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Burocracias de a pie: el caso de los acompañantes en las políticas de juventudes de la provincia de Santa Fe

Walking bureaucracy: the case of companions in the youth policies of Santa Fe`s province

Benassi, Evangelina; Garma, María Eugenia

Evangelina Benassi

evangelinabenassi@gmail.com

Universidad Nacional del Litoral / Universidad Nacional de Rosario Argentina

María Eugenia Garma

maria.garma@fcpolit.unr.edu.ar

Universidad Nacional de Rosario Argentina

PAPELES del Centro de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

ISSN: 1853-2845

ISSN-e: 2591-2852

Periodicidad: Semestral

vol. 16, núm. 27, Esp., e0031, 2023

papelesdelcentro@fcjs.unl.edu.ar

Recepción: 02 Octubre 2023

Aprobación: 09 Noviembre 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/500/50046225004622027/

DOI: https://doi.org/10.14409/pc.2023.27.e0031

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Resumen: En este artículo presentamos algunos avances de los Proyectos de Investigación que venimos desarrollando desde el año 2021, radicados en la Escuela de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (PID UNR). En dichos Proyectos analizamos los acompañamientos como eje que vertebra las propuestas de intervenciones socio asistenciales con infancias y juventudes implementadas desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe. Recuperamos aquí uno de los hallazgos del Proyecto en el cual problematizamos la auto y hetero percepción de los acompañantes en tanto burocracia estatal aun cuando en la mayoría de los casos no son agentes contratados directamente por el estado. Nos interesa, específicamente, trabajar cómo construyen el sentido de este trabajo estatal en la interacción con niños, niñas y jóvenes. Para tal fin, organizamos el documento de la siguiente manera. En primer lugar, presentamos los objetivos y enfoque metodológico de los PID previamente referenciados. En un segundo momento, describimos la institucionalidad del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe para luego puntualizar en las características sobresalientes de los Programas de Inserción Laboral para jóvenes de sectores populares dependientes de esa agencia estatal, focalizando en el que constituye nuestra unidad de análisis: el Santa Fe Más. Por último, problematizamos la idea de los acompañantes en tanto burocracia de calle, señalando las tensiones en torno a dicha denominación.

Palabras clave: burocracias, acompañamientos , juventudes, desarrollo social.

Abstract: In this article we present some advances in the Research Projects that we have been developing since 2021, based in the School of Social Work of the Faculty of Political Sciences and International Relations of the National University of Rosario (PID UNR). In these Projects, we analyze the accompaniments as the axis that structures the proposals for social assistance interventions with children and youth implemented by the Ministry of Social Development of the Province of Santa Fe. We recover here one of the findings of the Project in which we problematize the self- and heteroperception of companions as state bureaucracy even when in most cases they are not agents hired directly by the state. We are specifically interested in working on how they construct the sense of considering themselves the state in their interaction with children and young people. For this purpose, we organize the document as follows. Firstly, we present the objectives and methodological approach of the previously referenced PIDs. In a second moment, we describe the institutionality of the Ministry of Social Development of the Province of Santa Fe and then point out the outstanding characteristics of the Labor Insertion Programs for young people from popular sectors dependent on that state agency, focusing on what constitutes our unit. of analysis: the Santa Fe Más. Finally, we problematize the idea of ​​companions as street bureaucracy, pointing out the tensions around said name

Keywords: bureaucracies, accompaniments , youth, social development.

Introducción

En este artículo presentamos algunos avances de los Proyectos de Investigación que venimos desarrollando desde el año 2021, radicados en la Escuela de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (PID UNR). En dichos Proyectos analizamos los acompañamientos como eje que vertebra las propuestas de intervenciones socio asistenciales con infancias y juventudes implementadas desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe. Recuperamos aquí uno de los hallazgos del Proyecto en el cual problematizamos la auto y hetero percepción de los acompañantes en tanto burocracia estatal aun cuando en la mayoría de los casos no son agentes contratados directamente por el estado. Nos interesa, específicamente, trabajar cómo construyen el sentido de este trabajo estatal en la interacción con niños, niñas y jóvenes.

Ubicamos nuestro estudio en las transformaciones que se pusieron en marcha en la última década del Siglo XX en Argentina, y específicamente en lo que refiere al proceso de descentralización de las políticas sociales lo que produjo el pasaje y la transferencia de responsabilidades administrativas y políticas desde agencias centralizadas por el Estado Nacional hacia las estructuras provinciales como fueron salud y educación (Andrenacci y Soldano, 2006; Castel, 2010). En el caso de las políticas asistenciales se desplegaron programas sociales de combate a la pobreza, con modelos estandarizados y fundamentos técnicos-burocráticos en temáticas emergentes propias del proceso de ajuste estructural, entre ellas los jóvenes y su inserción laboral.

A comienzos del Siglo XXI pos crisis política e institucional se producen transformaciones importantes en las políticas asistenciales a nivel nacional y con diferentes procesos y tiempos a nivel subnacional. En el caso de la Provincia de Santa Fe, a mediados de la primera década de este siglo se reorientan las políticas asistenciales y se crea el ministerio Desarrollo Social. Esta nueva agencia estatal tiene bajo su órbita un conjunto de problemáticas sociales históricas y, al mismo tiempo, suma nuevas con una impronta de renovación en la gestión social

Respecto de las políticas de juventudes, en nuestro trabajo de campo identificamos que las problemáticas multidimensionales que afectan a los jóvenes desde las últimas décadas del Siglo XX son abordadas desde diferentes agencias estatales que ofrecen algún tipo de respuesta para propiciar los procesos de integración de los y las jóvenes, fundamentalmente de sectores populares (Castel, 2011). El debate que aquí presentamos dialoga con los estudios sobre juventudes y específicamente, los que analizan las políticas socio asistenciales que abordan problemáticas ligadas a jóvenes de sectores populares. En dicho recorte existe una amplia bibliografía que indaga respecto de las particularidades de las propuestas de intervención estatal con esta población a nivel nacional (Chaves, 2010, 2013, 2019; Vommaro, 2015, 2023; Di Leo y Camarotti, 2013; Arias y Di Leo, 2019; Di Leo et al, 2018; Roberti, 2017). Para el caso específico de la Provincia de Santa Fe y de la ciudad de Rosario, en particular, existen antecedentes que reconstruyen los recorridos y derivas de las políticas de juventudes de manera situada (Beretta et al, 2018; Beretta, 2015; Urcola et al, 2004; Carmona y Ferrero, 2012). Puntualmente, nos resulta pertinente la propuesta de Beretta (2018 [1] ) en torno a situar la experiencia de los programas analizados dentro de lo que el autor denomina como “itinerarios de la nueva cuestión juvenil” (2018:170), ya que ubicamos que los Programas de inserción laboral para jóvenes de sectores populares emergen a partir de identificar la situación de vulnerabilidad y desafiliación institucional de esta población en la ciudad de Rosario.

En nuestra investigación balizamos dos grandes campos de intervención con estas juventudes en la Provincia de Santa Fe [2] : uno referido a lo socio jurídico en donde la cuestión juvenil está asociada mayormente al problema de la seguridad/inseguridad pública [3] , encontrándonos allí con mayor magnitud de intervenciones de las agencias del sistema de administración de justicia penal – defensorías, fiscalías y tribunales-, en torno a situaciones penales con larga trayectoria en el territorio provincial; y otro espacio ligado a políticas socio asistenciales que construyen discursos y prácticas en torno a la necesidad de acompañar a los jóvenes en la construcción de un “proyecto de vida” (Medán, 2011 a, 2011 b) considerado deseado por ellos y deseable socialmente. Este último espacio de políticas socio asistencial incorpora en el año 2016 a los jóvenes de sectores populares como parte de la agenda pública, por medio de un programa dependiente del Ministerio de Desarrollo social.

Para el análisis que estamos presentando nuestra mirada se enfoca en las políticas socio asistenciales dirigidas a las juventudes y en la burocracia que tiene una relación cara a cara con la población beneficiaria de los programas, una burocracia de calle.

Dentro de ese primer gran recorte socio asistencial podemos, además, balizar que coexisten políticas con mayor nivel de institucionalidad (como las del campo de las infancias que trabajan con adolescentes y jóvenes en lo que refiere a su autonomía progresiva) y otras que se van construyendo con referencia en agencias estatales preexistentes, sobre las cuales se intenta montar una nueva institucionalidad. En el caso de los programas de inserción socio laboral para jóvenes, en la Provincia de Santa Fe y específicamente en la ciudad de Rosario, desde el año 2013 que se implementan propuestas de tipo focalizadas que si bien tienen una importante cobertura en los sectores populares, presentan fuertes debilidades institucionales en su puesta en marcha. En este artículo trabajamos puntualmente con los resultados del análisis de los acompañantes en el Programa “Santa Fe Más”, programa de inserción laboral que se implementa desde 2019.

Esta tarea, que es llevada adelante por agentes que Lipsky (1980) denomina como “burocracia callejera” [4] es considerada como clave por los funcionarios del programa analizado, eje vertebral para llevar adelante las políticas hacia la población objeto. En este sentido, el rasgo distintivo de quienes desarrollan su tarea cotidiana con la ciudadanía, en estas nuevas agencias, es su esencial discrecionalidad y autonomía relativa de la autoridad organizacional en la ejecución de su trabajo (Lipsky, 1980). Las rutinas que se inventan, los acuerdos y decisiones están sujetas al manejo de las incertidumbres y las tensiones que la relación cara a cara origina inevitablemente (Goffman, 2019; 2021). En ese acontecer diario se juega la transformación e implementación efectiva de las políticas públicas, en este caso, de inserción laboral para jóvenes.

Inscribimos la discusión sobre las burocracias callejeras como un eje transversal de nuestros proyectos de investigación, organizando el documento de la siguiente manera. En primer lugar, presentamos los objetivos y enfoque metodológico de los PID previamente referenciados. En un segundo momento, describimos la institucionalidad del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe para luego puntualizar en las características sobresalientes de los Programas de Inserción Laboral para jóvenes de sectores populares dependientes de esa agencia estatal, focalizando en el que constituye nuestra unidad de análisis: el Santa Fe Más. Por último, problematizamos la idea de los acompañantes en tanto burocracia de calle, señalando las tensiones en torno a dicha denominación.

1.Puntualizaciones de la investigación realizada y del trabajo de campo

Tal como decíamos al comienzo del artículo, en esta publicación presentamos algunos resultados de los Proyectos de Investigación que venimos llevando adelante en la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la UNR desde 2021 hasta la actualidad. Hacemos aquí referencia a los Proyectos: “Burocracias de a pie: los acompañamientos en las políticas de infancias y juventudes” (2020- 2022) y “Sostener la política: los acompañamientos en las políticas de infancias y juventudes. Interacciones, procesos de trabajo y burocracias” (2023 - 2026).

Los objetivos que trazamos en dichos proyectos versan en torno analizar los sentidos, alcances y procesos de trabajo de las prácticas de acompañamiento como parte del entramado de las burocracias contemporáneas vinculadas con infancias y juventudes. Para este documento, puntualmente, ahondamos respecto de cómo construyen los acompañantes el sentido de este trabajo estatal en la interacción con niños, niñas y jóvenes.

Recortamos como universo de análisis de nuestra investigación a los acompañantes pertenecientes a políticas destinadas a las infancias y las juventudes de la ciudad de Rosario, particularmente el Programa de Acompañantes Personalizado (AP) de la Secretaría de Niñez y del Programa Santa Fe Más, ambos pertenecientes al Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe. Nos enfocamos en los acompañantes ya que son los mediadores asistenciales que adquirieron protagonismo en las políticas de infancias y juventudes, como parte de las burocracias que se fueron incorporando en el diseño institucional de los últimos 15 años, pero que, a la vez, aun no tienen las condiciones plenas de otros agentes estatales.

Respecto de la estrategia metodológica del Proyecto, la misma es de tipo cualitativa, priorizando la utilización de dos tipos de herramientas de recolección de información complementarias. En una primera instancia construimos una encuesta que nos permitió caracterizar a grandes rasgos el perfil de quienes cumplen la función de acompañantes. Dicha encuesta fue aplicada a quienes trabajan en ambos programas señalados previamente y en la misma recabamos datos que tienen que ver tanto con cuestiones personales como también valoraciones respecto de la tarea. En un segundo momento, realizamos entrevistas a diferentes referentes y trabajadores del Programa Santa Fe Más (directores, funcionarios intermedios y acompañantes) en las cuales fuimos recabando información que nos permitió identificar los sentidos que se le asignan a las prácticas que llevan adelante los agentes estatales que participan de esta política.

A su vez, el trabajo de campo de entrevistas estuvo organizado en dos grandes tramos, realizando un acercamiento inicial con funcionarios y gestores intermedios del Programa Santa Fe Más (coordinadores de referentes territoriales, coordinadores de acompañantes, coordinadores de espacios de formación para acompañantes). En ese primer momento articulamos el trabajo de campo con el análisis de la normativa vigente en relación al Programa (Decretos, Normativas, organigramas). Luego de esa fase exploratoria realizamos entrevistas con acompañantes que se desempeñan tanto en instituciones públicas estatales como en organizaciones sociales. En el caso del Programa Santa Fe Más, la mayoría de los acompañantes son convocados e inscriben su tarea en organizaciones sociales, ascendiendo a una cantidad de más de 500 trabajadores.

Consideramos pertinente mencionar que, como objetivo prospectivo de nuestra investigación, se encuentra el de realizar trabajo de campo con jóvenes que participen del Programa a los fines de poder evaluar los sentidos y significados que le otorgan a la interacción con los acompañantes.

En relación al análisis de la información, las técnicas de análisis de los datos utilizadas fueron el análisis temático tanto para la organización de bases de documentos como para el tratamiento de la información vertida por el trabajo de campo. La sistematización del material se llevó a cabo a través de la construcción de una matriz descriptiva y de fichas de contenidos en las que ordenamos las posiciones, perspectivas y sentidos que las prácticas de acompañamiento adquieren para los diferentes actores involucrados.

Para este artículo recuperamos centralmente el análisis realizado con las entrevistas en profundidad a los coordinadores y acompañantes del Programa Santa Fe Más.

2. La organización de Desarrollo Social en la Provincia de Santa Fe

En la Provincia de Santa Fe, cuando el Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS) llega al gobierno en el año 2007 se propone modernizar el Estado Provincial. En diferentes oportunidades el discurso oficial, en ese momento, expresó la definición política de “reformar el Estado provincial para construir un Estado nuevo” y no sólo nuevo sino un “Estado cercano a la gente”. El modo en que fue pensado ese acercamiento tuvo que ver con el modelo de descentralización ya ensayado por el partido gobernante en el municipio de Rosario en la década anterior.

En el comienzo de la gestión provincial del FPCyS la Secretaria de Estado de Promoción Comunitaria deja de existir (mediante la ley 12817/07), creándose el Ministerio de Desarrollo Social. Este Ministerio no sólo coordina acciones internas sino que también, desde el año 2012, de acuerdo al decreto provincial N° 0673 [5] , comienza a coordinar el Gabinete social (integrado por los ministerios de seguridad, justicia y derechos humanos, aguas, servicios públicos y medio ambiente, secretaria de estado de hábitat). Este gabinete se conformó como un espacio institucional de trabajo interministerial para promover el acceso universal de todos los santafesinos a los derechos fundamentales ya que el decreto de creación lo define “como un ámbito político estratégico de coordinación en el cual se formulan intersectorialmente las grandes estrategias de política social”.

Esas transformaciones del estado provincial están en sintonía con nuevas estructuras gubernamentales a nivel nacional y local que fueron jerarquizando temas en la agenda pública a partir del crecimiento de nuevas demandas sociales durante la primera década del siglo XXI. Las políticas asistenciales se masificaron en su cobertura a través de transferencias monetarias focalizadas ante la problemática del desempleo y, al mismo tiempo, se avanzó en el reconocimiento de derechos de poblaciones: niños/as-adolescentes, mujeres víctimas de violencia de género, pueblos originarios, disidencias sexuales. El reconocimiento se fue objetivando en nuevas estructuras organizacionales-administrativas en el estado que permitieron la implementación de políticas en el marco del desarrollo social. En el caso de este ministerio provincial se estructuraron la Secretaría de Políticas Sociales, Desarrollo territorial, Deporte y posteriormente se sumó economía social.

De este modo, entre otras temáticas que ingresan a la agenda, una de las cuestiones que cobra mayor centralidad en la última gestión del FPCyS (2015 - 2019) es la problemática de jóvenes varones de sectores populares que se encontraban en situación de desafiliación institucional y amenazados por un contexto de crecimiento de la violencia altamente lesiva (Cozzi, 2022). En ese contexto, se crea a nivel provincial, en 2016, el Programa Nueva Oportunidad [6] , el cual se organiza y sostiene con recursos preexistentes en el Ministerio de Desarrollo Social (personal de planta permanente y estructura administrativa) pero crece en magnitud y cobertura con un entramado que se conforma por convenios entre organizaciones estatales (municipales y provinciales) y organizaciones sociales territoriales.

La creación de este programa es paradigmática por varias cuestiones. Por un lado, porque el crecimiento y desarrollo que el mismo tuvo desde 2016 hasta la actualidad mostró la necesidad de atender una población al no ser alcanzada por la escuela quedaba sin visibilidad. Y, por otro, porque construyó una estructura programática y burocrática diferente y compleja que acarreó problemas en la puesta en marcha del programa que se ponen en evidencia en la existencia de un entramado institucional enmarañado.

En ese sentido, y retomando el comienzo de este apartado, observamos que la jerarquización del Desarrollo Social en la estructura administrativa y funcional en el concierto de ministerios y secretarías de gobierno sea nacional, provincial o municipal, vio crecer un conjunto de micro-estructuras intermedias creadas principalmente en este siglo XXI dando densidad a una entramado burocrático impensado para la “asistencia social” del siglo XX. En la actualidad, en la relación cara a cara con los destinatarios de las políticas asistenciales participan tanto trabajadores/agentes estatales, mayormente profesionales de diversos campos, como también referentes sociales-barriales-territoriales.

Es importante entonces, resaltar, que los trabajadores estatales de la política asistencial son parte de un soporte organizacional más complejo que el existente en el siglo XX. En los actuales soportes institucionales las relaciones estrechas con las organizaciones sociales son una constante y por lo tanto los referentes sociales-barriales-territoriales son parte de este universo de agentes, que a su vez tienen inscripciones diversas (en partidos políticos, comunidades de base, iglesias). Lo particular de esta situación es que desarrollan su actividad cotidiana a la par de los agentes estatales, constituyéndose para el caso que nos ocupa (el Programa Santa Fe Más) en “la cara del estado”, aspecto que será retomado en los puntos posteriores.

3.Los Programas de Inserción Laboral para Jóvenes de Sectores Populares a nivel Provincial

3. a El Nueva Oportunidad

El antecedente más importante para el abordaje de situaciones problemáticas de las juventudes lo encontramos en la gestión socialista en la Provincia de Santa Fe (2007- 2019) y fue el Programa Nueva Oportunidad. Tanto cuantitativamente (cuando finaliza la gestión llegaba a 15000 jóvenes en toda la provincia) como cualitativamente (el armado de 500 espacios de talleres en donde los jóvenes fueron construyendo referencias) la propuesta fue altamente superadora de las experiencias piloto previas, todas muy acotadas tanto en cobertura como en duración de la política.

Si bien dicho Programa (Nueva Oportunidad, de ahora en más NO) tenía un perfil enfocado específicamente en la inserción laboral de jóvenes de sectores populares (en principio varones, luego fue ampliando a diversos géneros), fueron varias las cuestiones que se intentaron atender con la propuesta. Así, entre sus fundamentos se pueden leer objetivos ligados a acotar los índices de violencia suscitados entre jóvenes de sectores populares –a los que hacíamos referencia previamente-, a la vulnerabilidad social, a la precarización de los lazos sociales, al desanclaje institucional.

El NO tuvo en sus orígenes un perfil pedagógico social vinculado al acompañamiento de trayectos de formación para jóvenes que los enlazaran luego con instituciones barriales pero también con otros jóvenes con los que generar grupalidad. Si bien los antecedentes del programa se pueden rastrear hasta el 2013, cuando era una propuesta de índole municipal de la ciudad de Rosario y acotada a un número pequeño de jóvenes, fue durante la gestión provincial que creció exponencialmente. En este pasaje (de programa municipal a programa provincial) se modificaron varias cuestiones tales como la cobertura, la cantidad de instituciones involucradas, el despliegue logístico –movilidad, insumos- y también, desde el año 2015 los jóvenes comenzaron a cobrar una beca por su participación en la formación. Así, el Programa tomó su forma definitiva de una capacitación en oficios de 6 meses, renovable hasta el término de 2 años, tiempo durante el cual los jóvenes participantes cobraban una beca. Cada espacio de formación contaba con un tallerista que enseñaba el oficio y un acompañante que cumplía diversas funciones (este aspecto será retomado en el apartado 3).

En su emergencia, el Programa tuvo una lógica eminentemente pedagógica, formativa y centrada en el “vínculo con el joven” (Nueva Oportunidad, 2019) propiciando la articulación entre el NO y las agencias estatales territorializadas. Nos referimos específicamente las oficinas de Desarrollo Social provinciales y municipales (Centro de Atención Familiar -CAF- provinciales y Centro de Convivencia Barrial -CCB- Municipales), los Centros de Atención Primaria de la salud, las escuelas, las oficinas de acceso a la justicia. Por lo general, los NO se implementaban en el espacio de las agencias de Desarrollo Social (CAF y CCB) y la propuesta de articulación interinstitucional se objetivaba en lo que se denominaba como “tercer tiempo”: una instancia de retrabajo de problemáticas que emergían en el grupo de jóvenes. Para armar esos encuentros, que tenían una frecuencia generalmente quincenal, se convocaba a agentes estatales de esas instituciones y se diseñaba una propuesta con vistas de integralidad.

Sin embargo, en el último tramo de la ejecución del NO se produjo un desplazamiento marcado en la implementación del Programa desde el estado hacia Organizaciones Sociales (OS). Ese traslado se debió a múltiples motivos, pero nos interesa remarcar aquí uno fundamental y que tuvo que ver con la resistencia de los trabajadores estatales de sostener una propuesta que cuyos marcos normativos e institucionales eran poco precisos, pero que, a su vez, mostraba serias falencias en relación al objetivo de la salida laboral de los jóvenes. Fue así que luego de algunos años de ejecución del Programa, ese traslado desde el estado hacia las OS fue masivo. Eso supuso que las organizaciones sostengan territorialmente la propuesta, tanto de las instancias formativas como de los “tercer tiempo”. En ese sentido, se incentivaron los Convenios de Colaboración entre el estado y las OS que la normativa del NO estipulaba. Se trataba de acuerdos formalizados entre el Ministerio de Desarrollo Social y las OS; los convenios establecían un compromiso por parte de las OS de llevar adelante la propuesta a cambio de una erogación monetaria por parte del estado provincial. Con ese estipendio de dinero se preveía el pago a uno o dos acompañantes para los talleres de los jóvenes y a su vez, la compra de insumos básicos. Estos convenios fueron creciendo en cantidad en los últimos años de ejecución del NO, llegando a 500 para el cierre de la gestión en 2019.

La alianza con OS también fue estratégica en términos políticos. El objetivo era tener capilaridad territorial, y al finalizar la gestión del gobierno socialista impulsaron desde el NO, junto con las organizaciones, la discusión pública y legislativa respecto de la Ley Nueva Oportunidad. Se trataba de un intento de institucionalizar el Programa a través de un marco normativo. Esa propuesta movilizó en varias ocasiones a las OS hacia el centro de las ciudades de Rosario y Santa Fe , buscando apoyo de la ciudadanía para instalar el debate. Con el cambio de gestión y luego con la pandemia esta posibilidad se fue diluyendo, logrando media sanción en la Cámara de Diputados de la Provincia en 2020.

3.b. El Santa Fe Más es un “chino”

El Santa Fe Más fue el Programa que retomó las propuestas del NO. Una de las decisiones de la nueva gestión provincial tuvo que ver con no desarmar todo lo existente en el Programa NO sino más bien, re-configurarlo. Si bien desde la gestión del Santa Fe Más destacan que la idea “era recuperar los aciertos y corregir los desaciertos o complicaciones” (Coordinadora del Programa Santa Fe Más, octubre 2021) respecto del NO, lo cierto es que en términos de institucionalidad el Programa quedó entrampado en lo que una de las funcionarias del mismo denomina como “un Chino” [7] , es decir, en una condición de indescifrabilidad respecto de su ubicación en la estructura orgánica del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia.

… “la Dirección de inclusión socio productiva, es una, en realidad, de las autoridades de aplicación del Santa Fe Más,” Aprender haciendo” que es un programa provincial creado por decreto 494 del 21. Que está anclado dentro del Ministerio de Desarrollo Social, en dos secretarías, en la secretaría de políticas de inclusión y desarrollo territorial, y en la secretaría de integración social e inclusión socio productiva. La Dirección está en la secretaría de integración social e inclusión socio productiva. Pero trabajamos mucho con la de políticas de inclusión y desarrollo territorial, justamente, tienen todo un despliegue territorial, que es lo rico el programa… La Dirección depende de la de integración social e inclusión socio productiva, el Santa Fe Más, de las dos. Sí, es un chino” (Entrevista con Coordinadora del Programa)

Esta dificultad no es solo taxonómica sino que también resulta complejo dilucidar el entramado organizativo tanto para quienes participan como trabajadores, como para quienes se desempeñan en los niveles medios de gestión y, también, para los propios jóvenes. En términos formales el Programa es una Dirección Provincial que depende de la Secretaría de Integración Social e Inclusión Socio Productiva pero articula cotidianamente con la Secretaría de Desarrollo Territorial.

Respecto de la propuesta, se sigue sosteniendo la modalidad del NO, es decir, una capacitación para jóvenes, en la cual quienes participan realizan un taller de formación en algún oficio en particular. Los tramos que anteriormente tenían una duración de 6 meses, se redujeron a 3 meses, que pueden ser renovados y los jóvenes cobran una beca durante su formación. En general, los cursos más frecuentes siguen vinculados a los oficios tradicionales tales como herrería, electricidad, carpintería, panificación, peluquería, manicuría. Existe un abanico de propuestas “alternativas” que si bien no son alentadas por la actual gestión, aún continúan ya que eran una característica del NO, tales como formaciones en derechos humanos o en habilidades artísticas.

Si bien lo laboral sigue siendo el objetivo principal en el Santa Fe Más (tal como lo era en el NO), la contundencia de la participación de OS en el último tramo del NO generó que la organización comunitaria y popular se convierta en un componente clave. Uno de los coordinadores del Programa, lo plantea así:

“...te puedo decir la parte más formal digamos, como talleres de capacitación laboral para jóvenes entre 16 y 30 años en situación de vulnerabilidad social. Eso sería de manera sintética lo que uno piensa o lo que uno transmite. En realidad, Santa Fe Más es una herramienta enorme para aportar a la organización comunitaria y a la organización popular, lo que implican todos los actores que están incluidos en ese entramado digamos: el referente social, el tallerista, los acompañantes y los jóvenes, digamos (Coordinador Santa Fe Más)

Tal como analizamos previamente en la experiencia del NO, la tensión entre la lógica productiva ligada a la formación y salida laboral y la organización comunitaria y popular está presente desde los inicios desde la propuesta. En términos de la tarea cotidiana esta tensión genera numerosos interrogantes entre los que podemos señalar: -interrogantes ligados a los objetivos programáticos que instala ambivalencias para los trabajadores respecto de lo qué se espera de su tarea; -interrogantes para los jóvenes que llegan al espacio con la expectativa de insertarse en el mercado de trabajo y eso en muy pocos casos se logra; -interrogantes para los acompañantes de las Organizaciones Sociales que cumplen funciones como si fuesen trabajadores estatales, cuando su vinculación con el Programa está tercerizada a través de convenios que tienen una alta informalidad y precariedad en su diseño e implementación. Cabe destacar que el Santa Fe Más continuó con la política “del convenio” entre el Ministerio de Desarrollo Social y las OS.

Como cierre de este apartado nos interesa remarcar que ambas propuestas (el NO y el Santa Fe Más) tienen como puntos en común que son programas focalizados que no tienen la lógica de los denominados en la década de los 90 como enlatados, sino que más bien contienen lineamientos generales que luego se van implementando de manera particular en cada una de las propuestas de ejecución. En términos de institucionalidad esto supone la construcción de organigramas que se montan sobre agencias pre existentes, tal como veíamos al comienzo de este punto, con reasignación de funciones para las burocracias con estabilidad laboral y con la incorporación de otros agentes con características precarias, como los acompañantes que pertenecen a OS.

Así, marcamos el último punto característico que identificamos en estos Programas: en ambos la relación con los jóvenes está íntimamente ligada a la figura de los acompañantes, función que es valorada como vertebral por los coordinadores de las mismas y figura que opera en esa interacción como la cara del “estado” para los jóvenes. Sobre este punto trabajaremos a continuación.

4. Los acompañantes como burocracia de a pie

El trabajo realizado por los acompañantes se corresponde con una primera línea del estado ante los ciudadanos o población beneficiaria. Para comprender este trabajo, una referencia ineludible es el aporte del politólogo norteamericano Michael Lipsky (1980) el cual teorizó sobre las burocracias de calle, es decir, sobre los agentes que establecen una relación cara a cara con los ciudadanos y cumplen funciones de protección, control y/o punición. Estos agentes atienden y dan acceso a servicios y/o programas estatales en condiciones muy peculiares, es decir, a partir de normas y orientaciones políticas muy generales para resolver situaciones particulares en las cuales tienen que ejercer su poder de maniobra para lidiar entre recursos escasos, demandas diversas del público, cuidado personal y contexto institucional.

En lo específico de la función en los Programas para Jóvenes, en el trabajo de campo que realizamos con los acompañantes recabamos información respecto de las tareas que incluyen en el proceso de trabajo. Advertimos que la función supone un variado abanico de actividades [8] que van desde la conformación de la grupalidad (lograr que los jóvenes entre sí se integren al grupo del taller en oficios que realizan) hasta la atención de situaciones individualizadas que detectan en las interacciones con ellos. En general, ese abordaje individual gira en torno a la vinculación (o revinculación) de los jóvenes con agencias estatales clásicas del campo socio asistencial (salud, educación, oficinas de promoción social) pero también, con áreas específicas vinculadas a temáticas contemporáneas como son las ligadas a problemáticas de género, violencia institucional, acceso a la justicia. Las tareas que llevan adelante los acompañantes incluyen también reuniones interinstitucionales con agentes estatales que trabajan en esos espacios para coordinar acciones y el sostenimiento de las estrategias diseñadas por equipos profesionales. En términos de trabajo con las singularidades, los acompañantes también son los encargados de comunicarse con los y las jóvenes que no concurren con frecuencia al taller y de bregar porque vuelvan a asistir en caso de que no lo estén haciendo.

Además de construir estas vinculaciones grupales e individuales, la mayoría de los acompañantes realiza tareas administrativas tales como la gestión de insumos para los talleres, lo que implica conseguir presupuestos, solicitar las partidas, concretar la compra y su posterior rendición; llenado de planillas de asistencias, confección de planillas para gestión y cobro de las becas de los jóvenes.

Tal como se observa en la descripción previa, el proceso de trabajo requiere de una gran versatilidad que supone, entre otras cosas, que los acompañantes vayan dirimiendo su tarea cotidiana de acuerdo a lo que van percibiendo como necesario tanto para el grupo como para cada joven en particular. Es decir, construir el timming para identificar en qué momento propiciar lo grupal y cuando es necesario acompañar una situación individual, de qué manera hacer las articulaciones institucionales. En ese sentido, algunos de los rasgos sobresalientes que Lipsky (1980) construye en torno a las burocracias callejeras son el de la discrecionalidad y la autonomía relativa de la autoridad organizacional en la ejecución de su trabajo.

En el caso de los acompañantes, ellos toman decisiones cotidianas de acuerdo a lo que emerge en la interacción con los jóvenes, y en la mayoría de los casos son situaciones que requieren de respuestas con cierta celeridad, distanciandose así de la idea de ser una burocracia que funciona “a reglamento”, aplicando normativas o protocolos. En ese sentido, los acompañantes de este programa son un tipo de agente diferente ya que sus funciones se despliegan en la itinerancia. Los denominamos de “a pie” porque justamente el modo en que se trasladan por diferentes espacios institucionales gubernamentales es a pie o en transporte público, y en menor medida en transportes oficiales o con su auto personal. No cuentan con oficina o espacio de trabajo asignado por su organización de pertenencia/referencia o por el programa.

4.b. ¿La cara visible del estado?

La forma en la que los acompañantes participan como trabajadores del Santa Fe Más es a través del Convenio de Colaboración [9] que se firma entre el Programa y las OS territoriales, convenio del cual hablamos previamente. El modo en el que se recluta a los trabajadores es a partir de intercambios informales preexistentes con las OS. Los referentes de esos espacios territoriales se contactan con personas que tenían alguna vinculación con la organización, ya sea porque militan allí o porque habían participado de algún taller o capacitación. En la mayoría de los casos entre la firma del convenio y la efectivización del primer cobro pasan 6 meses.

Nos interesa, en este último punto del apartado, problematizar en torno a la idea que circula tanto desde el Programa como desde los acompañantes respecto de que estos son la “cara visible” del estado en territorio. Esta construcción es compleja por múltiples motivos que trabajaremos a continuación.

En primer lugar, porque los acompañantes no son efectivamente trabajadores contratados por el estado sino que su participación en el Programa es a través de OS. Los acompañantes son actores territoriales que tienen referencia con OS y que de manera “tercerizada” realizan un proceso de trabajo cuyas tareas son homologables a las que llevan adelante agentes estatales que ejecutan un programa territorial. Aún con esa informalidad en su inscripción laboral, estos trabajadores son considerados tanto por los jóvenes que participan del programa como por diferentes referentes institucionales que articulan con el Santa Fe Más como el estado en tanto y en cuanto en esas interacciones cotidianas con los jóvenes y con otras instituciones representan “la cara del programa” en el territorio. Es el sentido puesto en la interacción y las expectativas que los jóvenes depositan en ese vínculo (Goffman, 2019; 2021) lo que genera un “efecto estado” [10] (Mitchell, en Perelmiter, 2016: 20) en sus intervenciones: ellos no son el estado pero son quienes acercan -o alejan- el estado a los jóvenes. Desde el vacío institucional y normativo en el que trabajan -en palabras de una acompañante “nosotras, bueno, no estamos en ningún lado, es un convenio con una organización” (acompañante mujer, 37 años)- hacen aparecer la porosidad estatal en sus prácticas cotidianas.

En segundo lugar, porque aun cuando podamos considerarlos como la primera línea del estado en el sentido de que ejecutan un programa público diseñado por un Ministerio, distan de lo que habitualmente se considera como la burocracia estatal, es decir, actores con una “supuesta racionalidad, limpieza técnica y absoluta y jerarquías impermeables” (Di Liscia y Soprano, 2017: 9). En el caso de estos trabajadores estos atributos no son tales en tanto que las rutinas que se inventan, como los acuerdos y decisiones que toman están sujetas al manejo de las incertidumbres y las tensiones que la relación de interacción con los jóvenes origina inevitablemente. Es en ese acontecer diario en donde se juega la transformación e implementación efectiva del Programa y el acercamiento de los jóvenes de sectores populares a algunos de sus derechos. Como plantea Lipsky: “la forma en que los burócratas de nivel callejero distribuyen beneficios y sanciones estructura y delimita las vidas y oportunidades de la gente” (1980: 781).

Podemos advertir, entonces, que los acompañantes no son estrictamente agentes estatales pero son actores sociales que producen un efecto estado. Ya sea frente a situaciones consideradas graves (tales como consumo problemático, crisis subjetivas, situaciones de violencia de género) en las que construyen redes interinstitucionales para que puedan atenderse esas demandas, como cuando consideran que es necesario encuadrar y organizar el trabajo. En esas ocasiones, los acompañantes convocan la presencia estatal mediante alguno de sus agentes con reconocimiento institucional para intervenir. En palabras de una de las acompañantes:

“los pibes y las pibas tienen cuadros graves …. hay algo de la organización del espacio que a veces funciona mucho poder tercerizar, o sea que venga alguien más, que tiene otro rol que tiene otra posibilidad de, suena horrible, bajar línea… pero como decir che la asistencia y esta organización es importante por esto y por esto por aquello…” (entrevistada, mujer, 37 años).

Esa apelación a una autoridad estatal requiere de una logística artesanal que se construye en función de la situación y va configurando un espiral de acompañamientos en la que en cada tramo del proceso alguien demanda un acompañamiento de otro. En el caso del Santa Fe Más, esa terceridad la constituyen agentes que se denominan Referentes Territoriales del Programa, constituidos por duplas integradas por un profesional de planta permanente del Ministerio de Desarrollo Social y un militante territorial del partido de gobierno. Los referentes “acompañan a los acompañantes” cuando éstos presentan situaciones complejas. Pero, esa apelación al estado para ordenar la intervención muchas veces genera mayores inconvenientes porque los entramados burocráticos dilatan intervenciones, lo que motiva que en la mayoría de los casos utilicen sus propios recursos y contactos para resolver situaciones problemáticas:

“vamos nosotras y hacemos el trámite mucho más operativo, hay muchas cosas que sabemos hace muchos años ya cómo resolverlas…tuvimos muchas reuniones de muchas horas escuchando siempre lo mismo y no, no han aportado demasiado” (entrevistada, mujer, 37 años).

La dificultad para contar con el estado en la tarea cotidiana genera diversos tipos de inconvenientes. Uno de los más frecuentes tiene que ver con el cobro de la beca por parte de los jóvenes. En diversas entrevistas realizadas con los acompañantes, estos plantean que intermediar tanto en la logística para acceder a la beca como para posteriormente cobrar genera muchos problemas que perjudican el vínculo de confianza que construyen con los jóvenes.

Identificamos dos conflictos como los más frecuentes en relación a la implementación de las becas. Por un lado, uno de los problemas se presenta en torno a los tiempos y los requisitos administrativos para gestionar y cobrar la beca. Una acompañante lo plantea en términos de tensión entre burocracias y derechos, en la cual parece primar la lógica burocrática administrativa estatal por sobre la restitución de derechos de los jóvenes:

“Esta cuestión de los tiempos y de las estrategias administrativas a veces prima por sobre la vulneración de derechos porque tuvimos en este proceso de inscripciones (a la beca) situaciones donde a lo mejor el DNI estaba en trámite y no nos aceptaban la constancia de DNI en trámite. Situaciones que estaban argumentadas en el marco de violencia de género y bueno, era una discusión burocrática” (entrevistada, mujer, 28 años).

Por otro lado, otro de los conflictos que identificamos en torno a la beca tiene que ver con que es un requisito cumplir con “cierta” asistencia a los talleres para cobrar mensualmente. En el trabajo con jóvenes, la intermitencia de la asistencia es una constante, lo cual plantea serias dificultades para dirimir si es justo o no que cobren mensualmente ese derecho:

“no es lineal, tienen momentos en los que pueden asistir mucho más, estar mas presentes y momentos en los que ha costado un montón, la asistencia, el barrio. Bueno el barrio, como en casi todos los barrios de la ciudad, tristemente muere un pibe por semana… hubo momentos de muchos conflictos entre ellos, en un momento particular tuvo que ver con la beca que es un temón… la beca es un conflicto enorme que nunca terminan de entender y es uno de los principales conflictos a la hora de estar en el grupo, de ser parte y de conflicto entre ellos… quien cobra y quien no, quien vino y quien no vino, si vino lo mismo que yo, si hizo lo mismo que yo” (entrevistada, mujer, 37 años)

Cuando decimos “cierta” asistencia queremos señalar que el criterio en relación al número de asistencias y faltas tolerables [11] para cobrar la beca es laxo en tanto se redefine permanentemente por la interacción del grupo de jóvenes y con los acompañantes. Una de las debilidades más fuertes del Programa (y que ya se percibía en el NO) es que no existe una normativa clara al respecto y que incluso, podríamos preguntarnos si sería posible que existan reglas de participación más claras en este tipo en el trabajo con jóvenes que fluctúan en sus inscripciones territoriales

Más allá de esa particularidad, que sería objeto de otro artículo, nos interesa remarcar que los acompañantes bucean todo el tiempo en ese tipo de situaciones complejas que los ubican en un lugar de definición respecto del acceso de los jóvenes a sus derechos. Y que es en esa frontera porosa en la que construyen sus intervenciones cotidianas y el estado “llega” a los territorios.

4. Reflexiones finales

Retomando el hilo de este escrito, nos interesa resaltar el objetivo de este artículo, en el cual nos propusimos presentar algunos de los hallazgos de los Proyectos de Investigación en los que venimos trabajando desde el 2021. Como decíamos al comienzo, identificamos que las políticas de juventudes apelan a la figura del acompañamiento como forma de desplegar sus propuestas y alcanzar sus objetivos, lo que se correlaciona con el crecimiento de los acompañamientos tanto en su expansión como en la centralidad que esta figura adquiere en el sostenimiento de las propuestas programáticas. Este tipo de abordajes individualizadores ponen en el centro del debate propuestas que conjugan la tensión entre estigma, el control y la protección social (Medan, M: 2011; Villalta, 2021) de los jóvenes ya que asisten situaciones particulares que indefectiblemente quedan señaladas y asociadas a algún tipo de riesgo, pero, por otro lado, se enuncian como políticas sociales que garantizan o restituyen derechos.

A través de recuperar experiencias y dilemas cotidianos en el trabajo de los acompañantes problematizamos, específicamente, la porosidad de las agencias estatales y de las prácticas que llevan adelante quienes trabajan en la ejecución de las políticas sociales descentralizadas y territorializadas. Consideramos que los acompañantes se constituyen en un caso analítico paradigmático en tanto muestran una modalidad de hacer del estado, la cual territorializa y terceriza la resolución de los conflictos de los jóvenes de sectores populares. En la interacción cotidiana estos agentes sociales van hilvanando intervenciones y construyen un efecto de estatalidad. En ese interjuego, ellos son identificados como la cara visible del Programa y cumplen una función como agentes estatales aún desde “ningún lugar” de inscripción institucional.

Observamos que se ha producido una división del trabajo en la cual las burocracias administrativas y profesionales de planta permanente se ocupan del seguimiento, acompañamiento y/o control de los programas mientras los agentes sociales territorializados, en este caso acompañantes, establecen un vínculo con los jóvenes intentando garantizar derechos. La combinación entre prácticas sedimentadas y estas nuevas prácticas inauguradas a corto plazo configuran el hacer estatal actual en los territorios, que en el campo de las políticas socio-asistenciales muestran serias dificultades en términos institucionales y operacionales.

Dilucidar algunas de las características de las configuraciones estatales contemporáneas pensando el estado “desde adentro” (Soprano, Di Liscia y Soprano, 2017) y con “rostro humano” (Boholavsky y Soprano, 2010) es una tarea imprescindible. Esperamos, con este artículo, poder contribuir al debate sobre los atributos de los actores que cotidianamente gestionan –y en el mejor de los casos efectivizan- el acceso a las protecciones sociales, revisando la implementación de las políticas sociales actuales que configuran una nueva estatalidad en el campo socio asistencial.

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Notas

[1] Beretta (2018) trabaja en torno a “itinerarios de políticas de juventudes” recuperando los diferentes momentos en la construcción del problema juvenil en la ciudad de Rosario.

[2] Excluimos de este análisis la educación formal ya que consideramos que la misma se encuentra dentro de las políticas sociales “clásicas” de institucionalización de las trayectorias vitales juveniles y, en este caso, nos interesa puntualizar en políticas que intervienen con jóvenes de sectores populares, que se encuentran en los márgenes o con una situación de intermitencia respecto de esos soportes tradicionales.

[3] Es importante señalar que nuestro Proyecto de Investigación se articula con un Proyecto Interdisciplinario de Investigación de la UNR (PIUNR) en el cual trabajamos sobre “Juventudes, violencia (s) y burocracias estatales”, de allí que el recorte refiera al campo socio jurídico y al socio asistencial.

[4] A partir de esta noción pensada en el contexto norteamericano se han desarrollado diversos trabajos para pensar las realidades latinoamericanas Perelmiter (2016), Perelmiter y Archidiácono (2022), Baraibar Ribero (2020), Muñoz Arce (2018).

[5] Extraído en julio de 2018 de www.santafe.gob.ar/modernizacion del estado/innovación institucional

[6] Dirigido a: jóvenes a partir de los 16 años y hasta los 35 años al momento de iniciar la formación, en situaciones de criticidad social y de extrema vulnerabilidad social con dificultades en la construcción de lazos afectivos (su modo de percibir y vincularse con los otros). Jóvenes que habitan contextos hostiles para el desarrollo de sus derechos, con escaso acceso a los servicios públicos y precarias condiciones materiales de vida.

[7] Hacemos referencia a la expresión popular según la cual “un chino” es algo tan inentendible como lo es ese idioma para quienes nos comunicamos en español.

[8] En el Punto 5 del Anexo del Decreto Nª 0494 / 21 que regula el Programa Santa Fe Más se definen las tareas de acompañamiento, incluyendo varias de las que hemos citado. El Decreto se encuentra disponible on line: https://www.santafe.gov.ar/boletinoficial/recursos/boletines/2021/2021-05-13decreto0494-2021.pdf

[9] Decreto Nº 0494/21, Artículo 6

[10] Utilizamos esta referencia de Perelmiter (2016) para dar cuenta de que “la burocracia estatal no antecede sino que surge de técnicas de gobierno”, puntualizando que son los vínculos los que “hacen de las prácticas ministeriales una ‘burocracia’” (2016: 20)

[11] El análisis de las “faltas” en las políticas de inserción laboral para jóvenes de sectores populares es analizado por Assuza (2015) quien considera que las situaciones dilemáticas ponen al descubierto la “trama simbólica” que sostiene un conjunto de calificaciones morales sobre la vida de los jóvenes.