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Treinta años de la Constitución Política de Colombia de 1991: antecedentes, origen, cambios y reformas

Thirty years of the 1991 Political Constitution of Colombia: Background, origin, changes and reforms

Hurtado Quintero, William Felipe; Marín Reina, Carlos Andrés

William Felipe Hurtado Quintero

william.hurtado@unad.edu.co

Universidad Nacional Abierta y a Distancia Colombia

Carlos Andrés Marín Reina

camarinre@unadvirtual.edu.co

Universidad Nacional Abierta y a Distancia Colombia

Análisis Jurídico – Político

Universidad Nacional Abierta y a Distancia, Colombia

ISSN: 2665-5470

ISSN-e: 2665-5489

Periodicidad: Semestral

vol. 3, núm. 5, 2021

revista.analisisjuridico@unad.edu.co

Recepción: 30 Noviembre 2020

Aprobación: 22 Enero 2021

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/702/70245897024589001/

DOI: https://doi.org/10.22490/26655489.4360

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Resumen: En este artículo se abordan los antecedentes jurídicos y políticos de la Constitución Política de Colombia de 1991, el contexto histórico en el que surge y los cambios que supuso en el ordenamiento constitucional, así como las diferentes reformas que se le han realizado durante tres décadas de vigencia. El lector podrá reconocer que el constitucionalismo colombiano ha estado caracterizado por una inflación constitucional recurrente y que la Constitución de 1991, pese a haber representado notables avances frente a la consolidación del Estado constitucional de derecho, no ha sido ajena a este fenómeno y casi equipara en número de enmiendas a la Carta de 1886, que tuvo 105 años de vigencia. Para lograrlo, se da aplicación a un método hermenéutico de las ciencias sociales, jurídicas y políticas que permita interpretar fenómenos sociales y políticos, así como fuentes de derecho, acompañado de la utilización de técnicas de análisis documental, de la información y del discurso, para el procesamiento de los datos obtenidos, principalmente, de fuentes bibliográficas y fuentes formales de derecho.

Palabras clave: Constitución Política de 1991, derecho constitucional colombiano, historia del constitucionalismo colombiano.

Abstract: This article addresses the legal and political background of the 1991 Political Constitution of Colombia, the historical context in which it arose and the changes it entailed in the constitutional order, as well as the different reforms that have been made to it during three decades of validity. The reader will be able to recognize that Colombian constitutionalism has been characterized by a recurring constitutional inflation and that the 1991 Constitution, despite having represented notable advances in the face of the consolidation of the constitutional rule of law, has not been immune to this phenomenon and almost equates in number of amendments to the 1886 Charter, which was in effect for 105 years. To achieve this, a hermeneutical method of the social, legal and political sciences is applied that allows interpreting social and political phenomena, as well as sources of law, accompanied by the use of documentary, information and discourse analysis techniques, to the processing of data obtained, mainly, from bibliographic sources and formal sources of law.

Keywords: Colombian Constitutional Law, History of Colombian Constitutionalism, Political Constitution of 1991.

1. Aspectos introductorios

El 4 de julio del año 2021 se cumplen 30 años de la proclamación de la Constitución Política de Colombia por parte de la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1991, texto que derogó la Constitución de 1886 y cerró así la vigencia constitucional más extensa de la historia del país. El llamado a reestructurar el Estado e impulsar una reforma de fondo del modelo constitucional sumado a la situación de violencia política y la necesidad de transición hacia escenarios de paz hicieron posible la materialización de este acto constituyente después de varios intentos fallidos.

La Carta Política de 1991, desde un ejercicio de soberanía, recoge los elementos del Estado constitucional y democrático de derecho en lo que tiene que ver con su organización jurídico-política y, frente al régimen de derechos y garantías, adopta como propósito la consolidación del denominado Estado social de derecho. Para algunos autores (Noguera y De Diego, 2011), el proceso constituyente colombiano marca el punto de partida de lo que en teoría constitucional sería denominado el nuevo constitucionalismo latinoamericano (NCL). Este se separa de un neoconstitucionalismo latinoamericano en la medida que dará más trascendencia al criterio de legitimidad de origen que al de resultado, para reivindicar el lugar del principio de soberanía popular en la conformación misma del Estado y su orden constitucional.

El cambio constitucional trajo varios avances en relación con lo que estaba dispuesto en la carta anterior, tanto a nivel orgánico como dogmático y, por supuesto, en la parte adjetiva. Se fortaleció la estructura del Estado mediante la creación de organismos que coadyuven en el desarrollo del Estado constitucional, se amplió el régimen de derechos y se incorporaron acciones y mecanismos procesales para garantizar la supremacía constitucional y su fuerza vinculante, entre otros puntos que brindaron una gran expectativa frente a esta nueva vigencia constitucional. Sin embargo, dicha situación ha contrastado con un escenario de “boterismo constitucional” (Olano, 2006) o inflación constitucional que ha derivado en más de cincuenta reformas a su contenido, las cuales han partido principalmente del contexto parlamentario o constituyente constituido.

Estas reflexiones hicieron pensar en la necesidad de una investigación que cumpla con el objetivo de determinar el origen y los antecedentes políticos y jurídicos de la Constitución Política de 1991, sus cambios frente al derecho constitucional colombiano y las diferentes reformas que ha sufrido durante sus primeros 30 años de vigencia. Para ello fue necesario desarrollar unos propósitos específicos que permitieran fraccionar de forma coherente el resultado de la investigación, los cuales estarán representados en cada uno de los subtítulos de este artículo, buscando en un primer momento 1) reconocer los sucesos políticos y jurídicos que antecedieron y marcaron la promulgación de la Carta de 1991, para luego 2) revisar avances en el derecho constitucional colombiano y, al final, 3) identificar las diferentes reformas que ha tenido desde su entrada en vigor hasta el momento en que se concluye esta investigación.

2. Antecedentes y origen de la Constitución Política de 1991

La historia política y jurídica de Colombia se ha caracterizado por el dinamismo constitucional, lo cual puede reflejarse en más de 10 textos constitucionales ―contando el Acta de la Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada de 1811― de carácter general desde la primera emancipación en 1810 hasta el día de hoy, cifra que asciende a más de 20, si se cuentan las constituciones promulgadas por los Estados de las Provincias Unidas de la Nueva Granada entre 1811 y 1815 (Alarcón, 2013), así como las constituciones de los Estados autónomos de los Estados Unidos de Colombia entre 1863 y 1886 (Restrepo Piedrahita, 1995).

2.1. Contenido y reformas a la Constitución de 1886

En esa historia constitucional colombiana, el texto político que más duró fue el de 1886, con algo más de 104 años de vigencia. Su contenido distaba totalmente de su antecesora, la Constitución federal de 1863, e incorporaba algunos elementos como los siguientes (Vila Casado, 2002): 1) abolición del federalismo y adopción de la República unitaria con un sistema de gobierno en exceso centralizado; 2) consagración de derechos fundamentales aunque limitados; en este sentido, inicialmente estaba admitida la pena de muerte para delitos graves, con excepción de aquellos que se consideraran de tipo político, y garantías como la libertad de prensa estaban restringidas y podían ser intervenidas por el Estado; 3) un modelo de educación alineado con las directrices de la iglesia católica, que debía participar en su organización y dirección; 4) establecimiento de un excesivo presidencialismo con funciones amplias en relación con las reconocidas al cuerpo legislativo; había una responsabilidad presidencial excepcional e inicialmente admitía la reelección del ejecutivo; 5) no había un reconocimiento del principio de supremacía constitucional, se equiparaba la reforma legal con la constitucional y se establecía lo dispuesto por el entonces vigente artículo 6 del Código Civil sobre el hecho de que una ley, aunque parezca inconstitucional, será constitucional. Esta Constitución solo tendrá una fuerza normativa superior a partir de la reforma de 1910.

Se puede observar que los rasgos generales de este documento constitucional eran bastante rígidos y, en cierta forma, consonantes con un constitucionalismo conservador. Esto llevó a la necesidad de diferentes ajustes durante la vigencia de la Constitución. Fueron en total más de setenta reformas las que se realizaron a la Carta de 1886, las cuales cubrieron aspectos tanto a nivel de derechos como frente a la organización del Estado, inclusive, incorporaron elementos de derecho procesal constitucional que marcaron un hito para el constitucionalismo del siglo XX. Al respecto, resultaría desgastante frente a los fines de este artículo hacer una relación de todas las reformas surtidas, pero sí puede hacerse referencia a las más significativas, tales como las empleadas por la constituyente permanente entre 1906 y 1909, las reformas de 1910, 1936, 1945 y 1954 y 1959.

2.1.1. Reformas de la constituyente permanente entre 1906 y 1909

Producto de las diferencias entre el congreso y el presidente Reyes. Este decidió cerrarlo y convocar una constituyente con participación liberal, la cual sesionó durante tres años, periodo en el cual llevó a cabo más de 20 reformas a la Constitución (Quinche Castaño, 2011). Algunas de las reformas, entre otras, se representan en los siguientes puntos:

eliminación de los cargos de designado y vicepresidente;

reducción del periodo presidencial de 6 a 4 años, con excep-ción del presidente Reyes, quien tendría un mandato de 10 años -periodo no cumplido-;

derecho de representación de minorías en elecciones a corporaciones públicas;

eliminación del Consejo de Estado;

inclusión de la asamblea constituyente como mecanismo de reforma de la Constitución.

2.1.2. Reforma de 1910

Se da mediante acto legislativo 03, expedido por la asamblea constituyente convocada por el presidente Ramón González. Se considera la primera gran reforma de la Constitución de 1886 y es una de las más estudiadas en el derecho constitucional comparado por establecer el principio de supremacía constitucional e incorporar en control concentrado de constitucionalidad, anticipándose al propio Hans Kelsen con su Constitución austriaca y la teoría de la justicia constitucional (Cajas Sarria, 2018). Algunos de sus elementos fueron:

abolió la pena de muerte;

prohibió la reelección presidencial inmediata;

estableció la responsabilidad presidencial por acción u omisión de la ley o la constitución;

fortaleció las competencias de los concejos municipales y las asambleas departamentales;

eliminó la reforma de la Constitución por constituyente y la reservó mediante el mecanismo de acto legislativo;

incorporó el principio de supremacía constitucional y control difuso;

creó la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la acción ciudadana de inconstitucionalidad;

restableció el Consejo de Estado.

2.1.3. Reforma de 1936 y 1945 de Alfonso López Pumarejo

La reforma de 1936 estuvo antecedida por discusiones parlamentarias que llegaron a proponer la conformación de una constituyente para promulgar una nueva constitución. Sin embargo, dicha postura no prosperó y, finalmente, se realizó -vía acto legislativo- un cambio sustancial en varios puntos de la Carta, incluido el modelo de Estado (Vila Casado, 2002), como se puede ver en los siguientes elementos:

se estableció un modelo de Estado intervencionista en la economía frente a la producción, distribución y consumo;

se incluyeron los derechos sociales o de segunda generación;

se derogó lo dispuesto frente al carácter oficial de la religión católica y se fijó que es el Estado el encargado de la inspección y vigilancia en la educación;

se creó el sufragio universal para ciudadanos mayores de 21 años -no incluyó mujeres, quienes no eran consideradas ciudadanas-.

Por su parte, en la reforma de 1945 se fijaron, entre otros, los siguientes ajustes:

otorgamiento de ciudadanía a las mujeres, pero sin derecho al sufragio;

creación de comisiones permanentes en el Congreso;

creación de los departamentos administrativos dentro de la rama ejecutiva;

autorización al Congreso para establecer categorías de municipios;

asignación de competencia de control de legalidad y constitucionalidad al Consejo de Estado sobre los actos administrativos emitidos por el Gobierno central;

exigencia de título profesional para ejercer como abogado.

2.1.4. Reforma de 1954 y 1959

En palabras concisas, la relevancia de las reformas llevadas a cabo en estos años está representada en dos cuestiones políticas claras, a saber: 1) el reconocimiento a las mujeres del derecho a elegir y ser elegidas mediante acto legislativo 03 de 1954 (Zapata Hincapié, 2019); y 2) el establecimiento del Frente Nacional por medio de acto legislativo 01 de 1959 (García, 2009).

2.2. Intentos de reformas a la Constitución de 1886 como antesala del movimiento constituyente

A medida que avanzaba la segunda mitad del siglo XX, la situación de violencia en Colombia y su crisis institucional no cesaban. Había un deterioro del sistema democrático, en gran parte, como consecuencia del Frente Nacional y el debilitamiento del legislativo frente a figuras jurídicas como los estados de sitio. Este contexto llevó a que en múltiples oportunidades se emprendieran intentos por modificar sustancialmente la Constitución de 1886 y restablecer el orden constitucional y democrático; sin embargo, todos los esfuerzos fueron vanos.

2.2.1. Alfonso López Michelsen y el proyecto de Asamblea Nacional Constituyente

En la fase final de su periodo de gobierno, el entonces presidente López Michelsen propuso al Congreso de la República la convocatoria de una asamblea constituyente que reformara la Constitución de 1886 en lo relacionado con 1) el régimen municipal y departamental y 2) el Ministerio Público, la Administración de Justicia y la justicia constitucional (Restrepo, 1991). Con estos puntos, el presidente pretendía implementar aspectos como la descentralización territorial, la creación de la Corte Constitucional, el diseño de un poder disciplinario con capacidad de intervenir en la función pública, la implementación de un sistema penal acusatorio con Fiscalía General, entre otras.

La iniciativa presidencial fue aprobada a través del acto legislativo 02 de 1977, el cual establecía una composición con igual representación por cada departamento -incluido el Distrito Capital de Bogotá- y los requisitos de postulación exigentes frente a la experiencia profesional y las calidades académicas. Este acto legislativo, además de los elementos propios de la convocatoria constituyente, fijó en su artículo 12 lo siguiente:

Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cual-quier ciudadano, decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constitución, expedidos con pos-terioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo por vicios de procedimiento en su formación. (Acto legislativo 02, 1977)

Hasta ese momento en Colombia no existía la posibilidad de demandar por inconstitucionalidad actos reformatorios de la Constitución, pero con base en la prenombrada disposición, la Corte Suprema de Justicia en su sala constitucional decidió estudiar una demanda de inconstitucionalidad que se presentó en contra de la reforma. En una decisión polémica y carente de fundamento democrático, resolvió declarar inexequible el acto legislativo, en cuanto a que no podía convocarse una constituyente, motivando la decisión en el hecho de que la Constitución establecía como único mecanismo de reforma aceptado la vía parlamentaria mediante acto legislativo.

2.2.2. Intento de reforma impulsado por Turbay Ayala en 1979

El presidente Julio César Turbay Ayala logró sacar adelante ante el Congreso de la República la reforma constitucional dispuesta en el acto legislativo 01 de 1979, donde se establecieron varios cambios, entre ellos los siguientes:

creación de la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura;

eliminación del carácter vitalicio de los magistrados de las altas cortes;

establecimiento de la pérdida de investidura para congresistas;

prohibición de la reelección del procurador y el contralor;

competencias legislativas para desarrollar una reglamentación de partidos políticos, financiación de campañas y voto obligatorio.

Al igual que en el caso anterior, el acto reformatorio fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia y esta, mediante sentencia del 12 de noviembre de 1981, decidió declarar su inexequibilidad por vicios de forma en el trámite surtido por el Congreso (Uribe Restrepo, 2020). Este no sería el último intento de reforma frustrado.

2.2.3. Los esfuerzos de Virgilio Barco entre 1988 y 1989

Antes de abonar el camino para la asamblea constituyente que promulgó la Constitución de 1991, el presidente Barco intentó reformar la Constitución de 1886 tanto por vía popular como consensuada entre los partidos políticos (Castillejo Cuéllar, 2017). Los esfuerzos frustrados de Barco se pueden describir en tres momentos, así: 1) iniciativa plebiscitaria para derogar la norma que prohibía la reforma popular de la Constitución; 2) el acuerdo interpartidista de la Casa de Nariño; y 3) el proyecto de acto legislativo.

Sobre el intento plebiscitario, debe decirse que, en razón de la marcada oposición conservadora, el presidente desistió de esa alternativa y comenzó a explorar vías consensuadas. Hay que tener en cuenta que la oposición se debió en gran parte porque la consulta proyectaba hacerse en la misma fecha de las primeras elecciones populares de mandatarios locales, lo que generó una impresión de favorecimiento al liberalismo (González, 1988).

En cuanto al acuerdo interpartidista, hace referencia al acuerdo suscrito con el expresidente Pastrana Borrero para conformar una comisión que proyectara una propuesta de reforma constitucional. De forma posterior, el referido pacto fue declarado nulo por el Consejo de Estado, quien lo consideró un acto administrativo que preparaba la reforma de la Constitución y no un acto de naturaleza política constituyente. Esto no frustró al presidente y lo llevó a intentar sacar avante su proyecto de reforma a través de acto legislativo, donde incluyó los siguientes temas:

incorporación del referendo y de la asamblea constituyente como mecanismos de reforma de la Constitución;

establecimiento de la consulta popular y la iniciativa legislativa popular;

retomar la creación de la Fiscalía General, el Consejo Superior de la Administración de Justicia —Judicatura— y la Corte Constitucional.

limitación de los estados de sitio;

doble vuelta presidencial y financiación de partidos políticos;

establecimiento de la vicepresidencia;

reconocimiento de los derechos humanos y sus principios de aplicación.

Para finales del año 1989, el propio presidente solicitó el archivo del proyecto, teniendo en cuenta que en el trámite legislativo se le adicionó la prohibición de la extradición de colombianos, lo que se vio como una intervención del narcotráfico en el proceso de reforma (Patiño y Peñaloza, 1995).

2.3. Movimiento Todavía podemos salvar a Colombia y el origen de la Constitución de 1991

2.3.1. Iniciativa Séptima Papeleta y el último esfuerzo de Barco

Después del fallido intento de reforma de la Constitución y el cataclismo que provocó la muerte violenta del candidato presidencial Luis Carlos Galán en ese mismo año -1989-, se conformó el movimiento denominado Todavía podemos salvar a Colombia, que tenía como propósito una reforma estructural del Estado. En este contexto, surgió la iniciativa de la Séptima Papeleta, por medio de la cual se invitaba a depositar una papeleta adicional en las elecciones legislativas y locales del 11 de marzo de 1990, donde se manifestara si se estaba de acuerdo o no con la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (Amaya, 2013), bajo el argumento del carácter prejurídico de la soberanía popular y su naturaleza irrenunciable (Hurtado Quintero, 2020). La propuesta cobró mucha fuerza mediática y llevó a que la Registraduría decidiera que depositar dicha manifestación no anulaba el voto. Al final, a pesar de que no todos los jurados contaron los votos consignados en la papeleta adicional, se alcanzaron a registrar más de dos millones de votos a favor de la convocatoria.

El acto político reflejado en la iniciativa de la séptima papeleta demostró que había un escenario factible para una reforma de la Constitución desde el poder constituyente primario. Es por eso por lo que el presidente Barco, en su último esfuerzo por lograr un cambio frente a la Constitución de 1886 y en el marco del estado de sitio, ordenó mediante el decreto 927 de 1990 que en las elecciones presidenciales del 27 mayo se contaran los votos que se depositaran en relación con el deseo de convocar o no a una constituyente.

Dados los antecedentes que marcaban una resistencia de la justicia colombiana a la reforma constitucional, se creía que podía continuar la tendencia; sin embargo, la Corte Suprema de Justicia declaró exequible el decreto presidencial y consideró que era coherente con las razones de orden público que habían llevado a la declaratoria del estado de sitio. A continuación, algunos extractos de dicha providencia:

El decreto 1038 de 1984, que declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio el territorio nacional, invocó como causas de perturbación básicamente las relacionadas con la violencia proveniente de grupos armados que atentan contra el régimen constitucional, esto es, los denominados grupos guerrilleros y la proveniente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico. [...] ¿Cómo se puede afirmar la falta de conexidad de una medida de carácter extraordinario que en una sociedad en crisis pretenda facilitar la expresión de la voluntad popular en asunto de tanta monta como su régimen institucional, cuya legitimidad proviene precisamente del respaldo de esa voluntad? […] El país ha venido reclamando el cambio institucional, aunque dentro de los cauces del orden jurídico, y ante el fracaso de los órganos del Estado responsables del mismo, ha venido pidiendo la conformación de una Asamblea Constitucional que pueda realizarlo. En las últimas elecciones populares lo manifestó así masivamente en las urnas, a pesar de que no tuvo el apoyo de los grupos políticos, ni del Gobierno. [...] Este movimiento ha sido tan eficaz, que los mismos alzados en armas en todos los acuerdos que vienen realizando con el Gobierno para poner fin a la subversión, han condicionado su reintegro a la vida civil a la realización de dicha Asamblea. Es entonces evidente que hay una clara relación de conexidad entre el Decreto que se revisa y los motivos que determinaron la declaratoria del Estado de Sitio. Es más, el no acceder a este clamor del pueblo, será sin ninguna duda un factor de mayor desestabilización del orden público (Corte Suprema de Justicia, 1990, rad. 2149).

Los votos reflejaron un resultado con una mayoría abrumadora en favor del “Sí”. Más de cinco millones de personas manifestaron estar de acuerdo con la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y solo 230 080 en contra (El Tiempo, 1990, 3 de agosto). La votación del presidente electo -César Gaviria- fue cercana a los tres millones de votos, lo que sirvió para contrastar la imponencia de la voluntad del constituyente primario y su deseo de reforma.

2.3.2. La convocatoria a la Asamblea

César Gaviria recibió el reto de sacar adelante el proceso constituyente como nuevo mandatario de los colombianos. En cierto modo, este fue aceptado desde antes de posesionarse, pues desde el mes de julio de 1990 buscó un acercamiento con los líderes conservadores y desmovilizados del m-19 para concertar asuntos propios de la convocatoria de la constituyente hasta el 2 de agosto, cuando publicó el documento concertado donde refería el número de delegatarios constituyentes, fechas y dinámicas de elección y, por supuesto, temas objeto de reforma (El Tiempo, 1990, 3 de agosto).

Siendo ya presidente, en el marco del estado de sitio, expidió el decreto 1926 de 1990, donde ordenó a la organización electoral contar los votos sobre la convocatoria constituyente, que se haría en el mes de diciembre del mismo año, y estableció los temas sobre los cuales giraría la reforma, siendo estos: 1) el Congreso; 2) la justicia y Ministerio Público; 3) la Administración pública; 4) los derechos humanos; 5) los partidos políticos y la oposición; 6) el régimen departamental y municipal; 7) los mecanismos de participación ciudadana; 8) los estados de sitio; 9) temas económicos; y 10) el control fiscal. Así mismo, estableció límites a la competencia de la Asamblea, no pudiendo esta salirse del marco fijado.

Por tratarse de un decreto de estado de sitio, contó con la revisión automática por parte de la Corte Suprema de Justicia que, a pesar de la fuerte tensión que generó su estudio, decidió declarar la exequibilidad parcial de la norma, habilitando la convocatoria constituyente y dejando claro que no era exequible limitar la competencia de la Asamblea. Esta sentencia configura un gran insumo frente al alcance de la soberanía popular reflejada en el poder constituyente primario como poder prejurídico, determinador del derecho y no subordinado. A continuación, uno de sus apartados más relevantes:

El derecho no pertenece al ámbito de lo lógico ni el jurista debe limitarse a examinarlo como un simple conjunto de normas. Su ser ontológico se halla en el mundo de los valores y por lo tanto exige preguntarse sobre la utilidad o inutilidad de las normas jurídicas para realizar determinados fines que se juzgan valiosos para la comunidad. [...] Tanto por razones filosóficas como jurisprudenciales, para definir si el decreto 1926 de 1990 es constitucional no basta compararlo con los artículos 218 de la constitución y 13 del plebiscito de 1957 sino tener en cuenta su virtualidad para alcanzar la paz. Aunque es imposible asegurar que el mencionado decreto llevará necesariamente a la anhelada paz, no puede la Corte cerrar esa posibilidad. [...] Así pues, la nación o sea el pueblo que habita nuestro país, es el constituyente primario del cual emanan los poderes constituidos o derivados. [...] Como la nación colombiana es el constituyente primario, puede en cualquier tiempo darse una constitución distinta a la vigente hasta entonces sin sujetarse a los requisitos que esta consagraba. [...] Siendo la Nación el constituyente primario y teniendo ella un carácter soberano, del cual emanan los demás poderes, no puede tener otros límites que los que él mismo se imponga, ni los poderes constituidos pueden revisar sus actos (Corte Suprema de Justicia, 1990).

Sobre el carácter soberano, inalienable y espontáneo del poder constituyente primario, indicó:

Cuando la Nación, en ejercicio de su poder soberano e inalienable, decide pronunciarse sobre el estatuto constitucional que habrá de regir sus destinos, no está ni puede estar sometida a la normatividad jurídica que antecede a su decisión. El acto constituyente primario es en tal sentido, la expresión de la máxima voluntad política, cuyo ámbito de acción por su misma naturaleza, escapa a cualquier delimitación establecida por el orden jurídico anterior y, por ende, se sustrae también a todo tipo de juicio que pretenda compararlo con los preceptos de ese orden. (Corte Suprema de Justicia, 1990)

Esta decisión fue trascendental en la futura constituyente, pues aceptó que su carácter no era estrictamente constitucional, sino constituyente; y, por lo tanto, sería ella la que determinara su alcance, el cual no se podía limitar por poderes constituidos (Hurtado Quintero, 2020).

3. Constitución Política de 1991: un nuevo derecho constitucional colombiano

Las votaciones de convocatoria y elección de delegatarios se llevaron a cabo el 9 de diciembre de 1990 con resultados inferiores en relación con los del mes de mayo, pero igual de significativos frente a la voluntad popular. Un total de 2 988 963 de personas votaron por el “Sí”, mientras que solo 74 055 lo hicieron por el “No”. En esas mismas elecciones se votó por listas de delegatarios; este resultado fue bastante diverso, en la medida que quedaron elegidos representantes de los diferentes sectores sociales y políticos que existían en Colombia, distribuidos de la siguiente manera: 23 voceros de las listas liberales, 20 voceros de las listas conservadoras, 19 voceros de la lista única del m-19, 2 voceros indígenas, 2 voceros cristianos, 2 voceros de la Unión Patriótica, 2 voceros del movimiento social y estudiantil, 2 voceros del epl, y con voz pero sin voto, 2 voceros exguerrilleros del Partido Revolucionario de los Trabajadores y el Quintín Lame, respectivamente (Rampf y Chavarro, 2014).

La Asamblea Nacional Constituyente sesionó desde el día 5 de febrero y se dio su propio reglamento, donde ratificó su naturaleza constituyente y no constitucional. Al respecto, tuvo que afrontar una amenaza judicial por parte del Consejo de Estado, tribunal que ordenó la suspensión provisional de un artículo de dicho reglamento con base en el artículo 218 de la Constitución sobre los mecanismos de reforma de la Constitución. La respuesta de la Asamblea fue inmediata, decidiendo su primer acto constituyente, derogando el prenombrado artículo y la limitación en ese mismo sentido que imponía el artículo 13 del plebiscito de 1957 y, a su vez, mandatando que los actos de este órgano soberano no eran susceptibles de recurso judicial. De esta manera, la Asamblea complementó lo que ya había sido dicho por la Corte Suprema de Justicia en 1990 y ratificó su naturaleza política originaria, enfocando su actividad hacia la promulgación de una nueva constitución y no la mera reforma de la vigente (Vila Casado, 2018).

Las sesiones se extendieron durante cinco meses de profundos debates y decisiones pactadas producto de la diversidad sin mayorías absolutas que componía a este cuerpo constituyente. Al final, la Carta Política de 1991 fue proclamada de manera formal por los presidentes de la Asamblea Horacio Serpa, Antonio Navarro y Álvaro Gómez, el día 4 de julio de 1990, y se publicó el día 7 de julio en el n.o 114 de la Gaceta Constitucional. Así, la Constitución de 1886 quedó en el pasado y se abrió la puerta de lo que algunos han denominado un nuevo derecho constitucional colombiano que, inclusive, va a proyectar cambios en el constitucionalismo latinoamericano en los años siguientes (Noguera y De Diego, 2011).

La Constitución Política de 1991 trajo consigo varios cambios —y avances— en materia de derecho constitucional para Colombia. Se consagró un modelo constitucional dogmático y orgánico muy diferente al existente con la Carta de 1886 que, a pesar de sus múltiples reformas, no respondía a las exigencias del constitucionalismo de la segunda mitad del siglo frente al propósito de alcanzar un Estado constitucional. Un análisis integral de estos cambios reclama una obra completa; sin embargo, en este artículo se relacionan los más relevantes.

3.1. Supremacía constitucional y constitucionalización del ordenamiento jurídico

La nueva Constitución reconoció como principio rector del Estado la supremacía constitucional, elemento estructural de los Estados constitucionales y democráticos de derecho (Hurtado Quintero, 2019b). En ese orden de ideas, adoptó el esquema de la constitucionalización del ordenamiento jurídico, fenómeno que Guastini (2005) describe a partir de siete elementos definitorios: 1) Constitución rígida y supremacía constitucional; 2) garantía jurisdiccional de la Constitución; 3) capacidad de aplicación directa; 4) fuerza vinculante frente al ordenamiento jurídico; 5) interpretación conforme a la Constitución; 6) sobreinterpretación de la Constitución; y 7) influencia en el debate político. Cada uno de estos elementos fue abarcado por el texto constitucional.

En cuanto a la supremacía y rigidez constitucional, el artículo 4 estableció que la Constitución es norma de normas y es la base de todo el ordenamiento jurídico. Por su parte, el artículo 375 fijó un procedimiento especial para la reforma de la Constitución por la ruta parlamentaria diferente del establecido para crear o derogar leyes, tanto en número de debates, tipo de votación, condición temporal del trámite, entre otras. Sobre ello, cabe precisar que con posterioridad a la sentencia C-551 de 2003, se aclaró que el Congreso no es competente para sustituir contenidos esenciales de la Constitución, dado que es una competencia exclusiva del constituyente primario y hacerlo configura un vicio de competencia (Cajas, 2004).

En lo concerniente a la garantía jurisdiccional de la Constitución, la Carta Política acogió un modelo de control mixto con características tanto del esquema concentrado europeo como del difuso norteamericano. Por un lado, un sistema de control de constitucionalidad abstracto ―automático o por vía de acción― dual y paralelo con la guardia de la Constitución en cabeza de la Corte Constitucional, pero con una competencia residual por parte del Consejo de Estado frente a aquellos actos administrativos del Gobierno nacional que no son de competencia de la Corte Constitucional (Hurtado Quintero, 2019a). Por otro lado, la capacidad de todos los jueces del territorio nacional para obrar como jueces constitucionales en casos concretos, sea en el marco de acciones constitucionales o no (Quiroga, 2015).

Frente al tercer elemento, esta Carta se considera una constitución normativa con capacidad de aplicación directa, premisa que también destaca en el artículo 4 superior cuando reza que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.

Sobre la fuerza vinculante, Guastini (2015) considera que “[…] refiere la posibilidad de repeler leyes que contraríen de forma no aceptable a las normas constitucionales, sean estas formales o materiales” (p. 21). En los postulados de la Carta de 1991 esto se refleja en la capacidad que tiene la Constitución para declarar la exequibilidad o inexequibilidad de normas conforme al artículo 241, y la competencia residual del Consejo de Estado para anular actos administrativos del gobierno central no sometidos al control de la Corte Constitucional, según el artículo 237, por motivos de inconstitucionalidad. Ambas pueden ser por la vía de acción o la automática. La vía de acción se representa en la acción ciudadana de constitucionalidad y el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Como complemento de lo anterior, el elemento de interpretación de las normas conforme a la Constitución acepta que existen casos donde una norma admite varias interpretaciones, de las cuales al menos una podría ser ajustada a la norma constitucional. En estos casos, aunque no está expreso en la Constitución, la Corte Constitucional ha considerado que bajo el mandato del mismo artículo 241 puede declarar exequibilidad condicionada (Corte Constitucional, Sentencia C-259, 2015). Bajo ese mismo razonamiento ha establecido sobre el sexto elemento de sobreinterpretación de la Constitución que, dentro de sus competencias, también está la posibilidad de crear subreglas que descubran o creen nuevos derechos que se desprenden de los consagrados en forma directa (Corte Constitucional, Sentencia T-446, 2013). Tal ha sido el caso de derechos fundamentales como la muerte digna, la interrupción voluntaria del embarazo, entre otros reconocidos por el Tribunal Constitucional.

Aunque la Constitución no hace referencia directa al elemento de influencia en el debate político, su preámbulo ratifica que ha sido promulgada bajo el ejercicio de soberanía popular y, por lo tanto, es un documento ante todo político.

3.2. Cambios y avances frente a los derechos y su garantía

En materia de derechos, la Constitución Política de 1991 cambió abiertamente lo establecido en el texto anterior, partiendo de la ampliación de estos a tres categorías, a saber: 1) fundamentales; 2) económicos, sociales y culturales; y 3) colectivos.

Sobre derechos fundamentales hubo cambios muy destacados, como, por ejemplo, el establecimiento de los derechos fundamentales de los menores bajo el principio de “prevalencia del interés superior del menor” en el artículo 44; la apertura hacia la libertad de cultos en el artículo 19, lo cual es consecuente con el establecimiento del Estado laico; la paz como derecho y deber en el artículo 22; la fijación de derechos de aplicación inmediata en el artículo 85; y la prohibición de restringir los derechos humanos en el marco del Estados de excepción, como lo explica el artículo 93. Bajo esta última disposición normativa, la Carta también admitió que bajo la figura del bloque de constitucionalidad puedan integrarse otros derechos contemplados en disposiciones internacionales de derechos humanos (Ramelli, 2004); incluso, el artículo 94 destaca que pueden existir algunos que sean innominados.

En materia de derechos sociales o de segunda generación, el reto era necesario, pues en su artículo primero la Constitución define a Colombia como un Estado social y democrático de derecho. En este punto, se trabajó en aspectos como la igualdad de derechos en la familia en los artículos 42 y 43, rompiendo así el esquema tradicional que arrastraba la Carta anterior. Incorporó también las bases de un sistema de seguridad social basado en el principio de solidaridad, elemento que hasta hoy no ha sido fácil de desarrollar vía legal, pues, aunque la ley 100 de 1993 pretendió dar concreción a esto, las necesidades en seguridad social, sobre todo en salud, siguen siendo grandes. Se estableció la función social de la propiedad en el artículo 58. En el artículo 53 se sentaron las bases para la creación de un estatuto del trabajo basado en los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; y protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. Esta tarea sigue estando pendiente para el legislativo. Así, otras disposiciones que marcaron una distancia clara con el viejo derecho constitucional colombiano.

En lo relacionado con los derechos colectivos, lo más trascendente fue la inserción de una parte ecológica que reconociera la importancia de la protección del medioambiente para la subsistencia humana (Amaya, 2010). Si bien es cierto, se hizo desde una mirada antropocéntrica, con el tiempo va a cambiar hasta el reconocimiento de la naturaleza y sus recursos como entidades sujeto de derechos después del caso del río Atrato en la Sentencia T-622 de 2016. Esto llevará al reconocimiento de derechos bioculturales y generará un diálogo entre los intereses colectivos y los derechos fundamentales, a partir del principio de protección a la diversidad étnica y cultural, también incluido por la Carta del 91 (Hurtado Quintero, 2020).

Por último, es importante referir que uno de los aportes más significativos fue la inclusión del derecho procesal constitucional (Quinche Ramírez, 2009), específicamente mediante la incorporación de acciones -en su mayoría públicas- tendientes a la protección de los derechos constitucionales y la supremacía constitucional. Destacan sobremanera la acción de tutela en el artículo 86 frente a derechos fundamentales y la acción popular en el artículo 88 respecto de derechos e intereses colectivos (Hurtado, 2017).

3.3. Cambios y avances orgánicos

Retomando un poco los esfuerzos de los intentos frustrados de reforma constitucional en los últimos años de vigencia de la Constitución de 1886, la Asamblea Nacional Constituyente incluyó en la norma de normas algunas de esas instituciones, donde se destaca la creación de: 1) la Corte Constitucional; 2) la Fiscalía General de la Nación; 3) el Consejo Superior de la Judicatura; y 4) el Ministerio Público con Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y personerías. Sobre ello, se aclara que la Procuraduría no es una creación originaria de la Carta del 91, pues esta ya existía en vigencias anteriores, pero se ubicaba dentro de la rama ejecutiva del poder público. Con la nueva Constitución, su lugar en la estructura del Estado es dentro del Ministerio Público e independiente de las ramas clásicas.

Algunos elementos como los rasgos de descentralización administrativa —artículo 287—, la elección popular de gobernadores —artículo 303—, el restablecimiento de la figura del vicepresidente —artículo 202— y la autonomía patrimonial, administrativa y técnica del Banco de la República —artículo 371—, también fueron incluidos en la nueva Constitución.

3.4. De los estados de sitio a los estados de excepción

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1991 quedaron derogados los denominados estados de sitio, los cuales fueron una constante en la segunda mitad del siglo XX bajo la Carta de 1886. En su lugar se establecieron los estados de excepción de conmoción interior, guerra exterior y emergencia en los artículos que van del 212 al 215.

Las diferencias entre la figura anterior y la actual son bastante notables, empezando porque, conforme al artículo 93 y en el marco de los estados de excepción, está prohibida la limitación de derechos humanos que hagan parte del bloque de constitucionalidad. De otro lado, el alcance de las facultades ejecutivas en los estados de excepción es mucho más limitada a la que se tenía en el modelo anterior, no solo porque tienen un control político y judicial —automático—, sino por la capacidad de creación normativa y su duración limitada. En los estados de sitio el presidente se convertía en una figura legisladora. En los estados de excepción no, por lo tanto, no puede regular asuntos reservados a la ley (Cifuentes, 2002).

3.5. Elementos de democracia participativa

Con la Constitución Política de 1886, el ejercicio de los derechos políticos estaba centrado en dos manifestaciones: por un lado, el derecho a elegir y ser elegido y, por el otro, lo relacionado con la función pública. Con la nueva Carta Política, el catálogo de derechos políticos se amplió a siete manifestaciones consignadas en el artículo 40, así:

[…] (i) sufragio activo y pasivo; (ii) tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática; (iii) constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, así como formar parte de ellos y difundir sus ideas libremente; (iv) revocar el mandato de mandatarios electos popularmente conforme a la legislación; (v) tener iniciativa en las corporaciones públicas; (vi) interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley; y (vii) acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. (Hurtado Quintero, 2020)

La dimensión jurídica de los derechos políticos, reflejada en estas categorías,permite observar que la democracia participativa se implementa con diferentespropósitos, entre ellos: 1) la participación política en la toma de decisiones,como sucede con los plebiscitos y consultas populares; 2) la iniciativa popularen asuntos públicos -tal es el caso de la iniciativa legislativa y de referendode carácter popular- ; 3) la participación e incidencia en la dinámica política,por ejemplo, con constitución de partidos, movimientos y grupos políticos; 4)el control político, el cual podría reflejarse en figuras como el cabildo abiertoy la revocatoria del mandato; y 5) la activación del poder constituyente, casoreferendo —y, por supuesto, Asamblea Constituyente— como vía de reformaconstitucional.

Los aportes de la Constitución de 1991 y su origen fueron tan claros y valiosos que sirvieron de referencia para futuros procesos constituyentes, como el de Venezuela en 1999, Ecuador en 2008 y Bolivia en 2009. De ahí que, como se dijo en líneas anteriores, se considere el punto de partida del nuevo constitucionalismo latinoamericano, que aún no cesa en su desarrollo (Pastor y Dalmau, 2010).

4. Inflación constitucional: reformas a la Constitución Política de 1991

La inflación constitucional es un fenómeno político y jurídico que se refiere a la constante creación, reforma o derogación de normas constitucionales en un lapso específico (Olano, 2006). Dicho término se aplica a la vigencia de la Carta Política de 1991, porque esta ha sido reformada —como se anunció en este mismo texto— en más de cincuenta oportunidades antes de cumplir su aniversario número 30. Sobre este fenómeno, el exmagistrado de la Corte Constitucional, Hernández Galindo (2016), considera que:

Aunque ninguna constitución es irreformable porque ninguna es perfecta y la sociedad enfrenta nuevos desafíos que exigen adaptar el ordenamiento jurídico, un número tan alto de enmiendas constitucionales (y sobre todo la falta de coherencia y las contradicciones entre ellas) demuestra una gran inestabilidad institucional, además de una lamentable tendencia a la improvisación por parte de quienes tienen a su cargo el poder de reforma. (p. 2)

El objetivo de este apartado del artículo es identificar las diferentes reformas que ha tenido la Constitución Política de 1991 en sus casi 30 años de vigencia 1 ; por lo tanto, más que un ejercicio de análisis sistemático de dichas reformas, se pretende su distinción. Lo anterior no impide que en algunas —tal vez las más relevantes— se hagan observaciones jurídicas. La información sobre las reformas que se presentará tiene como fuente principal el Sistema Único de Información Normativa (suin), el gestor normativo de la función pública y la presidencia de la República, y el texto Derecho Constitucional Colombiano de Quinche Ramírez (2020).

Acto legislativo 01 de 1993: por medio de este acto legislativo se estableció a Barranquilla como distrito especial, industrial y portuario, y modificando el artículo 356, estableció las condiciones para fijar a través de la ley los servicios a cargo de la nación y entidades territoriales, entre otros.

Acto legislativo 02 de 1993: incluyó en la Constitución el artículo transitorio 60, por medio del cual se estableció que “[…] el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1993 y 1994 y hasta cuando entre en vigencia el aprobado por el Congreso de la República, en los términos y condiciones establecidos en la actual Constitución Política, será el que corresponda a las leyes anuales del Presupuesto de Rentas y de Apropiaciones de la Nación”.

Acto legislativo 03 de 1993: modificó los artículos 134 y 261 de la Constitución, definiendo, por un lado, que las vacancias en corporaciones públicas —ya sean temporales o absolutas— se suplirán según el orden de inscripción en las listas presentadas para la elección. Estableció situaciones que dan lugar a faltas absolutas y temporales y determinó que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades también era aplicable a quienes suplían la falta.

Acto legislativo 01 de 1995: reformó el artículo 357 y estableció el derecho de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, incrementando desde el 14 % en 1993 hasta lograr un mínimo del 22 % en el 2001. Además, determinó que los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría podrían destinar con libertad hasta el 15 % de dichos recursos a partir del año 2000.

Acto legislativo 02 de 1995: modificó el artículo 221, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

De los delitos cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio, conocerán las Cortes Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar. Tales Cortes o Tribunales estarán integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro.

Acto legislativo 01 de 1996: realizó una modificación a los artículos 299 y 300, determinado la condición de servidores públicos de los diputados miembros de las asambleas departamentales y ajustó algunas de sus funciones.

Acto legislativo 01 de 1997: el artículo 35 de la Constitución inicialmente planteaba la prohibición de extradición de colombianos, lo cual representó el momento político que se vivió durante la constituyente en relación con el fenómeno del narcotráfico (Lemaitre Ripoll, 2011), pero mediante esta reforma se autorizó la extradición de nacionales por delitos diferentes a los políticos y matizó en que la ley debería desarrollarlo. Este último punto sobre el desarrollo legal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1998.

Acto legislativo 01 de 1999: reformó el artículo 58 y dispuso que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación por vía judicial o administrativa y una indemnización previa.

Acto legislativo 01 de 2000: modificó el artículo 322 superior y la capital dejó de llamarse “Santafé de Bogotá” y pasó a ser “Bogotá Distrito Capital” —D.C.—.

Acto legislativo 02 de 2000: realizó adiciones al artículo 52 de la Constitución sobre el derecho social a la recreación, considerándolo un gasto público social, de derecho de todo y bajo la inspección, vigilancia y control del Estado.

Acto legislativo 01 de 2001: modificó los artículos 347, 356 y 357. Determinó mediante parágrafo transitorio que, en el lapso del 2002 al 2008:

Artículo 347 […] Parágrafo transitorio: el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5 %).

Acto legislativo 02 de 2001: adicionó un inciso al artículo 93, reconociendo la competencia de la Corte Penal Internacional conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma.

Acto legislativo 01 de 2002: estableció en el literal b del artículo 96 superior que se consideran nacionales colombianos por nacimiento los hijos de colombianos nacidos en el extranjero y luego se domicilien en Colombia o hayan sido registrados en oficina consular.

Acto legislativo 02 de 2002: se reformaron varios artículos de la Constitución relacionados con el periodo de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles, el cual pasa de tres años a cuatro. Se estableció la referencia de los 18 meses frente a la terminación del periodo para elegir nuevo gobernador o alcalde por vía popular o por nombramiento del presidente, en este segundo caso respetando el partido político de origen.

Acto legislativo 03 de 2002: reformó los artículos 116, 250 y 251, para implementar el Sistema Penal Acusatorio. Estableció, además, algunas medidas transitorias para esos efectos.

Acto legislativo 01 de 2003: se le conoce como la reforma política e incluyó cambios como los siguientes: prohibición de doble militancia, cifra repartidora, voto preferente, bancadas y listas únicas.

Acto legislativo 02 de 2003: estableció el denominado estatuto antiterrorista con modificaciones que afectaban el núcleo esencial de la Constitución en materia de derechos fundamentales, por ejemplo, posibilidad de allanamientos, detenciones, entre otras medidas sin orden judicial. La Corte Constitucional en la sentencia C-816 de 2004 lo declaró inexequible por vicios de procedimiento. También se refirió a los vicios competenciales y la prohibición que tiene el poder constituyente establecido de afectar el núcleo esencial de la Carta Política, reservado para el constituyente primario.

Acto legislativo 01 de 2004: fue una reforma en materia de derechos políticos que adicionó un inciso al artículo 122 superior, estableciendo que “no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado” quienes hayan sido condenados por afectación patrimonial del Estado o quien en sentencia haya sido calificado como responsable de alguna reparación patrimonial que haya tenido que hacer el Estado.

Acto legislativo 02 de 2004: autorizó la reelección presidencial inmediata y proyectó la presentación de un proyecto de ley estatutaria de garantías electorales en un término que iba hasta el 20 de junio de 2005 que, de no cumplirse, el Consejo de Estado quedaba encargado de proferir una reglamentación transitoria. La Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2005 declaró la exequibilidad del acto legislativo, con excepción del último punto sobre la competencia transitoria del Consejo de Estado, por considerar que afectaba el núcleo esencial de la Constitución frente a la labor legislativa. Esta decisión mereció uno de los salvamentos de votos más leídos en la historia del constitucionalismo colombiano, en este caso a cargo del entonces magistrado Jaime Araújo Rentería.

Acto legislativo 01 de 2005: modificó el artículo 48 constitucional, eliminando regímenes especiales, la famosa mesada catorce y el régimen de transición. Esto motivado en la intención de dar sostenibilidad al sistema pensional.

Acto legislativo 02 y acto legislativo 03 de 2005: crearon la circunscripción internacional en la Cámara de Representantes. Plantearon un ajuste a la asignación de curules territoriales a partir del año 2014 conforme al crecimiento poblacional acreditado en el censo.

Acto legislativo 01 de 2007: modificó los artículos 135, 299, 300, 312 y 313, y cambió el alcance de la moción de censura, para establecer que procede contra ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos por faltar a funciones propias de su cargo o desatender requerimientos del Congreso.

Acto legislativo 02 de 2007: convirtió a Buenaventura en distrito especial, industrial, portuario, biodiverso y ecoturístico.

Acto legislativo 03 de 2007: reformó el artículo 323 de la Constitución y dispuso que la composición del Concejo Distrital de Bogotá fuera de 45 concejales.

Acto legislativo 04 de 2007: amplió el periodo establecido en el acto legislativo 01 de 2001 hasta el año 2016 y dio prioridad en su manejo a la población más vulnerable frente a salud, educación y acceso a los servicios públicos domiciliarios.

Acto legislativo 01 de 2008: ordenó la inscripción en carrera de los funcionarios que hasta la publicación de la ley 909 de 2004 estuvieran ocupando como provisionales cargos de carrera. El acto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-588 de 2009.

Acto legislativo 01 de 2009: reformó varios artículos de la Constitución relacionados con derechos políticos y régimen de partidos, estableciendo sanciones para partidos que avalen candidatos condenados por relación con grupos armados ilegales y de narcotráfico.

Acto legislativo 02 de 2009: mediante reforma al artículo 49 constitucional prohíbe el porte y consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, salvo casos con prescripción médica. En este caso, la Corte Constitucional se declaró inhibida para fallar sobre la prohibición en la sentencia C-574 de 2011, pero en dicha providencia dejó claro que no se trataba de la penalización de la dosis mínima, ajustándose a lo ya dicho en la sentencia C-221 de 1994.

Acto legislativo 01 de 2011: refería que el conflicto de intereses para efectos de la pérdida de investidura de congresistas no aplicaba frente a la discusión y votación de reformas constitucionales. La Corte Constitucional declaró inexequible el acto mediante la sentencia C-1056 de 2012.

Acto legislativo 02 de 2011: derogó el artículo 76, modificó el 77 e incluyó un artículo transitorio. Eliminó la naturaleza constitucional de la Comisión Nacional de Televisión y otorgó competencia al Congreso para regular la materia.

Acto legislativo 03 de 2011: estableció el principio constitucional de sostenibilidad fiscal y fijó el incidente de impacto fiscal. Se trató de una reforma polémica, porque se entiende que la creación de principios estructurales es competencia del constituyente primario; sin embargo, en la sentencia C-132 de 2012, la Corte Constitucional no consideró que hubiera sustitución y apreció que la sostenibilidad fiscal, más que un principio, corresponde a una regla (Ortega y Sierra, 2014).

Acto legislativo 04 de 2011: homologó las pruebas de conocimiento en concursos públicos de mérito para la función pública por experiencia profesional o estudios a trabajadores provisionales o encargados. Fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-249 del 2012.

Acto legislativo 05 de 2011: modificó los artículos 360 y 361, fijando la contraprestación económica de regalías por la explotación de recursos naturales no renovables.

Acto legislativo 06 de 2011: en su artículo 1 asignó a la Corte Suprema de Justicia la siguiente función frente aforados constitucionales:

Juzgar, previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia, a los Ministros del Despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los Agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; a los Directores de los Departamentos Administrativos, al Contralor General de la República, a los Embajadores y jefe de misión diplomática o consular, a los Gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por los hechos punibles que se les imputen.

Acto legislativo 01 de 2012: incorporó los artículos transitorios 66 y 67. Abonó el terreno para la regulación legal de un tratamiento diferencial en términos de justicia transicional para grupos al margen de la ley que desearan negociar el cese de hostilidades y también frente a agentes del Estado. También ordenó al legislativo expedir una ley que creara una comisión de la verdad.

Acto legislativo 02 de 2012: excluyó de la justicia penal militar actos relacionados con los crímenes de lesa humanidad, delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado. Asu vez creó un tribunal de garantías penales. Este acto legislativo fue declarado inexequible en las sentencias C-740, C-754, C-756 y C-855 de 2013.

Acto legislativo 01 de 2013: mediante modificación del artículo 176 superior incrementó en una curul la circunscripción internacional en la Cámara de Representantes.

Acto legislativo 01 de 2015: reformó el artículo 221 de la Constitución y estableció que tanto fiscales como jueces ordinarios o militares que conozcan de casos de militares por actuaciones en el marco del conflicto armado deben tener formación en materia de Derecho Internacional Humanitario.

Acto legislativo 02 de 2015: es considerada la reforma más amplia de la Constitución de 1991 y se le conoció como equilibrio de poderes. Introdujo cambios como: 1) derecho a curul en corporaciones y Congreso para el segundo en elecciones a presidencia, gobernaciones y alcaldías; 2) derogación de la reelección presidencial, la cual solo puede regularse de nuevo si es mandato del constituyente primario; 3) requisitos de experiencia para magistrados de altas cortes; 4) cambio de condiciones para elegir contralor y defensor del pueblo, entre otras.

Hubo otros temas, de los cuales varios fueron declarados inexequibles en las sentencias C-285 de 2016, C-373 de 2016 y C-029 de 2018, entre ellos los siguientes: 1) lo relacionado con la comisión de aforados; 2) Consejo de Gobierno Judicial; 3) gerencia de la rama judicial; 4) la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura, entre otros.

Actos legislativos relacionados con el proceso de paz con las farc-ep: acto legislativo 01 de 2016, actos legislativos 01, 02, 03, 04 y 05 de 2017: el primero, como lo dice su encabezado, buscó establecer instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, producto de la negociación con la entonces guerrilla de las farc-ep. Incorporó medidas relevantes para la refrendación de los acuerdos, tales como el procedimiento legislativo especial para la paz.

En este paquete de reformas se crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (sivjrnr) con su Comisión para el esclarecimiento de la verdad, la convivencia y la no repetición civil, la unidad de búsqueda de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado y la Jurisdicción Especial para la Paz (jep) y, por supuesto, generalidades de su funcionamiento y marco de regulación. Inserción como parámetro hermenéutico —podría afirmarse bloque de constitucionalidad— de los contenidos del Acuerdo que versen sobre asuntos de Derechos Internacional Humanitario y derechos fundamentales. También abarca lo relacionado con la reincorporación política que otorgó personería jurídica al partido de las farc y la participación en el Congreso hasta el 2026. De otro lado, se incluyó lo relacionado con la financiación para la implementación de los acuerdos. Por último, se ratificó el monopolio del uso de la fuerza y uso de armas en el Estado como garantía de no repetición.

Acto legislativo 01 de 2018: su contenido más relevante es el reconocimiento de la doble instancia para aforados constitucionales procesado por la Corte Suprema de Justicia.

Acto legislativo 02 de 2018: convirtió a Tumaco en distrito especial, industrial, portuario, biodiverso y ecoturístico.

Acto legislativo 01 de 2019: convirtió a Barrancabermeja en distrito especial portuario, biodiverso, industrial y turístico.

Acto legislativo 02 de 2019: adicionó contenidos al artículo 150 superior y eliminó la posibilidad de considerar como conexos a los delitos políticos los relacionados con secuestro, fabricación, tráfico o porte de estupefacientes. Este acto se consideró como un esfuerzo para no repetir en una futura negociación con grupos armados organizados este tipo de conexidad y, en cierta medida, afectó el proceso de negociación que se adelantaba con el Ejército de Liberación Nacional (eln) (Corredor, 2019).

Acto legislativo 03 de 2019: reformó el artículo 323 y estableció la segunda vuelta para las elecciones a la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C. a partir del año 2023.

Acto legislativo 04 de 2019: realizó ajustes al régimen de control fiscal. Algunos elementos que deben destacarse son: 1) la elección de las contralorías territoriales sigue recayendo en los concejos municipales y asambleas departamentales; 2) el acompañamiento de la contraloría en proyectos de inversión para garantizar una mejor vigilancia; 3) la ampliación del periodo constitucional del auditor general a cuatro años; y 4) el valor probatorio de los informes de la contraloría en procesos penales, sobre todo frente a proyectos de inversión.

Acto legislativo 05 de 2019: redistribuyó la destinación de los ingresos del Sistema General de Regalías.

Acto legislativo 01 de 2020: reformó el artículo 34 sobre la prohibición de penas de destierro y confiscación, y se incorporó la posibilidad —excepcional— de prisión perpetua cuando “un niño, niña o adolescente sea víctima de las conductas de homicidio en modalidad dolosa, acceso carnal que implique violencia o sea puesto en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir”. Dicha sanción tendrá control automático por parte del juez superior y se revisará en un plazo no inferior a 25 meses para evaluar la resocialización.

Acto legislativo 02 de 2020: modificó el artículo 325 y creó:

[…] la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca como entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial, con el objeto de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo.

Dejó advertido que su funcionamiento será regulado mediante ley orgánica.

5. Reflexiones finales

A manera de conclusión, se puede reconocer que el constitucionalismo colombiano se ha caracterizado por una variación constitucional incesante. Lo anterior tanto a nivel de derogación y promulgación de nuevas constituciones, como de inflación o múltiples reformas a la Carta vigente, tal y como se reflejó en la revisión de la Constitución de 1886 y la de 1991.

Se pudo evidenciar que durante el siglo XX fueron varios los intentos de modificar sustancialmente la Carta de 1886 e inclusive derogarla a través de la Asamblea Nacional Constituyente; sin embargo, el contexto político o las decisiones judiciales lo impidieron. En este sentido, el surgimiento del movimiento Todavía podemos salvar a Colombia y su iniciativa Séptima Papeleta irrumpió en un contexto histórico que le permitió recoger todo el ánimo de inconformidad frente al régimen constitucional vigente y activar el poder constituyente primario sobre la base de la soberanía. La condición política del pueblo prevaleció sobre las formas jurídicas y permitió la promulgación de una nueva constitución mediante la activación espontánea del poder constituyente primario. Así, el origen de la Constitución Política de 1991 va a ser el punto de partida de la corriente conocida como el nuevo constitucionalismo latinoamericano, el cual se centra en la reivindicación de la legitimidad de origen del orden constitucional.

La entrada en vigor de la Carta de 1991 ingresó a Colombia en el mapa de los Estados constitucionales de derecho y, a nivel interno, fundó un verdadero nuevo derecho constitucional que trajo muchos cambios en relación con el texto anterior, lo que supuso un avance notable en materia constitucional respecto de sus elementos dogmáticos, orgánicos y adjetivos. Este cambio reforzó la idea de constitucionalización del ordenamiento jurídico bajo las condiciones de rigidez, garantía jurisdiccional, fuerza vinculante, aplicación directa, incidencia en el debate público, sobreinterpretación de la Constitución e interpretación de las normas conforme a esta. A su vez, en materia dogmática amplió las categorías de derechos y las manifestaciones autónomas de estos, estableciéndolos como fundamentales, sociales, económicos y culturales, y colectivos; adoptó figuras como el bloque de constitucionalidad en sentido amplio y estricto, sobre todo en materia de derechos humanos; y superó el debate de los estados de sitio con la creación de los estados de excepción y sus reglas limitantes. Por último, en materia orgánica, la creación de instituciones como la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, así como la conformación del Ministerio Público, supuso un punto de ruptura con el modelo anterior de Estado hacia uno garante de derechos.

Tres décadas después, la Constitución ha sufrido múltiples reformas, algunas sustanciales, otras irrelevantes. Más de cincuenta reformas permiten cuestionar el elemento de rigidez constitucional, pues en solo 30 años se está cerca del número de reformas hechas en la Constitución anterior, que tuvo una vigencia de casi 105 años. La inflación constitucional es un fenómeno real en Colombia que hace pensar que, en el imaginario de los congresistas, la respuesta a proyectos políticos está en ajustar la norma de normas conforme a sus necesidades.

Al respecto, se puede afirmar que varias de estas reformas no superan el estándar de competencia legislativa en materia constitucional, pues representan modificaciones a núcleos esenciales de la Carta Política, sobre todo aquellos que tocan con el régimen de derechos y la estructura orgánica del Estado, tales como la reelección presidencial, la sostenibilidad fiscal, el equilibrio de poderes, la posibilidad de cadena perpetua, entre otras que se mencionaron en el trabajo, cuya revisión de constitucionalidad ha estado marcada por retrocesos que atentan contra el principio de progresividad.

Más allá de una conclusión, esta reflexión parece dejar formulado un problema: ¿será hora de pensar en un sistema de reforma constitucional que gire en torno al constituyente primario y no a un poder constituido?

Referencias

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Congreso de la República de Colombia. (2017, 11 de mayo). Acto legislativo 2. Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera. Diario Oficial 50 230. https://bit.ly/3kTOKEo

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Notas

1 Este artículo fue entregado para revisión en el mes de noviembre del año 2020.

Notas de autor

* Abogado con formación de maestría en Derecho Constitucional de la Universidad Libre de Colombia. Magíster en Derechos Humanos y Cultura de Paz con la máxima distinción Orden al Mérito Javeriano por la Pontifica Universidad Javeriana. Diplomado en Pedagogía Universitaria y Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. Líder zonal (zona centro sur) de la Escuela de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (unad). Director regional del capítulo Cauca de la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional. Miembro de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional. Docente de diplomados ofrecidos por el Centro Iberoamericano de Investigaciones Jurídicas y Sociales (ciijus) de México y el Instituto de Capacitación Jurídica (icj) de Perú. Conferencista internacional y coautor de diferentes obras jurídicas. Correo electrónico: william.hurtado@unad.edu.co; orcid: https://orcid.org/0000-0002-6459-5491

** Estudiante del pregrado en Ciencia Política y de la especialización en Gestión Pública de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (unad). Ingeniero de alimentos por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (unad). Tecnólogo en Procesamiento de alimentos del sena. Estudiante dinamizador del Semillero de Investigación en Derecho Público Ratio Iuris de la Escuela de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (unad). Correo electrónico: camarinre@unadvirtual.edu.co; orcid: https://orcid.org/0000-0002-9206-7303