1. Introducción

Las iniciativas de inclusión laboral son parte de un paradigma cristalizado en la región de América Latina y el Caribe, que integra formatos de cobertura social como planes de empleo transitorio y formación para el trabajo. Adquirieron vigencia en un contexto de redefinición de las normas de integración y exclusión social, en el que la figura tradicional del trabajo (universal, colectivizado y protegido) se fue desmoronando como mecanismo neurálgico. Así, en un mercado de trabajo con precariedad creciente, progresivamente deteriorado y segmentado –que combina masividad del desempleo con informalidad, estados de subempleo y sobreempleo– asistimos a la legitimación de mecanismos de inclusión laboral, al menos desde mediados de la década del 2000 y hasta el presente (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [Cepal], 2019, 2021). Esto envuelve en Argentina a iniciativas masivas como el Ingreso social con trabajo (Argentina Trabaja), Construir empleo, Programa Jóvenes con más y mejor trabajo, entre otras medidas de similar naturaleza (Presidencia de la Nación, Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales [Siempro], 2021). Hablamos, en general, de políticas valoradas positivamente por su relación con el desarrollo económico y social y, en particular, celebradas por su capacidad contributiva para conectar la gestión del mercado de trabajo –concebido como “’llave maestra’ para la igualdad” (Weller, 2017, p. 9)– con la cobertura de derechos sociales y el impacto sobre el consumo.

Desde la perspectiva sostenida en este trabajo, estos formatos de subsidiarias y de compensación delinean un particular mecanismo de gestión social que merece ser explorado. Esto implica atender no sólo a las franjas de cobertura de necesidades que garantizan y a las oportunidades a las que dan acceso, sino también a los marcos programáticos que definen sus intervenciones. Al respecto, venimos interrogando el impacto de las políticas de inclusión al trabajo tanto en su dimensión estructural y material como en el plano práctico y sensible de las experiencias^[3]. Aquí nos detendremos en los efectos de valorización productiva asociados a la relación entre el Estado y el mercado, atendiendo las dinámicas específicas de mercantilización que son tejidas –y propiciadas– por las políticas sociales. Para darles anclaje, nos enfocaremos en una iniciativa que es ejecutada en la provincia de San Luis (Argentina) desde el 2003: el denominado Subprograma de Protección Comunitaria (SPC), cuya singularidad programática orienta a sus beneficiarios (nominados oficialmente como protectores) a desarrollar tareas de prevención delictual dentro de la trama urbana. Aquí proponemos una síntesis de su diseño, ponderando en un nivel analítico la incidencia específica de capitalización en el trabajo y de expoliación desde el consumo.

Para llevar adelante este objetivo, en la primera parte del texto tematizamos el contexto de aplicación de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) en América Latina, focalizando en el formato de inclusión social aplicado en la provincia de San Luis, Argentina. Seguidamente, presentamos algunos nodos analíticos sobre el problema, fundamentados en una perspectiva sociológica relacional, que enfatiza la historicidad y conflictividad de los fenómenos indagados. La tercera sección recupera por su parte los objetivos anticipados, puntualizando en el vínculo entre las dinámicas del orden productivo local y las estrategias del gobierno provincial, según el diseño del Subprograma de Protección Comunitaria. Como resultado de esta exposición veremos que, en términos genéricos, el propósito de las medidas apunta discursivamente hacia la posibilidad de potenciar las capacidades de los sujetos para su inclusión al mercado de trabajo, apelando a un marco general de libertad y desarrollo personal. Entre tanto, en términos fácticos, mostraremos que su diseño estratégico funcionaliza las energías disponibles de los sujetos (en un sentido antropofágico), conforme a circuitos variables de mercantilización organizados por los flujos del consumo y el trabajo.

2. Las políticas de inclusión en la escena local

Los programas de inclusión al mercado de trabajo, hoy ejecutados bajo un formato predominante de transferencia condicionada, procuran organizar la provisión de recursos con base en el involucramiento y la contribución activa de sus beneficiarios. En distancia a una visión garantista y universalista de derechos, tanto como en comparación a la asistencia directa que caracterizó a la primera fase neoliberal, instalan un marco de regulación basado en la capacidad retributiva de los sujetos, requiriendo el desempeño de actividades de contraprestación. Su diseño integra de este modo un doble nivel hipotético de intervención: la pretensión de cobertura de un umbral mínimo de necesidades básicas, que sería garantizado en un sentido inmediato por los ingresos que reciben las personas; y un objetivo de mediano a largo plazo, que desde la contrapartida que realizan los beneficiarios busca potenciar la adquisición de activos y/o capitales que favorezcan una salida a la pobreza. A este tenor, la naturaleza condicional es reconocida como parte de un mecanismo de “segunda generación” (que excede la asistencia a secas) capaz de profundizar la participación ciudadana y otorgar sentido a la vida de las personas (Cecchini y Atuesta, 2017). En un sentido vinculante, diversos autores han diagnosticado sus efectos positivos por asociación con la ampliación de derechos sociales en Argentina (Kessler, 2014).

Ahora bien, aunque la aplicación progresiva de los PTC en América Latina coincide con la gestión de los gobiernos llamados “progresistas”, se encuadran en el escenario conflictivo de transnacionalización de capitales y en la nueva etapa de territorialización del neoliberalismo en la región. Con la ampliación de los mercados productivos y financieros en el Sur, y la paralela configuración de una sociedad excluyente hacia principios de este siglo (Svampa, 2005), ingresamos a un escenario renovado de acumulación en el que el arte de gobernar encontró un “nuevo objeto de control y de saber” en la vida de las poblaciones de riesgo (Álvarez Leguizamón, 2008, p. 8).

Es importante poner esta referencia en contexto. Los informes productivos de la provincia de San Luis, por ejemplo, evidencian que durante las últimas tres décadas la manufactura liviana e industrial fueron desplazadas por la explotación agroindustrial. Esta tendencia hacia la reprimarización, sumada a la tecnificación y mecanización creciente de un sector que está anclado a los ciclos de la economía internacional, llevó a la reducción de los costos variables y minimizó el uso de mano de obra, deteriorando progresivamente el mercado de trabajo local. Aunque el turismo y las industrias culturales ganaron cierta importancia durante el último tiempo, no lograron cubrir la participación en el proceso de producción y en la generación de empleo (Ministerio de Hacienda de la Nación et al., 2018). Por ello, la dinámica productiva expresa situaciones de desocupación y subocupación generalizadas en la provincia, con poblaciones crecientemente excedentarias y supernumerarias, que convocan la intervención del Estado a través de mecanismos compensatorios que van desde la asistencia directa y la condicionalidad, hasta formatos de emprendedurismo y cooperativismo. La pandemia no hizo más que agravar esta situación, profundizando los estados de expulsión y la multiplicación de iniciativas asistenciales (Cepal, 2021; Seveso, 2022).

Como parte de las iniciativas destinadas a las poblaciones en situación de desempleo y vulnerabilidad, el Plan de Inclusión Social (PIS en adelante) promueve la realización de actividades productivas desde diferentes subprogramas con foco en el desarrollo de la cultura del trabajo. Incluye como política marco líneas de tareas asociadas a la limpieza de parcelas y al mantenimiento de espacios verdes, actividades de siembra y cultivo, aprendizaje de oficios, construcción y edificación y, por supuesto, las tareas de vigilancia del antes referido Subprograma de Protección Comunitaria. La incidencia del PIS ha sido estudiada por diversos analistas locales, incluyendo las contribuciones exploratorias de Dorzan y Arias (2005), Olguín y Páez (2005), Gloria Trocello y Estela Iparraguirre, Carolina Galli y Mónica Guaycochea (Campero Anguiano, 2015), así como de manera sistemática por Feigelman (2017) y Seveso (2015). Su importancia radica en que, desde hace dos décadas (con su inicio en el 2003), la política constituye el pilar de la subsidiariedad local, integrando a diferentes estratos sociales, entre sectores bajos en estado de pobreza y medios en situación vulnerable. En este sentido, revela su importancia relativa como mecanismo general de gobernabilidad, especialmente durante los períodos nacionales de mayor conflictividad socioeconómica.

Gráfico N°1
elaboración propia sobre la base de presupuestos provinciales y notas de prensa.

Es importante señalar que, en la actualidad, el diseño del PIS alcanza a la mayor parte de la población con planes de trabajo en la provincia, muy por encima de cualquier otra intervención de cobertura local o incluso de alcance nacional. Además, los ingresos recibidos están por encima de otras percepciones, cubriendo por lo general la línea de indigencia y alcanzando valores cercanos –y hasta superiores– a la línea de pobreza^[4]. Para el 2022, por ejemplo, el 86% del presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social fue previsto para su ejecución, implicando la erogación de $5.989.644.459 pesos y la cobertura directa de 29 mil beneficiarios (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2022). El número total de personas asistidas representaba para entonces al 12% de la Población Económicamente Activa provincial.

Textualmente, el ordenamiento del Plan de Inclusión Social especifica el siguiente objetivo:

mitigar los efectos de la crisis económica actual, como así también dar continuidad a la política de lucha contra la pobreza y movilización de la economía provincial, brindándole a cada beneficiario de toda la Provincia de San Luis, las herramientas necesarias de manera tal de poder considerar al trabajo como gran ordenador social y condición básica para el mejoramiento de la calidad de vida y superación personal. (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019, p. 376)

Como lectura transversal a los datos previamente referidos, es importante atender a los fundamentos analíticos y al plan de acción que propone el PIS, en tanto condicionan su principio de actuación. Desde la dirigencia, la estrategia de “lucha contra la pobreza” es evaluada repetidamente como parte del “círculo virtuoso” entre sociedad, Estado y mercado; esto es: por el impacto potencial de las erogaciones estatales en la economía, con efectos de derrame social y beneficios individuales derivados (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019). Aquí el concepto de trabajo constituye uno de los epicentros discursivos, organizador programático y perceptivo, que pretende fijar a la inclusión como parámetro de ensueño y horizonte de las expectativas, aunque siempre subsumido a los procesos de producción.

Como parte de la larga historia del trabajo, se han producido al menos dos corrimientos en tiempos recientes que fundamentan la ingeniería de este tipo de políticas. Mientras en un nivel ideológico el concepto de trabajo se volvió elástico en su interpretación, en el plano de las prácticas tiende a normalizar cada vez más la precarización. El resultado es un tipo de institucionalidad que, de acuerdo con la cita anterior, generaliza y socializa (hasta el punto de naturalizar como deseable) la integración al mercado laboral a cualquier precio y que, de hecho, interpela a los propios sujetos desde ese plano. Como ordenador social en el PIS, este objetivo es elevado incluso hasta el plano de la cultura, imponiendo actividades de contraprestación de carácter diverso que se distancian tanto de la subsidariedad directa como del trabajo protegido. Entre ambos polos, el desempeño de actividades productivas, bajo el principio rector y explícito de fomentar la “cultura del trabajo”, es apuntado desde un marco moralizante: “sinónimo de dignidad, confianza, capacidad de progreso, independencia y libertad”, de acuerdo con las palabras oficiales (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2004, p. 38).

Al momento de referir a este punto, no podemos ignorar el enlace entre la historia de las políticas sociales en la región, el paradigma neoliberal y los lineamientos propiciados por los organismos internacionales. La teoría del capital humano de Theodore William Schultz es un caso paradigmático en este sentido, ya que amplió el dominio del análisis económico hacia nuevos rangos del comportamiento humano. Su núcleo interpretativo dio un paso decisivo desde la consideración del costo del factor trabajo a su rendimiento dentro del proceso productivo, a ser favorecido mediante la capacitación y la especialización. Dentro del escenario de posguerra (entre 1950-1970), este enfoque mantuvo sintonía con las posiciones desarrollistas y tecnológicos que propiciaron la expansión educativa, conectadas a su vez con el debate sobre la igualdad de oportunidades. De allí, entonces, su “virtud de agradar, dentro del espectro político, tanto a conservadores como a progresistas” (Gil Villa, 1995, p. 317). Con la introducción de la noción en las políticas de los organismos internacionales y su espectro de dominio regional –de la mano del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, tanto como de la Organización Internacional del Trabajo, entre otros– el concepto fue ampliado hasta formar parte de la perspectiva hegemónica de inclusión al trabajo. Por ello, las iniciativas estatales de segunda generación portan en su seno los parámetros del consenso neoliberal, reinterpretando las faltas de la pobreza como propiedades de alcance económico y como activos susceptibles de valorización (Álvarez Leguizamón, 2008, 2011). Esto incluye los fundamentos de programas de transferencia condicionada y planes de empleo transitorio como el estudiado, que recontextualizan los ideales del trabajo como promesa de bienestar social e inclusión futura.

En la consideración del PIS, por ejemplo, los beneficiarios deben aportar “día a día su esfuerzo y sus ganas para mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de su ciudad” (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019, p. 377). Se trata de una orientación estratégica, aunque tramada por una red discursiva cuyos tropos narrativos (juicios y razonamientos) buscan persuadir y provocar respuestas socialmente positivas. Términos como “integración social”, “desarrollo humano”, reducción de la “vulnerabilidad social”, igualdad de “oportunidades” y “protección” se repiten en el diseño de la política a lo largo de los años y apuntan repetidamente hacia una identificación sensible. De otro lado, la concepción de los sujetos como capital humano –y por intermedio, su objetuación– es patente en la referencia constante a su utilidad social, tanto como en el modo de nominación de los grupos de labor como “parcelas” –y en la enunciación coloquial de las personas como “los pico y pala”–, enmarcados constantemente en referencias productivas. En la referida nominación se expresa el sentido del uso activo de la fuerza de trabajo, singular capitalización del cuerpo en condiciones de precariedad creciente. Y como complemento a esta orientación, el incentivo al consumo deviene un punto focal de este hipotético circuito de generación de desarrollo y bienestar.

3. El principio de actuación de las políticas sociales

Para poner en perspectiva el punto crítico señalado, el foco del análisis necesita ser desplazado desde los argumentos humanitarios que justifican la atención a la pobreza (a partir de la cobertura de líneas, franjas y quantums vitales) hacia las directrices programáticas y consecuencias pragmáticas que propician las políticas sociales. El diagnóstico que venimos elaborando en este sentido nos permite afirmar que los Programas de Transferencia Condicionada en general y los Planes Transitorios de Empleo en particular suponen una particular tecnología social que, en su orientación específica al mercado productivo, reorganizan y cementan nuevas condiciones de vinculación entre la sociedad civil, el Estado y el mercado. Las corresponsabilidades de acción que introducen, conforme a la institucionalización de formatos precarizados de actividad condicional, funcionalizan las energías disponibles de los beneficiarios y dinamizan –en orientación al orden político y económica– tanto a los mercados productivos como de consumo (Seveso, 2015, 2020). Esto expresa una fuerte tensión respecto al paradigma hegemónico de la inclusión que, hasta entrada la década de los 70, estuvo marcado por la protección del empleo formal, colectivizado y protegido. Del mismo modo, matiza las perspectivas que sobre el tópico sostienen la preeminencia y afirmación de derechos sociales.

Desde nuestro punto de vista, los efectos ordenadores de las políticas sociales derivan de su capacidad para gestionar activamente las condiciones de vida y el existenciario de sus poblaciones objetivo. Las prácticas moleculares, la disponibilidad sobre el cuerpo y la disposición para la acción, están afectadas por los quantums de recursos a los que dan acceso. Pero, además, su exterioridad coercitiva incide en la definición de marcos espacio/temporales para estar, hacer y sentir, lo que deriva en consecuencias existenciales para la vida cotidiana de las personas. En esta dirección es que, en función de las relaciones e interacciones efectivas y posibles que producen, reconocemos que poseen una profunda capacidad para moldear activamente las experiencias sobre el mundo y las sensibilidades (Seveso, 2014, 2015). Dentro y fuera de sus ámbitos de inscripción institucional, las políticas sociales organizan los usos del cuerpo, delinean prácticas y esquemas de percepción de lo pensable/impensable y lo posible/imposible social. A la vez, son productoras de afectividad, en tanto demarcan los parámetros del qué sentir, el cómo sentir y el hasta dónde, a través de la actualización de las reglas afectivas relativas a la posición de clase, género, raza y edad^[5]. Desde aquí es que hablamos propiamente de mecanismos sociales que regulan las relaciones situadas entre-personas, y que se traducen en la formación de la vida y del sentido de la vida.

Tomar en cuenta estas consideraciones, referentes a los efectos ordenadoras de los mecanismos institucionales, no significa admitir un punto de vista determinista. La capacidad de regular las condiciones de existencia siempre está asociada a los condicionamientos y límites del entramado social en el que operan las políticas sociales (Hintze y Danani, 2011). Entre tanto, sucesos emergentes y preemergentes también toman parte activa en su configuración, otorgando siempre un carácter excedentario que desborda la aparente totalidad cerrada de sus intervenciones^[6].

Dentro de los propósitos de este trabajo, referiremos ahora a la ejecución del Plan de Inclusión Social puntualizando en su doble tendencia de mercantilización. Según adelantamos, esto tensiona los parámetros idealizados y declarativos de la propia política, señalando un contrapunto argumental a partir de la incidencia asociativa Estado/mercado. El recorrido que realizaremos implica la recuperación global de resultados de diferentes proyectos de investigación. Por un lado, el rastreo del Programa de Seguridad Comunitaria/Plan de Inclusión Social se remonta a un rango amplio de registros que abarcaron de 2007 a 2019, incluyendo sistematizaciones complementarias a la tesis doctoral y a la primera fase de indagaciones como investigador asistente del CONICET. Junto a información hemerográfica y registros documentales reunidos durante ese período, se agrupan diez entrevistas realizadas a técnicos bajo criterio intencional, y diecinueve entrevistas con beneficiarios, en este caso basadas en un proceso de encadenamiento muestral.

Por otro lado, como parte del plan de trabajo más reciente, indagamos iniciativas locales que propician la inclusión al mercado de trabajo mediante la producción de medios, recursos y/o capitales mercantilizables^[7]. Esto incluye a modalidades específicas de implementación del Plan de Inclusión Social, como Parcelas Lectoras y el Portal Saber, el Ciclo Insertar/Programa juventud y el Subprograma de Educación Técnica/Construyendo sueños. En su conjunto, fueron sistematizadas las características de estos programas, según objetivos, destinatarios, espacios de implementación e incidencia, atendiendo igualmente a los marcos teóricos que los sustentan, tramas de sentido que las justifican y apelativos comunes/disímiles que ponen en juego.

En este caso, el proceso metodológico estuvo dividido en dos etapas, que fueron contrastadas con los registros específicos referentes al Plan de Inclusión Social. La primera, de carácter preliminar, tomó por base la guía general de políticas públicas asociada a la “Ley de Presupuesto Provincial 2018-2020”, desde la que se delineó una primera identificación y descripción de las iniciativas. Los datos fueron complementados con documentos institucionales, cartillas y leyes oficiales, así como con notas periodísticas en las que estaban volcados los supuestos institucionales. Una segunda instancia de tareas estuvo centrada en la realización de cuatro entrevistas semi estructuradas a técnicos de referencia, que estuvieron a cargo del diseño, planificación y/o ejecución de cada una de las políticas. El instrumento de recolección de datos, mediado por lecturas metodológicas y talleres de discusión, dio lugar a una base de información que permitió profundizar en la trama de sentidos que estructuran las decisiones y acciones impulsadas, así como relevar las formas de nominación y apelación que componen los marcos ideológicos de las intervenciones desde el punto de vista de los técnicos.

Como parte de un formato de escritura que pretende sintetizar la complejidad de estos resultados, de acuerdo con la especificidad que implica el Subprograma de Protección Comunitaria, la estrategia expositiva a continuación asumirá un carácter argumental. Con ello, los fundamentos de los registros sistemáticos antes especificados –revisión de medios de comunicación y datos estadísticos relacionados, conversaciones con técnicos de jefatura y beneficiarios dentro del amplio período 2007-2021– serán presentados desde lineamientos descriptivos y de caracterización, sin llegar a un despunte individualizado de contenidos. Se trabajará entonces con limitadas citas y referencias, dejando más espacio a explicaciones interpretativas sobre el problema. Al menos en principio, no consideramos que esto constituya un problema para la comunicación y esperamos que la propuesta sea debidamente interpretada como un esfuerzo de síntesis para el lector.

4. Lecturas situadas: expoliación desde el consumo y capitalización del cuerpo

Primera dimensión

Según anticipamos, como fragmento del Plan de Inclusión Social, el Subprograma de Protección Comunitaria configura una trama dual que merece atención: es una iniciativa de asistencia que cubre las necesidades básicas de sus beneficiarios y, a la vez, orienta las actividades de contraprestación hacia la prevención del delito. Uno de los argumentos principales que utiliza la dirigencia para justificar su aplicación, conforme a este esquema, es la capacidad de la política para contribuir productivamente al desarrollo y al bienestar. Aquí es necesario distinguir dos dimensiones. De acuerdo con su impacto posible en la economía –sobre procesos de consumo, circulación financiera y circuitos de mercancías–, la dirigencia viene realizando diversas declaraciones en un sentido débil. Mientras tanto, en un sentido fuerte, destaca repetidamente los efectos deseados/posibles de la política para la vigilancia urbana y la seguridad pública. Los términos del diagnóstico que venimos realizando, por otro lado, muestran exactamente una disposición inversa: la potencia de movilización de capitales prima como eje fáctico de implementación y así, no como propensión central hacia el bienestar social, sino como circuito de acumulación ampliado. Desarrollaremos a continuación cada uno de estos puntos.

Desde el primer año de aplicación del Plan de Inclusión Social y sus subprogramas, la dirigencia local puso la mirada sobre la contribución a los procesos financieros y la circulación de mercancías. El gobierno indicó durante el primer año, 2003, que la inyección de dinero circulante en los hogares era “un estimulante clave para el crecimiento de la actividad comercial en la Provincia”, estimando un balance de 4.5 millones de pesos mensuales añadidos en la plaza local (El Diario de la República, 31/08/2003). Este es el equivalente actual de un millón y medio de dólares. En 2018, el gobernador Alberto Rodríguez Saá insistía en la continuidad de esta referencia, apuntando que, de acuerdo con los datos disponibles, existía un impacto directo de los planes en el comercio: “[e]n esta época están vendiendo mucho más que en años anteriores” (El Diario de la República, 02/02/2018). La figura representativa del “círculo virtuoso” era utilizada en cada caso para sintetizar la propuesta de “lucha contra la pobreza” afincada en la “movilización de la economía provincial” desde los planes sociales (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019, p. 376). El diseño, el discurso y la ejecución estratégica del PIS está precisamente circunscrita al efecto de este potencial derrame (vigente incluso durante el contexto de la pandemia)[8], en tanto perspectiva que rebasa la expresión puramente humanitaria de la implementación. El flujo financiero es además central en este proceso, precisamente porque la contraprestación del PIS es generalmente más elevada que el de otras políticas con similares características^[9].

Gráfico N° 2
elaboración propia.

Anudado a este punto, es importante referir a las vías institucionales de expoliación desde el consumo, entendidas aquí como modalidades subrepticias de despojo que son puestas en movimiento mediante formatos de circulación y acumulación estratégicamente calculadas^[10]. Dos expresiones específicas en el PIS son el uso de modalidades de pago diferencial (el “cheque de inclusión” primero y el sistema de bancarización después) y la habilitación de vías de endeudamiento para los beneficiarios (vía créditos directos y descuentos comerciales). Ambas se valen de las transferencias condicionales para potenciar la circulación financiera y el consumo, pero implican sistemas jerarquizados de orden y poder.

Los denominados “cheques de inclusión” fueron utilizados hasta agosto de 2017, constituyendo el formato de pago salarial disponible y el activo exclusivo para el intercambio de los beneficiarios con el mercado. Debido a que este medio sólo constituía la representación de un valor de conversión, algunos comercios obtenían ventajas exigiendo el gasto integral del activo o especulando con su circulación. Otros agentes no aceptaban los bonos como parte de pago, lo que generó inicialmente un circuito específico para la compra/venta de mercaderías que enfatizó el carácter diferencial de la modalidad. Cuando el sistema fue bancarizado para evitar las complejidades de gestión, se acudió a la mediación de un proveedor privado que posibilitó al gobierno un movimiento estratégico concretado en ventajas y descuentos en comercios. La ministra de Hacienda Pública afirmaba entonces que la nueva tarjeta de débito era la mejor manera de realizar compras, ya que otorga seguridad y agilidad, sin costos bancarios para los beneficiarios, con habilitación de la modalidad “extra cash” para el retiro de efectivo en los comercios. “Otra cosa que es importante es que […] uno puede utilizar otras herramientas, como el pagar online o por internet. Hoy en día, y más en San Luis, todo el mundo tiene acceso a internet” (Agencia de Noticias San Luis, 9/08/2017). Esta última declaración estuvo sustentada en la entrega gratuita de una tableta electrónica para cada beneficiario, que celebraba la iniciativa y la fortalecía, expresando la viabilidad del convenio con la red de bancos Supervielle. Con ello, es importante reconocer la incidencia actual de la técnica, que se manifiesta en la ampliación de los dispositivos móviles y la circulación masiva de información. Los nuevos aparatos y aplicaciones digitales (hoy devenidas prótesis corporal) están transformando la gestión de las políticas sociales, favoreciendo a su vez la actualización de los formatos y velocidades del consumo. En el mismo proceso, sin embargo, actualizan los mecanismos y condiciones de exclusión.

Al respecto, la lectura de la dirigencia sobre la medida es interesante, ya que pretende representar la experiencia de los sujetos desde la forma de un derecho consagrado y un estado renovado de bienestar individual:

los beneficiarios están muy contentos; nosotros sabemos que es así, porque además tenemos grupos de WhatsApp con los beneficiarios y están más que felices. Y más que agradecidos con el Gobernador, porque se dan cuenta que el gobernador siempre en definitiva los escucha, piensa en ellos para poder modernizar, para que ellos puedan avanzar, para que ellos se sientan más cómodos […] Porque ellos sentían que “¿por qué nosotros con cheques?”, entonces una vez más es pensando en todos los beneficiarios del Plan y sabemos que están todos muy felices por esto. (Agencia de Noticias San Luis, 9/08/2017, palabras de la ministra de Desarrollo Social, Alida García Pean, en un video anexo a la publicación)

El giro inclusivo que escenifica la medida parte de dos parámetros de equivalencia: la bancarización/virtualización como regla económica y la presencia de la tecnología como acceso universal. Destaca el carácter modernizante de las decisiones, el lugar estratégico de la asociación entre mercado y gobierno, así como la instantaneidad y la aceleración como resultados objetivos. La proximidad entre gobierno y ciudadanía, su capacidad de escucha ante las demandas y la gratitud como expresión del bienestar remiten por otra parte a una dimensión sensible que es bien expresada en la cita. Además, es posible leer la referencia específica a la felicidad como apelación a un sentir colectivo que sutura las consecuencias de los mecanismos implementados.

Y, sin embargo, contracorriente de estas referencias, es posible puntualizar una serie de externalidades que permanecen obturadas. En particular, el acuerdo gestado por el gobierno sólo contempló una tarjeta de débito bancario como forma de cobro y pago directo, sin acceso a tarjetas de crédito y/o chequeras, reforzando así la naturaleza diferencial de la operación. En otras palabras, la “nueva medida” fijaba desde un comienzo la condición de usuarios de segunda categoría en un sistema pretendidamente universal y compartido. Así como la vara de la inclusión al consumo tuvo en los cheques una marca diferencial en un primer momento, se produjeron desde aquí nuevos circuitos específicos de comercialización y formas desiguales de gasto, ahora asentados en un pacto con el sistema bancario. Estas son expresiones sintomáticas de los límites del operador inclusivo, postulado como igualación (en este caso en relación con los mercados financieros y de consumo), pero que, en los hechos, tendió a actualizar y concretar relaciones de desigualdad.

Esta dinámica mercantil reaparece bajo otra forma a partir de la liberación de créditos para la compra de bienes, vía alianzas entre la gestión y ciertos sectores empresariales. Desde hace casi dos décadas, el gobierno provincial brinda acceso a tecnologías de la información, como computadoras portátiles, tabletas electrónicas y antenas de Wi-Fi, buscando vincular por este camino el desarrollo social con la inclusión digital^[11]. De allí que el correlato de fantasía –encarnado en las ya citadas palabras de la ministra de Hacienda– dictamine que en San Luis todas las personas tienen acceso a internet.

Las tipologías de destinatarios que reciben los dispositivos –entre niños, docentes y jubilados, por un lado, así como familias con escasos recursos y sectores medios, por otro– muestran nuevamente el persistente carácter diferencial –y jerarquizado– de las estrategias orientadas a la inclusión digital en la provincia. En el caso de los beneficiarios del Plan de Inclusión Social, la política de acceso a tecnologías durante los primeros años fue lograda a través de créditos de compra; endeudamiento subrepticio que impactaba luego en el monto total de la asistencia. El círculo virtuoso del consumo se cerraba entonces mediante la captura del salario, ya que los pagos implicaban descuentos mensuales automáticos. Esto redujo los ingresos netos en muchos hogares que accedieron por primera vez a una computadora y generó un estado de deuda, hasta el punto de que la “oportunidad” de acceso al bien soñado –la tecnología está inserta en la estructura fantaseada de la inclusión del consumidor contemporáneo– obligó a algunas personas a permanecer dentro de la política ante la necesidad de cancelar los créditos adquiridos. Como ya señalamos, esta posibilidad de compra (deuda) fue ampliada después a través de acuerdos comerciales mayores, generando –como reverso constituido de la escenificación inclusiva– instancias de utilidad económica para el sector privado y dependencia hacia la asistencia estatal.

Aún amparadas por la formalización de derechos, estas modalidades de expolición vienen impulsando la dinámica de acumulación a costa del bienestar de los sectores subalternos. Y paradójicamente, frente a la promesa de ampliar la libertad y el bienestar, la fantasía de la inclusión desde el consumo tiende, en los hechos, a fijar activamente las prácticas y a clausurar las sensibilidades. Por esta razón, según hemos observado en otro trabajo (Seveso, 2020), existen expresiones en los beneficiarios de sentir amor por el trabajo (incluso por el propio gobernador) o acciones que privilegian el acceso a objetos antes que el cuidado de la propia salud, en tanto actitud sacrificial que da sentido a la disposición práctica hacia la política y al deseo de permanecer bajo el apoyo asistencial. Desde este lugar, la inclusión aparece más como figura de una vida crecientemente mercantilizada, marcada por el detenimiento y el encierro (de sujetos atados a consumos básicos o promesas espectacularizadas), antes que como garantía de derechos, libertad y bienestar personal^[12].

Segunda dimensión

Otro argumento utilizado por la dirigencia para reivindicar la iniciativa de empleo transitorio del PIS es la capacidad contributiva de los beneficiarios para con la sociedad. Desbordando la referencia a los marcos de bienestar individual (el acceso al consumo o la formación de capacidades personales), los efectos esperados del gobierno están focalizados en el carácter productivo de las tareas y en su utilidad estratégica. En el caso del Plan de Inclusión Social, esto incluye la limpieza y el cuidado de espacios verdes, tanto como la elaboración de alimentos, coincidentes con diversas iniciativas programadas por la gestión para el desarrollo local. De manera reciente, destaca la especial atención que recibe la valorización del espacio urbano, incluyendo la expansión del turismo como eje transversal. En el Presupuesto Provincial de 2019, por ejemplo, las áreas de acción del PIS fueron definidas “teniendo como premisa el embellecimiento, reacondicionamiento y funcionalización de espacios verdes y espejos de agua de nuestra Provincia” y a “las brigadas solidarias barriales integradas por beneficiarios del plan, encargadas de dar respuesta a las necesidades de sectores más vulnerables en tareas de reparación de viviendas por inclemencias climáticas, instalaciones eléctricas, sanitarias y otras de esta índole” (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019, p. 376). A ello se suman actividades con directa incidencia urbanística, como el trabajo sobre la Circunvalación Cabildo Patrio en la ciudad de la Punta –un anillo de 16 kilómetros de largo por 100 metros de ancho que circunda los barrios de la ciudad– (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019, p. 377). Durante 2021, dos propuestas de transformación espacial estuvieron alineadas con esta propuesta: la edificación de la circunvalación que rodea la capital y un proyecto preparativo para edificios en altura sobre la zona del Río Seco, que involucra tareas de renovación paisajística desde el Plan de Inclusión Social.

Por su parte, en el Subprograma de Protección Comunitaria, la contribución social es más específica, en tanto los cuerpos vigía apuntalan la fantasía de una ciudad segura/asegurada. Esto converge con la tendencia de reorganización urbanística, de acuerdo con las claves de productividad, orden y pulcritud de una ciudad en crecimiento y desarrollo. La letra de la política es explicita respecto al propósito de proteger la propiedad privada y garantizar la vigilancia, que se extiende a su vez a edificios públicos en los que el cuidado de los bienes inmuebles resulta prioritario. Así, las acciones están destinadas a “disminuir el índice delictivo, generando la participación ciudadana y desarrollando análisis en la zona en las cuales [los beneficiarios] están cumpliendo funciones que permiten identificar distintas situaciones de la realidad social” (Gobierno de la Provincia de San Luis, 2019, p. 382).

Es importante tener en cuenta que, aquí la estructura de la modalidad de tareas sitúa al “saber hacer” de la seguridad en un lugar restringido y hasta marginal. Esto queda señalado por la normativa en tanto expresa que el propósito último del subprograma no es la intervención ante situaciones de conflicto, sino la disposición restringida de observar y reportar (Ley Nº X-0340-2004/5385). Esta es la razón por la que afirmábamos, en la primera parte, que las expectativas de acción resolutiva son débiles en este caso. Para los protectores que realizan tareas “a cielo abierto”, el imperativo es el de circular siempre y nunca detenerse, a través de recorridos repetitivos y permanentes, ejecutados dentro de un cuadrante predefinido, a lo largo de jornadas de seis horas de duración. Mientras tanto, para quienes ocupan puestos de vigilancia en edificios, la máxima es la de ser estacionarios y mantenerse en clausura, permanecer dentro de las instituciones asignadas y limitarse a las pautas señaladas de (in)acción. En ambos casos, con escasos grados de libertad, los llamados “protectores” permanecen conminados a una suerte de encierro espacial, justificado de acuerdo con parámetros técnicos y de procedimiento, sumado a argumentos elocuentes que postulan el resguardo a su integridad física (Seveso, 2019).

Desde este punto de vista, los efectos esperados del SPC necesitan ser evaluados conforme a lineamientos de competencias restringida, relativizadas por una práctica no especializada. Pero esto no implica negar las pretensiones de productividad de la acción de acuerdo con el diseño programático que organiza al subprograma. Estamos hablando, durante la etapa de mayor auge de la política (2006), de más de siete mil agentes en todo el territorio provincial, de los cuales cuatro mil estuvieron asentadas en la capital; un número que luego se redujo significativamente hasta recortarse en 2021 a mil personas. Los ámbitos de protección variaron a lo largo del tiempo según dos formatos generales, dependientes de la cantidad de recursos humanos disponibles, los diagnósticos de conflictividad urbana y la perspectiva de actuación de los agentes. Una de ellas estuvo enfocada en los barrios populares, sobre todo en la parte sur, y la otra en el área central de la ciudad. En particular, la asignación de los protectores a las zonas comerciales y financieras está asociada al propósito de vigilar y proteger bienes y servicios, tanto como al de preservar la imagen de una ciudad deseable y afirmada sobre espacios seguros/asegurados^[13]. Incluso, durante la etapa de pandemia los protectores integraron operativos en entidades bancarias y establecimientos públicos, colaborando en el control del distanciamiento físico y el uso del tapaboca, así como respondiendo a consultas de los transeúntes (Agencia de Noticias San Luis, 12/11/2020)^[14].

Desde estas consideraciones, el impacto del subprograma resulta débil en comparación a las fuerzas de seguridad tradicional, pero acentúa la funcionalización de las acciones implementadas como parte de la estrategia securitaria provincial.

Comparativamente, si las actividades fomentadas desde el Plan de Inclusión Social han apuntado en general hacia sectores intensivos –incluyendo tareas de limpieza y parquización, construcción y mantenimiento de infraestructura–, en el caso del SPC observamos un despliegue técnico que descansa en la formación práctica (aunque no profesionalizada) de los agentes. Esto implica una forma de capitalización específica de trabajadores que –en algunos casos durante más de diez años– acumularon un conjunto de capacidades hechas cuerpo, en complemento con talleres, cursos y conversatorios que fueron dando forma a su saber hacer. Desde la circulación en las calles y la permanencia en espacios de clausura, hasta el control potenciado por los instrumentos digitales, las tareas de seguridad urbana vienen encontrando una base de apoyo en sus energías físicas y saberes prácticos.

Desde el doble lugar señalado hasta aquí –sostenido por la convergencia entre la expoliación desde el consumo y la capitalización productiva–, es posible observar la incidencia de la política del PIS/SPC, que fomenta ámbitos contributivos de valorización mercantil, particularmente asentados en capitales humanos a disposición y en la convergencia estratégica Estado/mercado. Revisados estos puntos, volveremos ahora sobre el recorrido general del texto para sintetizar las consideraciones básicas del análisis.

5. Conclusiones

El orden social capitalista expresa sus efectos de desposesión sobre nuestra región en la estructura social de desigualdad, polarizante y fragmentaria, signada por la pobreza y el desempleo masivo. Por esta razón, al momento de garantizar el piso de necesidades básicas de subsistencia, una amplia franja de la población cae bajo la órbita de las políticas sociales: garantía de accesos regulares que parcialmente suturan las necesidades vitales y las pretensiones de consumo. En sus diseños contemporáneos, muchas de estas iniciativas integran formatos de gestión del trabajo, a lo que suman una orientación hacia el fortalecimiento del mercado de consumo y la circulación de capitales financieros.

En el Programa de Empleo Transitorio indagado, una dimensión característica es la disponibilidad de los cuerpos en servicio “para otros”. Aún con bajo nivel de profesionalización, los protectores del SPC son orientados a la mediación de conflictos, a la detección de situaciones de peligro potencial y a la protección de bienes. Esto pretende afirmar la configuración de espacios seguros/asegurados y una imagen deseable de la ciudad, bajo la forma de políticas de alcance pretendidamente comunes (hechas “para todos”) asociadas a un marco de socialización y democratización securitaria. Por otra parte, más allá de esta finalidad, que expresa resultados débiles, también veíamos que la iniciativa del SPC pone en juego (como pieza del Plan de Inclusión Social) un diseño estratégico ligado al consumo de objetos y servicios, apoyado con fuerza en el propósito de la circulación financiera. Esta doble relación revela un diseño estratégico orientado al desarrollo de un capital humano progresivamente diferenciado y especializado; insistimos, nada menos que como parte de una política de asistencia social. Y del mismo modo impone la capitalización del cuerpo como vía procedimental, sostenida en una pretensión de productividad sobre las acciones y relaciones que realizan los sujetos.

La gestión gubernamental invoca permanentemente los rastros de los derechos sociales, señalando el lugar de los beneficiarios como efectivos trabajadores de la sociedad contemporánea, y pretende actualizar esta creencia como parte de un orden de relaciones fuertemente regulado por la fantasía del bienestar. Pero, desde la propuesta interpretativa en este artículo, es posible comprender que las respuestas contemporáneas ante la expulsión –ideológicamente protegidos por una retórica humanitaria– forman parte de los mecanismos que definen las normas de integración social de los sujetos según su capacidad contributiva al orden sistémico, incluyendo formatos indirectamente productivos y su movilización del consumo. Así, veíamos que el ideal de la inclusión social, como operador ideológico de síntesis, provee una clave interpretativa sobre aquello que eventualmente podría constituirse como realidad: la integración de las personas al mundo del empleo formal y protegido; su posibilidad de acceso a bienes vitales y deseados. Pero sobre el conjunto de estas dimensiones, señalamos tensiones entre la inclusión escenificada y los mecanismos efectivizados. Así, mientras el gobierno regente promueve la figura idealizada de un Estado responsable, subsume el diseño estratégico de la política al impacto esperado y buscado sobre el movimiento productivo, incluso configurando condiciones diferenciales y asimétricas de expoliación. Hablamos de la disponibilidad de cuerpos sometidos a procesos institucionales que los determinan de manera reglada, de lineamientos estratégicos sobre los que los sujetos tienen nula capacidad decisoria.

La comprensión de la trama estructural entre las políticas estatales, el mercado y la sociedad civil supone reconocer, entonces, al menos dos aspectos: las narrativas del trabajo y su capacidad apelativa en el presente, que continúan rigiendo a las decisiones gubernamentales en tanto mito; y el abismo de sus efectos posibles, tanto a nivel social como en el plano de la vida cotidiana, de acuerdo con los mecanismos de inclusión vigentes. En contraste con las medidas universales de ciudadanía y protección de derechos colectivos, tratamos aquí con estrategias de inserción precaria e informal que están guiados por una lógica de mercantilización progresiva, así como por un imperativo procedimental y praxiológico que activamente regula los cuerpos y las sensibilidades. Por esta razón, es que la escenificación humanitaria de la inclusión se concreta empíricamente para muchas personas como una ausencia, que retorna bajo la forma de ensueño o frustración. En consecuencia, parece apropiado postular la redefinición de ese círculo virtuoso de la producción y el bienestar como un espiral de contrición.

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Notas