1. Introducción¹

Ubicada en el centro-oeste de la República Argentina, la provincia de Mendoza (carta 1), vivió, a partir del último cuarto del siglo XIX, una crisis de su principal actividad económica: la ganadería comercial con agricultura subordinada. Por ello, su elite impulsó políticas proteccionistas y de fomento agroindustrial que, sumado a la llegada del ferrocarril (en 1883) y al aporte del contingente inmigratorio, convirtieron a esa provincia en el principal núcleo productivo de la denominada región vitivinícola argentina, zona que desde entonces iba abastecer con vino las demandas de la inmigración radicada en el Litoral argentino (Girbal-Blacha 1983-1987; Richard-Jorba, Pérez Romagnoli, Barrio y Sanjurjo, 2006). Como resultado, Mendoza creció sostenidamente desde fines del siglo XIX; y junto con Tucumán conformó una de las economías regionales más dinámicas del interior del país (Balán, 1978), con una marcada orientación mercadointernista, frente a una región pampeana cuya producción -cereales y carnes- se orientaba hacia el mercado externo.

Carta 1.
Provincia de Mendoza (oasis irrigados)

Fuente: Rodríguez Vázquez, 2019

La contracara de este proceso fueron las sucesivas crisis que afectaron a la creciente agroindustria regional provocadas, principalmente, por su fuerte dependencia a los vaivenes de la economía nacional y provincial; situación que estimuló la acción estatal para disminuir los efectos de las coyunturas adversas (Mateu y Stein, 2008; Barrio, 2016). Pero el Estado también fiscalizó el proceso productivo en la fase agrícola (cosecha de uva), y sobre todo en la etapa industrial y en la comercialización en los centros de expendio (Barrio, 2010a). Este control se anudaba a varios intereses: evitar la falsificación y adulteración de los caldos vínicos, el mejoramiento de la calidad de la producción, el control del pago de los impuestos a la uva y al vino –principales sostenedores del fisco provincial-, y como una herramienta de regulación de la oferta durante las crisis. En relación con estas coyunturas adversas se pueden detectar dos constantes: la profundización de la fiscalización al sector y el aumento y/o creación de impuestos lo que significó un foco de tensión permanente entre el gobierno y los agroindustriales.²

Otra peculiaridad del caso argentino fue la redefinición de las funciones y competencias que el Estado asumió respecto de la vitivinicultura. Para ello diseñó una profusa legislación, por medio de decretos y reglamentos, que evolucionó de acuerdo con la ampliación del conocimiento técnico y las coyunturas político-económicas; aunque no siempre contaba con suficiente personal para cumplir con las nuevas disposiciones. Además, había legislación de doble jurisdicción: la Provincia debía aplicar la ley provincial de vinos 47 (1898) con sus modificaciones y, también, la ley nacional de vinos 4363 (1904) –que a su vez fue reformada por sucesivos decretos reglamentarios-,³ por lo que se solapaban las disposiciones, en algunos casos contradictorias, y hubo no pocas tensiones entre ambas jurisdicciones. Otra fuente de conflicto era el doble control enológico del vino comercializado, por parte de la Dirección de Industrias de Mendoza y de las oficinas químicas nacionales, sobre todo la de Buenos Aires.⁴ Como consecuencia, eran frecuentes las acusaciones recíprocas entre los bodegueros locales y los comerciantes extrarregionales cuando se detectaba alguna falsificación de la bebida. Por último, habría que agregar que, a partir de la segunda década del siglo XX, las provincias gravaron la bebida, lo que desencadenó permanentes quejas y presentaciones legales, las cuales no tuvieron éxito hasta la sanción de la ley de impuestos internos de los años treinta.

En el centro de este proceso fiscalizador estuvo la Dirección de Industrias -unas de las agencias provinciales formaban parte del Ministerio de Industrias y Obras Públicas- cuya evolución nos proponemos analizar desde su creación hasta principios de la década de 1940. Ella estuvo dirigida al control de la vitivinicultura, pero en los años veinte amplió sus intereses hacia otras actividades agrícolas que comenzaron a desarrollarse. En la siguiente década, la tendencia diversificadora se profundizó por las políticas de sustitución de importaciones y fomento del consumo interno para paliar los efectos de la crisis económica internacional. En consecuencia, en Mendoza hubo un decidido impulso de nuevas producciones como aceitunas, tomate y manzanas que se destinaron tanto para el consumo en fresco como para su industrialización (aceite, extractos, conservas y sidra) (Rodríguez Vázquez, 2019). Estos alimentos y bebidas, vale recordar, formaban parte de la dieta europea mediterránea (Fernández, 2004), por lo que se proyectaba que satisficieran esa demanda.

Con base en esas consideraciones este artículo indaga la gestión de la mencionada dependencia, con una visión de largo plazo en un área que formó parte nodal de sus preocupaciones: la agroindustrial. Esta agencia lejos de mostrarse compacta presentó una heterogeneidad de intereses, de acuerdo con las expectativas económicas y los ciclos políticos. El recorte temporal está signado por dos hitos institucionales, desde su inauguración (1908) hasta la reforma del mencionado Ministerio, en 1943, que reorganizó las áreas de incumbencia de cada dirección y/o secretaría.

El enfoque propuesto dialoga con los estudios que evidencian la complejidad intrínseca de las agencias estatales, de sus prácticas y de sus integrantes. Estos abordajes prestan atención a las dependencias que componen el Estado, los funcionarios que las integraban y el juego de posiciones en el tiempo (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Plotkin y Zimmermann, 2011; Di Liscia y Soprano, 2017). A su vez, contamos con enfoques que echan luz sobre las agencias de jurisdicción nacional, vinculadas con los Ministerios de Economía (Heredia y Gené 2009; Caravaca 2011; González Bollo 2014), Obras Públicas (Jáuregui 2012), de Agricultura (González Bollo, 2011), entre otros, y dan cuenta de la constitución de campos disciplinares, el grado de especialización de las burocracias y su injerencia en el diseño e implementación de políticas públicas en la primera mitad del siglo XX. Para ese mismo período, cobra interés el estudio de las dependencias provinciales (Di Liscia, 2007; Casullo, Galluci y Perrén, 2013; Ortiz Bergia, 2015a y 2015b; Rodríguez Vázquez y Raffa, 2016; Di Liscia y Soprano, 2017; Fernández, 2019; Raffa y Luis, 2020; Raffa y Rodríguez Vázquez, 2020). Desde diversos enfoques, este corpus bibliográfico tiene en común el señalamiento de las prácticas estatales en atención a aquellas demandas y problemáticas no resueltas o desatendidas por el “potente” Estado nacional (Ortiz Bergia, 2015b). Respecto del sector vitivinícola, los estudios existentes aluden a un período posterior y refieren al Instituto Nacional de Vitivinicultura que era (y es) un ente nacional autónomo creado en 1959, es decir cuando el campo disciplinar y las burocracias estatales tenían un mayor grado de especialización e institucionalización (Hernández, 2014 y Mateu e Iriart, 2017).

El estudio de la gestión a escala provincial resulta de interés, entonces, no como réplica de un ámbito jurisdiccional mayor sino, por el contrario, para develar lógicas particulares del Estado provincial en el diseño e implementación de políticas agroindustriales de acuerdo con las condiciones políticas y económicas (régimen político, relación con el poder central, contexto económico, posibilidades financieras del Estado…); en segundo lugar, respecto de quiénes fiscalizaban las agroindustrias. De allí que, por sus particularidades, el trabajo se organiza a través de los ciclos políticos para, luego, reflexionar sobre las modificaciones organizacionales de las agencias que se produjeron al calor de las dinámicas que entablaron con el sector productivo.

Para la reconstrucción del proceso de formación y evolución de esta agencia estatal provincial, a partir de los focos problemáticos definidos, nos basamos en la consulta y sistematización de fuentes oficiales editas (boletines oficiales, mensajes y memorias de gobierno, publicaciones especializadas) que funcionaron como dispositivos de difusión sistemática de los programas y resultados de los gobiernos demócratas. Tales fueron las Memorias de gobierno, al Boletín Agrícola que publicó la Dirección de Industrias entre 1935 y 1941 con información técnica sobre la marcha de las diversas agroindustrias que eran objeto de fomento estatal;⁵ y a partir de 1940, el Boletín Informativo, editado por el Instituto de investigaciones Económicas con datos sobre salario, condiciones de vida, precios y agroindustrias en la provincia. Finalmente, la prensa local aportó elementos para reconstruir las discusiones del espacio público, identificar las principales demandas sectoriales y comprender el contexto en que se desenvolvió la agencia.

2. Los gobiernos conservadores y la organización de la policía del vino

En un contexto de acelerada expansión de la vitivinicultura que continuó hasta 1912, la segunda gobernación de Emilio Civit (1907-1910) cristalizó en diversas reformas institucionales por su firme convicción de que la gestión gubernamental debía atender los diversos aspectos de la coyuntura económica de la provincia. Entre numerosas medidas, dispuso la creación del Ministerio de Industrias y Obras Públicas que asumiría la función de ejecutar obras públicas, vialidad, irrigación, industria, ganadería, agricultura, salubridad e higiene (Giamportone, 1998). El primer encargado de esta nueva agencia fue el abogado Silvestre Peña y Lillo. Rápidamente, al organigrama inicial del Ministerio, se incorporaron direcciones, institutos y secciones con diversos niveles de vinculación y complementariedad entre sí (Giamportone, 1998).⁶ Uno de estos agregados fue la creación de la Dirección General de Industrias (BOPM, Dto. 25/3/1907), conformada por cinco secciones o áreas de incumbencia (Dirección general, Agricultura, Ganadería, Minería, Química, Parque del Oeste e Inspección de industrias). A través de nuevos decretos, esta agencia fue reformada en corto tiempo para satisfacer las demandas de modernización del sector vitivinícola y, en especial, para fiscalizar la vinificación como respuesta a las condiciones deficitarias y hasta fraudulentas en la elaboración de vino, señalada como una de las causas de la crisis de sobreproducción de los años 1901-1903 (Arata, 1903). Estos decretos obligaban a la inscripción de todos los bodegueros en el nuevo organismo y establecían prácticas enológicas que seguían el decreto reglamentario de la ley nacional de vinos 4363, pero eran más restrictivos en cuanto a las sustancias para vinificación. También estipulaban el procedimiento para la toma de la muestra de vino que sería analizado. Para aplicar estos criterios técnicos, Civit, primero, y su sucesor Rufino Ortega (1910-1913), después, designaron al frente de esta Dirección a un técnico ajeno tanto de la política provincial como del sector vitivinícola: el ingeniero agrónomo chileno Enrique Taulis (1908-1912). Su férrea y controvertida política de control a la adulteración vínica ha sido considerada por la historiografía regional como uno de los factores que desencadenó la crisis del partido liberal conservador en la provincia, puesto que el gobierno se ganó el encono de los empresarios vitivinícolas que cuestionaron la vigilancia estatal (Barrio, 2010a).

Al mismo tiempo, la Dirección desarrolló algunos estudios sobre enología, así como también tareas de enseñanza ambulante, el asesoramiento a los particulares y servicios de desinfección. Por último, Civit estuvo preocupado por la diversificación productiva y, a partir de un estudio de factibilidad que realizó el ingeniero francés Paul Pacottet (Barrio, 2010a), promovió la fruticultura en el Sur provincial: en 1909, creó una Granja Escuela especializada, en la localidad de Monte Comán.

El gobierno de Francisco Álvarez (1913-1917) fue afectado por una prolongada crisis vitivinícola (1913-1918). Como había ocurrido en crisis anteriores, se culpó de la situación al fraude vínico; por ello se reforzó la fiscalización del sector tanto por parte de la Dirección de Industrias⁷ como por los organismos nacionales (Oficina Química Nacional y la Administración de Impuestos Internos). En esta oportunidad, el Director de Industrias, José Usandivaras, implementó una novedad: el nombramiento de un cuerpo de 9 inspectores oficiales para tomar muestras de vinos en Buenos Aires (Barrio, 2016). El fracaso de la política anticíclica, fuertemente discutida por técnicos, funcionarios y productores, llevó a este gobierno a aceptar la propuesta del empresariado de organizar un monopolio privado para regular la oferta y sostener el precio del vino (ley 703). De vida efímera –se aplicó solo en 1917-, uno de los fenómenos de este experimento fue el solapamiento del control público y privado de la producción de uva y vino (Barrio, 2016).

3. Los años lencinistas: entre la policía del vino y el fomento agroindustrial (1918-1928)

La tendencia negativa del mercado de vinos se revirtió, aunque con oscilaciones, a partir de 1918, justo con el ascenso de los gobiernos radical-lencinistas. En contra de este nuevo escenario, José N. Lencinas (1918-1920), bajo el auspicio de su ministro de Industrias y Obras Públicas, el ingeniero Leopoldo Suárez,⁸ impulsó la sanción de leyes (758 y 759/1919) que por primera vez establecieron una contundente intervención del Estado en el sector (para definir en el precio de la uva, dar créditos para la construcción y modernización tecnológica de las bodegas, promover la integración productiva y comercial de viñateros y pequeños bodegueros, y hasta convertirse en empresarios bodegueros; mejorar el control y la calidad del vino y establecer un seguro agrícola). Esta legislación, diseñada en atención a las demandas de los sectores más débiles de la cadena productiva (viñateros, bodegueros de traslado) (Richard-Jorba, 2013), tuvo serios problemas de implementación por varios factores: opacidad de algunas disposiciones (el seguro agrícola), inestabilidad política (muerte de José N. Lencinas e intervenciones federales),⁹ dificultades de financiación y, finalmente la resistencia de los productores por el rotundo mejoramiento de la economía. Finalmente, el programa fue desactivado por el segundo gobierno lencinista, en febrero de 1923.

Las propuestas económicas de este ciclo no solo tenían que ver con la vitivinicultura. Probablemente insuflado por la reactivación económica de esos años, el gobierno se propuso incentivar otras producciones con vistas a alcanzar la “autarquía económica de la provincia”, ideas que demandaban una serie de bienes y servicios aún no disponibles en Mendoza y, por tanto, irrealizables (Richard-Jorba, 2014; Timmermann, 2016). No obstante, esos intentos fallidos habilitaron espacios de discusión sobre cómo diversificar la matriz económica provincial cuyos resultados fueron insumos para las políticas de las décadas de 1930 y 1940.

Otra consecuencia de este intento de diversificación productiva fue la reorganización de la dependencia analizada, la cual pasó a denominarse Dirección de Industrias y Fomento Agrícola (DIyFA), en 1918 (Boletín Oficial de la Provincia de Mendoza –BOPM-, 10-04-1918). Este cambio denotaba la voluntad política de fomentar otros sectores agrícolas como la fruticultura, por entonces con un carácter subsidiario dentro de la matriz económica provincial. En esta línea, una iniciativa -que se retomaría en los años treinta- fue al apoyo financiero del gobierno a la Primera Exposición Frutícola de Mendoza, en 1924 (Silva, 2018). En forma complementaria, se propició el asesoramiento in situ a los productores y agricultores a través de la figura del “encargado de enseñanza departamental”, equiparable a la del “agrónomo regional” en cuanto se esperaba de él que cumpliera las funciones de asesoramiento y consejo técnicos en distintas jurisdicciones, incluso en las más alejadas. Se manifestaba así la decidida participación del ejecutivo provincial en cuestiones dedicadas tradicionalmente al Ministerio de Agricultura de la Nación (Rodríguez Vázquez, 2010).

En esta línea de enlazar conocimiento y producción, José N. Lencinas (1918-1920) impulsó en 1919 la ley provincial 740 (1919), que estableció que los cargos técnicos de la administración pública relacionados con la industria vitivinícola serían desempeñados por ingenieros agrónomos egresados de universidades nacionales, de la Escuela Nacional de Vitivinicultura -que funcionaba en Mendoza desde 1898 bajo la órbita del Ministerio de Agricultura de la Nación-, y de Escuelas Superiores de Agricultura especializadas. Con esta última inclusión se abría la posibilidad de que los graduados de las escuelas agrícolas nacionales y de las órdenes religiosas, como los salesianos, accedieran a la dependencia. Los diplomados de escuelas extranjeras podían ejercer, pero previamente debían acreditar su formación profesional desempeñándose en bodegas locales e inscribirse en un registro especial. Mendoza contaba con una masa crítica de graduados formados en la provincia y, algunos de ellos, especializados en el extranjero (Rodríguez Vázquez, 2010); y esta normativa tendría repercusión particularmente en el área tecnológica de la vinificación pues garantizaba un respaldo profesional a los organismos de control y fiscalización encargados de implementar normativas e instrumentos legales y administrativos.

Cabe acotar que estos requerimientos eran ampliamente discutidos por la opinión pública: “El personal de inspectores tiene grandes responsabilidades y abundantes deberes que cumplir. Sería oportuno preguntar entonces, si dicha repartición cuenta con los empleados que realmente se encuentren habilitados, por su idoneidad y diligencia, para cumplir a conciencia con los deberes de su cargo” (Los Andes, 9-11-1926: 5).

La designación al frente de la DIyFA del enólogo Mario Bidone (graduado de la prestigiosa Escuela de Conegliano, Italia) parecía cristalizar el objetivo de que técnicos formados en la provincia y en el extranjero dirigieran la agencia; sin embargo una nota distintiva del período fue el carácter efímero de las gestiones técnicas en correlación con la inestabilidad institucional de Mendoza y los conflictos intrapartidarios. En efecto, Bidone fue reemplazado en 1920 por el enólogo Alejandro Paolantonio (BOPM, 31-1-1920) quien, a su vez, fue sucedido por el prestigioso químico Ulises Isola (BOPM, 25-6-1920). Sin duda, estas alternancias hicieron mella en la posibilidad de implementar una política de largo plazo.

Durante el corto gobierno radical de Carlos Washington Lencinas (1922-1924), la agencia recuperó su denominación pretérita (Dirección General de Industrias). Su nuevo director, el enólogo italiano Arminio Galanti, que a diferencia de sus antecesores gozaba de sólidos vínculos con el mundo empresario, centró su accionar en el control de la elaboración y la comercialización del vino y en el impulso de la producción de productos derivados de la uva; pero prontamente fue apartado del cargo por enfrentarse con el Ministro de Industrias y Obras Públicas por el “monopolio del saber” en el diseño de las políticas públicas (Rodríguez Vázquez y Barrio, 2020). Así, en junio de 1923 se anunció el envío de Galanti a “realizar estudios” sobre vitivinicultura en el extranjero. Por el mismo decreto se designó director general interino a Augusto Longone, personal de planta de la agencia, hasta la intervención del abogado Francisco Trianes, en octubre de 1923, quien continuó hasta el mismo mes de 1924, cuando llegó un nuevo interventor federal a la provincial. El nombramiento de Trianes, en contradicción con la ley 740, fue justificado por la necesidad de realizar un estudio de la legislación vitivinícola para actualizarla conforme a las necesidades de la industria; todo ello en vistas a la presentación de un proyecto de una nueva ley de vinos, aunque también se preocupó por la cuestión del fraude vínico tanto en las bodegas como en los centros de consumo (Abraham, 2019).

Luego de una intervención federal que diluyó la preocupación por el sector, asumió el poder el último gobernador radical-lencinista Alejandro Orfila (1926-1928), quien estuvo inmerso en un fuerte conflicto porque subió el impuesto al vino para 1927 y los bodegueros respondieron con el cierre de las bodegas. Por esto, sin respetar la ley 740, el director de Industrias fue el político Alberto Tesaire, quien se abocó a presionar a los elaboradores con denuncias públicas de fraude vínico. El caso más resonado fue el del industrial y político conservador Frank Romero Day acusado de tener damajuanas con ácido sulfúrico en su bodega (Los Andes, 2-3-1926). No solo el gobierno criticaba a los industriales. El diario Los Andes, que no era un diario oficialista, señalaba que: “No puede afirmarse que las características de los elaboradores de vino consisten, precisamente, en la probidad industrial. Las copiosas informaciones que constituyen los anales de la oficina técnica demuestran que el gobierno tiene que hallarse en continua actividad para conseguir que los fabricantes de vino ajusten los procedimientos enológicos a las disposiciones legales en vigor. La tarea de la Dirección de industrias es, pues, hoy por hoy, notoriamente importante” (Los Andes, 9-11-1926: 4).

4. Una dependencia para la diversificación industrial (1932-1943)

La gestión pública mendocina en la década de 1930 no escapó a la crisis internacional de 1929 y en ella se reflejaron los virajes de la política económica nacional hacia una mayor intervención estatal, de acuerdo con el modelo keynesiano (Caravaca, 2011), para revertir los efectos de esa grave coyuntura. Junto a esto, se consolidó una dirigencia política y gubernamental alejada de la conflictividad institucional “de un nuevo orden conservador” que ocupó todo este periodo.

El gobierno del ingeniero agrónomo Ricardo Videla, al frente del ejecutivo provincial entre 1932-1935, se destacó por los sucesivos intentos de aplicar planes anticíclicos con una base “científica”, primero, y la búsqueda de consensos, después. Inicialmente, Videla defendió el rol subsidiario del Estado para sortear el contexto crítico pero luego viró hacia una acción colaborativa de las esferas pública y privada.

Entre sus numerosas iniciativas, la agencia recuperó la denominación otorgada por José N. Lencinas (DIyFA) y profundizó los controles a la elaboración y expendio del vino. También se mantuvieron las disputas entre esta última y la Oficina de Impuestos Internos, pues ambas tenían injerencia sobre el control de la vinificación, siendo la época posterior a la vendimia la de mayor actividad. Incluso, desde diversos sectores de la producción y del comercio vitivinícola consideraban una “aberración administrativa” que una dependencia nacional interviniera en la producción local (Victoria, 11-10-1933: 4) y, con ello, concentrara buena parte de la recaudación impositiva. La facultad de la dependencia nacional recaía principalmente sobre las destilerías, que producían alcohol como un subproducto de la vinificación, sustancia fiscalizada por legislación nacional desde 1897, por lo que tal superposición operaba solo en las grandes bodegas que contaban con destilería propia.

Lo más destacable de la gestión de Videla fue su interés por diversificar la producción del sector con vistas a procesar el excedente de uva que no tenía colocación en las bodegas (vinagre, la conformación de zonas alcoholeras y otros derivados de la uva; turismo del vino), la realización de cambios en las rutinas agrícolas y hasta la organización de un congreso en el cual todos los intereses asociados al sector hicieron propuestas para superar la coyuntura. Sin embargo, la dificultad para financiar esos planes hizo que se visualizara como una única salida, la entrada de la Nación en la agroindustria (Barrio, 2021).

El programa contraticíclico de la Junta Reguladora de Vinos¹⁰ implementado a partir de 1935, si bien cerró el ciclo de manejo provincial de la crisis, debió muchas de sus pautas de acción a los planes y discusiones desarrollados tanto en la legislatura como en los periódicos durante el periodo videlista. Además, la nueva agencia nacional le cercenó a DIyFA competencias técnicas y de fiscalización sobre la vitivinicultura, pero no erradicó las prácticas incrustadas en el sistema desde los orígenes de la agroindustria moderna en Mendoza: la duplicación de funciones y competencias entre ambas jurisdicciones (Provincia de Mendoza, 1935: 136) que redundaban en una recarga impositiva para los elaboradores.

A fines de los años treinta, una vez superada la crisis vitivinícola, se instaló discursivamente la idea de que había que dejar de lado la política reguladora de la oferta de la uva y vino y avanzar en políticas orientadas a la fijación de precios, control de calidad y propagandas para estimular el consumo de vinos entre nuevas franjas de la población (Los Andes, 21-5-1939: 5).

Por otra parte, como ya se adelantó, desde los años veinte hubo una nutrida discusión sobre la diversificación de la economía con algunas iniciativas públicas y privadas (Rodríguez Vázquez, 2019); por ejemplo, en 1929 se pedía que la Dirección de Industrias, además de controlar las bodegas y sus productos “protegiera otras industrias derivadas” y que extendiera su acción en otras actividades como “aserraderos, carpinterías mecánicas, canteras y por gradaciones sucesivas se llegara con una lógica protección a obtener el arraigo ventajosos de otras ramas industriales” (Los Andes, 12-2-1929: 3). Puede decirse que esta discursividad funcionó como prolegómeno de las iniciativas estatales de fomento industrial durante los gobiernos de la década de 1930. En este estímulo estatal operaron factores importantes: la estabilidad institucional de los gobiernos neoconservadores, la crisis de la vitivinicultura y la oportunidad para las economías regionales de abastecer el mercado interno con productos locales por la contracción de la importación (Rougier y Odisio, 2017; Belini, 2017; Belini y Rodríguez, 2021).

El convencimiento sobre este cambio fue reiterado en los documentos oficiales de esa década,¹¹ aunque lo más destacable fue la sanción de un corpus normativo de exenciones impositivas y primas para las industrias –de base agrícola, minera y química- que procesaran materia prima local¹² (leyes 1008/33, 1069/33, 1083/1934, 1139/34, 1165/35; 1168/35, 1337/38) (Provincia de Mendoza 1938).¹³ Esta política, que también alcanzaba a la industrialización de los subproductos de la vinificación (alcohol vínico, vinagre de vino, aceite de semillas de uva), contó con amplia aprobación pública puesto que respondía a un extenso debate sobre los mecanismos para generar nuevos ingresos a la economía local: “Frente a los proyectos recientemente enviados a la Legislatura por el P. E. referentes al fomento de diversas industrias nuevas, cabe a nuestra lealtad de diario imparcial, expresar nuestra complacencia por tales iniciativas que traducen una actitud francamente plausible del gobierno y videntemente beneficiosa para la colectividad” (Los Andes, 22-5-1932: 2). Bajo ese influjo, a partir de 1935 se inauguraron fábricas de ácido tartárico, fósforo, pasas de uva, de jabón, de levaduras, lubricantes, bolsas de cáñamo, aceite, de conservas de frutas y hortalizas, y papel para envolver (Boletín Agrícola, 1940, 1 y 2: 18). Además, se generaron encadenamientos productivos; por ejemplo, el excedente anual de fruta impulsó su industrialización (conservas), o los aserraderos para fabricar cajones. Lo cierto es que hacia 1941 había más de cincuenta nuevas industrias, lideradas por la elaboración de alcoholes (Los Andes, 3-11-1941), a partir del régimen de zonas libres.

Los numerosos dispositivos y requerimientos para la implementación de este programa, vigente durante toda la gestión demócrata, recayeron bajo la égida de la DFIyA, así como también los equipos de control y mecanismos de fiscalización de las nuevas fábricas,¹⁴ de la vigilancia fitosanitaria y experimentación con nuevas variedades de plantas a través del vivero oficial (BOPM, 25-8-1933). Es decir, que se multiplicaría la funcionalidad de la dependencia.

Repasemos algunos casos. Con vistas al control de higiene de procedimientos de elaboración en industrias cuya producción se destinaba al consumo de la población, se sancionó la ley 1118 (1934) sobre fábricas de conserva de frutas y hortalizas. Igualmente, la ley provincial de fruticultura 1165 (1935) habilitó un mecanismo para organizar y controlar el notorio incremento en la expedición de frutas hacia el mercado nacional. Asimismo, la dependencia se involucró en el debate por la instalación de frigoríficos regionales, una tecnología decisiva para garantizar la óptima conservación de un producto altamente perecedero, que además debía atravesar un largo recorrido hasta llegar al mercado consumidor (Boletín Agrícola, 1941). También se implementaron registros de productores, que probablemente funcionarían como una herramienta para obtener un diagnóstico sobre la conformación de la agricultura en la provincia. Por otra parte, debido a una plaga de filoxera, la agencia implementó la erradicación de los viñedos enfermos (leyes 1215 y 1362). Para ello creó una Sección Antifiloxérica, cuyos cargos técnicos eran designados por oposición de antecedentes,¹⁵ y se le otorgaron recursos económicos.

Otra actividad de la Dirección de Industrias fue levantar diez estaciones experimentales para estudiar los problemas de la viticultura en diversas zonas de la provincia¹⁶ y, en particular, para identificar, seleccionar y adaptar variedades de vides americanas¹⁷ resistentes a la filoxera (Boletín Agrícola, 1941: 18). Los avances en este tipo de instalaciones significaron que la agencia interviniera sobre un área tradicionalmente asociada a la órbita del Ministerio de Agricultura de la Nación y/o a las empresas ferroviarias. A su vez, se progresó en estudios experimentales (ganadería, lechería, cultivo de arroz, hongos y pimientos, para consumo en fresco y elaboración de especias) (Boletín Agrícola, 1940, n. 1 y 2: 20). Estas experiencias siguieron el patrón “de prueba y error” y al mismo tiempo mostraron un significativo grado de plasticidad al responder a las problemáticas de un sector productivo provincial en expansión.

El fomento y difusión agrícola, especialmente de la fruticultura, fue otra arista de la gestión. A través de diferentes formatos (novedades agrícolas en publicaciones y diarios, encuentros de los productores de toda la provincia), siendo el más destacado las exposiciones anuales (Silva, 2018), se buscó una llegada más sistematizada a los productores sobre novedades e innovaciones técnicas. Estas presentaciones alcanzaron su máxima demostración con la Exposición Industrial, durante los festejos vendimiales de 1943 bajo la gobernación de Adolfo Vicchi, con representación de los diversos sectores empresarios, consolidados y en expansión, y sus dirigentes.

¿Quiénes fueron los responsables de la Dirección durante este periodo? En la gestión de Ricardo Videla, estuvo dirigida por el químico Santiago Mayorga (1932-1934) sucedido por el abogado Guevara (1935), aunque el diseño de la política de diversificación agroindustrial descripta fue del gobernador-técnico y de su ministro de Industrias, el ingeniero Frank Romero Day. Durante la gobernación de Guillermo Cano (1935-1938), el Director de Industrias fue Francisco Croce (1935-1939),¹⁸ quien fue particularmente activo y otorgó cohesión a la dependencia en diversos planos. En esta etapa se sellaron diversas acciones para fomento y regulación de la fruticultura (exposiciones, ferias, acuerdos de precio, reglamentaciones, registros de productores, plantas de empaque, entre otras). Sus estudios fueron volcados en profusa producción sobre las materias en las que él se había especializado en el extranjero y luego volcado en su experiencia profesional en la provincia.

Finalmente, durante el gobierno de Adolfo Vicchi (1941-1943) se proyectó la reforma de la DFIyA por iniciativa de su director el agrónomo Alfredo Godoy, en once secciones (Administrativa y estadística; Frutas y hortalizas; Vitivinicultura; Silvicultura y parques; Agronomía departamental; Tierras, aguas y minas; Biblioteca y propaganda; Consejo consultivo). Ampliaba, así, las siete que componían la organización inicial de la Dirección, de 1907. Reforma necesaria por la diversificación de la matriz económica provincial que había desactualizado el organigrama de una dependencia encargada de producir conocimiento, asesorar y fiscalizar a los productores locales. Surge de este repaso, también, una característica común hacia adentro del Estado: el solapamiento con otras dependencias como el Instituto Técnico de Investigaciones y Orientación Económica de la Producción¹⁹ versado en cuestiones estadísticas; y la novel Dirección de Silvicultura, creada con la sanción de la ley 1360 sobre cuestiones forestales (fomento, control, defensa) (Boletín Agrícola, 1943: 77-79). Si bien no identificamos la implementación de esta reforma, es oportuno detenernos, también, en la discusión que suscitó entre los campos profesionales.

Por un lado, desde el Centro de Viticultores Enólogos, entidad provincial formada en 1911, se cuestionó la falta de consulta previa a entidades sectoriales y que esta multifuncionalidad relegaría la atención de los “problemas regionales”, es decir, los vinculados con la vitivinicultura, así como, también, se propiciaba que la dependencia fuera dirigida por un enólogo y no por un agrónomo (Victoria, 22-3-1941). Esta cuestión remitía a una antigua disputa por las competencias y campos de acción ente ambas disciplinas, en un momento en que la enología se había constituido como campo disciplinar en la provincia (Fresia, 2012); es decir, tardíamente respecto de la agronomía, bajo el influjo de técnicos y especialistas europeos, primero, y graduados de la Universidad de Buenos Aires y La Plata, después. Por su parte, el Centro de Ingenieros Agrónomos expresó la adhesión al proyecto y refrendó que la dependencia debía atender diversas agroindustrias, no exclusivamente a la vitivinícola. A su vez, el comunicado puso en duda la competencia de los enólogos para realizar investigaciones y dirigir dependencias públicas (Victoria, 29-3-1941). Cuestionamiento que generó una nueva e inmediata contestación del Centro de Enólogos, en la que demostraba que las varias dependencias del Ministerio de Agricultura de la Nación, la Junta Reguladora de Vinos y bodegas de Mendoza y San Juan eran dirigidas por profesionales enólogos formados en la provincia de Mendoza (Victoria, 29-3-1941). En esta diferencia de criterios anidaba las visiones de dos centros de formación, uno universitario y con epicentro en la metrópoli argentina, y otro regional, la Escuela Nacional de Vitivinicultura, por entonces en proceso de transición institucional hacia la Facultad de Ciencias Agrarias de la novel Universidad Nacional de Cuyo (1939) y la Facultad de Enología de la orden salesiana Don Bosco (Rodeo del Medio), cuyos graduados se habrían volcado mayoritariamente al sector privado.

Habría que esperar hasta 1944 para la concreción de la modificación institucional. Durante el gobierno de facto iniciado por la Revolución de 1943, el Cnel. Aristóbulo Vargas Belmonte impulsó la reorganización ministerial y de la Dirección, de acuerdo con el criterio técnico del entonces ministro de la cartera, Ing. Juan E. Maggi. La ex Dirección de Industrias pasó a depender de la Dirección General de Economía, perdió en su denominación la palabra Agrícola y continuó con el cometido de multifuncionalidad de la dependencia: control, fiscalización, enseñanza y asesoramiento a lo que sumó el fortalecimiento de las áreas de promoción industrial y experimentación técnica (Intervención Federal en Mendoza, 1944; Boletín Agrícola, 1944: 265-266). A su vez, el gobierno –en continuidad con la política precedente- apoyó a nuevos sectores como la apicultura (escuela y seguimiento del control de cotizaciones de miel), la cría de animales de granja, y reimpulsó el fomento forestal con aplicación industrial (ley 1008 de 1933), así como la inspección y control de fábricas de alimentos.

5. Profesiones liberales y nuevas disciplinas para una agencia estatal

La reconstrucción de la trayectoria de esta agencia estatal permitió recabar evidencia empírica sobre las modalidades de reclutamiento del personal, la disponibilidad de equipos técnicos para el desempeño de sus funciones, así como el derrotero de las jefaturas.

En primer lugar, la masa crítica de profesionales sobre temas agroindustriales tenía un origen diverso, sobre todo en los años iniciales. La contratación del agrónomo chileno Enrique Taulis se inscribió en una tendencia generalizada de vinculación con profesionales foráneos para cubrir las vacantes técnicas en diversos estamentos del Estado. Para el caso mendocino, agrónomos con grado diverso de especialización (entomología, sanidad vegetal, enología) fueron contratados por el Estado nacional desde fines del siglo XIX para desempeñarse como docentes de la Escuela Nacional de Agricultura. Algunos de ellos brindaron asesorías transitorias a un Estado provincial que se preocupaba por brindar una solución técnica a las problemáticas del despegue vitivinícola. A su vez, desde principios de siglo XX, los graduados de la Escuela Nacional de Vitivinicultura²⁰ encontraron paulatinamente un fértil campo de acción en la novel Dirección de Industrias, cumpliendo inspecciones en bodegas. En este proceso cabe destacar la ley 740 de 1919 que mostró la preocupación del Estado por surtirse de personal especializado para las funciones de control y asesoramiento. Sin embargo, en los hechos después de la gestión de Enrique Taulis (1907-1910) al frente de la Dirección de Industrias, solo en dos oportunidades esta agencia estuvo dirigida por enólogos: en 1918 por Mario Bidone y en 1922 por Arminio Galanti; y como ya se señaló varios abogados ejercieron dicha función (como “hombres de confianza del partido”) con un grado de autonomía escaso. Puede tratarse de un proceso de reclutamiento “puertas adentro” (Heredia y Gené 2009: 9) o de redes vinculares y filiaciones partidarias en la que los profesionales debían limitarse solo a asegurar el cumplimiento de la legislación, sobre todo en etapas críticas, para garantizar la recaudación impositiva, regular la oferta de vinos o a negociar con el sector productivo para legitimar políticas “poco amigables”. Tales los casos de Francisco Trianes y Alberto Tesaire. Es decir, la expertise técnica no siempre fue un requisito excluyente para el desempeño de esa jefatura de la Dirección. Igualmente en las intervenciones federales de los años veinte no predominó un criterio técnico en la elección de los jefes de esa agencia.

A partir de la década de 1930 parece torcerse esta tendencia puesto que la agencia estuvo a cargo de personal titulado, y solo por un período muy breve por el abogado Alfredo Guevara. Se constata, así, que la técnica se impuso sobre las redes vinculares. Si bien se sabe que las burocracias en este período conformaron “un cuerpo especializado y estable de funcionarios de carrera, con reglamento, relaciones jerárquicas y cierto estatus” (González Bollo 2014, 30), en los casos aquí analizados se dio la particularidad de que el elenco de profesionales habría alternado su trayectoria estatal con el desempeño en el sector privado.

Otro fenómeno advertimos avanzados los años treinta: la subordinación de unas profesiones respecto de otras (la Enología respecto de las Ingenierías) en los procesos de consolidación disciplinares. Esto debido al peso de la Ingeniería como saber sobre otras áreas técnicas y en el posicionamiento privilegiado de sus practicantes respecto de sus vínculos con instituciones (las Universidades y Ministerios, por ejemplo) y con la burocracia estatal, y también debido a que la enología tuvo un proceso de constitución disciplinar posterior en nuestro país. En efecto, solo la Escuela de Enología de los Salesianos comenzó a expedir el título de enólogo en la década de 1930 (Fresia 2012).

Respecto de los miembros de la Dirección, el incremento de las funciones asignadas tuvo su correlato en la ampliación de la planta de personal técnico y administrativo, permanente o temporal, en competencias y número. Este movimiento se hizo más vigoroso a partir de la gobernación de Guillermo Cano (1935-1938), por la puesta en marcha de las iniciativas formuladas durante la administración de su antecesor. Además de la incorporación de técnicos especializados, cuyo ingreso estaba asegurado por la mencionada ley 740 (1919), detectamos, principalmente, el ingreso temporal de burócratas de la calle (Lipsky, 1983), es decir, quienes se desempeñaban en la línea de frente de la acción estatal y garantizaban el cumplimiento de la normativa; ejemplifican, a su vez, otra forma de avance territorial del Estado desde los puestos de escritorio a otros que implicaban una mayor presencia en múltiples ámbitos. Este cuerpo de inspectores integraba una parte significativa de la plantilla direccional y estaba integrado por enólogos formados en la provincia y químicos, y eventualmente, agrónomos graduados de universidades nacionales. Su rol tuvo que ver con la aplicación de los dispositivos y reglamentaciones de control de la producción, y finalmente, con la autorización para comercializar las partidas de vino y frutas en fresco. Si desde la creación de la dependencia su función debía garantizar la circulación de vino genuino, la diversificación de la producción obligó a hacer extensivos estos controles a nuevas fábricas y procedimientos de elaboración. Este proceso de diversificación de las responsabilidades de la institución incrementó ostensiblemente la nómina de funcionarios, pero de modo algo caótico puesto que se detecta una superposición de funciones en la designación de cargos técnicos sin funciones delimitadas y con la consecuente emergencia de conflictos entre las agencias por el solapamiento de alguna de sus funciones (Raffa y Rodríguez Vázquez, 2020).

6. Conclusión

La reconstrucción presentada permite demostrar que el derrotero institucional de una agencia decididamente técnica estuvo sujeta a los avatares de la política provincial y nacional, a las crisis sectoriales y generales, a las débiles finanzas provinciales y a las relaciones entabladas con los productores y con la opinión pública. Sus competencias que, originariamente eran el control del sector vitivinícola, se ampliaron hacia la fiscalización de otras actividades agroproductivas, así como a la recolección de información y generación conocimiento técnico, las propuestas de cambios de reglamentación, la formación de profesionales y el asesoramiento y difusión de amplio nicho de conocimiento mediante múltiples formatos.

Los lineamientos de las políticas implementadas por la dependencia en materia agroindustrial demuestran que el conocimiento técnico se erigía como sustrato para la aplicación del control industrial y para el pago de los impuestos. Esto desencadenó no pocos enfrentamientos con el sector empresario y severas y sucesivas críticas sobre su accionar. Deberían pasar varios años para que se cotejara y aceptara su funcionamiento como necesario para el devenir de la principal industria de la provincia, tal como quedó reflejado en diversos pronunciamientos públicos de la prensa y revistas especializadas.

La gestión estatal de las industrias tuvo que ver principalmente con la vitivinicultura pero sus crisis cíclicas impulsaron un proceso de transformación de la economía, tímido durante los años veinte, que no obstante acrecentaron las áreas de intervención y desempeño de la Dirección. La crisis iniciada a fines de los años veinte obligó a la agencia a concentrarse en los adversos de la crisis económica mediante el diseño de estrategias para equilibrar la oferta de vinos con una demanda alicaída, y en particular, la búsqueda de alternativas para encausar el sobre-stock de vinos. Sin embargo, en este objetivo la injerencia de la DIyFA fue obnubilada por las acciones de la Junta Reguladora de Vino (1935) y quedó supeditada a colaborar con las decisiones de esta última. Poco después, la reglamentación de impuestos internos afectó la función recaudadora de la dependencia puesto que eliminó la potestad provincial para tributar sobre alimentos y bebidas. Paradójicamente, esto se convirtió en una oportunidad para ampliar sus funciones, con vistas a responder a una matriz productiva en el extendido proceso de diversificación. De modo tal que la tendencia a diversificar la economía de Mendoza se acentuó a partir del gobierno de Ricardo Videla y la agencia amplió sus competencias a otras esferas productivas, como la fabricación de conservas de frutas, extractos de tomate y aceite de oliva, así las fábricas y talleres que abastecían las demandas de aquellas (aserraderos para cajones, hojalaterías para envases de conservas) y la explotación hidrocarburífera.

Las diversas áreas de actuación implicaron por parte de los integrantes y directores de la dependencia un importante esfuerzo de actualización y profesionalización requerido por los organismos de control para poder dar respuesta a las demandas de esos sectores. Sobre todo, por el peso simbólico que había alcanzado la dependencia “…es uno de los puntales básicos de nuestra administración y el organismo que más directamente tiene contacto con las actividades productoras de la provincia” (Informe, 1936).

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Victoria (1933-1941), Buenos Aires.

Notas

Información adicional

Para citar este artículo: Rodríguez Vázquez, F. y Barrio, P. (2021) “Controles y regulaciones para una vitivinicultura incontrolable: la trayectoria de las direcciones general de industrias y de fomento industrial y agrícola (Mendoza, Argentina 1908-1943)” DAAPGE Vol. 21, N° 37, 2021, pp. 1-21. UNL, Santa Fe, Argentina.