Artículos

Políticas públicas y apoyo institucional hacia la agricultura familiar brasileña de Roque Gonzales

Public policies and institutional support towards Brazilian family farming by Roque Gonzales

Scheuer, Junior Miranda

Junior Miranda Scheuer

jscheuer@fagro.edu.uy

Universidad de la República Argentina

Pampa. Revista Interuniversitaria de Estudios Territoriales

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

ISSN: 1669-3299

ISSN-e: 2314-0208

Periodicidad: Semestral

núm. 27, e0063, 2023

revistapampa@gmail.com

Recepción: 22 Noviembre 2022

Aprobación: 14 Febrero 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/583/58341815834181002/

DOI: https://doi.org/10.14409/pampa.2023.27.e0063

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: El objetivo del artículo fue estudiar qué políticas públicas, a nivel nacional, los agricultores familiares accedieron durante el período de 2011 a 2015, así como el apoyo institucional recibido, sostenido por la perspectiva del desarrollo rural de las familias rurales de Roque Gonzales, Brasil. Para esto, se entrevistaron los agricultores y representantes de las instituciones y se adoptó la tipificación como base para el conocimiento de las políticas accedidas, rol institucional y estrategias de desarrollo. Los agricultores familiares descapitalizados y en descapitalización registraron un menor soporte en las políticas y en el apoyo institucional, al paso que los agricultores en capitalización y capitalizados presentaron mejores indicadores. Se producirá poco metamorfismo si los agricultores, instituciones y gestores no adoptaren una racionalidad proactiva sobre el desarrollo rural, que se logrará cuando existir una sinergia sistémica entre los protagonistas sociales.

Palabras clave: desarrollo rural, familias Rurales, instituciones, políticas, tipificación.

Abstract: The objective of the article was to study which public policies, at the national level, family farmers accessed during the period from 2011 to 2015, as well as the institutional support received, sustained by the perspective of rural development of rural families in Roque Gonzales, Brazil. For this, farmers and representatives of the institutions were interviewed and typification was adopted as a basis for the knowledge of the policies accessed, institutional role and development strategies. Decapitalized and in decapitalization family farmers registered less backing in policies and institutional support, while in capitalization and capitalized farmers presented better indicators. Little metamorphism will occur if farmers, institutions and managers do not adopt a proactive rationality about rural development, which will be achieved when there is a systemic synergy between the social protagonists.

Keywords: rural development, rural families, institutions, policies, typification.

1. Introducción

La agricultura familiar brasileña por mucho tiempo fue relegada a una categoría poco eficiente en el uso de los factores productivos (capital, mano de obra y tierra), desorganizada, gestión débil del establecimiento, atrasada tecnológicamente, enraizada en las tradiciones, producción/productividad endeble, arcaica, etc. (Guilhoto et al., 2006, Schmitz y Mota, 2006, Picolotto, 2014, Belem y Radomsky, 2018).

Schneider y Tartaruga (2004) discutieron que los agricultores familiares tuvieron hasta fines de los años de 1990 una importancia secundaria frente a la agricultura no familiar/patronal, quiere decir, no disponían de políticas públicas específicas y/o diferenciadas a nivel nacional que promoviesen el desarrollo rural.

Tras las presiones de la sociedad civil organizada, de los agricultores familiares, de la comunidad académica y de instituciones nacionales e internacionales, el gobierno brasileño adopto una serie de medidas que fortalecieron las familias rurales (Scheuer, Vassallo y Gravina, 2019). Así, las políticas públicas que surgieron fueron resultados de una continua (re)valorización y (re)significación de la agricultura familiar que ha acontecido en las últimas tres décadas (Grisa y Schneider, 2014).

De esa forma, el establecimiento de políticas públicas para las familias rurales es esencial para el crecimiento y desarrollo económico, al paso que viabiliza el sector agropecuario y promueve el desarrollo rural de la agricultura familiar (Rua, 1998, Pitaguari y Lima, 2005, Scheuer, Vassallo y Gravina, 2019).

Según Wanderley (2001), parte de la agricultura familiar, basada en las políticas diferenciadas de desarrollo rural, se inserta en la (nueva) racionalidad moderna de la agricultura del siglo XXI y se integra en la sociedad brasileña por su importancia social, económica y productiva (Grisa y Schneider, 2014).

Schneider (2004, 98) ha discutido que el desarrollo rural es percibido como un “[...] processo que resulta de ações articuladas, que visam induzir mudanças socioeconômicas e ambientais no âmbito do espaço rural [territorio como una unidad de referencia] para melhorar a renda, a qualidade de vida [...]” y el bienestar social de los agricultores familiares.

En ese caso, el concepto de desarrollo es multidimensional (pluralidad), multisectorial (pluriactividad), multifuncional (productivo, ambiental y social) y, cada territorio (espacio geográfico socialmente construido) es dinámico, mutable y conserva características e identidades propias de intercambio interno y externo, rural y urbano y, regional, nacional e internacional (Schejtman y Berdegué, 2004, Sen, 2010, Mattei, 2014, Grisa, Sabourin y Le Coq, 2018).

También, condice al desarrollo rural el capital social, las relaciones sociales (interpersonales, institucionales y gubernamentales), de poder (político/jurídico y político/institucional), económicas (agrícola, ganadera, agroindustrial, extractiva, turismo) y ambientales entre la agricultura familiar y el territorio (Schneider y Tartaruga, 2004, Sabourin, Massardier y Sotomayor, 2016), bajo la óptica de “[...] valorizar as diferenças e conquistar qualidade de vida e ambientes sustentáveis [...]” (Gehlen, 2004, 102).

En ese sentido, la articulación de las políticas públicas con los agricultores familiares se ve fortalecida cuando existen apoyos de instituciones capaces de intermediar la vida rural con los mecanismos públicos del Estado, generando sinergias sociales (Putnam, 2000) a partir de la participación, involucramiento y pertenencia (Schroeder y Formiga, 2011) de los agricultores familiares en los procesos decisorios, abriendo camino hacia el desarrollo rural (Bonnal y Kato, 2011).

La caracterización de las familias rurales, el reconocimiento de la diversidad social y de sus formas de interacción y exploración del territorio, y lo que él representa, desvendan las “[...] potencialidades e gargalos [...]” (Gehlen, 2004, 102) del desarrollo y, componen un requisito básico para la elaboración de políticas públicas de desarrollo rural a la agricultura familiar (Navarro, 2010).

De esa forma, el objetivo del artículo fue estudiar qué políticas públicas, a nivel nacional, los agricultores familiares accedieron durante el período de 2011 a 2015, así como el apoyo institucional recibido, sostenido por la perspectiva del desarrollo rural de las familias rurales de Roque Gonzales, departamento brasileño de Río Grande del Sur.

2. Metodología

2.1. Área de estudio

Roque Gonzales, municipio localizado en el noreste del Río Grande del Sur, Brasil, tiene una extensión territorial de 346,6 Km., se encuentra a 547 Km de la capital departamental Porto Alegre, y está ubicado en la región geográfica intermedia de Ijuí (IBGE, 2017 – microrregión de Cerro Largo) (Figura 1).

Figura 1.
Localización geográfica del municipio de Roque Gonzales

Fuente: organizado por el autor (2022) con base en Brasil (2020).

El municipio se sitúa entre los biomas Mata Atlántica y Pampa, con 7.312 hectáreas de bosque nativo y 780 hectáreas de bosques exóticos. Las tierras están delimitadas por los ríos Uruguay e Ijuí, además de diez arroyos, distribuidos a lo largo de la extensión territorial (IBGE, 2019).

La población de Roque Gonzales es de 7.203 habitantes y 57% están concentrados en la zona rural. El Producto Interno Bruto (PIB) para el año de 2014 fue de US$ 47 millones, con 36% de participación del sector agropecuario, 33% de los servicios, 22% de la administración pública, 5% de los impuestos y 4% es relativo a la industria (se considera el PIB de 2014 como previo a la operación de una hidroeléctrica en el municipio, destorciendo los valores) (IBGE, 2019).

En el Censo Agropecuario de 2006 (IBGE, 2009) se ha observado que la estructura agraria del municipio está distribuida, principalmente, en pequeños establecimientos agropecuarios, o sea, el 91% se concentra entre una (1) y 50 hectáreas. Por encima de 100 hectáreas hay 47 establecimientos que representan 35% del área.

2.2. Población y herramienta de investigación

La investigación fue realizada con los agricultores familiares y representantes de las instituciones locales de Roque Gonzales, en lo cual el proyecto fue evaluado por la Comisión Nacional de Ética en Investigación de Brasil, con diferimiento bajo el número 72259617.0.0000.8137.

El trabajo asumió contornos cualitativos y cuantitativos (no numérica y numérica, respectivamente – Triola, 2004) sobre una base de datos primarios y secundarios (actividad de campo y publicaciones de terceros, correspondientemente – Marconi y Lakatos, 2003). Para ambas bases, las informaciones se refieren a los años de 2011 a 2015, período justificado por una relativa estabilidad económica y política en el escenario brasileño.

La actividad de campo ocurrió durante el año de 2018 a partir de entrevistas semiestructuradas (temas predeterminados con conducción flexible – Batthyány y Cabrera, 2011) con los agricultores familiares (direccionada a la tipificación, luego presentada) y representantes de las instituciones locales (complementación y problematización). Los datos secundarios posibilitaron el raciocinio socioeconómico del municipio, de la agricultura familiar, del rol de las instituciones y de las políticas públicas.

Para la investigación se integraron solamente los agricultores familiares, según la Ley Federal n.° 11.326, de 24 de julio del 2006. Se comprende como agricultor familiar aquellos grupos sociales que desarrollan la actividad agropecuaria en el medio rural, con una extensión de área no superior a cuatro módulos fiscales (extensión de área variable de acuerdo al territorio), la gestión de los establecimientos realizada por la familia, así como la mano de obra empleada (no excluyente de contratistas) y, la fuente principal de ingreso debe componerse del propio establecimiento (Brasil, 2006).

Basándose en eso, se seleccionaron las familias rurales con área igual o superior a cinco hectáreas e, igual o inferior a 80 hectáreas, delimitada por el tope de cuatro módulos fiscales (un (1) módulo fiscal en el municipio representa a 20 hectáreas – INCRA, 2013).

Teniendo en cuenta las características del territorio, la exclusión de los establecimientos menores a cinco hectáreas se justifica ante la priorización de su mano de obra hacia otras formas productivas ajenas de su propiedad rural (INCRA y FAO, 2000; Kuivanen et al., 2016)

De esa forma, los agricultores familiares fueron seleccionados a través del muestreo estratificado proporcional (población heterogénea en estratos proporcionales – Triola, 2004) en cuatro diferentes estratos de área. Se conoció la varianza para cada franja a partir de la tipificación de la agricultura organizada por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE, 2009). El error máximo planteado fue de 10 agricultores, con un índice de confianza de 95%. Los análisis y cálculos fueron realizados en el Excel (Microsoft, 2016) y en el InfoStat (Rienzo et al., 2016) (Tabla 1).

Tabla 1.

Estratos población y variables del muestreo de los agricultores familiares

Fuente: en base a IBGE (2009). ¹Estratos de área; ²Población del estrato; ³Media; ⁴Limite inferior; ⁵Limite superior; ⁶Varianza de la población; ⁷Muestreo poblacional; ⁸Muestreo poblacional por estrato; ⁹Muestreo poblacional por estrato aproximada; ¹⁰En el total, se entrevistaron 67 agricultores familiares, un (1) a más de lo previsto para el último estrato.

El cálculo utilizado para el muestreo,

donde: n = muestreo poblacional; N = población; Ni = población del estrato; Si = varianza de la población del estrato; e = margen de error; z = nivel de confianza.

Para la estimación proporcional,

donde: ni = muestreo poblacional del estrato.

Para las entrevistas con los representantes de las instituciones locales, se levantó aquellas que poseen, directa o indirectamente, alguna relación con la agricultura familiar. A partir del requisito, se establecieron instancias investigativas con el Sindicato de los Trabajadores Rurales (STR), Empresa de Asistencia Técnica y Extensión Rural (EMATER – indisponibilidad de los representantes locales ante la entrevista), Consejo Agropecuario, Consejo de Desarrollo Territorial (CODETER Missões), Cooperativa de Producción y Comercialización de la Agricultura Familiar de Roque Gonzales (COOPERG), secretaria Municipal de Agricultura, miembros del poder ejecutivo y legislativo, totalizando 10 referentes.

2.3. Procedimientos de estudio y análisis

Para conocimiento y problematización (i) del acceso a las políticas públicas brindadas por el gobierno nacional para los agricultores familiares, (ii) del apoyo institucional recibido (iii) y la definición de estrategias de desarrollo rural, se organizó la investigación por medio de la tipificación socioeconómica de los establecimientos agropecuarios familiares.

La tipificación socioeconómica fue ejecutada a través de grupos y subgrupos orientados por criterios simples (INCRA y FAO, 2000) y específicos (situación socioeconómica de los establecimientos familiares), basándose en el criterio multidimensional jerárquico/combinado (Kuivanen et al., 2016), o sea, se determinó la tipificación por la variable determinante ingreso anual ([…] la finalidad de un determinado sistema de producción será siempre procurar reproducirse” – Figueredo y Miguel, 2009, 12), integrada por variables complementares (interrelación social, apoyo institucional para el desarrollo de las actividades económicas – agropecuario y/o políticas públicas – y acceso a las políticas públicas a nivel nacional) (Tabla 2).

Para los grupos y subgrupos de la muestra tipificada se aplicó la prueba de Tukey para las medianas (comparación de las medianas de la muestra), con la utilización de un p bilateral (dos modas diferentes) con intervalo de confianza de 95% (Triola, 2004).

Los datos de tipificación, acceso a las políticas públicas y apoyo institucional fueron procesados y organizados en planillas del Excel (Microsoft, 2016). En los datos cuantitativos se utilizó la estadística descriptiva con la intención de resumir y describir las principales características de un conjunto de elementos investigados. Por medio del software InfoStat (Rienzo et al., 2016), se describieron los valores mínimos y máximos de las variables (menor y mayor valor), la mediana (centro del agrupamiento), la frecuencia absoluta (valor observado) y relativa (razón entre la frecuencia absoluta y la muestra) y el coeficiente de variación (dispersión en términos relativos) (Triola, 2004).

Tabla 2.

Grupos y subgrupos determinados de los agricultores familiares

Datos: investigación de campo (2018).

Para el examen de los datos cualitativos se ha empleado la técnica de Bardin (2011, 42) denominada análisis de contenido. Esa técnica analiza los “[...] procedimentos, sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos [frequências] ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção [...] destas mensagens [...]”.

3. Resultados y discusión

3.1. Políticas públicas accedidas y el rol de las instituciones locales

En el municipio de Roque Gonzales, un 79% de los agricultores familiares entrevistados se beneficiaron de alguna política pública del gobierno nacional entre los años de 2011 a 2015. En este sentido, se destacan el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF – 98%), Producción Integrada de Sistemas Agropecuarios (PISA – 22%), Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE – 6%) y Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER – 4%). Del total de beneficiados, apenas uno (1) no accedió al PRONAF, teniendo como la principal política de desarrollo del establecimiento agropecuario el PNAE.

La comunicación de esas políticas públicas a los agricultores familiares es resultado de las acciones del STR (55%), seguido por bancos y/o cooperativas de crédito (18% – Sistema de las Cooperativas de Crédito Rural con Interacción Solidaria – CRESOL, Sistema de Crédito Cooperativo – SICREDI, Banco del Brasil), vecinos y/o familiares (9%), EMATER (8%), cooperativas de agricultores (5% – Cooperativa Tritícola Regional São-Luizense – COOPATRIGO, Cooperativa Agrícola Mixta São Roque – COOPEROQUE, Cooperativa Agropecuaria e Industrial – COTRIJUÍ, Cooperativa de los Productores de Caña Porto Xavier – COOPERCANA), prensa (4%) y Consejo Agropecuario del municipio (1% – nombre popular para el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable). Los principales mecanismos de difusión fueron a través de reuniones, atención de las instituciones al público y por programas de radio.

El PRONAF, instituido por el Decreto Federal n.° 1.946, de 28 de junio de 1996 (Brasil 2001), tiene como objetivo fomentar el desarrollo sustentable de la agricultura familiar a través de acciones focalizadas en la expansión de la capacidad productiva (agrícolas y no agrícolas), además de la generación de empleo, ingresos, calidad de vida y ciudadanía de las familias rurales.

El acceso al programa ocurre por intermedio de la Declaración de Aptitud al PRONAF (DAP), documento que identifica, cualifica y encuadra el agricultor familiar a las distintas modalidades del PRONAF. La DAP es una especie de “identidad rural” de las familias rurales, un requisito legal para el acceso al PRONAF y a otras políticas públicas del gobierno nacional (Guadagnin et al., 2016).

El programa era coordinado y supervisado por la secretaria de la Agricultura Familiar del Ministerio de Desarrollo Agrario (2011/2015 – los cambios político-partidarios suprimieron el ministerio que trataba de las políticas hacia las familias rurales) y, a nivel local, es implementado por el STR y EMATER, con potencial consulta al Consejo Agropecuario sobre el catastro del agricultor familiar en la DAP.

Las principales motivaciones y finalidades que llevaron los agricultores familiares a recurrir al PRONAF fueron para obtener:

Crédito para costeo: para el período estudiado fueron 52 contratos con el programa, de los cuales 79% concernieran al costeo agrícola (maíz, soja y trigo) y 21% para el costeo pecuario (ganado vacuno – vacas lecheras – y porcinos);

Crédito para inversión: se verificó 39 contratos cuyas finalidades se destinaron a inversión agrícola (51% – equipamientos rurales, agrícolas y no agrícolas) e inversión en la ganadería (49% – infraestructura y adquisición de animales).

En secuencia, el marco legal del PISA incide en el programa de Producción Integrada de Frutas, establecido en el año del 2001 por el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA). El PISA tiene como objetivo fomentar y difundir técnicas y tecnologías de producción agropecuaria basada en la sustentabilidad, en la conservación y manejo adecuado de los recursos naturales, además de favorecer el aumento de la producción y de la productividad (MAPA, 2019).

El PISA fue implementado a partir de la asociación entre el MAPA y la Federación de la Agricultura del Estado del Río Grande del Sur (FETRAF), del Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) y del Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE). La selección de los agricultores familiares ocurrió a partir de la indicación de las instituciones locales (STR, EMATER y Consejo Agropecuario), con adhesión voluntaria (Schramm, 2015). Luego, esa política fue delimitada y restricta a algunas familias rurales (política direccionada/focalizada), resultando en la abreviada participación.

De acuerdo con los beneficiarios, el PISA aportó significativamente en la mejoría social y ambiental, en la planificación de la producción y optimizó la competitividad y la gestión del establecimiento agropecuario familiar.

El PNAE, tercera política más accedida, fue instituido en el año de 1955 y reformulado en 2009 (Ley Federal n.º 11.947, de 16 de junio de 2009), bajo guardia del Ministerio de la Educación. El PNAE tiene como objetivo contribuir con el crecimiento y desarrollo biopsicosocial de los estudiantes, optimizar el aprendizaje, el rendimiento escolar y ayudar en la formación de hábitos alimentarios saludables por medio de actividades educacionales de alimentación y nutrición, viabilizando a los discentes alimentos que acojan sus necesidades nutricionales durante el año escolar. La asociación del programa con las familias rurales se origina de la obligatoriedad de la adquisición de géneros alimentares de la agricultura familiar (Brasil, 2009).

En Roque Gonzales se encuentran nueve escuelas de enseñanza fundamental, entre ellas cinco departamentales y cuatro municipales, una (1) escuela departamental de enseñanza media y cinco preescuelas, totalizando aproximadamente 1.200 matrículas (IBGE, 2019). Según la Ley que reestructuró el PNAE (Brasil, 2009), por lo menos un 30% del presupuesto destinado a las escuelas para la alimentación de los estudiantes debe ser direccionado a la adquisición de alimentos de la agricultura familiar.

Sobre ese precepto, las familias rurales fueron seleccionadas (delante y limitada a la demanda de las escuelas) de acuerdo con los criterios establecidos en Ley y por la COOPERG, responsable por el acopio y suministro de los géneros alimentarios de las familias rurales. En el período de estudio, participaron alrededor de 15 agricultores en la comercialización de leche, yogur, carne procesada, etc. (EMATER, 2018) y, en este trabajo se logró entrevistar tres de esos agricultores.

La ATER, implementada en el año de 2003 en el ámbito del MAPA y revisada a través de la Ley Federal n.º 12.188, de 11 de enero de 2010 (Brasil, 2010), tiene como cometidos promover servicios de educación no formal a la agricultura familiar relativa a gestión, producción, procesamiento y comercialización de las actividades agropecuarias, no agropecuarias y actividades forestales, agroextractivistas y artesanales. Tanto el PNAE como la ATER, el acceso por el agricultor familiar está condicionado al registro activo en la DAP.

En Roque Gonzales la ATER fue puesta en marcha por la oficina municipal de EMATER, sucursal de la institución viabilizada en asociación con el municipio. Según el registro del Sistema Informatizado de ATER, la asistencia técnica a los agricultores familiares por la ATER, para el periodo en cuestión, fue realizada por los técnicos de EMATER (SEAD, 2019).

La limitación de acceso de las familias rurales a la ATER, a través de EMATER, puede estar relacionada con algunos puntos: Da Ros (2012, 25) aseveró que la “[...] autonomia de trabalho dos técnicos ficava [...] prejudicada, visto que muitos prefeitos acabavam interferindo na [...] ação, transformando a prestação dos serviços de ATER em mais uma ‘moeda de troca’” en las elecciones municipales; fuerte connotación política y con insuficiencia de cuerpo técnico capacitado (Castro y Pereira, 2017); asistencias discontinuas (Neumann y Haas, 2008) y deficiencia del servicio por la EMATER (Haas y Bolter, 2011); métodos de trabajo de la ATER inadecuados; falta de conocimiento y baja instrucción de las familias rurales (Sassi y Brandalise, 2011) para comprensión e implementación de las tecnologías. Esos puntos, vinculados al desconocimiento del programa por los agricultores familiares, contribuyeron para la elevada insatisfacción de los entrevistados con los servicios de la institución, reflejando en el desinterés por la ATER.

3.2. Estudio por grupos de establecimientos agropecuarios familiares

El modelo de tipificación desarrollado demostró que los grupos y subgrupos son desemejantes entre sí (prueba de medianas) a un p valor inferior a 0,0001 (0,0003 – subgrupo 4.2), quiere decir, la posibilidad de que los cuartiles y percentiles sean análogos es de uno (1 – o tres) para 10.000 situaciones (Tabla III).

Tabla 3.

Tipificación de los establecimientos agropecuarios familiares

Datos: investigación de campo (2018). Notas: ¹Ingreso anual; ²Frecuencia absoluta; ³Coeficiente de variación.

A partir de la investigación de campo, los establecimientos agropecuarios familiares entre los rangos de US$ 2.545 a US$ 8.788 fueron considerados como descapitalizados (Grupo 1), de US$ 9.079 a US$ 20.636 en descapitalización (Grupo 2), de US$ 20.706 a US$ 42.216 en capitalización (Grupo 3) y, los de US$ 42.583 a US$ 186.015 como establecimientos capitalizados (Grupo 4).

Según la tipificación, la distribución de las políticas públicas accedidas y el apoyo institucional recibido por los agricultores familiares pueden ser así presentados:

Establecimientos agropecuarios descapitalizados (Grupo 1):

Subgrupo 1.1: en este subgrupo, 67% de los agricultores familiares accedieron a alguna política pública y de estos, 83% fueron del PRONAF, utilizado para la inversión y costeo agropecuario (particularmente para la ganadería), y 17% al PNAE, destinado a la comercialización de la producción. Con relación a la presencia institucional, 89% afirmaron que obtuvieron apoyo agropecuario y/u orientativo a las políticas públicas, con un promedio de una (1) institución, destacadamente el STR;

Subgrupo 1.2: solamente un 25% de los entrevistados accedieron las políticas públicas, unánimemente el PRONAF (100%), adoptado para la actividad agrícola (mayormente). Todos los agricultores familiares recibieron apoyo institucional (promedio de dos), especialmente del STR y de la secretaria Municipal de Agricultura;

Establecimientos agropecuarios en descapitalización (Grupo 2):

Subgrupo 2.1: 67% de los entrevistados se beneficiaron de las políticas públicas, en especial el PRONAF (100%), destinado básicamente al costeo de la actividad agrícola, y el PISA (17%) para la capacitación y orientación técnica. En este subgrupo, 89% de las familias rurales contaron con apoyo institucional (promedio de tres), con predominancia del STR, bancos y cooperativas de crédito y secretaria Municipal de Agricultura;

Subgrupo 2.2: 75% de los agricultores familiares accedieron las políticas públicas del gobierno nacional, entre ellas el PRONAF (100%), con equilibrio entre las actividades agrícolas/ganaderas, PISA (83%) para la capacitación técnica, y el PNAE (17%), direccionado a la comercialización de la producción. 100% de los entrevistados argumentaron que recibieron apoyo agropecuario y/o en las políticas públicas (promedio de tres instituciones), esencialmente del STR, bancos y cooperativas de crédito y EMATER;

Establecimientos agropecuarios en capitalización (Grupo 3):

Subgrupo 3.1: todos los entrevistados (100%) se beneficiaron de alguna política, en especial del PRONAF (100%), destinado a las actividades agrícolas y ganaderas, aparte de la inversión en equipamientos rurales. El PISA (11%) también fue constatado. Todos los agricultores familiares recibieron apoyo institucional (promedio de tres), particularmente del STR, bancos y cooperativas de crédito y EMATER;

Subgrupo 3.2: 100% accedieron las políticas públicas, sobresaliéndose el PRONAF (100%) para las actividades agrícolas, además de la inversión en infraestructura y equipamientos rurales. El PNAE (13%) también fue accedido, básicamente para comercialización. 100% relataron que recibieron (promedio de tres instituciones) apoyo del STR, bancos y cooperativas de crédito y de agricultores;

Establecimientos agropecuarios capitalizados (Grupo 4):

Subgrupo 4.1: en este subgrupo, 63% se han beneficiado de las políticas públicas, en las cuales se cita el PRONAF (100%), con la inversión en equipamientos rurales, y 40% al PISA y ATER (asistencia técnica). 100% de los entrevistados describieron recibir apoyo institucional, sin embargo, con un mayor promedio (cuatro), sobresaliéndose los servicios del STR, cooperativas de agricultores, bancos y cooperativas de crédito y EMATER;

Subgrupo 4.2: 100% de las familias rurales contaron con las políticas públicas, destacadamente el PRONAF (100%), para la producción agrícola, equipamientos e infraestructura rural y, por fin, 25% fueron beneficiados por el PISA. Igual al subgrupo 4.1, todos recibieron apoyo (promedio de cuatro instituciones), con el predominio del STR, EMATER, cooperativas de agricultores, bancos y cooperativas de crédito.

El apoyo institucional destacado por los investigados hace referencia a las acciones realizadas por el STR (relevancia de los servicios prestados por el sindicato – Abreu, Moreira y Andrade, 2015). En secuencia, EMATER compartió la posición con el Banco del Brasil, cooperativas de crédito (SICREDI y CRESOL), cooperativas de agricultores (COOPATRIGO, COOPEROQUE, COTRIJUÍ, COOPERCANA, COOPERG, y COOTRISA – alta adhesión en los procesos cooperativos – Castro y Pereira, 2017), secretaria Municipal de Agricultura, Consejo Agropecuario y tiendas agropecuarias.

Según Belem y Radomsky (2018), las políticas públicas y el apoyo de las organizaciones sociales (Putnam, 2000) posibilita el fortalecimiento de la cooperación, de la solidaridad rural (Abramovay, 2007), del tejido social y/o redes de agricultores (Bicalho, 2013), más allá del estímulo productivo y económico (Vélez y Rebaï, 2018), contribuyendo al desarrollo rural de la agricultura familiar (Amorim y Staduto, 2008).

3.3. Circunstancias adversas al acceso

En la aspiración de explicar el bajo beneficio de las políticas públicas (exceptuándose el PRONAF), se ha investigado, junto a los agricultores familiares y representantes de las instituciones locales, las circunstancias adversas al acceso. Para eso, se organizó la discusión en cuatro tópicos: criterio personal de las familias rurales; instituciones locales; políticas públicas; otros.

Según los agricultores familiares, 14% relataron que no poseían interés en acceder las políticas públicas (afirmación presente en los subgrupos 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 y 4.1), posición impar de los entrevistados. Otros 14% no recurrieron las políticas, más allá del PRONAF, porque no las necesitaban (hecho presente en todos los subgrupos), es decir, desempeñaron las actividades agropecuarias con los propios recursos. En secuencia, 4% no buscaron las políticas y/o apoyo por problemas de salud o de edad avanzada (sistemática transferencia del establecimiento a los hijos y/o a terceros – arrendamiento), factores asociados a los subgrupos 1.1, 1.2 y 2.1 (descapitalizados y en descapitalización).

En relación con el apoyo institucional, la gran mayoría ha recibido, de alguna forma e independiente de la institución, orientaciones agropecuarias y/o referente a las políticas públicas, pero no hubo unanimidad en los subgrupos 1.1 y 2.1 (89% tuvieron apoyo). Así, 15% afirmaron que no accedieron las políticas debidas la falta de mayor apoyo, indisponibilidad de conocimiento (14% – socialización de las políticas – particular a los establecimientos agropecuarios descapitalizados y en descapitalización), motivación (11% – particularmente de los subgrupos 1.1, 1.2 y 2.1) y seguridad (5% – informaciones puntuales planteadas por los subgrupos 1.1, 2.1, 2.2 y 3.2).

De ese panorama se puede inferir que las instituciones locales no estaban familiarizadas o comprometidas e, incluso, desanimadas para promover las políticas públicas a los agricultores familiares. Además, se presenció el desconocimiento de algunas instituciones (del equipo profesional) sobre algunos procesos inherentes de las políticas.

De la explanación de los agricultores familiares sobre las políticas públicas (reclamo general), se vinculan problemas relativos a adecuación de las acciones (10%), ingreso de las familias rurales, limitación del área productiva y claridad (5% – transparencia de las medidas de las políticas) y burocracia (5% – relatado específicamente sobre el PRONAF).

Otros factores que, según los agricultores familiares, no buscaron el beneficio de las políticas públicas, se refieren al amplio servicio prestado por la COOPATRIGO, el acceso al Programa Beca Familia (Bolsa Família) y, el usufructo del PRONAF atendió a todas las necesidades de los agricultores (1%).

En las entrevistas con los responsables por las instituciones locales, se observaron argumentos endógenos (asociados a las entidades) y exógenos (a los agricultores). En los puntos endógenos, se ha constatado la deficiencia de las instituciones en la composición de un cuadro profesional (Castro y Pereira, 2017) que atienda los agricultores familiares (veterinarios, técnicos agrícolas, asistentes operacionales, agentes de capacitación) y, los que se encuentran disponibles (observación a la EMATER de Roque Gonzales) no prestan servicios o no hacen trabajo de campo (relatos de los entrevistados).

Además, argumentaron la carencia de asociaciones verticales (intermunicipales, departamental y nacional y con universidades) y horizontales (STR, EMATER, municipio de Roque Gonzales y secretaria Municipal de Agricultura, Consejo Agropecuario y CODETER Missões), bien como la interacción entre sí y con la categoría social, lo que dificultó la utilización de un lenguaje estandarizado y coherente en las comunicaciones e informaciones.

En los criterios exógenos, los representantes discutieron que los agricultores familiares no son unidos o difícilmente se organizan y/o participan de las acciones direccionadas al desarrollo rural, son desconfiados y presentan una indisposición para reivindicar las políticas públicas, además de algunos poseyeren el nombre registrado en los órganos de protección al crédito, limitando el beneficio en las políticas crediticias.

Además de esos argumentos (endógenos y exógenos), otros factores cercenaron el acceso, a citar la burocracia de las políticas, la limitación de conocimientos detallados de las dificultades agrarias y de conceptos técnicos por los representantes de las instituciones, deficiencia de liderazgos locales proactivos, entre otros. Posiblemente, lo más grave ante las afirmaciones se refiere a los posicionamientos partidarios (partidarismo) que dificultaron la implementación y operación de las políticas públicas, observación válida a ambos argumentos.

3.4. Estrategias de desarrollo rural

Sobre las políticas públicas accedidas por las familias rurales, el PISA obtuvo una alta aceptabilidad y repercusión en las actividades agropecuarias de los establecimientos, sin embargo, el programa se caracteriza como específico y direccionado a pocos agricultores familiares. Su acción debería tornarse común y frecuente en el municipio con el propósito de atender la demanda de las familias rurales por capacitación, asistencia técnica, tecnología y optimización de los recursos naturales, particularmente de los agricultores tipificados en los grupos 1 y 2.

El PNAE es otra política pública del gobierno nacional de beneficio limitado al público objetivo, es decir, depende casi exclusivamente de la demanda de alimentos por las escuelas. Para el programa se discurre dos observaciones relevantes y provocativas a los gestores locales: ampliación del porcentaje de compra de productos alimenticios por las escuelas, según la capacidad productiva de los agricultores familiares (superior a 30%), sin embargo, el aumento de la oferta está basado en la socialización del programa con las familias tipificadas, fundamentalmente en los grupos 1 y 2. Para eso, es inevitable vincular el PNAE con la ATER, ante la necesidad de capacitación, asistencia técnica y optimización de los recursos naturales.

En relación con ATER, cuatro puntos merecen cuidado: sobre la insatisfacción de los entrevistados (agricultores familiares y representantes de las instituciones locales) en lo que respeta a las acciones de la oficina municipal de la EMATER, la regional, ubicada en Santa Rosa (a 80 Km del municipio), necesita revisar la atención técnica del cuadro funcional y buscar alternativas para revertir la situación; a nivel nacional, el gobierno podría invertir más recursos (económicos y humanos) y de forma constante, priorizando la atención de las familias rurales menos capitalizadas (grupos 1 y 2); socialización de las ventajas de la ATER a las familias, a cargo de la EMATER, Consejo Agropecuario y secretaria Municipal de Agricultura; proactividad de las familias rurales en buscar el beneficio del programa.

El PRONAF se diseminó en todos los grupos y subgrupos, sin embargo, se ha sostenido en actividades agropecuarias tradicionales que poco aportan en la diversificación productiva (ganado, soja, maíz y trigo – dato de campo), es decir, crédito para el financiamiento de productos con bajo valor agregado – commodities (Gazolla, Viganó y Marini, 2020). Se observó que el programa no dispone de modalidades que abordan la diversificación productiva, y los beneficiarios poco implementan el policultivo (a eso se debe sumar la impericia de la ATER).

En ese sentido, una modalidad que objetiva la diversificación agropecuaria, en conjunto con la agroindustrialización, o en la definición de criterios que priorizan la dinamización productiva, vendría a minimizar los contrapuntos de la especialización. Lógicamente, en toda y cualquier modalidad del programa, la capacitación y asistencia técnica, por medio de la ATER, se convierte en algo primordial para el desarrollo rural sustentable.

Se expone la importancia de la diversificación teniendo en vista el mercado local y la distancia de los mercados regionales. La agricultura familiar difícilmente se equiparará con la agricultura no familiar en relación con la capacidad de intensificación productiva, es decir, de diluir los costos por unidad de superficie (recordando que la agricultura familiar en el municipio está limitada a 80 hectáreas). Una forma de aumentar la competitividad rural adviene de la diversificación y agroindustrialización de la producción (Xue et al., 2020) e inserción en el mercado.

En referencia al apoyo de los agentes de ATER, a través de la EMATER, esa acción facilitaría la intermediación de las políticas a las familias rurales, por ejemplo, asistencia, orientación, planeamiento de proyectos, financiación, tecnología, etc., son algunos caminos que potencializarían el éxito de las acciones de desarrollo rural.

La obtención por las familias rurales de atención personalizada (a través de las instituciones) resultaría en un camino promisorio al desarrollo rural, es decir, un ligero “empujón” (Veiga, 2001) para estimular la socioeconomía de los agricultores familiares, particularmente de los descapitalizados (grupo 1) y en descapitalización (grupo 2).

De las observaciones, las instituciones desempeñaron un rol importante en la promoción del desarrollo de la agricultura familiar. Sin embargo, debería ser más presente en el municipio a partir de actitudes proactivas de las entidades locales, en especial de la EMATER, de la secretaria Municipal de Agricultura, del Consejo Agropecuario y de la CODETER Missões.

El trabajo de las entidades, arriba mencionadas, no se puede constituir en meros procedimientos burocráticos, sus atribuciones están en el horizonte, en analizar, proponer y reivindicar, programáticamente, políticas que atiendan las necesidades y peculiaridades de las familias, algo parecido a lo que el STR viene desarrollando.

También, las instituciones apuntadas necesitan mantenerse actuantes en el medio rural en la promoción de eventos, días de campo, orientaciones personalizadas, atención que tenga el propósito la calidad, claridad, etc., acciones que despierten el interés por las políticas públicas (gestión y participación social) y acercan los agricultores familiares (interrelación social) al diálogo, al debate de ideas, a la consecución y evaluación de propuestas y, al empoderamiento de la categoría social.

Las instituciones deberían asumir un papel de “trampolín”, es decir, de facilitación y comunicación de las reivindicaciones de las familias rurales y de soporte y apoyo de las políticas públicas del gobierno nacional, acercándolas a los beneficiarios y potenciales beneficiarios las acciones de intervención del Estado.

No obstante, la voluntad y disposición de alcanzar el desarrollo rural se radica en tres niveles: en los agricultores familiares, en las instituciones y en el propio gobierno nacional. Su interacción crearía la oportunidad de disolución de los problemas asociados a inseguridad, falta de estímulos, desinterés, desmotivación, etc.

Esas alternativas difícilmente serán alcanzadas en el individualismo, y la carencia de un cuadro profesional capacitado y motivado es notoria. La simple recomendación de ampliación de los recursos económicos y humanos es irresponsable delante de la situación moral, política y económica que atraviesa Brasil.

La trayectoria viable se asocia con la continua capacitación de los técnicos, en el establecimiento de asociaciones verticales con los municipios del territorio, con los gobiernos departamental y nacional (articulación inter-federativa) y con las universidades de la región (Universidad Federal de la Frontera Sur – UFFS Cerro Largo, Universidad Regional Integrada del Alto Uruguay y de las Misiones – URI Cerro Largo, São Luiz Gonzaga y Santo Ângelo, Universidad Regional del Noroeste del Estado del Río Grande del Sur – UNIJUÍ Santa Rosa e Ijuí).

En la perspectiva horizontal, se requiere una mayor interacción de los representantes del STR, EMATER, poderes ejecutivo y legislativo, secretaria Municipal de Agricultura, CODETER Missões, Consejo Agropecuario y cooperativas de agricultores, sumando fuerzas hacia el desarrollo rural.

4. Consideraciones finales

Tratándose de las políticas públicas, entre los años de 2011 a 2015 los agricultores familiares de Roque Gonzales se beneficiaron del PRONAF, PISA, PNAE y ATER. El PRONAF fue la principal política accedida y se adoptó para la obtención de crédito para costeo, principalmente en rubros tradicionales. El PISA no fue difundido a todos los agricultores por tratarse de una política específica y direccionada. El PNAE, por limitaciones de mercado (escuelas), tampoco se diseminó a todas las familias rurales, tornándose restricto a algunas. La ATER no logró una masiva difusión al público objetivo, muy probablemente por cuestiones intrínsecas (estructurales) y extrínsecas (desconocimiento de los agricultores e insatisfacción con los servicios prestados por la EMATER).

Con relación al acceso a las políticas públicas, los grupos 1 y 2, en especial atención al subgrupo 1.2, obtuvieron un menor soporte en las políticas, al contrario de lo registrado para los grupos 3 y 4, con excepción el subgrupo 4.1. La explicación a esos hechos se asocia a limitaciones o dificultades de los agricultores familiares y, también, se ubica en la capacidad de las instituciones en promocionar las políticas públicas de desarrollo rural.

Otro factor relevante que vincula las políticas públicas a los distintos tipos de agricultores familiares se refiere al apoyo institucional. Los agricultores familiares entrevistados apuntaron que la atención y calidad del cuerpo técnico del STR sobresalió sobre las demás, cítese la EMATER, secretaria Municipal de Agricultura, Consejo Agropecuario y no se registró ninguna acción y/o actividad advenida del CODETER Missões (para el período estudiado). Se destaca, también, el rol de las cooperativas para el fomento socioeconómico de las familias rurales.

Los grupos 3 y 4 mantuvieron mayor interacción con las instituciones relacionadas con el medio rural de apoyo agropecuario y/o políticas públicas. Las familias rurales del grupo 1 y 2 (en particular los subgrupos 1.1 y 2.1) fueron los que menos obtuvieron o buscaron soporte para el desarrollo de las actividades.

Entre los entrevistados que no accedieron las políticas públicas a nivel federal, 82% están distribuidos en los grupos 1 y 2. Obviamente, existen razones intrínsecas a las políticas públicas que dificultaron el acceso por el público objetivo, además de cuestiones relacionadas con los propios agricultores, pero se refuerza la urgencia de mayor proactividad de los representantes del STR, EMATER, Consejo Agropecuario, Secretaria Municipal de Agricultura y CODETER Missões, con respaldo del gobierno nacional, en el acercamiento de las políticas públicas a los agricultores familiares a través de acciones estratégicas, a citar, visitas técnicas, atención diferencial, días de campo, reuniones, encuentros, entre otros.

Las instituciones locales (pertenecientes al territorio) representan una línea de contacto más estrecha entre la planificación de la acción a nivel macro con los agricultores, tanto en comunicación como de socialización de políticas y de sus posibles resultados. Detallando un poco más, el gobierno nacional debería mantener un canal abierto con el STR, EMATER, secretaria Municipal de Agricultura, Consejo Agropecuario y CODETER Missões con la intención de acercar los gestores con la agricultura. Tal hecho se justifica por las dimensiones continentales de Brasil y expresividad de las familias rurales, repartidas en los más variados rincones.

Las políticas públicas, bien como el desarrollo rural, no pueden resultar en medidas manipulables a los deseos de los representantes públicos. El desarrollo rural, soportado por estructuras sólidas de políticas públicas y por instituciones intermediadoras, debe ser un medio, un camino, una trayectoria que conduce al alcance y al mantenimiento de las libertades (crédito, capacitación, tecnología, mercado, etc. – finalidad) de la agricultura familiar.

De esa forma, los agricultores familiares necesitan de apoyo institucional local/regional y del Estado (políticas públicas) que permita a la población objetivo migrar de la descapitalización, a una condición independiente y empoderada, social y económicamente, caminos relacionados al desarrollo rural.

También, poco metamorfismo habrá en el medio rural si los agricultores familiares, los representantes de las instituciones y los gestores públicos, no adoptan una racionalidad proactiva con relación a los temas que les circundan. El desarrollo rural será alcanzado cuando exista una sinergia sistémica (endógena y exógena) de los protagonistas sociales.

Agradecimientos

Se agradece la “Comisión Académica de Posgrado, Universidad de la República” por la concesión de la beca docente de doctorado.

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