la organización con la finalidad de mejorar la gestión de las catástrofes naturales. Cabe recordar que en el archipiélago malayo se dan encuentro cuatro placas tectónicas -filipina, euroasiática, pacífica e indoaustraliana lo cual es origen de recurrentes movimientos sísmicos. Sobre afectaciones medioambientales también podemos incluir el punto referente a la seguridad nuclear, dónde se detalla la necesidad de desarrollar energía nuclear para el uso civil desde un punto de vista seguro bajo la supervisión de la International Atomic Energy Agency (IAEA). Referente a las afectaciones climáticas no se registran más objetivos.

La pobreza y la escasez de recursos se afrontan de forma bastante amplia, con objetivos orientados a reducir la exposición de los ciudadanos a situaciones de vulnerabilidad y a mejorar las condiciones de vida de aquellas personas en situaciones más complejas. Cabe apuntar que muchos de los marcos de actuación que se plantean en este punto carecen de profundidad. Por citar un ejemplo, se habla de reforzar la cooperación para dar respuesta a las situaciones críticas o de proteger a los ciudadanos frente ciertas amenazas, pero no se dan más detalles. Sin embargo, en este sí que se recalca la necesidad de proteger los derechos humanos, las libertades fundamentales y la justicia social con el objetivo de que los ciudadanos vivan en paz, armonía y prosperidad.

Si nos detenemos a analizar el abordaje de temas relacionados con las enfermedades infecciosas, destacan dos campos de actuación. En primer lugar, se adquieren compromisos relacionados con el refuerzo de la cooperación en las fronteras, con el objetivo de evitar la transmisión de enfermedades contagiosas y la emisión de poluciones perjudiciales para la salud. En este ámbito se detalla la necesidad de desarrollar políticas de fortalecimiento mediante encuentros de alto nivel entre las élites políticas de cada uno de los países. En segundo lugar, el documento aborda la lucha contra el tráfico y el consumo de drogas como un problema de primer orden para la salud. Se fija el objetivo sin plazo de convertir la ASEAN en un espacio libre de drogas y se propone desarrollar una estrategia holística para reducir sus consecuencias, la cual incluye programas de prevención especialmente dirigidos a los jóvenes y la lucha contra la producción y el tráfico ilegal.

La lucha contra el tráfico de personas también es un apartado relevante en el APSC 2025. Las propuestas referentes a este ámbito se fundamentan en la incorporación en el derecho interno de compromisos internacionales, y en la modificación del código penal. Se hace referencia a la ratificación de la Convención de la ASEAN contra el tráfico de personas -especialmente niños y mujeres-, y a endurecer las medidas penales contra los responsables, a la vez que se plantea mejorar la protección de las víctimas.

Aunque con menos relevancia, el Blueprint también hace referencia a otras temáticas que nos pueden ayudar a reforzar su camino por la NTS. Aspectos tales como la lucha contra la corrupción, extender el alcance de la educación o la seguridad cibernética también se mencionan en el documento. Como característica transversal, se hace hincapié en la necesidad de aumentar la presencia de la organización en los países miembros y en el día a día de la gente. Este aspecto lo podemos tomar como una herramienta para solucionar el dilema que planteó en su día Shaun Narine: el proceso de integración de la ASEAN se ha enfocado siempre hacia arriba, nunca hacia los ciudadanos (Narine, 2008: 412). Podemos interpretar el gesto como una leve intención de reconsiderar esta dinámica.

Vistas las principales características del documento podemos afirmar que existe una comunión entre el concepto de NTS y la estrategia de seguridad regional fijada por la ASEAN para el período 2016-2025. La voluntad de ampliar la agenda de seguridad de la organización a la vez que no se cuestiona la prevalencia de la soberanía nacional como principio referente del derecho internacional demuestra la tensión existente entre ambos conceptos. El debate entre las dos visiones no es elemento nuevo en la evolución normativa de la ASEAN. Como ya apuntó Björn Arp, en el encuentro ministerial que prosiguió la Cumbre Mundial sobre los Derechos Humanos de Viena (1993) se dejó claro que el concepto de desarrollo y el de la aplicación de los Derechos Humanos son compatibles con los principios de respeto a la soberanía (Arp, 2010: 4). Ocurrió en su día con la creación de la AICHR, el APSC Blueprint 2025 fue recibido de buen grato por parte de las potencias occidentales del sistema internacional, tal y como demuestra el Informe 2017/2026 del 28 de junio aprobado por el Parlamento de la UE. Esta visión refuerza la idea ya introducida sobre la voluntad de la ASEAN de proyectarse como una organización que asume algunos de los valores humanitarios del actual orden internacional.

3.2 Efectos de la NTS sobre la identidad de la ASEAN: oportunidades y límites

Como ya hemos visto, el APSC 2025 incluye unas pautas de implementación y revisión. Los compromisos de implementación se detallan en cinco mecanismos:

• Consolidación de las prioridades del APSC 2025 en las agendas de los órganos de la ASEAN.

• La implementación del documento tanto a nivel estatal como a nivel de organización.

• Fortalecer la coordinación en los asuntos multi sectoriales.

• Mejorar la coordinación entre los órganos de gobierno de la ASEAN con el objetivo de lograr el mismo nivel de implementación en todos ellos.

• Realizar un encuentro anual para comprobar el progreso y la implementación del documento. Sobre este último punto se enfatiza en la evaluación de la implementación de forma bianual (2017, 2019, 2021, 2023 y 2025) a través del Coordinating Conference for ASEAN Political-Security Community (ASCCO).

El cinco de marzo de 2019 se reunieron en Yakarta (Indonesia) los líderes de los diez Estados miembros de la ASEAN, junto con alrededor de 20 agencias y el secretariado de la organización. El objetivo del encuentro no fue otro que analizar la situación de la seguridad en la región, entre la que se incluye la revisión y el estado de implementación del APSC Blueprint 2025. En la valoración política del encuentro se destacaron los numerosos avances en prácticamente todos los apartados del documento. Las cifras que trascendieron del encuentro situaron el cumplimiento de los objetivos en 258 de los 290 que se marcaron. O lo que es lo mismo, desde que se aprobara el APSC Blueprint 2025 en noviembre de 2015, se han alcanzado el 89% de los objetivos. Si interpretamos las cifras, la valoración política presenta un auténtico éxito de cumplimiento, dadas las altas pretensiones establecidas en muchos de los puntos.

Más allá de la proclamación a favor del cumplimiento de los objetivos debemos preguntarnos hasta qué punto esta afirmación se corresponde con los avances producidos. Lo cierto es que estos no se pueden confirmar debido a la poca transparencia en el seguimiento y a lo excesivamente genéricos que resultan los objetivos. La poca concreción y las pocas metas cuantificadas dificultan la fiscalización del APSC Blueprint 2025. Como ya apuntó Caballero-Anthony (2017: 123-142), desde que la ASEAN incluyera por primera vez sus aproximaciones a la NTS en la década de los 2000, ha sido capaz de dar respuesta a amenazas a la que antes era incapaz, como en el ámbito de las migraciones o en la lucha contra el cambio climático. De modo que con la declaración de Indonesia de marzo de 2019 podemos asumir un refuerzo del compromiso normativo de la organización con la NTS.

Debemos recordar que los miembros de una comunidad de seguridad tienen que haber renunciado a solventar sus disputas mediante recursos bélicos, estableciendo vínculos de confianza y previsibilidad (Barbé, 2005: 20-21), por lo que generan un escenario favorable para afrontar las amenazas no tradicionales de seguridad. En otras palabras, si las unidades han renunciado a luchar entre ellas con el objetivo de resolver sus controversias de forma pacífica, aumentará su capacidad de fijar una agenda de seguridad común para afrontar amenazas transnacionales. Este hecho se debe a que un miembro de la comunidad no verá a los demás miembros como potenciales amenazas, pudiendo destinar estos esfuerzos hacia otras inquietudes. Si el nuevo objetivo de la comunidad se convierte en una práctica recurrente, podrá influir sobre la definición de la identidad de la organización (Adler, 1997: 324).

En el mismo sentido, el desarrollo y la aplicación del APSC 2025 puede contribuir a que la NTS se convierta en un hecho identitario de la ASEAN. Recuperando las características del proceso de formación de una identidad regional podemos observar si la NTS va en camino de convertirse en una característica de la identidad de la organización. Como vimos, la identidad es un elemento característico y necesario en la definición de una comunidad de seguridad. Cabe recordar que además de las instituciones, las prácticas recurrentes de una organización influyen sobre la constitución y definición de la identidad, de modo si estas prácticas cambian, y la institución varía su funcionamiento, la identidad es susceptible a ser modificada (Adler, 1997: 324).

El mismo patrón se puede reproducir en nuestro caso de estudio. La interpretación, la asunción colectiva y la puesta en práctica de la NTS constituye nuevos intereses en la organización, como, por ejemplo, el abordaje de amenazas a las que antes era incapaz de dar respuesta. De este modo la adopción de estas nuevas prácticas supone un cambio en el comportamiento de la organización y modifican así su identidad. El grado de institucionalización de la NTS, presente en los dos planes estratégicos del APSC (2009 y 2015) también nos ayuda a reforzar esta idea. Como ya apuntó Acharya, las instituciones -formales e informales- modulan el comportamiento de los actores fruto de su proceso de socialización (Acharya. 2001: 23), concretamente contribuyendo al fomento de la seguridad en la región (Fawcett, 2003: 11). En el caso de la ASEAN, la emergencia va acompañada de un compromiso institucional plasmado en el APSC, el ASCCO, y la propia pauta de seguimiento del APSC Blueprint 2025.

Si bien la incorporación de una concepción multidimensional de la seguridad en la ASEAN ha sido aplaudida por gran parte de la comunidad internacional, y nos permite afirmar que en la actualidad las amenazas no tradicionales se abordan con más ecisión que en la década anterior, todavía queda mucho campo por recorrer para poder confirmar que la NTS se ha convertido en un mecanismo que garantiza la protección de los ciudadanos en los Estados de la ASEAN. Por ejemplo, los Estados pueden decidir omitir determinadas amenazas que afecten a colectivos vulnerables y/o marignales, representando así el propio Estado una amenaza para la seguridad de los ciudadanos, especialmente para minorías étnicas y religiosas. El blindaje del principio de soberanía puede suponer un impedimento para que estos colectivos perciban los beneficios de la agenda de NTS. Estos ejemplos contrastan con los avances obtenidos en otros campos, como la ya mencionada lucha contra el cambio climático o las migraciones (Caballero-Anthony, 2017: 123-142), que invitan a ser optimistas con el planteamiento de nuevos retos.

Las principales características que se pueden detectar y definen los límites de la aplicación de la estrategia son:

• La preminencia del principio de no injerencia en los asuntos internos, con una fuerte concepción westphaliana del concepto de soberanía, reconocido en el TAC, aprobado en la Declaración de Bali.

• La excesiva amplitud de interpretación del APSC Blueprint 2025.

• La inexistencia de órganos institucionales capaces de regular la conducta de los Estados miembros para fiscalizar y garantizar su cumplimiento. Estos puntos no pretenden contrastar la propuesta de la ASEAN con otras experiencias de aplicación del concepto, sino definir las características del modelo.

En este apartado se ha abordado la capacidad de la NTS de modificar la identidad regional de la ASEAN. Según las definiciones sobre la identidad regional de Adler (1997: 324) y Acharya (2001: 23), la respuesta a las nuevas amenazas relacionadas con la NTS se está convirtiendo en una característica de la identidad de la ASEAN. Se ha concluido que a pesar de las dificultades y la poca capacidad para dar respuesta a todos los asuntos de NTS, la organización ha consolidado su compromiso con la materia con la aprobación y alto grado de cumplimiento del APSC 2025.

4. Conclusiones

De acuerdo con la definición de Karl Deutsch (1961: 68), los Estados miembros de la ASEAN han establecido una comunidad de seguridad entre ellos. Asimismo, la organización ha consolidado su estructura institucional y ha redefinido sus objetivos, estableciendo el abordaje de las amenazas no tradicionales de seguridad como una práctica recurrente y por lo tanto definitoria de su identidad. Se ha destacado la concepción clásica de la soberanía como una de las principales características del proceso de integración.

En este trabajo hemos podido analizar los orígenes de la incorporación de la NTS en la estrategia de seguridad regional de la ASEAN, desde las reacciones a la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de Viena (1993) hasta el actual APSC Blueprint2025. Sobre el documento se ha realizado una descripción de sus principales características, propuestas y objetivos en materia de NTS. El documento ofrece carencias considerables respecto a su proceso de seguimiento y revisión. En la última cumbre de la ASCCO, celebrada en Yakarta en marzo de 2019, los Estados miembros de la ASEAN afirmaron haber implementado un 89% de las líneas de acción del APSC Blueprint 2019. A pesar de ello sigue existiendo un amplio margen de desarrollo de su agenda de NTS.

Del mismo modo se han podido identificar las tres principales características que definen los límites para la implementación de la estrategia.

• El blindaje del principio de no injerencia en los asuntos internos, con una fuerte concepción westphaliana del concepto de soberanía, reconocido en el TAC aprobado en la Declaración de Bali.

• La excesiva amplitud de interpretación del APSC Blueprint 2025.

• La inexistencia de órganos institucionales capaces de regular la conducta de los Estados miembros para fiscalizar y garantizar su cumplimiento.

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Notas de autor