Misceláneas
Recepción: 14 Julio 2022
Revisado: 18 Octubre 2022
Aprobación: 23 Octubre 2022
Resumen: Este artículo aborda la violencia política que las mujeres experimentan en el ejercicio de sus derechos en el Ecuador, desde 1979 hasta 2022, incorporando reflexiones globales y latinoamericanas que señalan los principales obstáculos en el acceso a la política y examinando los impactos que han tenido las leyes de cuotas, así como la paridad, para avanzar hacia puestos de representación. El análisis se centra en la dimensión descriptiva del acceso al legislativo y al ejecutivo, siendo los gabinetes ministeriales parte de este último. Desde la perspectiva del institucionalismo feminista, se revisa la desigualdad entre hombres y mujeres en los ámbitos institucionales. Uno de los principales hallazgos es que las mujeres están subrepresentadas en los espacios legislativos, pues no han alcanzado el ideal de paridad, lo que también ocurre en otras partes del mundo. Además, son relegadas a ministerios de baja importancia, mientras que los de alta y media son ocupados por hombres, demostrando que la democracia aún es una estructura masculina que genera violencia política hacia las mujeres.
Palabras clave: violencia política, contrato sexual, legislativo, gabinetes ministeriales, representación política.
Abstract: This article addresses the problem of political violence faced by woman in the exercise of their political rights in Ecuador from 1979 to 2022, incorporating global and Latin American reflections, which point out the main obstacles that women have in accessing politics, and inquiring the impact of quota laws, and parity, to advance access to political representation positions. The analysis focuses on the descriptive dimension of access to the political positions of the Legislative and Executive branches, being the ministerial offices part of the latter. This research is developed from the perspective of feminist institutionalism, an issue that requires adopting as a research strategy the incorporation of bibliography regarding sex and gender to rethink inequality between men and women in institutional spaces. One of the main empirical findings is that women are underrepresented in legislative spaces, as they have not reached the ideal of parity, an issue that also occurs in all regions of the world. Another finding, in addition to underrepresentation in the executive, and ministerial cabinets, is that women are relegated to low-level ministries, while high-level and medium-level ministries are occupied by men. Demonstrating that democracy is still a male structure that generates political violence against women.
Keywords: political violence, sexual contract, legislative, ministerial cabinets, political representation.
Introducción
La tercera ola de democratización trajo consigo la apertura del sistema político incorporando grupos históricamente excluidos a las esferas de representación. Por ello, no es coincidencia la reflexión sobre el papel de las mujeres en los espacios políticos. Fernández señala que “junto al resurgimiento de la democracia, América Latina es testigo de un giro visible hacia la feminización de la política” (2006, p. 118) y el aumento de los espacios de representación desde los años 90. A pesar de estos avances, el plano reproduce lógicas patriarcales que han obstruido el ejercicio de los derechos de las mujeres. La estructura patriarcal ha generado prácticas que las mantienen en un rol de sumisión, dando origen a la violencia política, la cual obtura el acceso paritario a los cargos.
Este artículo se propone analizar las dificultades en la participación política de las mujeres a nivel global, latinoamericano y ecuatoriano, con énfasis en este último. Además de revisar las asimetrías desde una dimensión descriptiva del poder ejecutivo (presidencia, vicepresidencia y gabinetes ministeriales) y legislativo (asamblea nacional o congreso), se ponen de manifiesto las tensiones entre lo formal y lo sustantivo. El objetivo es demostrar que, pese a los avances, no se ha logrado la paridad. La investigación tiene como punto neurálgico el análisis cuantitativo de la distribución del poder en las legislaturas y el ejecutivo. A diferencia de otros estudios, reconoce la importancia de analizar ambas esferas en conjunto y no por separado. El examen de las dificultades en el acceso de las mujeres a cargos de representación debe complementarse con la identificación de los puestos que ocupan. En este sentido, se examina qué espacios protagonizan las legisladoras, en el manejo de la Asamblea, y las ministras, según la relevancia del ministerio. El trabajo se divide en tres apartados. En el primero se presenta un resumen de las dificultades generales que tienen las mujeres en la política, tomando en cuenta procesos globales. El segundo aborda los inconvenientes particulares de la región latinoamericana con datos cuantitativos que demuestran las asimetrías en la representación legislativa. El tercero analiza el caso ecuatoriano, en específico las desigualdades de acceso a las esferas legislativa y ejecutiva de ese país.
Dificultades de las mujeres en la política
Para entender la desigualdad política entre hombres y mujeres es conveniente establecer la relación del patriarcado con la sociedad moderna, la cual “no está estructurada según el parentesco y el poder de los padres; en el mundo moderno, las mujeres están subordinadas a los hombres en tanto que varones, o a los varones en tanto que fraternidad” (Pateman, 1995, p. 12). Carole Pateman (1995) explica que el reconocimiento de los individuos como libres e iguales, capaces de transformar su libertad natural en civil por medio del contrato social, se limita a los varones. Las mujeres, al ser parte del orden de la sujeción, propio del estado de naturaleza, carecen de este derecho. Señala que el patriarcado, que se da por medio del contrato sexual, divide la sociedad en una esfera pública y una privada. En la primera imperan la ley civil, la libertad y la igualdad, pero la segunda es políticamente irrelevante. Las mujeres son relegadas a esta, mientras los hombres forman parte de la pública. En esta oposición surge una diferencia política significativa, pues el contrato sexual moldea la vida y las relaciones, generando una serie infinita de otros contratos que terminan perpetuando la dominación masculina moderna. La teoría de Pateman (1995) demuestra que la vida política no es genéricamente neutra, por tanto, los acuerdos que surjan del contrato sexual tampoco lo serán. Sánchez (2020) menciona que el lenguaje jurídico-administrativo, debido a sus usos y costumbres, da preeminencia a los roles masculinos, lo que ha permitido mantener alejadas a las mujeres del campo político desde la Ilustración. Este análisis es útil para entender que cuando los contractualistas se referían a los ciudadanos hablaban estrictamente de varones. De hecho, el androcentrismo jurídico, incorporado en varias constituciones, fue una causal para discriminar los derechos políticos de las mujeres durante mucho tiempo.
A las feministas se nos dice que no debemos sentirnos ofendidas por el uso de un lenguaje masculino, ya que en realidad ʻhombreʼ significa ʻser humanoʼ […] cuando se usó ese argumento para respaldar la primera ley de sufragio para las mujeres en Gran Bretaña, se rechazó enfáticamente que el término ʻhombreʼ […] fuera un genérico que incluyera a las mujeres. (Pateman y Sefchovich, 1990, p. 9)
Ahora bien, el lenguaje jurídico-administrativo no fue el único medio para excluir a las mujeres de la esfera política. De hecho, Norberto Bobbio (1987) reconoce que el Estado representativo permitió reconocer derechos políticos a los individuos en cuanto propietarios, pero separó del gobierno civil a la clase trabajadora y a las mujeres. Las últimas eran consideradas propiedad del varón. Del Águila (2014) menciona que esta consideración tiene un origen previo a la reestructuración de las relaciones sociales provocada por la Revolución Francesa, pero esta no mejoró la situación de las mujeres en cuanto a sus roles de madre y esposa. El hecho de existir una esfera pública, a la cual tenían acceso únicamente los hombres propietarios, terminó por establecer una jerarquía masculina en el poder político. Vianello y Caramazza (2002) han señalado que las leyes, la burocracia y el Estado responden a esa estructura, que se refleja en los instrumentos para acceder al poder.
Ahora bien, actualmente los hombres propietarios no son los únicos con acceso a la esfera política. Con el tiempo, se han incorporado las mujeres y la clase trabajadora, que no formaron parte en el origen de este ordenamiento. No obstante, Pateman y Sefchovich (1990) indican que las mujeres ganaron una posición civil mediante el voto y una apariencia de ciudadanía, sin embargo, no han superado la contradicción entre igualdad política y subordinación social. De acuerdo con Cilio (2022), condiciones específicas de los individuos, como etnia, sexo o clase social, no tienen una importancia central cuando se establecen las ciudadanías, sin embargo, estas no desaparecen, sino que pasan a un segundo plano. Así, las ciudadanías modernas siguen dando preferencia a un modelo específico mientras descartan a los grupos históricamente excluidos, ya que las diferencias son eliminadas únicamente en el campo formal.
En la disputa por el poder público “no se puede esperar que los contrincantes abandonen los principios prácticos con los que han nacido y crecido, que son base de gran parte del orden existente en el mundo” (Pateman & Sefchovich, 1990, p. 14). Esto se debe a que se pone en juego el establishment de los grupos de poder. Badinter (1994) reconoce dos alternativas: dar un paso atrás, cuestión que conlleva la represión de los sectores subalternos; o hacia adelante, y que el derecho y las instituciones los incorporen. Como resultado de esos avances ha aumentado la participación política de grupos subalternos, pero no por ello la relación sujeción/dominación deja de ser violenta. Segato (2003) afirma que, para mantener el orden interior del contrato, es necesario recurrir a un input violento que depende de la voluntad efectiva de dominación del hombre, sea esta física, psicológica o sexual. De hecho, la segunda alternativa no deja de ser violenta, pues “lo que se obtuvo por conquista está destinado a ser reconquistado diariamente […]. En este sistema siempre a punto de colapsar, donde el poder siempre corre riesgo, no existe posibilidad alguna de reproducción pacífica” (Segato, 2003, p. 258). Para esta reconquista, desde la perspectiva de los dominados, la disputa tiene que mantenerse para no perder lo alcanzado e, incluso, seguir avanzando. Los grupos en el poder, en cambio, deben preservar la dominación de la esfera política, aun si reconocen a los otros como iguales. De hecho, Sánchez (2020) ve en la homosociabilidad masculina una fórmula para conservar el “círculo cerrado”, al cual solo tendrán acceso los iniciados, mientras se excluye a las mujeres. Es decir, lo formal se contrapone a lo real. Legalmente no existe imposibilidad en el acceso al poder, pero las dinámicas sociales se vuelven una limitación. En resumen, la incorporación de las mujeres a las esferas políticas opacó las diferencias de género al incluirlas en un universal masculino de ciudadanías: “Una ciudadanía global ciega a la dimensión de género de los sujetos” (Feijoó, 1996, p. 355). Esta inserción no significó participación, pues no tenían derecho a ocupar cargos públicos. Feijoó (1996) señala que las sufragistas latinoamericanas tuvieron un papel fundamental en la participación de las mujeres en los comicios y en su reconocimiento a nivel multidimensional como sujetos de derecho, trabajadoras e integrantes activas de las democracias.
Ahora bien, todo lo anterior implica pensar la división, a la que hacía alusión Pateman (1995), entre las esferas pública y privada. Las mujeres se incorporan a lo político asumiendo roles que antes desarrollaban en el ámbito privado. Fraser (1993) menciona que no hay una frontera dada a priori que separe estas esferas, pues lo público, que será asunto de interés común, estará definido por el debate. Explica que cuando las mujeres se insertan en el espacio público, dominado por hombres, estos delimitan el campo de acción, permitiendo que ellas participen solo en discusiones sobre asuntos considerados propios de lo doméstico y particular. Por lo tanto, no es coincidencia que cuando ocupan cargos políticos sigan excluidas de ciertas cuestiones y su participación se mantenga sujeta a roles de género. Bareiro y Echauri (1996) sostienen que las formas de hacer política interseccionan con roles vinculados a las relaciones familiares y las tareas reproductivas y domésticas, indicando una prolongación y reproducción de estos desde el ámbito institucional. Un claro ejemplo es la división sexual del trabajo expresada en mujeres cuya función es impulsar la participación de candidatos hombres, con acciones como recaudar fondos o preparar comida para eventos, entre otras, mediante las cuales ganan cierta influencia. Para Bareiro y Echauri (1996), las mujeres, aun cuando no eran electas, jugaban el rol de madres y esposas por su vínculo con el político varón, ya que lo familiar y afectivo transcendía sus funciones como primera dama. De hecho, el nexo familiar fue notable incluso cuando ya podían ser candidatas, pues, en muchos casos, si sus esposos, padres o hermanos cambiaban de partido, ellas también lo hacían.
Las dificultades de las mujeres en el campo político latinoamericano
Un punto de partida en la reflexión sobre Latinoamérica son los regímenes militares, debido a las restricciones que significaron para la ciudadanía política. Sartori (2012) señala que la dictadura es “una forma de Estado y una estructura del poder que permite su uso ilimitado (absoluto) y discrecional (arbitrario)” (párr. 34). De esta forma, los regímenes militares se opusieron al Estado de derecho. Ahora bien, como se ha mencionado, la división entre público y privado excluyó a las mujeres de instituciones de poder como el ejército, “un espacio androcéntrico que expresa masculinidades bajo una red de jerarquías rígidas, obediencias (ciegas) y técnicas de la violencia. La alta jerarquía implica una obediencia que no puede ser resistida ni cuestionada por los estamentos inferiores” (Mejías & Hormazábal, 2021, p. 142). De esta forma, los regímenes militares privaron a las mujeres, y a otros grupos, de la representación política, y generaron violencia contra aquellos que se oponían a sus gobiernos. Si bien estos regímenes fueron violentos con todas las formas de ciudadanía, sí representaron mejor los intereses masculinos, aunque ello no significara que los ciudadanos varones quedaran fuera de la violencia militar. Feijoó (1996) reconoce que las mujeres se vieron más afectadas por la condensación del machismo militar en todas las esferas, y que este tuvo un efecto distinto sobre los varones. Garretón (1991) explica que donde hubo regímenes militares que tuvieron un carácter fundacional o fueron duraderos hay consecuencias que marcan el desarrollo de las sociedades. De hecho, resultaría imposible pensar que semejante “machismo militar”, condensado socialmente, no tenga consecuencias en las transiciones civiles posteriores. O’ Donnell (1979) plantea que los Estados autoritarios provocaron la despolitización de la sociedad civil, por lo que los proyectos de transición democrática tuvieron fuertes inconvenientes debido a la limitada participación ciudadana. Por consiguiente, resulta fundamental entender que el paso de un gobierno militar a uno civil no implica la consecución de un Estado democrático. En la Tabla 1 se observa la subrepresentación de las mujeres en el poder legislativo posterior a los gobiernos militares en Latinoamérica, excepto los casos de Colombia y Venezuela que respondieron a procesos aislados y no se desarrollaron en el marco de la tercera ola de democratización.
El paso de los gobiernos militares a civiles durante la tercera ola de democratización, en Latinoamérica, empezó en 1978 con República Dominicana y Ecuador, y permitió la eliminación o disminución, a niveles mínimos, de la exclusión política, dando paso a la democracia de masas y la ampliación de derechos (Cilio, 2022). Los niveles de exclusión disminuyeron, pero se mantuvo la herencia de los gobiernos militares que habían despolitizado la sociedad civil. Las nuevas democracias no presentaban límites legales para la participación de las mujeres o de otros grupos, pero la exclusión heredada, condensada en la estructura social, era una desventaja política para quienes, social y culturalmente, no eran considerados aptos para ejercer cargos de representación. Debido a esto, Albaine (2010, 2013, 2015, 2018) reconoce que las luchas feministas pasaron de exigir reconocimiento político a pensar cómo la estructura masculina no permitía la participación en igualdad de condiciones, lo que, desde el retorno de los gobiernos civiles, se volvió el foco de atención.
Queda en evidencia que las instituciones democráticas no son neutrales debido a su origen en el contrato social (sexual). García Fajardo (2014) señala su anclaje en la subordinación de las mujeres mediante reglas de juego formales e informales. De hecho, en cuanto a lo formal, persiste la apreciación de que el lenguaje de las normas jurídicas no es neutral y reproduce esta subordinación, por lo que no basta el reconocimiento de los derechos políticos cuando reglamentos y contratos mantienen el predominio de denominaciones masculinas. Aparentemente, no hay límites legales para la participación de las mujeres, pero si los reglamentos no son inclusivos los actores pueden hacer sus propias interpretaciones de las normas. Respecto a las instituciones informales, Marx y Borner (2011) han cuestionado las interacciones cotidianas entre los actores de la política, señalando que hay valoraciones preferenciales entre hombres y mujeres que obligan a las segundas a descifrar y usar códigos masculinos para incorporarse a las esferas de representación. De hecho, gran parte de su presencia, ya sea como presidentas o legisladoras, ha sido posible debido a la masculinización política que les obliga a recurrir a una personalidad y a temáticas menos femeninas para legitimar un liderazgo propio de un campo que favorece a los varones. La informalidad y la masculinización se vuelven requisitos para acceder al poder. No es la única forma, también está la incorporación de la esfera privada a la pública, antes mencionada, pero como mecanismo para mantener a las mujeres excluidas de ciertas cuestiones. En otras palabras, pueden acceder siempre que lo hagan desde la esfera privada o para tratar sus temas, en caso contrario, su presencia requerirá la asimilación de códigos masculinos.
Ante esta situación, la propuesta de Chantal Mouffe (1993) es pensar en ciudadanías articulatorias donde las diferenciaciones se conviertan en una cuestión irrelevante para las relaciones sociales. Sin embargo, no toma en cuenta que las democracias, y cualquier espacio político, es un área en disputa. Siendo así, uno de los grandes logros patriarcales es ampliar las ciudadanías y pretender que las diferencias sexuales desaparecen o se vuelven irrelevantes en la esfera política, cuando en realidad el poder se inclina a favor de los mismos que concibieron el contrato originario. Con esto se evidencia que el problema de la ciudadanía universal consiste en “excluir o poner en desventaja a algunos grupos, pese a que dispongan formalmente de idéntico estatus” (Young, 1996, p. 106). Por ende, es importante acentuar las diferencias políticas de los grupos que históricamente resultaron excluidos. En este sentido, Camou (1993) afirma que la idea de Mouffe no ayuda a reconocer las diferencias, mientras los reclamos indican la necesidad de acciones afirmativas que permitan una competencia más equitativa para los excluidos, especialmente las mujeres.
No es coincidencia que años después de la tercera ola de democratización, que reconocía ciudadanías universales, se hayan replanteado las demandas sobre la feminización de la política. De hecho, “las décadas de 1970, 1980 y 1990, fueron tiempo de introspección reflexiva y de actividad política por parte de las mujeres, los movimientos de mujeres y las mujeres políticas en prácticamente toda la geografía latinoamericana” (Fernández, 2006, p. 118). Los debates demandaron modelos de participación basados en el sexo. De esta forma “fue Argentina el primer país del mundo que aprobó una ley de cuotas (la Ley de Cupos de 1991 que obligaba a los partidos a incorporar al menos un 30% de mujeres en las listas electorales)” (Aguirrezabal, 2017, p. 128). A partir de ahí, varios países latinoamericanos incorporaron medidas de acción afirmativa para garantizar un acceso más equitativo. Si bien estas son importantes, es fundamental reconocer que no son infalibles. Albaine (2010) sostiene que, pese a su existencia, no hay garantía de que se cumplan, pues no se aplican sanciones a los partidos que no las adoptan. A este problema se suma el que las organizaciones políticas han encontrado formas de evitar el acceso de mujeres a puestos de representación, al colocarlas en cargos con pocas posibilidades de ser elegidas (al final de las listas), incluirlas como alternas de los candidatos, o exigirles su renuncia una vez que son posesionadas a fin de que asuma su alterno. De hecho, Del Campo y Luengo (2008) y Pachano (2011) han señalado que los países andinos se han caracterizado por una frágil institucionalidad que no suele respetar los acuerdos normativos, cuestión poco favorable para el desarrollo de democracia y que tiende a favorecer la corrupción, la violencia política y el aumento de la pobreza.
Sin embargo, aún con dificultades, se ha reconocido la paridad política en constituciones o en reglamentos electorales, en casos como los de: Ecuador (2008), Bolivia (2009), Costa Rica (2009), Nicaragua (2010), Honduras (2012), Panamá (2012), México (2014), y Venezuela (2015). Albaine (2018) señala que la paridad no es una cuota, sino una expresión más amplia de ciudadanía universal orientada al fortalecimiento de las democracias. Aunque también se limita al aspecto formal, este avance tiene sus bases en el reconocimiento de las diferencias sexuales que son resultado de una estructura patriarcal. “la paridad constituye un acelerador de la igualdad de facto y es una medida definitiva que busca que el poder político sea compartido por hombres y mujeres” (CEPAL, 2011, p. 30). Con todo, cabe enfatizar que su adopción no significa que haya paridad real en el acceso a cargos de representación, lo que muestra las tensiones entre lo real y lo formal.
Como se señala en la Tabla 2, en 2022, Sudamérica tiene el segundo porcentaje más bajo del continente americano en la representación de mujeres en parlamentos. Para la lectura de estos datos es necesario tener en cuenta que la mayoría de países sudamericanos cuenta con medidas de acción afirmativa, ya sea cuotas o paridad, de modo que la representación ciudadana de mujeres es menor a lo esperado. Por otra parte, la subregión con mayores niveles de mujeres en el parlamento es la que integran los países nórdicos, sin embargo, tampoco han conseguido la paridad política. Si se revisa el promedio global se observa que las mujeres siguen subrepresentadas en los parlamentos.
La participación política de las mujeres en el caso ecuatoriano
Ecuador es pionero en cuanto a la participación política de las mujeres. En 1924 se conquista el derecho a elegir y ser elegidas, que se reconoce formalmente en la Constitución de 1929. “Aunque, las mujeres ecuatorianas no realizaron revueltas o movimientos masivos para la obtención del derecho al voto, a diferencia de otros países del medio, sí mostraron su inconformidad ante las desigualdades políticas a través de escritos” (Méndez, 2022, p. 27). Pese a esto, Quezada (2009) comenta que había poca tolerancia a su inclusión, lo que impidió que ejercieran cargos de representación. De hecho, cuando en el I Congreso de Trabajadores se sugirió el nombre de Nela Martínez para una diputación en la Asamblea Constituyente de 1945, esta le fue negada por el mero hecho de ser mujer, quedando como suplente. De 1972 a 1979, el gobierno militar asumió el control estatal. Pachano (2011) indica que a este se le conoce por el apelativo de “dictablanda” debido al impulso de reformas estructurales que permitieron avances económicos y sociales. Por ello, no hay una despolitización tan agresiva como en otros países de la región, sin embargo, señalan Paz y Miño (2006) y Lescano (2013), tampoco se trató de un gobierno exento de actitudes autoritarias y mucho menos libre de vulneraciones de derechos humanos. A su vez, en este período se condensó el machismo de carácter militar en las esferas sociales.
El modelo institucional que entró en vigor con la Constitución de 1979 buscó priorizar la participación de nuevos actores políticos que habían surgido en el período desarrollista del gobierno militar. Pachano (2007a) menciona que los partidos ocuparon un lugar privilegiado en el monopolio de la representación. Por tanto, en ellos recae la responsabilidad de propiciar la participación de los diversos grupos, así como la selección y ubicación de sus candidatos y candidatas en las listas partidarias, otorgándoles un lugar privilegiado o colocándoles en puestos sin posibilidades de ganar (Albaine, 2015). En este sentido, es importante recordar la división sexual del trabajo y la continuidad de los roles domésticos ejercidos por mujeres para impulsar a candidatos varones, algo ya explicado antes.
Hasta 1997 no existieron medidas de acción afirmativas. Según Pachano (2007b), Ecuador careció de un eje orientador de reformas institucionales, lo que provocó que el sistema democrático se debilitara y se fragmentara el sistema de partidos. En consecuencia, según los puestos que ocupaban en las listas, las mujeres tenían pocas o nulas oportunidades de ser elegidas para un cargo legislativo. En 1997 se aprueba la Ley de Amparo Laboral, que legisla una cuota de un 20% de las candidaturas de listas pluripersonales para mujeres (Vega, 2005). Esta norma jurídica no estaba referida a los derechos políticos, sino a una reforma del código del trabajo, sin embargo, sirvió para transformar la Ley de Elecciones. La cuota abrió paso a una reforma constitucional en 1998, que consagró la equidad en la participación política de hombres y mujeres, no obstante, la norma constitucional no fue complementada con otras leyes hasta el 2000. Por lo tanto, su cumplimiento fue inefectivo y dejó la decisión en manos de los partidos, que mantuvieron a las mujeres en un plano secundario, colocándolas como alternas de un candidato o como principales, pero al final de las listas.
Como se indica en la Figura 1, las mujeres no tuvieron representación política entre 1978 y 1984, luego de las primeras elecciones correspondientes al retorno a la democracia. Hasta 1998 tienen un nivel de representación inferior al 7%. La participación se incrementa en los siguientes comicios debido a que entró en vigor la Ley de Amparo Laboral de 1997 y el reconocimiento de la equidad señalado en la Constitución de 1998. El nivel más alto se alcanza en las elecciones de 2007. Las medidas de acción afirmativa ayudaron, sin embargo, la norma encontró dificultades en su aplicación. Vega (2005) señala que entre 2000 y 2004 hubo una serie de disputas entre instituciones sobre el significado de la ley, dejando a los partidos la potestad de interpretarla. El manejo voluble que tuvo su aplicación mostró no solo el machismo institucional, sino la debilidad del sistema democrático en el Ecuador, siendo barreras para el acceso de las mujeres a la política. El período legislativo de 2007 a 2011 fue interrumpido por la Asamblea Constituyente, cuyo resultado fue la Constitución de 2008. Con esta, se da un paso significativo al transitar del sistema de cuotas a uno de paridad. Por otro lado, Sottoli (1995) menciona que las medidas de acción afirmativa suponen efectividad a corto plazo, pero fuera de ello no alteran las condiciones que originan la subordinación o la discriminación. En este sentido, Garretón (2007) señala que el sistema de cuotas no produce una variación suficiente de los porcentajes de participación originales, mientras que la paridad apunta a que los cupos se distribuyan en términos iguales entre hombres y mujeres, o cuya variación no debe ser mayor al 10%.
Como se indica en la Figura 2, la participación de mujeres fue mayor en la Asamblea Constituyente respecto al porcentaje del período legislativo 2007-2011, pese a ser elegidas bajo los mismos reglamentos y leyes. Cabe mencionar que, al ser un proceso constituyente, su participación fue fundamental para el reconocimiento de derechos políticos. A partir de las elecciones legislativas de 2009 entró en vigor el criterio de paridad. Sin embargo, la participación de las mujeres fue inferior entre 2009 y 2012 a la que se dio durante la Asamblea Constituyente.
El hecho de que Ecuador no haya alcanzado la paridad política recae en tres explicaciones interrelacionadas. La primera, que el sistema de equidad aplica a las candidaturas, más no a los resultados, es decir, los cupos o bancas legislativas no se distribuyen entre hombres y mujeres. La segunda, que las elecciones pluripersonales mantienen el criterio de proporcionalidad, que permite que sean varios los partidos que ocupen el legislativo y, como resultado, beneficia a la primera candidatura de la lista, puesto usualmente ocupado por varones al quedar su nominación a discreción del partido o movimiento. La tercera, y una de las más importantes, es que hasta 2019 se mantuvo el sistema de listas abiertas, cuestión que permitía elegir candidatos entre listas, afectando el cumplimiento del criterio de secuencialidad.
Resulta útil para el análisis identificar los puestos de poder que ocupan las mujeres dentro de la Asamblea Nacional. Al ser el Consejo de Administración Legislativa (CAL) el máximo órgano de administración es en él donde debe descansar el análisis. Como señala la Tabla 3, la presidencia del Consejo y las vocalías han estado ocupadas mayoritariamente por hombres, y la vicepresidencia por mujeres. La única etapa donde no se cumplió la paridad fue en el período 2011-2013. El hecho de que el Consejo de Administración Legislativa (CAL) sea un órgano donde el acceso a los puestos de poder sea paritario es una señal positiva para la democracia. Pero el análisis de las dificultades de acceso al poder no tiene relación únicamente con el legislativo. Del Mar Martínez (2014) menciona que el acceso de mujeres a puestos legislativos y colegiados es posible, sin embargo, hay un reto mayor en los cargos unipersonales. Esa dificultad es observable en el ejecutivo ecuatoriano, pues desde 1979 hasta 2022 solo Rosalía Arteaga ha llegado a la presidencia y su mandato fue extremadamente corto. Mientras, la vicepresidencia ha sido ocupada tres veces por una mujer: Rosalía Arteaga (1996-1997); María Alejandra Vicuña (2017-2018); y María Alejandra Muñoz (2020-2021), siendo las dos últimas elegidas por el legislativo y no por medio de elecciones presidenciales. El hecho de que las mujeres se encuentren subrepresentadas en la arena del ejecutivo se debe a que el sistema institucional no ha generado incentivos o normativas para propiciar su participación en este espacio. Para los puestos de elección unipersonales no han existido medidas de acción afirmativa. Ni siquiera la Constitución de 2008 considera el criterio de paridad para elecciones de este tipo. Según Garretón (2007), que el principio de paridad no aplique para cargos unipersonales de elección promueve la falta de representación política de las mujeres. Además, menciona lo simplista que resulta concluir de esto un impedimento para la paridad, una salida que da por finalizado el asunto.
La exclusión de las mujeres de los puestos de elección unipersonal es solo la raíz del problema, pues la dificultad se extiende a los gabinetes ministeriales. Bajo la lógica de la democracia un análisis de estos resultaría inadecuado e inexacto, ya que no son cargos de elección popular. Sin embargo, Tsebelis (2006) considera que las decisiones que se toman en los gabinetes dependen de la visión del ejecutivo, o legislativo, por lo que están interrelacionados. En Ecuador, la designación de ministerios le corresponde únicamente al presidente.
La tabla 4 tiene la finalidad de ampliar la información sobre la representación en los gabinetes ministeriales. Lo primero, es que los hombres tienen mayor probabilidad de ocupar dos o más ministerios. Los análisis de Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson (2005, 2009) y de Krook y O’Brien (2012) mencionan que ocupar dos o más ministerios aumenta la posibilidad de crecimiento de la carrera política, ya que el cambio de un ministerio a otro suele ocurrir de forma jerárquica, es decir, ser promovidos a puestos de mayor importancia. De hecho, en Ecuador varios presidentes y vicepresidentes ocuparon cargos ministeriales en otros gobiernos. También los hombres tienen mayor posibilidad de asumir un ministerio como encargados, en caso de la renuncia o remoción del titular. Es decir, que los presidentes suelen colocar a varones en el cargo hasta encontrar un titular, priorizando la participación política de los mismos. Finalmente, durante los 16 períodos presidenciales analizados, la mayoría de los ministerios fueron ocupados exclusivamente por varones, y solo unos pocos por mujeres. En este sentido, el análisis debe complementarse con una reflexión sobre la importancia de los que ocuparon las mujeres.
La relevancia que se le asigna a los ministerios se extrae de estudios realizados por Heath et al. (2005) y Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson (2009), quienes señalan que los de alta importancia son aquellos que inciden en temas clave, cuentan con mayor cantidad de recursos y son más visibles para la opinión pública; mientras, los de media importancia tratan temas menos relevantes y su manejo de presupuesto es inferior; finalmente, los de baja importancia abordan asuntos de poca trascendencia, son menos visibles y su obtención de recursos es mínima en comparación. Ello no quiere decir que no sean importantes para el desarrollo de la política pública, solo que en esos términos se consideran inferiores.
La Tabla 5 presenta los porcentajes de las mujeres en gabinetes ministeriales en función de la importancia política que tiene el ministerio. Hasta el gobierno de Jamil Mahuad ninguna mujer ocupó un ministerio de alta relevancia, lo que en promedio se traduce en una clara subrepresentación. En los de importancia media también están menos representadas, siendo el número de ministras del 12,68%. Finalmente, los niveles de representación son mayores en los ministerios de poca relevancia. Los datos muestran que el papel de las mujeres en la política aún se encuentra poco valorado al momento de establecer política pública.
Conclusiones
El incremento de la participación de las mujeres en cargos de representación política, en Ecuador y América Latina, es evidente, sobre todo en el espacio legislativo. Los datos revelan que su participación ha aumentado desde la tercera ola de democratización, sin embargo, todavía existen obstáculos. De hecho, en la región no se ha logrado la paridad pese a que varias constituciones reconocen este principio. En ese sentido, el caso ecuatoriano se alinea a la realidad latinoamericana donde la violencia política no ha podido ser transformada del todo. Ecuador ha sido uno de los países pioneros en incorporar el criterio de paridad de género en su Constitución, dando un paso sustancial en la lucha contra la subrepresentación más allá de las cuotas. Sin embargo, lo formal está en tensión con lo real. Aunque la exigencia de paridad se incorporó en 2008, décadas después aún no se desarrolla una democracia paritaria sustantiva en el legislativo. Si bien la brecha de género ha presentado los niveles históricos más bajos, estos todavía rondan el 20%. A tal efecto, resulta necesario promover estrategias más allá de la implementación de normas, que apunten a la deconstrucción de las estructuras patriarcales que obstaculizan la presencia femenina en las esferas de representación.
Por otro lado, la presencia en los gabinetes ministeriales y el Ejecutivo es el mayor problema. A pesar de que han ganado espacios, actualmente las mujeres están subrepresentadas en los ministerios, pues la brecha ronda el 50%. Además, han sido relegadas a ministerios de baja importancia, mientras que los de media y alta son ocupados por hombres. Parece conveniente demandar un compromiso de los actores presidenciales, en la medida en que la designación es potestad del presidente. Resulta fundamental que las mujeres ocupen más cargos ministeriales, de más relevancia, pues su presencia podría promover cambios sociales significativos desde la política pública y desnaturalizar las prácticas de violencia política a mediano y largo plazo. Finalmente, cabe avanzar en una explicación no solo descriptiva, sino también sustantiva, que analice las agendas legislativas, con el objetivo de reconocer si son o no favorables a reducir la brecha de género. Lo mismo con los gabinetes ministeriales, pues urge entender las dinámicas de socialización dentro de los ministerios para evaluar el predominio de liderazgos femeninos a la hora de establecer políticas públicas con enfoque de género.
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Notas
