Artículos producto de Investigación

Contextualizando el debate sobre la ley de aguas y el derecho al agua en Guatemala *

Contextualizing the water law and the human right to water debates in Guatemala

Padilla Vassaux, Diego Antonio

Diego Antonio Padilla Vassaux

dapadilla@url.edu.gt

Universidad Rafael Landívar Guatemala

Análisis Jurídico – Político

Universidad Nacional Abierta y a Distancia, Colombia

ISSN: 2665-5470

ISSN-e: 2665-5489

Periodicidad: Semestral

vol. 5, núm. 9, 2023

revista.analisisjuridico@unad.edu.co

Recepción: 06 Diciembre 2022

Aprobación: 25 Enero 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/702/70241467024146005/

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Resumen: En el año 2016 se renovaron las discusiones sobre la ley de aguas en Guatemala. En ese entonces, el Congreso de la República de Guatemala recibió varias iniciativas de ley. Esto ocurrió en un contexto en el que se volvió relevante para la opinión pública la crisis socioambiental del agua. Que no haya sido aprobada hasta ahora una ley de aguas, más de 30 años después de entrar en vigor la Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) que mandata su creación, es una omisión flagrante de gestión pública. Pero también es un problema de poder. Esta investigación parte de un análisis sobre la inserción del derecho humano al agua en el contexto antes mencionado, así como los motivos de las agrupaciones sociales que manejan este concepto, o aquellas que lo omiten en la medida que la institucionalización del derecho humano al agua en este caso reitera las divisiones sociales e ideológicas que permean la sociedad guatemalteca. Se basa en la revisión documental del contexto político del 2016, el estudio del texto legal y en la conducción de entrevistas a profundidad para comprender las dinámicas relacionales y de poder que circunscribieron el debate público. De la comparación contextualizada de cada caso se desprende una diversidad de perspectivas políticas sobre la gestión del agua y el rol del Estado. Se busca ilustrar las pugnas de poder que influencian las decisiones legislativas y, en última instancia, el pulso político entre actores con un interés en aprobar o frenar la aprobación de la ley.

Palabras clave: análisis sociojurídico, bienes comunes, derecho humano al agua y saneamiento, gobernanza del agua, Guatemala, ley de aguas.

Abstract: In 2016, there was a renewal on the public debates surrounding the absent water law in Guatemala. The Guatemalan Congress received many law proposals amidst a public opinion outcry because of the socioenvironmental crisis that affects water sources in the country. The fact that the Government hasn´t approved a water law in thirty years, even though the 1985 Constitution demands one, is a flagrant water management issue. It is also an issue of power. This enquiry was based on a need to understand how the human rights to water debate was inserted in this context, the reasons and motives the parties that took part had to affirm the need to regulate on the matter, or, on the contrary, to omit it from the discussions. In this sense, the institutionalization of the human right to water is seen as a political and social process that reenacts the social and ideological divides that permeate Guatemalan society. The author based this work on a documentary review of the political context of 2016, an analysis of the technical content of a selection of water law initiatives from this time, and also by carrying out a series of key interviews in order to properly understand the underlying social dynamics that affect the initiatives that push for proper legislation on this matter.

Keywords: Guatemala, human right to water and sanitation, sociojuridical analysis, the commons, water governance, water law.

1. Introducción

En el año 2016 distintas agrupaciones políticas ingresaron iniciativas de ‘ley de aguas’ en el Congreso de la República de Guatemala. La proliferación de proyectos condujo a una renovación del debate sobre la necesidad de aprobar, por primera vez, una ley de carácter general para regular el agua. Este hecho ocurrió en el contexto de visibilización de un conjunto de fenómenos que permite hablar de una crisis del agua con efectos directos en el derecho humano debido a los altos niveles de contaminación de aguas superficiales, las múltiples disputas por el acceso a fuentes de agua, así como por los modos de apropiación industrial de aguas compartidas (Gálvez, 2022).

Dentro de estas iniciativas aparece por primera vez la referencia al derecho humano al agua como un elemento a considerar en la regulación del agua. Hoy, ninguna de las iniciativas ha sido aprobada; la única que avanzó en el proceso legislativo, la iniciativa 5161, no incluye referencias al derecho humano al agua del todo. Esta última iniciativa, del oficialismo, plantea la necesidad de regular el agua por razones de seguridad nacional aludiendo a una crisis global del agua que puede producir eventos hídricos extremos en el futuro.

¿Qué podemos interpretar de la manera como el derecho humano al agua es incluido u omitido de las distintas iniciativas? ¿Qué implicaciones políticas tiene este acto? ¿Qué refleja este aspecto en particular sobre la manera en que los derechos humanos son aplicados o denegados en Guatemala? Para responder a estas interrogantes, se propone un análisis del contexto del cual emergen estas iniciativas, las agrupaciones que las impulsan y los intereses defendidos. Esto requiere aterrizar el derecho humano al agua en la realidad guatemalteca, más precisamente en las pugnas por democratizar el régimen político-social en tiempos de posconflicto. Enseguida, se busca analizar el texto de las iniciativas para deducir la forma en que el derecho humano al agua es presentado, defendido e incluido en la normativa estatal; con el fin de comprender la forma en que las distintas agrupaciones sociales que defienden estos proyectos se imaginan la forma en que la regulación del agua debiera de ser.

2. Marco de análisis

Las implicaciones políticas del caso pueden ser estudiadas aplicando una lectura constructivista (Nash, 2015; Waters, 1996) sobre el derecho humano. Desde esta perspectiva, se parte de la presuposición que los derechos humanos son un constructo social que, para ganar algún nivel de aceptación social, debe ser promovido por distintos agentes en diferentes escalas organizativas, adentro y afuera del Estado. En ese sentido, se puede hablar de una tarea de institucionalización del constructo, que se enfrenta a retos específicos en función del contexto sociotemporal en la que se promueve esta moral de carácter universal.

La institucionalización de los derechos humanos no sucede sin contradicciones. Una contradicción de fondo tiene que ver con el hecho de que velar por el respeto de los derechos humanos es, sobre todo, una tarea del Estado, que debe proteger a la población de sus propias derivas autoritarias. En Guatemala, esta problemática se materializa en la transición del régimen autoritario contrarrevolucionario al democrático vivido a partir de los años ochenta en el país. En este proceso la liberalización del régimen (O´Donnell y Schmitter, 1986); es decir, el proceso de redefinición y extensión de derechos que sucedió en su momento no dio paso a una democratización efectiva del régimen —en muchos aspectos—.

Un aspecto en particular fue el desarrollo de políticas sociales o ecológicas efectivas destinadas a mejorar el acceso al agua para la mayoría, que va de la mano de la mitigación del impacto de actividades humanas en el ecosistema y la conservación de las fuentes de agua disponibles. Cuando se habla de la crisis socioambiental del agua en Guatemala, el corolario político es la incapacidad del aparato estatal de responder con políticas sociales eficaces para solventar los problemas estructurales del país (pobreza, desigualdad, racismo, etc.); aun si esto fue incluido en la definición de los acuerdos sustantivos y la ruta para alcanzar la paz entre la guerrilla y el Ejército de Guatemala, en 1996 (Padilla, 2019). De esta problemática se deriva una dinámica política que afecta la aplicación de los derechos humanos en el país. La promoción de los derechos humanos es observada desde lentes ideológicos debido a la manera como se configuraron las relaciones de poder Estado-sociedad civil durante la transición democrática. Por un lado, los derechos humanos están constitucionalizados y las autoridades no tienen reparo en reconocer discursivamente la vigencia de la norma internacional en espacios mundiales de discusión y debate. A esto se suma que la sociedad civil adoptó al unísono la gramática de la dignidad humana una vez que inició la apertura política del régimen en los años noventa. Los movimientos sociales y campesinos comenzaron a exigir el respeto de sus derechos y se crearon varias ONG con el fin de velar por su respeto.

Por otro lado, la emergencia de los derechos humanos como una doctrina mínima con la que la sociedad civil podía reclamar al Estado que cesaran las prácticas violentas del pasado ha sido procesada en muchos casos por un continuum de violencia (Mazariegos, 2020). Esto se puede explicar al considerar la fragilidad del tipo de democracia liberal ensayada en el país desde sus inicios (Schirmer, 2001; Jonas, 2000), lo que remite, a su vez, a la profunda herencia represiva que permea el arte de gobernar en Guatemala. Esto es más evidente en el trato de autoridades y actores corporativos privados de las resistencias sociales al avance del modelo de desarrollo oficial (Mazariegos, 2020).

Se parte de la hipótesis de que la dinámica expuesta se extiende también a la forma como se viola el derecho humano al agua, muchas veces bajo el velo discursivo del desarrollo, ya que la explotación del agua se encuentra al centro del tipo de extractivismo ensayado en el país desde que ocurrió el giro neoliberal del Estado (Padilla, 2019). En este ámbito, el poder de clase (Jessop, 2016) se ve reflejado en la defensa sin tapujos de las lógicas neoliberales de administración de bienes públicos, el uso privativo de fuentes de agua sin mayor regulación, contra las demandas sociales para proteger fuentes de agua, regular actividades extractivas, o las que buscan el respeto de los modos de ser, existir y pensar indígenas.

3. Metodología

Se comparó el contenido textual de algunas iniciativas de ley recientes entre sí para contextualizar cada una en función de la información disponible y recabada sobre la acción pública que desembocó en la formulación y socialización de cada propuesta de ley. La comparación de los procesos y la descripción del contenido técnico planteado en cada proyecto es parte de una lectura relacional de los antagonismos sociales que se despliegan en el campo político nacional y cuyo análisis se espera que pinte un cuadro de la disputa por el agua en la arena tecno-legal (Aguilar-Støen y Hirsch, 2016).

La información recabada para el análisis se nutre de entrevistas con expertos (académicos, técnicos, políticos, militantes, ambientalistas) y la recopilación de información primaria y secundaria de los distintos procesos sociales que desembocaron en la elaboración de propuestas, o iniciativas 1 , de ley de aguas a partir del 2016. También se conversó con algunos de los actores políticos que han participado directamente en experiencias de organización y coordinación política de este tipo. El procesamiento de los datos de campo permitió distinguir entre las iniciativas de ley, donde se identificó a aquellas que tienen algún grado mayor de significado político, en comparación con otras. En ese sentido, conviene mencionar que las más relevantes son aquellas que fueron el producto de una acción pública considerable, que movilizaron recursos humanos, políticos y técnicos, o que fueron planteadas por actores con cuota de poder significativo. La selección de las iniciativas más relevantes refleja la opinión del investigador, fundada en el análisis, las entrevistas con informantes clave y la obtención de información primaria o secundaria de interés para el estudio. A continuación se buscará identificar y caracterizar a los grupos sociales que han promovido las propuestas clave, en el marco de los antagonismos sociales que afectan la discusión; también se indagará sobre la manera en que se inserta su accionar en el contexto político nacional.

4. La ola de iniciativas del 2016: caracterización de las agrupaciones y los antagonismos sociales en acción

En el año 2016, cuatro iniciativas de ley de aguas promovidas por distintos bloques de legisladores fueron presentadas en el Congreso de la República 2 . El año siguiente, en 2017, el Congreso ingresó una iniciativa adicional; el 31 de octubre de ese mismo año la Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales del Congreso emitió dictamen favorable a la iniciativa 5161 propuesta al inicio por el Gobierno de Jimmy Morales y la bancada oficial (FCN-Nación). Las otras no recibieron dictamen alguno. Por otra parte, fueron elaboradas dos propuestas suplementarias, pero no ingresadas oficialmente en el proceso legislativo. Una propuesta fue la que encabezó el diputado Mario Taracena del partido UNE, que ocupó la presidencia del Congreso en el 2016, mientras que otra provino del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) presentada formalmente por una comitiva 3 al presidente del Congreso, un año después. Dentro de esta ola de iniciativas, la 5070 es la primera en introducir en los textos de iniciativas de ley de aguas el derecho humano al agua y saneamiento. Mientras que en las propuestas no oficiales también se pueden distinguir algunos elementos relativos al derecho humano al agua, en la iniciativa del oficialismo no se incluyeron consideraciones de este tipo.

¿A qué se debió esta tendencia de multiplicación de iniciativas? El contexto político y social del 2016 estuvo marcado por los escándalos de alta corrupción que destapó la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) y el Ministerio Público un año antes, que condujeron a la destitución del Presidente y la Vicepresidente de la República, en pleno año electoral. A inicios del 2016, una vez celebradas las elecciones generales, tomó posesión la VIII legislatura del Congreso, la cual se apresuró a reconocer —al menos a nivel discursivo— las demandas de cambio de la ciudadanía. En ese entonces, el partido socialdemócrata Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) ocupó la Presidencia del Congreso de la República y decidió impulsar una serie de reformas legislativas enfocadas en desmantelar lo que ha sido llamada la ‘reconfiguración cooptada del Estado’ (Garay y Salamanca, 2012), con una serie de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos y a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, entre otras (Mack, 2018).

En ese contexto, en la opinión pública emerge otro escándalo, uno relacionado con los desvíos de ríos que llevaban a cabo los ingenios azucareros de la costa sur para alimentar sus cultivos, lo que dejaba a comunidades enteras sin agua. En paralelo, se conformó la Asamblea Social y Popular (ASP), que pasó a ser la más reciente iteración de los procesos organizativos campesinos indígenas, conformada en reacción a la crisis política del 2015. La ASP decidió aprovechar la coyuntura de cambio para organizar una marcha multitudinaria. La Marcha por el Agua se llevó a cabo del 11 al 21 de abril 2016 con el fin de denunciar todos los problemas derivados de la explotación industrial y privada del agua (falta de acceso, contaminación, criminalización de resistencias, etc.) (Padilla, 2019).

El éxito de la movilización puede medirse por las acciones públicas que desencadenó. El 18 de abril de 2016, Sidney Samuels, el Ministro de Ambiente y Recursos Naturales sobrevoló en avioneta la costa sur para verificar los desvíos de ríos; fueron escritos varios artículos en la prensa para denunciar los casos; el presidente del Congreso, Mario Taracena (UNE), recibió a la dirigencia de la Marcha por el Agua y prometió que se conformaría una comisión interparlamentaria para darle seguimiento a las demandas comunitarias; se exigió la persecución penal de las empresas culpables. El ministro de Ambiente encabezó las demandas presentando 41 denuncias ante el Ministerio Público en contra de empresas agroindustriales. También, se acordó trabajar públicamente sobre una ley de aguas que incluyera participación ciudadana.

En este ímpetu, la Universidad San Carlos de Guatemala (USAC) y sus aliados decidieron organizar una consulta popular a nivel nacional llamada: Diálogos del Agua (“Diálogos” de ahora en adelante). Al llamado para encabezar el proceso también acudieron la comisión interparlamentaria del Congreso, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) y el Grupo Garante “G4”, conformado por la Iglesia Católica, la Alianza Evangélica de Guatemala, la Procuraduría de los Derechos Humanos y la USAC (USAC, 2016).

4.1. Iniciativa n.º 5070: la propuesta “desde abajo” y la oposición política

El documento ingresado el 28 de mayo de 2016 provino de un conjunto de organizaciones de base que operaban en las regiones del centro-occidente del país. Con esta iniciativa, la llamada Asamblea de los Pueblos Agua, Vida y Territorio (“Asamblea” en adelante), un conglomerado de organizaciones comunitarias y de base formado en 2014, con vínculos orgánicos con la ASP y partícipes de la Marcha por el Agua, planteó un proyecto de ley que hacía énfasis en el respeto del derecho humano al agua, la aplicación de los edictos constitucionales de la CPRG con respecto a la regulación del agua, y el reconocimiento de las prácticas ancestrales y de derecho consuetudinario de los pueblos indígenas.

Como se plantea en Del Águila (2018), desde abril 2014 liderazgos indígenas y comunitarios del occidente iniciaron un nuevo análisis de la problemática del agua y definieron de manera participativa algunos principios irrenunciables que debe contener una ley de aguas con base en el derecho al agua. Durante los años 2014, 2015 y parte de 2016 “construyeron y propusieron una nueva iniciativa de ley bajo el n.° 5070 que fue elaborada por autoridades comunitarias y organizaciones indígenas y ancestrales de 25 municipios distribuidos en cinco departamentos” (p. 23).

De manera general, la propuesta 5070 hace eco de dos procesos de la protesta social en Guatemala: los esfuerzos de las organizaciones populares y campesinas por crear frentes de lucha común, en su conformación como sujeto político (Sosa, 2022), pero también, por el esfuerzo de “creación de ciudadanía en espacios políticos renovados desde bases históricas” (Bastos y De León, 2014), y los procesos multiescalares de juridificación en contra de la instalación o el avance de megaproyectos extractivos en los territorios (Montoya et ál., 2022).

Sobre el primer proceso, cabe recordar que la conformación de un sujeto político indígena es un proceso que deviene desde los años setenta y cobra forma mediante la unificación de demandas en conglomerados de distintas organizaciones de base; esto, mediante la realización de acciones públicas de distinta índole (bloqueos, manifestaciones, actos simbólicos, etc.), emisión de declaraciones y la organización de marchas multitudinarias (Fonseca, 2018; Bastos y Camus, 2003). Estos esfuerzos han desembocado en una variedad de acciones públicas emblemáticas, en la conformación de varias organizaciones asamblearias y partidos políticos de izquierda que han ingresado en el campo político guatemalteco, que ahora hacen parte una oposición política formal con una base social sólida, aunque minoritaria, en la correlación de fuerzas político-partidaria.

El segundo proceso tiene que ver con las resistencias comunitarias en contra de distintos proyectos extractivos en los territorios, en las que se puede apreciar la resistencia física de las comunidades al avance de los proyectos, pero también acciones legales en las cortes y la apelación a que se respeten convenios y tratados internacionales como el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (Fulmer et ál., 2008; Aguilar-Støen y Hirsch, 2016; Urkidi, 2011). Se puede, entonces, hablar de una ampliación del repertorio de acción del movimiento indígena campesino, que incorpora el uso de herramientas legales para apoyar sus demandas.

De cierta manera, la iniciativa 5070 es una síntesis de la experiencia organizativa de estos movimientos y de la ampliación del repertorio de acción de los movimientos de base hacia la arena técnico-legal (Aguilar-Støen y Hirsch, 2016). El proyecto de ley parte de la constatación de la crisis socioambiental del agua y propone como solución instalar garantías para resguardar el derecho humano al agua, aplicar los artículos constitucionales que dan la pauta para administrar el agua y reconocer las prácticas ancestrales y el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas.

En lo que concierne el contenido textual, la iniciativa 5070 propone garantizar la provisión universal de agua potable, respetar el uso de las comunidades indígenas de sus propias fuentes de agua, regular el consumo industrial del agua y sancionar a infractores. Los autores de la 5070 proponen reforzar en la ley del carácter público del agua mediante la atribución a cada hogar de una cantidad gratuita, un mínimo vital de agua, por parte de las autoridades, el reforzamiento del derecho a consulta, el respeto de la cosmovisión maya, el reconocimiento de la propiedad comunal y las prácticas y formas de organización ancestrales. La propuesta prohíbe explícitamente la privatización del agua, y plantea la creación de tarifas progresivas de consumo para aquellos usuarios que quieran consumir más que el mínimo vital de agua. El proyecto de ley también reitera el derecho de defensa del derecho al agua ante las cortes y otorga medidas sustitutivas y reparativas del derecho violado (Iniciativa de ley 5070, 2016).

Por su parte, el reconocimiento de los derechos colectivos indígenas sobre caudales de agua incluye el reconocimiento de prácticas administrativas, normativas internas y de las formas tradicionales para resolver conflictos, sin necesidad de ningún trámite ni autorización previa. Sin embargo, al mismo tiempo, la iniciativa emite reservas sobre el grado de intromisión del Estado en asuntos comunitarios. La iniciativa propone que se respete plenamente la autonomía de los pueblos indígenas y comunidades campesinas titulares de derechos colectivos sobre bienes naturales del entorno comunitario.

En ese sentido, la 5070 es una demostración de los límites que los pueblos indígenas reivindican en torno al respeto a lo comunal, a la vez que utilizan un lenguaje universalista que recae en el reconocimiento de la autodeterminación de los pueblos. En su explicación de las formas de autogobierno indígena, la académica k’iche’ Gladys Tzul postula que el límite entre el Estado y lo comunal es un elemento esencial de las interacciones históricas de coexistencia entre las comunidades indígenas y los agentes del Estado. En ese sentido, crear una ley de aguas que permita la penetración del Estado hasta el ámbito comunitario es un riesgo para la reproducción de las prácticas comunitarias indígenas de cuidado del agua y del bosque (G. Tzul Tzul, comunicación personal, 10 de octubre de 2017).

En lo que concierne a la propuesta de la Asamblea, parece que existe correspondencia entre la formulación técnica de mecanismos para garantizar la no intromisión del Estado en asuntos comunitarios en el proyecto de ley y el planteamiento de Tzul, ya que en la 5070 se garantiza el derecho de las comunidades de disponer de las fuentes de agua que discurren por sus tierras como bien quieran, siempre y cuando se respete el derecho al agua. A nivel conceptual, esto demuestra que la demanda de autodeterminación de los pueblos, un pilar de los derechos humanos, también se aplica en este caso al control y acceso de fuentes de agua, en la medida que la relación entre los pueblos indígenas y el medio ambiente parece algo indisociable.

En adición a esto, la iniciativa plantea que toda actividad económica que emplea aguas compartidas debe ser objeto de nuevas formas de regulación, tales como la aprobación de los proyectos mediante consulta popular, la extensión de licencias de uso de aguas, el cobro de tarifas y las posibles sanciones administrativas o penales por causar un impacto negativo al agua. En este sentido, la 5070 compagina bien con la oposición social al modelo económico dominante que supedita la gestión del agua para fines mercantiles, cuya contrapropuesta parte del reconocimiento explícito de la gestión autónoma del agua desde una perspectiva comunal. Es la razón por la cual fueron las bancadas que se encuentran ideológicamente a la izquierda (Convergencia, Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG– y Winaq) las que promovieron la propuesta en el 2016.

No sorprende, sin embargo, que la propuesta no haya avanzado en el proceso legislativo, dado que la izquierda política constituye una minoría poco relevante en la correlación de fuerzas parlamentaria 4 . Sin embargo, conviene mencionar que el ejercicio de construcción de la iniciativa, es decir, el proceso de formulación tecno-legal, más la incorporación del criterio de las bases que fueron consultadas, abre el campo para considerar la elaboración de nuevas iniciativas con un sustento filosófico democrático y no exclusivamente tecnocrático. De hecho, el contenido de otra iniciativa de este período, la 5253, cuyo borrador fue el resultado de los Diálogos se inspira en gran medida en el método y el contenido empleado en la 5070.

4.2. La propuesta del oficialismo: iniciativa de ley n.º 5161

Presentada oficialmente en noviembre de 2016, la iniciativa 5161 es la única de la nueva serie de proyectos que ha recibido un dictamen favorable para continuar con el proceso legislativo de aprobación de la ley: el dictamen favorable fue otorgado el 31 de octubre de 2017 por la Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales del Congreso de la República, con modificaciones hechas de por medio. Más adelante, en el 2020, la Comisión de Ambiente publicó su interés por reactivar el proceso de aprobación de la ley y retomó la iniciativa.

Al inicio, fue la bancada oficialista, el partido de derecha FCN-Nación, quién presentó la iniciativa, con el apoyo directo del presidente de la República Jimmy Morales y del ministro de Ambiente Sidney Samuels. En el dictamen favorable fueron incluidas varias modificaciones, tanto de forma como de fondo 5 , lo que incluyó un mayor énfasis en calificar la regulación del agua como un asunto de seguridad nacional. En esta iniciativa no se encuentra mención alguna del derecho humano al agua. El contexto inmediato tiene que ver con la reacción del Gobierno a las demandas planteadas por la ASP en la Marcha por el Agua de abril 2016. Como fue mencionado, en ese entonces el ministro de Ambiente demostró interés por atender el caso de los desvíos de ríos en la costa sur. El MARN también dispuso participar en los Diálogos, quizás porque el Gobierno en ese entonces todavía estaba alineado con la agenda reformista en el marco de la crisis política. Con los Diálogos se esperaba recuperar insumos para elaborar un nuevo proyecto de ley de aguas (Ramos, 2016) que respondiera a las demandas ciudadanas. La USAC implementó las consultas y recibieron el apoyo de socios como la ASP. Sin embargo, el MARN decidió retirarse de los Diálogos en septiembre del 2016. En una nota de prensa, en la que se comunicó la decisión (Ramos, 2016), se menciona que la razón de la salida del ente gubernamental tenía que ver con su oposición a que el rector del agua fuera otro ente diferente al Ministerio.

Apenas dos meses después, el MARN presentó su propia propuesta de ley en el Congreso, el 3 de noviembre del 2016 (Iniciativa de ley n.o 5161, de 2016). En lo que concierne el texto legal, la postura del MARN, lejos de abrir la gestión del agua para permitir la participación ciudadana u organizaciones de la sociedad civil, o de incluir preceptos del derecho humano al agua, refleja la opción estratégica de consolidar la gestión del agua desde el Ejecutivo en una mesa técnica ampliada, con el apoyo del sector privado y las universidades del país. En ese sentido, se infiere que el framing del caso como un asunto de seguridad nacional fue tramitado técnicamente como una apuesta por centralizar la toma de decisión, con el apoyo de socios estratégicos, pero limitando severamente la participación de la sociedad civil en las instancias más importantes de toma de decisión. Sobre este punto, conviene mencionar que un eje central de las propuestas de ley de aguas tienen que ver con la definición de la entidad rectora, responsable de tomar decisiones de mucha importancia política, como conceder licencias de explotación de aguas compartidas a terceros (lo que ha sido llamado en la jerga jurídica: aprovechamientos especiales) o regular la variedad de usos de una misma fuente según una jerarquía de usos (dentro de la cual se asume que el consumo humano de agua debería de ir primero) (Colom, 2005; Colom y Morales, 2011; Padilla, 2019).

La creación de esta entidad puede ser contenciosa, por la diversidad de opciones representadas en las iniciativas de ley de la ola de 2016. En algunas se propone la creación de una entidad autónoma (5070, 5253, Cacif,), en otras se trata de una entidad autónoma pero descentralizada (Taracena y expertos), mientras que en la 5161 se propone crear la rectoría del agua como una dependencia del MARN. Las implicaciones políticas son de peso, sobre todo al considerar que el modelo extractivista sobre el cual caen muchas de las críticas sociales (opacidad, celeridad en los procesos de adjudicación de licencias de explotación de los recursos naturales, incapacidad de supervisar o sancionar a empresas infractoras, etc.) parte de una lógica administrativa centralizada, con una fuerte orientación autoritaria (Padilla, 2019). Asimismo, es posible criticar el excesivo peso del ejecutivo en la política ambiental del país debido a los efectos nefastos producidos en torno a la capacidad de entidades autónomas o descentralizadas, sin hablar de alcaldías indígenas o comités de agua, de participar en políticas ambientalistas o participativas. La historia democrática reciente demuestra que a ese nivel se ha jugado la posibilidad de impulsar políticas más fuertes o de frenar avances en lo que concierne la protección del ambiente (Berger, 1997).

La 5161 también reconoce la necesidad de generar procesos descentralizados de gestión por cuenca, a la vez que reconoce la función ambiental de las organizaciones locales de autogestión, ya sean estas urbanas, rurales, campesinas o indígenas. En ese sentido, la propuesta oficialista es ambigua ya que parece extender una rama de olivo a las organizaciones de base que protagonizaron la Marcha por el Agua al reconocer el aporte de comunidades indígenas en la conservación y cuidado de las fuentes de agua cuenca arriba (Iniciativa de ley 5161, 2016).

En cualquier caso, la experiencia de los Diálogos demuestra lo frágil que pueden ser las alianzas coyunturales entre actores en oposición política. De los Diálogos no surgió una iniciativa de ley, ya que hubo “vicios” en el proceso de redacción del texto de ley (M. Arrecis, comunicación personal, 10 de agosto de 2020; L. Juracán, comunicación personal, 10 de agosto 2020). Por ejemplo, un borrador del texto fue filtrado por alguno de los participantes y cayó en las manos de un diputado de la bancada FCN-Nación, quién aprovechó para usar el texto en su propia iniciativa de ley de aguas (5253). Esta iniciativa de ley no fue respaldada por sus autores originales ni por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) (Padilla, 2020).

4.3. El tratamiento del derecho humano al agua en dos propuestas suplementarias de ley

Aprovechando el impulso del contexto reformista del año 2016, el presidente del congreso, Mario Taracena, también comenzó a trabajar en su propia propuesta de ley. El diputado inició un proceso propio con el fin de proponer una iniciativa de ley de aguas (C. Barreda, comunicación personal, 15 de agosto de 2020; E. Colom, comunicación personal, 19 de marzo de 2020; J. C. Godoy, comunicación personal, 20 de febrero de 2020). Para llevarlo a cabo, Taracena acudió al entonces ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Raúl Morales, quién lo ayudó a reunir el grupo de expertos que elaboró la propuesta legal. El grupo estaba compuesto por Elisa Colom, Manuel Bastarrechea, Gloria Aragón y David Castañón (E. Colom, comunicación personal, 19 de marzo de 2020.). Tanto Colom como Bastarrechea son expertos preeminentes en esta temática y han estado presentes en los procesos de elaboración de iniciativas, desde los años 1980 (Padilla, 2020). Según Colom, “el plan de Mario era trabajar con el sector privado, trabajar con los pueblos indígenas y después trabajar con el movimiento social. Y él empezó por el sector privado” (E. Colom, comunicación personal, 19 de marzo de 2020) 6 . Adicionalmente, en algunas entrevistas se pudo corroborar que la propuesta fue socializada en estado de borrador con asesores de la organización comunitaria de Totonicapán “48 Cantones”, quienes tuvieron un papel importante en vetar una iniciativa de ley de aguas en el pasado que había llegado lejos en el proceso legislativo (C. Barreda, comunicación personal, 15 de agosto de 2020; P. Ixchíu, comunicación personal, 5 de septiembre de 2020; Escalón, 2016).

El proceso resultó en algunas reuniones a puerta cerrada entre Taracena, expertos consultores y representantes del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), para alcanzar algunos acuerdos previos sobre el contenido normativo. En función de esos encuentros, los expertos emprendieron la adecuación del borrador de propuesta, que trabajaron a lo largo del año 2016. Sin embargo, la reelección de Taracena a la presidencia del Congreso en 2017 era una condición importante para avanzar con el proceso. Dado que la UNE no consiguió la reelección, el proceso se estancó. Más allá del destino final de esta propuesta, es interesante contrastar la evolución de los planteamientos de los expertos clásicos en materia de ley de aguas, desde los procesos en los que ellos mismos contribuyeron en las décadas de 1990 y 2000 hasta llegar al contexto presente. Según Colom, la propuesta que ellos prepararon en ese momento respondía a la relevancia política que tiene administrar y distribuir el agua, visto en el marco del impacto que causa la industria extractiva en los territorios.

A decir de E. Colom:

[…] ya en la legislatura de Otto Pérez se presentó una iniciativa de ley de moratoria del uso minero del agua, una moratoria de la hidroelectricidad, fue la caminata del agua famosa, y yo le decía a Mario Taracena: esas no son leyes de aguas, pero esas están hablando de la relevancia política que tiene administrar y distribuir el agua. Entonces hay que leer entre líneas qué es lo que la gente está esperando, porque tiene que ver con la ley de aguas. (Comunicación personal, 19 de marzo de 2020)

En el contexto de las disputas por el agua, la propuesta de Taracena fue elaborada tomando en cuenta tanto las debilidades del Estado en cuestiones de gestión hídrica, como la necesidad de dirimir conflictos alrededor de los derechos legales o de facto de los cuales gozan los distintos usuarios del agua. Más allá del intento de Taracena por buscar un consenso entre Cacif y pueblos indígenas, se apuesta por la descentralización de la toma de decisión (en mesas de deliberación ampliadas), la creación de tarifas del agua que permitan crear inversiones de recuperación ambiental de los cauces, y en el fortalecimiento del sector agua y saneamiento a través de la estandarización de las políticas municipales mediante la incorporación del derecho humano al agua en sus planes. La propuesta busca generar condiciones de autonomía relativa al control del Ejecutivo, al desplazar las decisiones más conflictivas a la escala regional. En este esquema, por ejemplo, son las autoridades de cuenca las encargadas de otorgar licencias de explotación de aguas compartidas (Colom et ál., 2017).

En adición a lo anterior, la descentralización de la toma de decisión y la conformación de mesas multipartidarias hace eco de un modelo de gobernanza estilo consejos, que, aunque se reviste de un atuendo democrático, no ofrece salvaguardas específicas ante el riesgo de cooptación de las mesas por los intereses de los actores regionales de poder (J. Gálvez, comunicación personal, 20 de septiembre de 2020). En cualquier caso, la estrategia de este grupo promotor fue buscar consensos entre agrupaciones que se encuentran en apariencia en dos espectros opuestos de la lucha de clases: los pueblos indígenas y el Cacif. Esto no quita que pueden existir matices a la hora de hablar de los pueblos indígenas, ya que se trata de un sujeto político plural y diverso (Sosa, 2022), que puede converger en luchas en común, pero diferir en aspectos particulares. Por ejemplo, un asesor de 48 Cantones podía criticar al mismo tiempo la injerencia del Estado o del gran capital en asuntos de gestión comunitaria, como la calidad técnica de la iniciativa de ley promovida por la Asamblea que produjo la iniciativa 5070, pese a que esta pregonó la autonomía indígena como principio de base de la ley de aguas (P. Ixchíu, comunicación personal, 5 de septiembre 2020).

4.4. La propuesta del Cacif: la propuesta técnica “desde arriba”

El 29 de mayo 2017, se vuelve noticia una visita de representantes del Cacif con el presidente del Congreso de la República. En dicha reunión, la comitiva le presentó al presidente un documento con lineamientos para crear una ley de aguas. En ese entonces, la Comisión de Ambiente estaba estudiando las distintas iniciativas presentadas el año anterior y en el dictamen de la iniciativa 5161. La acción de tocar la puerta del máximo representante del Congreso es un recurso privilegiado de poder, puesto que el Cacif, un actor político de peso y representante de la clase dominante en Guatemala, cuenta con canales privilegiados de acceso a funcionarios y diputados, ya sea por afinidad ideológica, por el financiamiento lícito e ilícito de partidos, o por el derecho de picaporte del que gozan con la clase política (L. Marroquín de Palomo, comunicación personal, 4 de septiembre de 2020; Escalón, 2016; Gutiérrez, 2016; Cicig, 2015).

Una novedad en la estrategia del Cacif fue volver pública su posición sobre la ley de aguas elaborando un documento técnico de propuesta de ley. El veto del sector privado a este tipo de iniciativas ha sucedido en el pasado mediante sus interacciones informales, no públicas, con las élites gubernamentales (Escalón, 2016). Sin embargo, ante la multiplicación de iniciativas que fueron ingresadas en el Congreso, el Cacif optó por volver pública su propia propuesta. Que esta haya sido socializada con el presidente del Congreso en mayo 2017, coincide con los tiempos en los que la Comisión de Ambiente estaba revisando la iniciativa 5161, por lo que se puede suponer que el objetivo del Cacif también era influenciar el dictamen final de la Comisión de Ambiente, aprovechando el proceso de revisión en curso.

En el contexto de la crisis del agua, la propuesta del Cacif innova con respecto a la postura de “veto” permanente de la ley de aguas (Padilla, 2020), con el simple hecho de reconocer la necesidad de regular el uso y consumo del agua. En la propuesta, se plantea la generación de tarifas diferenciadas de agua y la creación de un sistema descentralizado y autónomo para volver efectivo el nuevo tributo (Cacif, 2017). En segundo lugar, plantea la necesidad de generar procesos administrativos de resolución de controversias, como medio para responder a los conflictos locales que tienden a confrontar a las empresas agremiadas con los comunitarios organizados. La propuesta del Cacif concede de entrada el reconocimiento del derecho al agua, así como la existencia de “organizaciones ancestrales” del agua. Sin embargo, no desarrolla mayores elementos en ambos casos, más que mencionando que toda entidad que use el agua debe abstenerse de restringir el acceso a otros usuarios y que las autoridades ancestrales deben estar registradas en la entidad rectora propuesta en este caso (Cacif, 2017).

Leyendo el caso desde una perspectiva política, es posible ver cómo la propuesta del Cacif no deja de ser un esfuerzo de la clase dominante por resolver los problemas asociados a la ausencia de un ente público rector, buscando a la vez que sus intereses no se vean afectados. Los elementos notorios en este caso tienen que ver con la autoridad del agua que proponen y las excepciones a la nueva regulación planteadas en el texto de ley. En lo que concierne la creación de una autoridad autónoma, la propuesta del Cacif plantea el traslado de funciones administrativas a una entidad dirigida por expertos que pueden ser influenciados por su agenda. El Cacif tiene presencia tanto en el Sistema Guatemalteco de Ciencias del Cambio Climático (Sgccc) 7 , y en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Concyt) (Rodríguez, 2018), y ambas instituciones contarían con un representante en la dirección del consejo nacional del agua, junto a otro representante nombrado por el MARN. El presidente del consejo es en este caso el representante del Sgccc.

Más allá de la forma que toma la exclusión de actores “no científicos” de la toma de decisión, la propuesta del Cacif favorece la posibilidad de influir decisivamente en el sistema de tributo del agua, con la colocación de operadores afines a los intereses del gremio, ya sea mediante las instituciones privadas que participarían en el proyecto o, de manera indirecta, a través de la influencia que tienen en las decisiones del gabinete de Gobierno. En la medida que esta iniciativa y la propuesta del oficialismo insisten en la necesidad de centralizar la toma de decisión, que sea en una entidad autónoma o no, ambos proyectos replican un modelo de gestión “tecnocrático excluyente” (Castro, 2017), porque no da paso a mayores y mejores formas de inclusión social en la gobernanza del agua.

Finalmente, los lineamientos del Cacif proponen el mantenimiento de leyes especiales o derechos preexistentes en los que ya existan formas de gestión del agua y adjudicación de derechos, que no serían afectadas por la aprobación de una ley de aguas (excepto por la disposición de pagar una tarifa por el consumo de agua). Esto puede ser interpretado como una manera de blindar las inversiones de la industria extractiva ante las nuevas disposiciones de ley (Del Águila, 2018), ya que algunos ejemplos de leyes especiales que regulan el uso y consumo industrial del agua son la Ley General de Electricidad y la Ley de Minería, que fueron reformadas durante el giro neoliberal del Estado en los años noventa. Ambas son leyes que han permitido la liberalización del uso y consumo industrial del agua en el país y la extensión de derechos de uso de aguas compartidas a las empresas.

5. Conclusión

En la ola de iniciativas de ley de aguas de 2016 se pueden apreciar varias posturas que reflejan intereses convergentes y divergentes en los intentos por aprobar la ley. Destaca: i) la elaboración de una iniciativa por parte de una coordinación de organizaciones de base social, centrada en la conservación de las prácticas indígenas ancestrales con el agua y en la aplicación del derecho humano al agua; ii) la propuesta del Cacif, privatizadora, busca crear un sistema de tributación del agua controlado por operadores afines; iii) una propuesta tecnocrática que plantea la necesidad de descentralizar la toma de decisión y generar procesos de gobernanza múltiples del agua; y iv) la propuesta del oficialismo, que pretende centralizar la toma de decisiones sobre derechos de uso y planificación hídrica, a cambio de generar mejores formas de regulación de aprovechamientos especiales y de reconocer el aporte comunitario de la gestión del agua para la conservación del ambiente.

El aporte del análisis de cada iniciativa/propuesta es comprender la variedad de modelos planteados para generar una entidad rectora y un modelo de gobernanza del agua, en un contexto general en el que la acción pública que propone cambios se topa seguidamente con actitudes conservadoras y bloqueos de distinta índole. Ya sea porque el ambiente de cambio social que se vivió en el período 2015-2016 duró poco tiempo, o porque actores de poder pueden vetar procesos multipartidarios pese al apoyo social, la ola del 2016 no permitió la aprobación de una u otra iniciativa de ley. En este caso, la pugna en torno a la ley de aguas recae en los mecanismos para definir qué sectores serán invitados a participar en la toma de decisión y hasta dónde llegará el poder de decisión de cada actor invitado, o de cada componente del sistema de gestión, en relación con la autoridad gubernamental o el poder de facto de las élites empresariales. Asimismo, la lectura cruzada de estas iniciativas permite cuestionarse sobre el nivel de injerencia que debe tener el Estado en la gestión de asuntos comunitarios, dada la permanencia de formas relativamente autónomas de autogobierno indígena.

En lo que concierne la institucionalización del derecho humano al agua, la pugna cobra forma en función de las posturas que se articulan en torno al derecho humano al agua, y otras que buscan reiterar formas exclusivas de gestión o las que buscan reiterar privilegios hegemónicos. En el primer caso, llama la atención la manera como la Asamblea buscaba garantizar este derecho recalcando la tarea de la administración pública de distribuir agua desde una lógica universalista de provisión de servicios básicos, pero también, reforzando los mecanismos de defensa comunitaria en contra de las actividades extractivas y marcando de forma explícita el límite entre la jurisdicción estatal y las prácticas de autogobierno indígenas. En el segundo caso, destaca la posición del Gobierno que busca mantener la centralización de la toma de decisión en asuntos ambientales y la postura privatizadora del Cacif. Sobre esto último, queda evidente que para los actores de poder hay otras prioridades a considerar a la hora de regular el agua en Guatemala: garantizar el control gubernamental de una agenda estratégica, o la reiteración de privilegios y lógicas de mercado en asuntos de interés social, lo cual supedita la aplicación del derecho humano al agua, y refuerza de nuevo la dificultad de progresar en la democratización del régimen político y social guatemalteco.

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Notas

* Artículo producto de la investigación realizada en el marco de las labores en la Vicerrectoría de Investigación y Proyección de la Universidad Rafael Landívar. Algunos los ya resultados fueron publicados en el informe de investigación para el sitio web Plaza Pública.

1 En el estudio fueron identificadas dos iniciativas actuales significativas (5070, 5161) y dos propuestas de ley de aguas que no fueron ingresadas oficialmente en el sistema legislativo. En ese sentido, conviene distinguir entre iniciativas y propuestas que tratan, de todos modos, sobre la necesidad de generar una ley marco para regular específicamente el consumo y uso del agua.

2 Las iniciativas de ley de aguas son aquellas que definen un marco regulatorio general, lo cual suele incluir la definición de una entidad rectora del agua, y los procedimientos para otorgar derechos de uso, como mínimo. Sobre este punto ver a Padilla (2020).

3 La comitiva estuvo encabezada por Antonio Malouf, quien era presidente del Cacif en ese entonces (Martínez, 2017).

4 En un Congreso conformado por 158 diputados, en 2016 las bancadas susodichas sumaban únicamente a cinco diputados. Tribunal Supremo Electoral, Memoria de Elecciones Generales y de Diputados al Parlamento Centroamericano (Guatemala: TSE, 2016).

5 Los integrantes de las comisiones tienen el derecho de proponer enmiendas al contenido de las iniciativas, a su discreción, de forma parcial o total, en función de su conocimiento del tema, o de aportes externos, siempre y cuando concedan audiencia al ponente de la iniciativa para presentar las modificaciones. Ley Orgánica del Organismo Legislativo, artículo 112.

6 Barreda corroboró la puesta en marcha del plan de 2016, agregando que la UNE también gestionó para contactar a 48 Cantones, en el esfuerzo por generar consenso. Según C. Barreda (comunicación personal, 15 de agosto de 2020).

7 Por parte del sector privado, en la Sgccc participan el Instituto Privado de Investigación sobre Cambio Climático (institución financiada por el gremio de azucareros), la Asociación Guatemalteca de Exportadores y la empresa Cementos Progreso. El ICC ocupa la Secretaría Técnica.

Notas de autor

** Máster en Ciencias Sociales con especialidad en Sociología por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (EHESS) de París, Francia. Investigador de la Vicerrectoría de Investigación y Proyección de la Universidad Rafael Landívar, Guatemala, Guatemala. Especializado en el estudio del agua en Guatemala, desde el análisis crítico de la gestión pública, el extractivismo, la gobernanza del agua, estudios de distribución desigual del agua, el derecho humano al agua y la ley de aguas. ORCID https://orcid.org/0000-0003-3404-6819, correo electrónico: dapadilla@url.edu.gt