INTRODUÇÃO

Inicialmente, cumpre esclarecer que o presente artigo é fruto de alguns questionamentos abordados em tese defendida junto ao Programa em Desenvolvimento Local da UCDB-Campo Grande/MS em dezembro de 2021.

A violência doméstica e familiar contra a mulher baseada na relação desigual de gênero é um grave problema social que atinge a sociedade como um todo. A violência doméstica contra a mulher não distingue classe social, raça, etnia, qualificação profissional, ou qualquer outra classificação possível. Dessa forma, a mulher que hoje não se encontra numa posição de vulnerabilidade, pode amanhã passar a estar vulnerável e, por consequência, vir a ser vítima dessa violência. Trata-se de um fenômeno complexo, multifacetado e multidimensional. Diuturnamente, vemos no Brasil casos de violência doméstica serem veiculados nos meios de comunicação. Segundo os dados do Fórum Brasileiro de Segurança Pública – FBSP, em alusão ao dia 08 de março, que marca o Dia Internacional da Mulher, foram publicados antecipadamente alguns dos dados coletados referentes ao Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2022, relativos à violência letal e sexual de meninas e mulheres no Brasil. Os dados apontam que entre março de 2020, mês em que foi decretada a pandemia de Covid-19, até dezembro de 2021, foram registrados 2.451 casos de feminicídio e 100.398 casos de estupro e estupro de vulnerável de vítimas do gênero feminino. Em média, durante o ano de 2021, uma mulher foi assassinada a cada 7 horas no Brasil, vítima de feminicídio.

A violência doméstica contra mulher é considerada pela Organização das Nações Unidas (ONU) e pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e pela Lei Maria da Penha em seu art. 6º como uma grave violação de direitos humanos. Eis os principais documentos internacionais de direitos das mulheres, por ordem cronológica. Primeiramente, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW), da ONU, de 1979, também chamada de Convenção da Mulher, fruto da luta do movimento de mulheres desde a primeira Conferência Mundial sobre a Mulher, realizada no México, em 1975. A Cedaw foi o primeiro tratado internacional que dispõe amplamente sobre os direitos humanos das mulheres, tendo duas frentes propostas: promover os direitos da mulher na busca da equidade de gênero e reprimir quaisquer discriminações contra as mulheres nos Estados-parte. O Brasil se tornou um deles em 1984, por meio do Decreto nº 89.460, de 1984. Quase uma década depois, a Conferência Mundial de Direitos Humanos de Viena de 1993, deu ênfase aos direitos das mulheres, passando, dessa forma, a ser objeto de atenção específico de todas as atividades da ONU.

Em 1994, a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra Mulher ou Convenção de Belém do Pará, como ficou conhecida, arrematou as conquistas dos documentos anteriores e tratou de conceituar a violência doméstica contra as mulheres como qualquer ato ou conduta baseada no gênero, que cause morte, dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto na esfera pública como na esfera privada. A Convenção de Belém do Pará reconhece as violências como uma violação aos direitos humanos e estabelece deveres aos Estados signatários para coibi-las – entre eles o Brasil, onde a Convenção passou a vigorar a partir do Decreto nº 1.973, de 1996. Tornou-se uma referência no direito internacional no enfrentamento à violência contra as mulheres, passando a ser dever do Estado oferecer prevenção, investigação, sanção e reparação às vítimas.

O Brasil tem como marco jurídico de proteção aos direitos da mulher a promulgação da Constituição Federal de 1988. A bancada do Batom, como ficou conhecida a significativa bancada feminina na Assembleia Nacional Constituinte de 1987, teve uma participação efetiva e de grande importância na positivação de diversos direitos fundamentais das mulheres na Constituição Federal de 1988, uma vez que cerca de 80% das pautas reivindicadas foram positivadas no texto constitucional.

Todavia, um marco jurídico não se faz do dia para a noite e, para que a Constituição Federal de 1988 tivesse essa representação, houve um marco histórico. O marco histórico que fez o movimento feminista pautar a violência doméstica contra as mulheres, e, dessa maneira, transcender o processo de luta por direitos mais pontuais e individuais dos direitos das mulheres foi o assassinato de Ângela Diniz por seu companheiro, em 1976, sem falar no emblemático da dupla tentativa de homicídio de Maria da Penha, que ocorreu em 1983. Diante dessas mortes, notadamente de Ângela Diniz e da dupla tentativa de homicídio de Maria da Penha, o fenômeno da violência doméstica contra as mulheres ganhou destaque nacional. Por conseguinte, era necessário trazer a lume o debate sobre esse tipo específico de violência contra a mulher dentro das pautas do movimento feminista mundial e brasileiro. Nesse sentido, o marco jurídico específico sobre a violência doméstica e familiar contra a mulher no Brasil foi a promulgação da Lei n. 11.340, de 07 de agosto de 2006, mais conhecida como Lei Maria da Penha. Cumpre esclarecer que a Lei foi promulgada depois de o Brasil ser condenado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da Organização dos Estados Americanos (OEA) por negligência e omissão em relação à violência doméstica, após denúncia de Maria da Penha, uma farmacêutica, casada com um professor universitário, que sofreu duas tentativas de homicídio e acabou paraplégica em 1983, tendo lutado durante quase 20 anos para que seu agressor fosse devidamente punido pelo Estado brasileiro.

O enfrentamento da violência doméstica, por se tratar de um fenômeno social multifacetado e multidimensional, vai além da dogmática jurídica. À vista disso, emerge a necessidade de analisá-lo de forma holística e plural, envolvendo as questões sociais e principalmente as políticas públicas a serem consideradas nesse enfrentamento. O presente artigo tem como objetivo geral analisar a inovação social da política pública em rede integrada e multinível implantada pela Casa da Mulher Brasileira (CMB), na cidade de Campo Grande/MS, fruto do Projeto “Mulher: Viver sem Violência”, lançado pelo Governo Federal em 2013. Para a consecução do objetivo geral, foram estabelecidos três objetivos específicos: (i) relacionar a violência doméstica e familiar contra a mulher com base na relação desigual de gênero; (ii) descrever o processo da implantação das políticas públicas de enfrentamento à violência doméstica a partir da promulgação de Lei Maria da Penha; e (iii) analisar o modelo de inovação social de política pública em rede integrada e multinível da Casa da Mulher Brasileira-Campo Grande/MS.

Para responder ao objetivo geral e aos dois objetivos específicos, o percurso metodológico fez uso da pesquisa exploratória e qualitativa, aliada ao trabalho de campo realizado durante o processo de elaboração da tese desenvolvida junto ao Programa de Doutorado em Desenvolvimento local entre os anos de 2018 a 2021 e defendida em 17/12/2021. Além da introdução e das considerações finais, o artigo está alicerçado em três sessões. A primeira trata da violência doméstica e familiar contra a mulher, trazendo um paralelo e o momento de convergência entre a violência em sentido amplo, o patriarcado, a relação de gênero como categoria de análise e a violência baseada na relação de gênero propriamente dita. A segunda tem a finalidade de descrever o processo da implantação das políticas públicas de enfrentamento à violência doméstica a partir da promulgação da Lei Maria da Penha, e a última sessão propôs-se a analisar o modelo de inovação social de política pública em rede integrada e multinível da Casa da Mulher Brasileira-Campo Grande/MS.

2. A Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher

Os 2.451 feminicídios e os 100.398 casos de estupro e estupro de vulnerável de vítimas do gênero feminino ocorridos no Brasil durante o período de março de 2020 a dezembro de 2021 (FSBP, 2022) confirmam a gravidade da violência doméstica e familiar contra a mulher como problema social que não pode mais ser deixado à margem dos debates políticos, jurídicos e sociais. Os números de mulheres assassinadas a cada ano no Brasil, que carrega o título de 5º país no ranking global de feminicídios, constatam que esse não é um fenômeno que será solucionado apenas e tão somente com a punição do agressor, pois, como dito anteriormente, é um problema multifacetado e multidimensional. A violência doméstica baseada no gênero é posta como uma realidade cruel que assola a sociedade mundial e brasileira como um todo, uma vez que não é só a vítima que sofre as consequências, atingindo todo o tecido social. Trata-se de um fenômeno social estruturado, endêmico e enraizado no seio do tecido social, replicado há milênios por meio do paradigma do patriarcado.

Esta seção se propõe a analisar a percepção da sociedade sobre a violência doméstica no decorrer da história, com a finalidade de identificar como um problema tão grave acabou sendo naturalizado socialmente.

2.1 Breves considerações sobre a violência em sentido amplo

A violência em sentido amplo também faz parte de um problema social complexo. São várias as áreas do conhecimento que a estudam. A Sociologia, a Antropologia, a Psicologia, a Psicanálise, a Teologia, a Filosofia, a Biologia, o Direito, a Saúde, dentre outras, há tempos vem se debruçando para analisar e entender o fenômeno da violência. Cada uma delas traz o seu conhecimento correspondente e uma classificação sobre o que vem a ser violência. Por conseguinte, o conceito de violência dependerá do seu significado, do seu objeto e do modelo de investigação aplicado. “O fenômeno da violência se traduz num caleidoscópio de conceitos das mais diversas áreas do conhecimento, que se complementam fazendo parte de um todo. É de forma holística que esta pesquisa irá abordar a temática da violência e da violência doméstica e familiar contra a mulher” (SILVA, 2021, p. 100).

Para Porto (2014, p. 193), “a violência é uma constante na natureza humana”. Para o autor, a violência é um fenômeno que faz parte da história da própria humanidade e “este triste atributo parece acompanhar passo a passo a humanidade, como a lembrar, a cada ato em que reemerge no cotidiano, nossa paradoxal condição, tão selvagem quanto humana”. Teles e Melo (2017, p. 90) esclarecem que

[...] a violência “em seu significado mais frequente, quer dizer o uso da força física, psicológica ou intelectual para obrigar outra pessoa a fazer algo que não está com vontade; é constranger, é tolher a liberdade, é incomodar, é impedir a outra pessoa de manifestar seu desejo e sua vontade, sob pena de viver gravemente ameaçada ou até mesmo ser espancada, lesionada ou morta.

Minayo (2007, p. 23), por sua vez, clarifica nosso pensamento ao escrever que “a violência não é um problema médio típico; é, fundamentalmente, um problema social que acompanha toda a história e as transformações da humanidade”. Para a autora, “não se conhece nenhuma sociedade totalmente isenta de violência. Ela consiste no uso da força, do poder e de privilégios para dominar, submeter e provocar danos a outros: indivíduos, grupos e coletividades. Há sociedades mais violentas do que outras, o que evidencia o peso da cultura na forma de soluções de conflitos” (MINAYO, 2007, p. 23). À vista disso, além de um fato humano e social, a violência na história pode ser classificada de forma singular em cada sociedade, dentro de um espaço e de um tempo determinado. Fato é que a violência, para Minayo (2007), compõe o tecido social de quase todas as sociedades, sendo o caso da violência baseada na relação de gênero.

2.2. O Patriarcado e a relação de gênero como categoria de análise: paralelo e ponto de convergência

Um dos conceitos centrais a ser enfrentado quando se aborda a violência de gênero é o do patriarcado. Os conceitos de gênero e patriarcado, muito embora estejam alocados em suas próprias categorias de análise, encontram-se interligados em relação ao fenômeno da violência de gênero. Segunda Silva (2021, p. 103),

o Patriarcado ou patriarcalismo diz respeito ao modelo de organização do pensamento social, em distintas territorialidades, assumindo a condição de representação ideológica quando se destina a opressão/dominação de um grupo por outro. A materialização do patriarcalismo se faz na perpetuação de estruturas concretas, tais como a divisão sexual do trabalho, vivências de gênero e o patriarcado. O gênero, por sua vez, diz respeito ao papel exercido pelos homens e mulheres nessa sociedade.

Para Bandeira (2014), o patriarcado é considerado um dos pilares da violência contra a mulher e, de modo conexo, a dominação simbólica masculina. Quando analisados isoladamente são insuficientes para explicar a violência contra a mulher. Os conceitos se complementam para pavimentar uma das respostas sociais à violência doméstica contra a mulher. Bandeira (2014) explicita que não há um modelo universal de patriarcado. Cada sociedade vai construindo o seu modelo ao longo da história, entretanto o que se tem em comum, desde a sua formação, são os seus pilares de sustentação, como, por exemplo, o poder do homem sobre a mulher (BANDEIRA, 2014).

Lerner (2019, p. 390) diz que o patriarcado, “em sua definição mais ampla, é a manifestação e a institucionalização do domínio masculino sobre as mulheres e os filhos de uma família e a ampliação desse domínio masculino sobre as mulheres e a sociedade em geral”.

2.2.1 O gênero como categoria da análise

No que concerne ao estudo do gênero ou relação de gênero (termo de minha preferência) como categoria de análise científica, só se consolidou em 1986, após a publicação do artigo intitulado “Gênero: uma categoria útil de análise histórica”, da historiadora norte-americana Joan Scott. Até o seu reconhecimento como uma categoria de análise, conforme descrito por Joan Scott, o conceito de gênero estava relacionado a características do sexo biológico e à divisão dos papéis que homens e mulheres teriam que desempenhar na sociedade a partir dessa diferença biológica (SCOTT, 1995).

Segunda Meneguel e Lima (2015, p. 142) o “gênero é um conceito oriundo das ciências sociais que se refere à construção social de sexo ou à apropriação social das diferenças sexuais”. Para as autoras, o conceito de gênero “descoloca o masculino e o feminino biologicamente definidos para o contexto social, já que a cultura de cada sociedade estipula o que considera aceitável nas relações entre homens e mulheres, entre mulheres ou somente entre homens” (MENEGUEL; LIMA, 2015, p. 142).

A partir da abordagem desses dois conceitos, uma questão deve ser arquitetada. Mesmo o patriarcado e a relação de gênero estando em campos de referência diferentes, o primeiro está envolto na questão de organização política e jurídica da sociedade, e o segundo, alocado nos papéis sociais a serem desempenhados pelo homem e pela mulher. Uma pergunta que se faz necessária é saber o ponto de convergência dos dois conceitos como fator determinante da violência doméstica contra a mulher.

Obviamente, pela complexidade dos dois fenômenos apresentados, não há a possibilidade de se falar em uma única e simples resposta, uma vez que não existe apenas um elemento de ligação. A soma de um conjunto de fatores leva ao reconhecimento de que patriarcado e relação de gênero são conceitos imbricados por sua própria natureza social e que, na construção do tecido social contemporâneo, carregam em comum o fato de estabelecer à mulher uma desigualdade decorrente do papel que lhe é imposto. Por sua vez, essa desigualdade tende a se materializar em forma de uma violência naturalizada ao longo da história.

Neste momento, cabe uma ponderação feita por Meneguel e Lima (2015) quanto ao fato do uso mais frequente do termo “violência de gênero”. A autora leciona que esse tipo de violência não se restringe à mulher, podendo ser incluída a violência direcionada aos homens que não desempenham o modelo de sexualidade aceito pela sociedade. Ao se trabalhar o gênero como uma categoria da análise, a abordagem científica foi baseada na relação entre os dois papéis, o masculino e o feminino, dentro da sociedade, por isso trata-se não apenas da discussão do gênero mulher, mas da relação desigual entre os dois, homens e mulheres. De tal forma, ao usar apenas o termo violência de gênero, estariam incluídos nesse contexto de violência homens e mulheres; a denominação mais adequada seria violência contra a mulher baseada no gênero. Segundo Meneguel (2015, p. 195):

Chama-se violência de gênero para assinalar que a violência é um ato produzido nas sociedades e nas culturas, e não devido a doença, alcoolismo, fatalidades ou características de personalidade das vítimas ou agressores, da educação diferenciada de gênero, fazendo com que as mulheres se portem de acordo com os papéis de gênero, pelos quais elas são responsabilizadas pelo bom andamento da relação conjugal, além de cuidar da casa, dos filhos e do marido, devendo sempre estar disponíveis, inclusive para o sexo.

Infere-se, dessa forma, que a violência tipificada pela Lei Maria da Penha é a violência doméstica baseada na relação de gênero, e não qualquer violência desferida contra a mulher, como, por exemplo, a morte de uma mulher em razão de um latrocínio. Depreende-se, à vista disso, que violência doméstica e relação de gênero são conceitos que precisam ser analisados em conjunto e como parte de um sistema que tem como uma de suas consequências essa violência específica.

Consequentemente, a violência de gênero é aquela que não leva em consideração o aspecto biológico, que diferencia homens e mulheres em razão do sexo, mas sim a violência decorrente da relação de poder desigual entre homens e mulheres. A violência que foi sendo naturalizada ao longo do tempo pela dominação masculina diante da submissão e exploração feminina em razão do paradigma patriarcal que ressoa o seu poder nas dimensões moral, política, jurídica e social.

Para finalizar essa sessão do presente artigo, tem-se como imprescindível citar ao menos duas frases do célebre livro O Segundo Sexo, publicado em 1949, por Simone de Beauvoir. A primeira e mais conhecida delas é “Ninguém nasce mulher: torna-se Mulher”; e a segunda, mesmo antes de o gênero ser uma categoria de análise, Beauvoir escreveu: “Nenhum destino biológico, psíquico ou econômico define a forma com que fêmea humana assume o seio da sociedade, é o conjunto da civilização que elabora esse produto intermediário entre o macho e o castrado que qualificam de feminino” (BEAUVOIR, 2019, p. 9).

3. A implantação de políticas públicas a partir da Lei Maria da Penha

Não é possível abordar o enfrentamento da violência doméstica contra a mulher sob a perspectiva da Lei Maria da Penha sem antes apresentar um pequeno recorte histórico sobre a luta do movimento feminista brasileiro nessa conquista.

No final da década de 1960 e no decorrer das décadas de 1970/1980, em especial com o assassinato de Ângela Diniz por seu companheiro Doca Street em 30 de dezembro de 1976, bem como, com a dupla tentativa de homicídio de Maria da Penha também por seu companheiro, o movimento feminista passou a encampar as lutas sociais decorrentes das desigualdades de gênero.

Segundo Mello (2019, p. 33), “a década de 1980 foi próspera em experiências inovadoras, articuladas por feministas e mulheres organizadas em diferentes movimentos, que resultaram na constituição de uma importante agenda nacional de combate à violência contra a mulher no Brasil”, como, por exemplo a implantação, em 1985, da primeira Delegacia Especializada de Atendimento à Mulher, no Estado de São Paulo.

Como já mencionado anteriormente, o divisor de águas e grande marco jurídico na defesa dos direitos das mulheres no Brasil foi, sem dúvida, a Constituição Federal de 1988. A Assembleia Nacional Constituinte de 1987, composta por 559 membros, teve apenas 26 mulheres. Num primeiro momento, pode até parecer um número inexpressivo, mas foi bastante significativo, uma vez que, na elaboração da Constituição de 1946, a última democrática antes de 1988, não houve a participação de nenhuma mulher (TELES, 2017).

Quanto à dupla tentativa de assassinato da farmacêutica e bioquímica Maria da Penha Maia Fernandes em 1983 por seu companheiro, diante da demora no seu julgamento e da inefetividade do sistema judicial brasileiro por quase duas décadas, em 1998, Maria da Penha, com a ajuda do movimento de mulheres, encaminhou uma denúncia contra o Estado brasileiro perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA, em conjunto com o Centro pela Justiça e o Direito Internacional (Cejil-Brasil) e o Comitê Latino-Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher (Cladem-Brasil).

Em uma decisão inédita no ano de 2001, a CIDH-OEA condenou o Brasil por negligência e omissão em relação à violência doméstica. Maria da Penha recebeu uma indenização com base no descumprimento do art. 7º da Convenção de Belém do Pará e dos artigos 1º, 8º e 25 da Convenção Americana de Direitos Humanos. Ao Estado brasileiro, foi recomendada a reformulação de todo o sistema processual vigente voltado à defesa das vítimas de violência doméstica (OLIVEIRA; CAMACHO, 2012; PIOVESAN, 2012). Em agosto de 2006, foi publicada a Lei nº 11.340, regulamentando, dessa forma, o art. 226, §8º, da CF/88. A lei passou a ser conhecida como Lei Maria da Penha (LMP).

É fulcral esclarecer que a LMP (LMP) não é uma lei circunscrita dentro do universo jurídico. A LMP transcendeu os seus limites legais diante da importância de seu conteúdo social. A LMP “representou uma mudança de paradigma entre os operadores do Direito”, pois se trata de uma inovação legislativa que carrega em seu âmago “a intenção de dar integral proteção à mulher vítima de violência doméstica” (MELLO; PAIVA, 2019, p. 51-52). A Lei partiu de uma perspectiva feminista, que situou a violência de gênero como um problema político no mundo. Através de investigação científica, foram identificadas as várias formas de violência; erradicados os conceitos misóginos não científicos, como é o caso do conceito de crime passional; definidos legalmente os conceitos de violência sexual, estupro, incesto, assédio, violência conjugal e familiar, e outras formas de violência baseada no gênero: trabalhista, patrimonial, psicológica, intelectual, simbólica, linguística, econômica, jurídica e política (MELLO, 2019).

O art. 8º da LMP representa essa inovação legislativa citada por Mello (2019). O artigo estabelece que as políticas públicas que visam a coibir a violência doméstica contra a mulher devem ser feitas em conjunto, por meio de ações articuladas entre a União, os Estados, Municípios e o Distrito Federal, somadas às ações da sociedade civil. Bianchini (2011, p. 219) assinala que “a parceria Estado-sociedade se torna imprescindível para o sucesso da coibição da violência doméstica e familiar contra a mulher”.

Para Bianchini (2011, p. 221), “o problema da violência contra a mulher exige articulação entres os profissionais envolvidos em torno de um projeto comum, levando em conta a complexidade do assunto, da sociedade, do humano”. Assim sendo, a LMP deve ser interpretada a partir de uma leitura sistemática, multidimensional e transdisciplinar. Todas as suas dimensões (jurídica, política, social e histórica) devem ser consideradas na abordagem do fenômeno, uma vez que é “buscando-se definir a diversidade de situações sem se perder de vista a globalidade do fenômeno e a singularidade de suas manifestações em cada sujeito que se apresenta” que se pode garantir efetividade à LMP e às políticas públicas implementadas a partir dela. (BIACHINI, 2011, p. 221).

Diante desse contexto factual, foi elaborado o Programa “Mulher, Viver sem Violência”, da Secretaria de Políticas Públicas para as Mulheres da Presidência da República, no ano de 2013, e com ela, a previsão da criação da Casa da Mulher Brasileira.

4. A Casa da Mulher Brasileira-Campo Grande/MS como modelo de inovação social de política pública em rede integrada e multinível no enfrentamento à violência doméstica contra a mulher

O combate e o enfrentamento à violência doméstica contra a mulher postulam uma articulação sincronizada entre as três esferas dos poderes do Estado, dos profissionais envolvidos na rede de proteção e da sociedade civil organizada. Essa integração é fundamental, tendo em vista a complexidade do fenômeno social. É medular que haja o compartilhamento de conhecimentos, a interação de um conhecimento com o outro, para se alcançar o bem comum.

4.1 A policy networks ou rede de política pública multinível: a gestão compartilhada da CMB-Campo Grande/MS

Para Frey (2000, p. 221), essa política pública de interação dos diferentes grupos do poder público, das instituições e da sociedade “na gênese e na implementação” de determinada política é entendida por policy netwoks. “As características particulares das “policy networks” são uma estrutura horizontal de competências, uma densidade comunicativa bastante alta e inter-relacionadas com isso, um controle mútuo comparativamente intenso”.

A policy networks ou rede de política pode ser entendida “como a reunião circunstancial de instituições, cidadãos ou grupo organizado de cidadãos, oriundos dos poderes Executivo e Legislativo e da sociedade, em torno de uma política de interesse comum, quer em sua etapa política, quer em sua etapa administrativa” (CHRISPINO, 2016, p. 62). O autor endossa que as redes políticas “possuem desenhos e hierarquias que variam de acordo com seus membros formadores. Podem possuir uma estrutura de adesão por competência, com hierarquia horizontal, em geral agregando pessoas e instituições de tamanho, experiência e poder aglutinador semelhantes” (CHRISPINO, 2016, p. 62).

Conforme as diretrizes da CMB, a sua gestão é operacionalizada através de três frentes: um Colegiado Gestor, a Coordenação Compartilhada e a Gestão Administrativa. Concebe-se, notoriamente, nesse modelo de gestão um modelo de policy netwoks. Nesse sentido, tem-se um processo ao mesmo tempo democrático e democratizante. As decisões são tomadas de forma compartilhada, horizontal e não se operam de cima para baixo, valendo-se de um caráter endógeno na resolução dos problemas. A importância desse modelo de gestão compartilhada em que todos os representantes dos serviços prestados na Casa participam de forma paritária nas tomadas de decisão encontra-se fundamentado no conhecimento prático, vivenciado diariamente por cada um desses entes, o que leva ao conhecimento real dos problemas de cada setor e à chance maior de acerto nas decisões.

A respeito desse modelo de gestão pública, Amorim e Teixeira (2017, p. 181-182) destacam que esta

[...] prevê uma lógica firmada na cidadania e que proporcione uma ação integral, desenvolvida com base na característica de territorialização, municipalização (o microterritório deve ser considerado como campo de desenvolvimento de ações; é nesse espaço que os direitos são materializados de fato) e intersetorialidade, com o desenvolvimento de políticas públicas que se complementam. Ao mesmo tempo, baseia-se em uma nova relação entre sociedade civil e Estado, no incentivo de formações de redes e parcerias público-privadas.

A gestão das redes de políticas ou estruturas policêntricas é um fenômeno recente, porém cada vez mais frequente, que envolve “diferentes atores, organizadores ou nódulos vinculados entre si a partir do estabelecimento e manutenção de objetivos comuns e de uma dinâmica gerencial compatível e adequada” (TEIXEIRA, 2002, p. 1).

A existência dessas redes de gestão se explica por meio de “uma multiplicidade de fatores que incidem simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa”, assim sendo, “as transformações recentes no papel do Estado e em suas relações com a sociedade impõem novos modelos de gestão que comportem a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizações sociais” (TEIXEIRA, 2002, p. 1).

Essa nova metodologia de pensar as políticas públicas tem por propósito superar a setorialização, demasiadamente burocrática, através da convocação de gestão de políticas públicas que irão se adaptar e se integrar aos sistemas participativos, que visam ao desenvolvimento das ações articuladas, especialmente, no que tange aos programas e projetos sociais (AMORIM; TEIXEIRA, 2017).

A gestão compartilhada da CMB é instrumentalizada entre o Governo Federal, o Estadual e o Municipal. As decisões derivam de deliberações do Colegiado Gestor, que, por sua vez, é formado pelos setores que integram os serviços da CMB. A gerência administrativa da CMB fica a cargo da Prefeitura Municipal, por meio da Subsecretaria de Políticas para Mulher (Semu). A gestão, de forma geral, é organizada por meio do Colegiado Gestor da Coordenação Compartilhada e da Gerência Administrativa (BRASIL, 2013).

“A formação das estruturas policêntricas, que configuram uma nova esfera pública plural, advém tanto de um deslocamento desde o nível central do governo para o local quanto da esfera do Estado para a sociedade” (TEIXEIRA, 2002, p. 3). A descentralização e participação efetiva da sociedade civil convergem para a inovação de gestão compartida das políticas públicas (TEIXEIRA, 2002).

A gestão compartilhada promove um modelo inovador de governança em rede. O objetivo é potencializar a integração participativa e democrática de todos os entes que operam dentro da Casa e estabelecer uma gestão horizontal e autônoma a partir de uma condução integrada das ações desenvolvidas. A Casa também trabalha com um sistema de corresponsabilidade ou compartilhamento de responsabilidades, em que o compromisso com a gestão é visto como pertencente a toda as instituições que atuam dento da Casa (BRASIL, 2013).

4.2 O modelo de Inovação Social da CMB-Campo Grande/MS

O maior desafio de LMP não está relacionado aos seus efeitos no direito penal e/ou seu caráter punitivo. O maior desafio da LMP está destinado ao seu caráter de prevenção da violência doméstica, de esclarecer a sociedade sobre a violência baseada na relação de gênero, de dar assistência às mulheres em situação de violência nas áreas da saúde, educação, trabalho, habitação. Levar a sociedade a refletir acerca das causas da violência doméstica contra a mulher e buscar sanar o problema em sua origem e não apenas apresentar medidas paliativas, como, por exemplo, aumentar a pena dos agressores, que, indubitavelmente, é o maior desafio da LMP.

Por essa razão, torna-se imprescindível não só a positivação da Lei Maria da Penha e a regulamentação do § 8º do art. 226 da CF/88 (igualdade formal), mas, sobretudo, a busca da igualdade material, pela efetividade jurídico-social, o que só tende a acontecer com a implantação de políticas públicas subsidiadas pela perspectiva da inovação social. Nesse sentido, Le Bourlegat, Silva e Borges (2020, p. 14-15) esclarecem que

A inovação social refere-se, de modo particular, ao processo de inovação relacionado à solução de problemas sociais por um determinado grupo social ou sociedade. A violência doméstica e familiar contra a mulher tem se manifestado como um problema social que afeta praticamente toda a humanidade, considerado pela ONU uma das principais formas de violação de direitos humanos, com impactos não só sociais, como econômicos, tendo se constituído em parte significativa das questões jurídicas enfrentadas no Brasil. As iniciativas de desenvolvimento, por meio de coletividades locais que atuam em rede, vêm sendo apontadas como um dos caminhos mais efetivos na busca de soluções de problemas capazes de atender às necessidades específicas vividas em cada contexto na complexidade do mundo.

Umas das políticas públicas que tem por intento concretizar os fundamentos do art. 8º da LMP e que está prevista no art. 3º, I, do Programa Mulher, Viver sem Violência (BRASIL, 2013) é a Casa da Mulher Brasileira. A primeira CMB implantada no Brasil foi na cidade de Campo Grande, inaugurada no dia 03 de fevereiro de 2015, fruto do Convênio n. 117/2017, firmado entre a Secretaria Nacional de Políticas para as Mulheres da Presidência da República (SPM-PR) e a Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS.

A CMB, de acordo com as diretrizes do Programa, tem o encargo de ser um espaço de acolhimento integral, de atendimento humanizado e continuado às mulheres em situação de violência doméstica. O trabalho é operacionalizado através de uma rede de atendimento feita pela integração espacial dos serviços, uma vez que toda a rede de proteção à mulher em situação de violência se encontra atendendo dentro de um mesmo local.

Trata-se de um espaço de atendimento humanizado que busca viabilizar e facilitar o acesso aos serviços especializados operacionalizados em rede de forma integralizada dentro de um mesmo espaço, bem como que tem como proposta oferecer às mulheres em situação de violência doméstica um atendimento psicossocial continuado, a fim de que elas possam enfrentar e romper o ciclo da violência por meio do empoderamento e da autonomia econômica (BRASIL, 2013).

A estrutura arquitetônica da CMB foi pensada para ser “uma estrutura que acompanha as diversas etapas pelas quais a mulheres passam a enfrentar de forma integral a violência. Para tanto, inclui em um mesmo espaço serviços diferentes das áreas envolvidas no atendimento, materializando, mais uma vez, a inovação social dessa política pública. O projeto arquitetônico da CMB é padronizado e foi concebido para as seguintes premissas (BRASIL, 2013b, p. 15):

1) Integração espacial dos serviços dentro da Casa, de modo a facilitar a articulação entre as diferentes ações e ofertar o atendimento e acolhimento integral às mulheres em situação de violência;

2) Espaço aconchegante e seguro para ofertar acolhimento e atendimento humanizado;

3) Redução de custos, em conformidade com os princípios da eficiência e da economicidade na Administração Pública;

4) Unidade visual e arquitetônica da Casa em todas as capitais, de maneira a constituí-la como uma referência para as mulheres em situação de violência.

A Ministra Chefe da Secretaria de Políticas Públicas para as Mulheres da Presidência da República (SPM-PR) declarou à época da inauguração que “a Casa da Mulher Brasileira revoluciona o modelo de enfrentamento à violência contra a mulher, pois integra, amplia e articula os equipamentos públicos voltados às mulheres em situação de violência” (MENICUCCI, 2013, p. 5).

Trata[APFM1] -se de um espaço de atendimento humanizado que busca viabilizar e facilitar o acesso aos serviços especializados operacionalizados em rede de forma integralizada dentro de um mesmo espaço, bem como que tem como proposta oferecer às mulheres em situação de violência doméstica um atendimento psicossocial continuado, a fim de que elas possam enfrentar e romper o ciclo da violência por meio do empoderamento e da autonomia econômica (BRASIL, 2013).

Pelas diretrizes do Programa “Mulher Viver sem Violência”, a CMB deve possuir uma estrutura para acompanhar as diversas etapas que envolvem o atendimento humanizado e integral às mulheres em situação de violência. Estão incluídos no mesmo espaço físico os serviços das diferentes áreas envolvidas, quais sejam: Recepção, Acolhimento e Triagem; Apoio Psicossocial; Delegacia Especializada; Juizado Especializado em Violência Doméstica e Familiar contra as Mulheres; Promotoria Especializada; Defensoria Pública; Serviço de Promoção de Autonomia Econômica; Brinquedoteca – espaço de cuidado das crianças; Alojamento de Passagem e Central de Transportes.

Figura 1 - Setores de atendimento da CMB-Campo Grande/MS.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de SEMU (2021).

Além dos serviços prestados pela rede de proteção, vários programas e ações sociais são desenvolvidos pela CMB-Campo Grande/MS, tanto pelos entes que fazem parte da Casa como pela iniciativa privada. Dentre os programas, vale destacar o Projeto Mãos EmPENHAdas Contra a Violência.

O Projeto Mãos EmPENHAdas Contra a Violência objetiva capacitar profissionais da área da beleza para que se tornem agentes multiplicadores de informação no combate à violência doméstica e familiar contra a mulher. Foi idealizado pela Juíza Titular da 3ª Vara da Violência Doméstica e Familiar da CMB de Campo Grande, Dra. Jaqueline Machado, em 2017, quando ocupava o cargo de Coordenadora da Coordenadoria Estadual da Mulher em Situação de Violência Doméstica e Familiar do Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul.

Pelos dados do Relatório de Atividades da Coordenadoria publicado em 2021 (TJ-MS, 2021, p. 16), o programa repercutiu nacionalmente, sendo replicado em mais seis estados (SP, PI, PA, RS e RJ), totalizando oito cidades. Novas edições do programa vêm sendo realizadas conforme vão surgindo demandas de parcerias com novos estabelecimentos. Desde o início do programa, já foram realizadas 10 edições, com 50 estabelecimentos parceiros, 272 profissionais participantes, 03 escolas profissionalizantes parceiras. No interior do estado, as cidades de Coxim, Batayporã, Alcionópolis, Nova Andradina, Corumbá e Amambaí estão participando do Projeto (TJ-MS, 2021).

Em junho de 2020, o Projeto Mãos EmPENHAdas alçou novos voos e ganhou a versão Projeto Mãos EmPENHAdas Contra a Violência: Barba, Cabelo e Bigode – Violência Não Pode. Foram capacitados profissionais do segmento de estética masculino. Os estabelecimentos capacitados recebem o selo do programa e os profissionais, um certificado de conclusão do curso, tornando-se multiplicadores de informações no enfrentamento à violência doméstica contra a mulher. O público atingido foi de 22 novos participantes. Na cidade de Campo Grande, foram três estabelecimentos; em Paranaíba/MS, também três; Bonito/MS, teve um estabelecimento capacitado para o projeto. O programa já foi replicado e implantando pelo Tribunal de Justiça de Pernambuco no estado (TJ-MS, 2021).

Em 2018, foi concedido à Juíza Jacqueline Machado o Prêmio de Direitos Humanos na categoria “Mulher”, do Ministério de Direitos Humanos. Durante a pandemia de covid-19, o projeto teve continuidade e, mesmo com o distanciamento social, foram realizadas capacitações virtuais nas cidades do interior do estados (Corumbá, Amambaí e Nova Andradina) (TJ-MS, 2021, p. 16-19).

Acerca da inovação social, Assogba (2007) esclarece que:

A inovação social é qualquer iniciativa tomada por atores sociais em um determinado contexto social com o objetivo de fornecer novas respostas a um certo número de problemas sociais (exclusão social, pobreza, abandono escolar, etc.). De um ponto de vista sociológico, as inovações sociais têm as seguintes características principais: desafiam as dicotomias tradicionais; desafiam dicotomias tradicionais como "mercado e não-mercado", "produtor e não-mercado"; desafiam dicotomias tradicionais como "mercado e não-mercado", "produtor e não-produtor ou consumidor", "público e privado". As inovações sociais buscam implementar meios apropriados para o contexto social. Visam à coesão social e à solidariedade. Baseiam-se na participação na democracia participativa, a fim de evitar a burocratização (ASSOGBA, 2007, p. 16).

Nesse sentido, é possível afirmar que a CMB é modelo de inovação social de política pública de rede integrada. A inovação social dessa política pública está baseada diretamente no tratamento integral, humanizado e continuado dentro de um único espaço físico, em que a mulher que decide denunciar e quebrar o ciclo de violência doméstica encontra acolhimento. A sua história não é desacreditada, e a ela é ofertada a possibilidade de se fortalecer emocional e psicologicamente. Empoderar a mulher em situação de violência, dando a ela a consciência de cidadania e de que é portadora de direitos, possibilitando a sua autonomia econômica por meio de diversos projetos realizados pela Casa ou em conjunto com outas instituições, faz da CMB um modelo de inovação social de políticas públicas para o enfrentamento à violência doméstica. A inovação social é basilar dentro das diretrizes da CMB, conforme dispõe o Programa “Mulher, Viver sem Violência” de 2013.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo se propôs a analisar a Casa da Mulher Brasileira, implantada na cidade de Campo Grande/MS em fevereiro de 2015, como um modelo de inovação social de política pública em rede integrada e gestão multinível no enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher. A violência doméstica contra a mulher é um problema social grave, multifacetado e multidimensional e o seu enfrentamento demanda, além da positivação de microssistemas legais, como é o caso da Lei Maria da Penha, a implantação de políticas públicas com a percepção da inovação social.

A violência doméstica contra a mulher baseada na relação de gênero é um fenômeno social, cultural, histórico e também jurídico, mas não apenas jurídico. Por essa razão, a efetividade da Lei Maria da Penha transcende o seu caráter legal. Buscar compreender o fenômeno da violência doméstica baseada no gênero por meio da sua contextualização histórico-social é imprescindível a qualquer pesquisa sobre o tema.

A partir dos estudos da relação de gênero como uma categoria de analise científica, restou claro que a diferença entre o homem e a mulher não estava na essência, e sim na existência. Passou-se a refutar as explicações com teor meramente biológico sobre as desigualdades impostas às mulheres socialmente. Por consequência dos estudos relacionados aos papéis que os homens e as mulheres devem desempenhar socialmente, constatou-se que o sexo biológico não é quem define esses papéis sociais. Pelo conjunto das relações socioculturais construídas ao longo do tempo, estruturadas com base na manutenção do modelo de organização social do patriarcado, as mulheres estão fadadas a viver uma relação de subordinação, exploração e dominação pelo homem.

Por esse modelo de tessitura social pavimentado no patriarcado, as diferenças entre homens e mulheres acabaram se transformando em desigualdades, e a violência doméstica contra a mulher foi sendo naturalizada dentro do tecido social. O Brasil é o 5º país no ranking mundial de feminicídios. A ONU e CIDH-OEA consideram a violência contra a mulher como uma grave violação de direitos humanos. Em decisão inédita, o Brasil foi condenado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA, no caso denunciado pela Maria da Penha, por negligência e ineficiência judicial quanto aos processos que envolvem violência doméstica. A Lei n. 11.340, de 07 de agosto de 2006, é fruto da luta por justiça de Maria da Penha e do movimento feminista brasileiro.

A igualdade formal reconhecida pela CF/ de 1988 através da positivação de diversos direitos humanos das mulheres e o reconhecimento no art. 6º da LMP de que a violência doméstica e familiar contra a mulher constitui uma das formas de violação dos direitos humanos, por si sós, dentro do direito interno, têm se mostrado insuficientes para garantir a igualdade material e a concretização real desses direitos. O caminho até agora reconhecidamente possível a essa transposição e efetivação desses direitos é a implantação de políticas públicas. Entretanto, também não é qualquer política pública que fará essa conexão entre a formalidade das leis e a realidade subjacente que as acompanham.

A Casa da Mulher Brasileira-Campo Grande/MS pode ser considerada um modelo dessa inovação social dentro da elaboração e implantação de políticas públicas, em especial, no enfrentamento à violência doméstica contra a mulher. Dentro de um mesmo espaço físico, a mulher em situação de vulnerabilidade diante da violência doméstica encontra todos os serviços da rede de proteção.

Quando a mulher decide fazer a denúncia sobre violência doméstica sofrida, no mesmo local, encontra uma escuta qualificada sobre a sua vivência dentro do ciclo de violência doméstica, é instruída a conhecer o seu problema e os caminhos que pode tomar, recebe acolhimento psicossocial de forma imediata e pós-atendimento dentro da Casa, através do serviço psicossocial continuado. Um fator que é fundamental para que ela não se perca no caminho da sua decisão em denunciar é não ser necessário que ela desloque quando decide dar continuidade à denúncia, pois, nesse mesmo espaço humanizado, a mulher já é atendida por uma equipe da Delegacia Especializada e pelo Poder Judiciário, caso seja necessária a concessão de medidas protetivas de urgência, sendo acompanhada de perto pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública Estadual e pela Patrulha Maria da Penha.

Por todos os aspectos abordados no presente artigo, pode-se concluir que a CMM-Campo Grande/MS com sua gestão policêntrica, democrática, horizontal, paritária e endógena dos órgãos gestores, inovou no conceito de atendimento, pelos serviços prestados em rede integrada e multinível. A soma de toda essa engrenagem tende a dar a LMP um caráter mais efetivo, mais palpável, mais exequível, mais factível. O objetivo é estreitar a realidade subjacente com a lei positivada e com o fim de alcançar seu propósito jurídico-social.

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[APFM1]Este parágrafo está repetido. O original está 3 parágrafos acima.

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