Dossier: "Escenarios, tensiones y convergencias en los campos de la cultura, el patrimonio y el turismo de América Latina. Procesos colectivos y experiencias de gestión"

Tensiones en las políticas culturales comunitarias: innovaciones democráticas y gobernanza neoliberal [1]

Tensions in cultural community policies: democratic innovations and neoliberal governance

Gutiérrez, Mariana

Mariana Gutiérrez

marucgutierrez@gmail.com

Conicet y UNC Argentina

De Prácticas y Discursos. Cuadernos de Ciencias Sociales

Universidad Nacional del Nordeste, Argentina

ISSN-e: 2250-6942

Periodicidad: Semestral

vol. 12, núm. 19, 2023

depracticasydiscursos.ces@gmail.com

Recepción: 15 Diciembre 2022

Aprobación: 16 Mayo 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/476/47640554764055014/

DOI: https://doi.org/10.30972/dpd.12196676

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: En este artículo realizamos una genealogía sobre el concepto de gobernanza y su difusión, comprendiéndolo con relación a las diversas formas en que el neoliberalismo moldeó instituciones y articulaciones entre el sector privado y público. En ese marco, nos preguntamos, en primer lugar, cómo se han desplegado esas estrategias retóricas en el plano de la interacción de la ciudadanía con el Estado en el terreno específico de las políticas culturales y, de manera particular, qué papel juega el nivel de gobierno local en esa relación. En segundo lugar, analizamos las transformaciones de la política de cultura comunitaria nacional y local (en Córdoba, Argentina) que se inscriben en el paradigma de la Cultura Comunitaria a la luz de las nociones de giro local-emprendedor y giro participativo de la política cultural. Reportamos algunos resultados de un estudio de tipo cualitativo, en el que se realizaron entrevistas (con funcionarios estatales y organizaciones culturales), observaciones y análisis de documentos. Considerando las dinámicas regionales y sus formas de ampliar la participación en las políticas culturales nacionales y locales de base comunitaria, se desprende que estas no implicaron la preeminencia del sector privado en esos "esquemas de gobernanza", aunque sí evidenciaron una participación instrumental y concentrada.

Palabras clave: políticas culturales, gobernanza neoliberal, innovaciones democráticas.

Abstract: In this article we explore the diffusion of the concept of governance and we understand it in relation to various ways in which neoliberalism shaped institutions and articulations between the private and public sectors. Within this framework, in the first place, we analyze how these rhetorical strategies have been deployed at the level of citizen interaction with the State in the specific field of cultural policies and, in particular, what role does the local government level play in that relationship. Secondly, we analyze the transformations in the cultural policies related to the Community Culture paradigm at national and local level considering the notions of the local-entrepreneurial turn and the participatory turn of cultural policy .We report the results of a qualitative study, in which interviews (with policy-makers and cultural organizations), observations, and analysis of documents were conducted. From the analysis of the regional dynamics and their ways of expanding participation in national and local (in Córdoba, Argentina) community-based cultural policies, we argue that these did not imply the predominance of the private sector in these "governance schemes", although they did show an instrumental and concentrated participation.

Keywords: cultural policies, neoliberal governance, democratic innovations.

1. Introducción

De manera recurrente y superficial se acude al término “gobernanza” como sinónimo de “gobierno”, dado que ambos definen patrones de interacción entre el Estado y la sociedad civil. No obstante, la gobernanza es caracterizada como un modelo de regulación que involucra “un grado mayor de participación de actores no gubernamentales en la planeación y ejecución de las políticas públicas” (Porras, 2007, p. 5). Se ha extendido su uso para describir modelos de distribución de poder y toma de decisiones tanto para instituciones transnacionales como para gobiernos locales, empresas o universidades. Y aunque la difusión transnacional haya enfatizado dimensiones analíticas en un marco preponderantemente académico, la gobernanza tiende a consolidarse como una categoría normativa que orienta la calidad de un sistema democrático (Martí Comás, 2016).

A su vez, pueden identificarse varios sentidos contrapuestos y en evolución implicados en la noción de gobernanza pero, remitiéndose a su genealogía, las raíces de esta se encuentran profundamente vinculadas a una nueva “ortodoxia del desarrollo” que pretendía, durante los años noventa, redistribuir legitimidad y poder de gobierno. En ese contexto, la noción de gobernanza se asocia a la búsqueda de eficiencia y a la difusión de “buenas prácticas” de gestión y de políticas públicas. La reducción del aparato administrativo del Estado, las privatizaciones, el despliegue de alianzas con el “tercer sector” y el desarrollo de las competencias de regulación fueron moldeando nuevas formas organizacionales con diferentes atribuciones y escalas de intervención (Aguiar y Riscado, 2019).

Ante ese panorama, se produjo una revalorización de la escala local de gobierno. Los municipios comenzaron a adquirir protagonismo en la nueva lógica global/local, siendo considerados como la instancia que mejor articula las relaciones entre “administraciones públicas, los agentes económicos, las organizaciones sociales, los intelectuales y los medios de comunicación” (Borja, Castells, Belil y Benner, 1998, p. 139). Pero el protagonismo de esta escala también implicó un incremento en la competencia global entre ciudades. Este fenómeno ya había sido observado tempranamente por Harvey (1989), al describir la adopción de una “estrategia emprendedora” por parte de la gobernanza urbana en contraste con la dinámica previa de administración local centrada en la provisión de servicios y beneficios a la población local.

Asimismo, desde la década de los noventa se asiste a un “giro local y emprendedor” (Sánchez Belando, Uldemolins y Zarlenga, 2012; Zamorano, 2016) de las políticas culturales dado que los Estados nacionales se han desplazado de su posición de liderazgo exclusivo en la intervención cultural. Con el afán de la descentralización en materia de políticas culturales, se estructuraron diversos esquemas de gobernanza público-privados persiguiendo el objetivo de satisfacer determinadas demandas sociales y externalidades económicas. Esa transformación neoempresarial en las políticas culturales oficiales tiene un correlato en la reconfiguración y desjerarquización del campo artístico en la contemporaneidad exacerbada por la complejización de las industrias creativas y la preeminencia del valor económico de la cultura por sobre otras dimensiones (Zamorano, 2016).

En este artículo exploramos antecedentes que reconstruyen la difusión del concepto de gobernanza y lo aprehenden en relación con las diversas formas en que el neoliberalismo moldeó instituciones y articulaciones entre el sector privado y el público. En ese marco nos preguntamos también cómo se han desplegado esas estrategias retóricas en el plano de la interacción de la ciudadanía con el Estado en el terreno específico de las políticas culturales y, de manera particular, qué papel juega el nivel de gobierno local en esa relación.

Por último, a la luz de las nociones de giro local emprendedor y giro participativo de la política cultural analizamos las transformaciones de la política de cultura comunitaria nacional y las políticas culturales locales que se inscriben en el paradigma de la Cultura Comunitaria. Reportamos algunos resultados de un estudio de tipo cualitativo [3] realizado a partir de entrevistas (con funcionarios estatales y organizaciones culturales comunitarias), una observación participante realizada durante el 3° Encuentro de Puntos de Cultura -en el que se instrumentaron las instancias participativas nacionales- y documentos como resoluciones ministeriales y ordenanzas municipales.

2. Gobernanza neoliberal: ¿un pleonasmo?

La gobernanza propone nuevas configuraciones de gobierno que, en contraposición con el modelo jerárquico, se caracterizan por un mayor nivel de interacción entre Estado e instancias no estatales. Más allá de las divergencias entre las teorías de la gobernanza que se han ido desarrollando en diferentes campos, sus elementos comunes son la interdependencia, la articulación en redes no jerárquicas, la constitución mixta (que involucra a empresas y organizaciones civiles), la corresponsabilidad, la descentralización y la concertación (Martí Comás, 2016).

En el escenario internacional, la modificación del comportamiento gubernamental en esta línea ya había sido implementada por los gobiernos de Reagan en Estados Unidos y de Margaret Thatcher en Reino Unido. No obstante, en América Latina, la penetración de las ideas vinculadas a la gobernanza y sus principios tuvo lugar durante los noventa, por la difusión del modelo de administración pública neoliberal basado en la reducción del aparato estatal y las privatizaciones hechas en nombre de la eficientización del sector público (Aguiar y Riscado, 2019).

La propuesta de la gobernanza aplicada al sector público parte de la idea de equilibrio de poder entre todos los involucrados (gobernantes, gestores, servidores, ciudadanos) para permitir que el “bien común” prevalezca sobre los intereses de personas o grupos (Barbosa y Faria, 2018). En general, en la noción de gobernanza pública subyace un entendimiento de que determinados elementos estructurales de la gestión garantizarían políticas de desarrollo exitosas. Estas condiciones, comunes a las variadas definiciones de gobernanza pública, enfatizan en la transparencia de los actos administrativos, la rendición de cuentas (accountability), el mantenimiento de buenas relaciones con las partes interesadas, la buena administración de los recursos, la medición y la presentación de los resultados.

De ese modo, el discurso de la gobernanza estimularía también un interés de la sociedad por conocer de qué manera el gobierno nacional, provincial, municipal o ente público en cuestión hace uso de los recursos financieros y si los objetivos planteados son alcanzados. En suma, la gobernanza aplicada al sector público, según se referencia en el mainstream de la administración pública (Barbosa y Faría, 2018; Olivieri, Nestlehner y Paiva, 2018), ofrece una estructura que facilita el monitoreo de las acciones de gobierno y la rendición de cuentas eficiente.

Desde esa área de estudios, proliferan aún más conceptos y nociones específicas según el ámbito de aplicación de la gobernanza, tales como gobernanza democrática, gobernanza ambiental, gobernanza urbana, gobernanza electrónica, gobernanza corporativa en el sector público, etc. (Levi-Faur, 2012; Olivieri, Nestlehner y Paiva, 2018).

Además, parte de la literatura (Gisselquist, 2012; Olivieri, Nestlehner y Paiva, 2018) distingue la “buena gobernanza” de la gobernanza corporativa y la gobernanza pública argumentando que esta se refiere principalmente a aspectos de la acción estatal, con la preocupación centrada en la capacidad de los Estados de promover políticas públicas direccionadas al desarrollo, la equidad, la justicia social y la democracia. Las investigaciones sobre el tema son realizadas principalmente por organizaciones supranacionales que intentan darle a la gobernanza un marco de derechos humanos. Por ejemplo, la ONU declara que:

aunque no existe consenso internacional sobre la definición de “buena gobernanza” [...] está vinculada a los procesos y resultados políticos e institucionales necesarios para alcanzar los objetivos de desarrollo. La auténtica prueba de una 'buena gobernanza' es el grado en el que hace realidad la promesa de los derechos humanos: derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. (Alto Comisionado de Naciones Unidas Derechos Humanos, 2023, párr. 2)

A pesar de ello, este concepto no deja de estar relacionado con un enfoque gerencial, en el que se alienta a imitar las “mejores prácticas” desde un horizonte normativo sustentado por un orden monocultural. Parte del debate internacional en torno a la gobernanza pasa precisamente por cuestionar la eficiencia y la universalidad de esa agenda a partir de la divergencia de resultados entre el norte y el sur global, así como la ortodoxia del desarrollo propugnada por tales organismos.

Asimismo, las dimensiones abordadas por sus críticas tienden a ampliar aún más la variedad de sentidos y corrientes teóricas que integran la “matriz de la gobernanza” (Santos, 2009). Algunas de las perspectivas teóricas, que ya cuentan con varios años de desarrollo, interpretan estas transformaciones como emergentes de un “gobierno sin gobierno”, del corrimiento del Estado de las políticas económicas o de una “retirada del Estado” en un sentido más amplio (Strange, 1996; Stoker, 1998; Rhodes, 2005).

No obstante, en este apartado, nos interesa profundizar el análisis de la relación entre neoliberalismo y gobernanza, aunque los variados entendimientos de uno y otro impongan un grado mayor de complejidad en su evaluación. Pese a ello, podemos mencionar, a modo esquemático, un abanico teórico sobre este interjuego que va desde una postura asentada en la posibilidad de disputar el sentido del concepto hasta otra que lo comprende como un vínculo intrínseco, entendiendo que sin el neoliberalismo no se hubiera desarrollado la gobernanza y, más aún, que el neoliberalismo se sirve de esta matriz política para sobrevivir (Martí Comás, 2016).

Con relación al segundo eje de esa polaridad, la hipótesis de que la expansión teórica y práctica de ese enmarcamiento “supone la consolidación del modelo económico y político neoliberal, que debilita al Estado, con su consentimiento, en favor del capital transnacional”, propuesta por Martí Comás (2016, p. 112), se encuentra en consonancia con las conclusiones a las que arriba Eagleton Pierce (2014). Este realiza una génesis del concepto y expone sus bases ideológicas en las transformaciones culturales del capitalismo. De hecho, sostiene el autor, la capacidad regenerativa del capitalismo para resistir los embates de la crítica social también está basada en la apropiación y reconversión (a partir de la distorsión) de elementos de aquellas críticas que sean susceptibles de nuevas prácticas de acumulación. Por lo que, cada vez que alguno de los elementos principales del espíritu del capitalismo son puestos bajo escrutinio, la gobernanza se vuelve una noción políticamente valiosa. Desde sus orígenes, la palabra se ha ido adaptando para resolver problemas de legitimidad y aunque parezca un concepto “ahistórico”, existe una coherencia instrumental entre sus usos originales “manageriales” y sus adaptaciones a la administración pública (Eagleton Pierce, 2014).

La presencia de argumentos afines a la “posdemocracia”, la teorización del fin del conflicto, la tecnocracia y la autorregulación como el postulado de que la gobernanza es la única alternativa de solución de la crisis de gobernabilidad, operan encubriendo las raíces del problema: la compatibilización de intereses capitalistas con la democracia representativa, los procedimientos electorales y legislativos (Santos, 2009; Martí Comás, 2016).

Todos estos elementos conforman las estrategias retóricas en el plano de la interacción de la ciudadanía con el Estado y el mercado como socios, propiciando la construcción de sujetos en torno al proyecto societal neoliberal que exaltan su individualidad o que en el plano colectivo tienden a representarse una noción desclasada de comunidad.

Así como queda obturada la diferencia de clase, también se obstaculiza o elude la percepción de la desigualdad de poder en los sistemas pretendidamente no jerárquicos y horizontales que enarbola la gobernanza. En el capitalismo moderno, las redes no pueden evitar la centralización del poder en la economía, el Estado y la sociedad debido principalmente a que organizaciones poderosas muy a menudo privadas o no sujetas al control popular tienen una participación desproporcionada en el proceso de toma de decisiones (Sintomer, 2018).

Sin embargo, volviendo al primer eje de la polaridad mencionada arriba, existen algunos trabajos teóricos y empíricos que sostienen que la gobernanza es un terreno aún disputable. Para Monedero (2008, p. XL), “la gobernanza es un concepto en lucha que caerá del lado de la emancipación como “gobernanza democrática” [...] o del lado de la regulación como gobernanza creadora de gobernabilidad”. En línea con esta postura, Ivo Leal (2001) ya destacaba que durante los noventa en América Latina se dan movimientos de hegemonía y de contrahegemonía. Este antecedente considera que a pesar de que la noción de gobernanza emerja inicialmente desde una perspectiva normativa de best practices a través de las recomendaciones del Banco Mundial, en seguida fue reapropiado por organizaciones y movimientos sociales desde la perspectiva de construcción de la democracia y de la participación social. Sobre ese tema nos expedimos más adelante al analizar diversas experiencias de participación ciudadana en América Latina y los balances que han arrojado en cuanto a la participación efectiva que han habilitado.

A partir de los debates internacionales sobre el carácter universalista de la gobernanza, intelectuales como Pierre Calamé (2003) proponen el desarrollo de capacidades de análisis y herramientas metodológicas que le permitan adaptaciones culturales y aplicaciones situadas. En la medida en que la “revolución de la gobernanza”, al decir de Launay, invitaría a concebir “de nuevo lo político en un plano territorial que incluya lo local, lo nacional y lo global” (2005, p. 98).

Para reflexionar sobre las transformaciones posmodernas que la gobernanza neoliberal trajo aparejadas, no sólo en las instituciones, sino también en las dinámicas sociales y en la subjetivación, son relevantes los aportes desde la filosofía política. Para Laval y Dardot (2014), la gobernanza es un elemento clave en la constitución del neoliberalismo como racionalidad, es decir, como un sistema normativo capaz de guiar desde el interior la práctica efectiva de Estados, empresas y subjetividades a partir de la generalización de la lógica de la competencia y el modelo empresa. Esta racionalidad produce “efectos de verdad” (sensu Foucault) que le han permitido al neoliberalismo mantener su influencia consiguiendo perder su connotación ideológica y adquirir un carácter pretendidamente neutral.

Por su parte, Wendy Brown (2016) diagnostica un vaciamiento de la sustancia de la ciudadanía democrática y de la soberanía popular en el marco de la gobernanza neoliberal que transforma los sentidos de la política y la democracia, poniendo en riesgo la libertad política. Según la autora, el neoliberalismo produce efectos a nivel de reprogramación de la gubernamentalidad liberal, transformado la relación entre Estado y Economía. Cuando la forma normativa específica de la razón neoliberal se vuelve “real”, estamos en presencia de una racionalidad política neoliberal. Esto quiere decir que comienza a ser el principio rector que organiza y condiciona las acciones del Estado (no se origina sino que circula por él), sociedad y subjetividades, y que se vincula con un orden de verdad particular que produce efectos a nivel de gobierno y medición de la conducta (Brown, 2016).

Uno de los argumentos acerca de cómo el neoliberalismo se convirtió en la racionalidad política por excelencia está basado en la transformación de los léxicos políticos y las prácticas de conducción de la conducta (sensu Foucault) que tienen a la gobernanza como forma administrativa primaria. Por ello, la autora manifiesta que la gobernanza sustituye al gobierno, transformando la vida política. Una vida política que ya no está basada en las disputas por lo común entre perspectivas y valores diversos, sino por la búsqueda de consenso para resolver conflictos ante determinados recursos y metas que se toman como dadas.

Lo que estaría operando en esta “nueva política”, que promete mayor democratización, participación, colaboración e inclusión para la resolución de problemas, sería una separación de estos lenguajes y prácticas del campo de “lo político”. Por ello, Brown manifiesta que, sin control sobre la definición de parámetros ni la posibilidad de decidir sobre valores y directrices fundamentales, no hay una efectiva deliberación ni gobierno conjunto: la gobernanza neoliberal acude a la inclusión y la participación, en cuanto lenguaje de la democracia, pero utilizándolo en contra del demos (Brown, 2016).

Sin embargo, sobre la convergencia o entrelazamiento entre el dominio de la gobernanza y la razón neoliberal, Brown señala que no debe entenderse como un fenómeno inevitable ni unificado: “la gobernanza no sólo es neoliberal –ni lo es por naturaleza-, pero el neoliberalismo a la vez ha movilizado y saturado cada vez más sus formulaciones y desarrollos” (2016, p. 123).

En esa línea, creemos necesaria la superación de las posturas maniqueístas y deterministas sobre el vínculo entre neoliberalismo y gobernanza, por lo que valorizamos la Teoría de la Hegemonía como una pieza fundamental para desentrañar la inexorabilidad del carácter neoliberal de la gobernanza. Desde esa matriz de pensamiento gramsciano, son destacables los trabajos de Dagnino (2018) y Davies (2011).

En la obra de Dagnino es posible encontrar una referencia a las transformaciones del léxico político a partir de un análisis situado en América Latina. Tomando en consideración las relaciones entre sociedad civil y Estado hacia finales del siglo XX en diversos países de la región, la autora se refiere a la opacidad discursiva inferida de la utilización de los mismos significantes para referirse a proyectos políticos opuestos:

el lenguaje corriente, en la homogeneidad de su vocabulario, opaca diferencias, diluye matices y reduce antagonismos. En este opacamiento se construyen fraudulentamente los canales por donde avanzan las concepciones neoliberales, que pasan a ocupar terrenos insospechados. En esta disputa, donde los deslizamientos semánticos, los desplazamientos de sentido, son las principales armas, el terreno de la práctica política se constituye en un terreno minado, donde cualquier paso en falso nos lleva al campo adversario. (Dagnino, 2004, p. 198; la traducción es mía)

El análisis de las bases ideológicas se erige como una apuesta no sólo teórica, sino política, toda vez que permite revelar los proyectos políticos subyacentes, opacados bajo referencias comunes, y quién se beneficia de ese dislocamiento discursivo. A su vez, permite desenmarañar las divergencias entre las afirmaciones prescriptivas o axiomáticas y la “experiencia concreta” de la gobernanza (Eagleton Pierce, 2014).

Por su parte, Davies (2011) explora las implicancias de la gobernanza en red como un imperativo postradicional [4] que se torna estrategia hegemónica del neoliberalismo. Pero, dado que el fin ulterior de la crítica gramsciana es emancipatorio, el autor también hace alusión a las formas de resistencia que se requieren para trascender dicha estructura de dominación.

Ahora bien, tomando en consideración a la gobernanza como forma administrativa primaria y estrategia hegemónica del neoliberalismo nos preguntamos: ¿Qué implicancias tiene en las políticas culturales y en las modalidades de participación que ellas suponen? ¿Cómo esta compromete a la escala local de gobierno? Dedicamos el próximo apartado a responder esas preguntas.

3. Giros de las políticas públicas de cultura: local emprendedor y participativo

En cuanto a las políticas públicas en general, la gobernanza implica un rediseño que las presente como posideológicas suprimiendo la idea de que son el resultado de conflictos sociales y políticos, visibilizando sólo el paradigma del consenso y la concertación.

El uso de esta noción conlleva un ejercicio retórico que parece involucrar un proceso político, pero, al mismo tiempo, su politicidad intenta camuflarse. La cualidad camaleónica es funcional a las necesidades de muchos “profesionales de la política” que pretenden evadir o eufemizar el contenido político de su trabajo (Eagleton Pierce, 2014). Frecuentemente, tal encuadre legitima y proporciona la posibilidad de fijar agendas, conseguir financiamientos y movilizar a ciertos agentes que de otro modo no lo harían. En los discursos de políticas públicas, la referencia a la gobernanza da la impresión de un híbrido entre el ordenamiento jerárquico (vinculado durante mucho tiempo al gobierno estatal) y el llamado moderno a la creación de redes horizontales, que trabajan “consensualmente” con múltiples agentes sobre problemas colectivos. Como sostiene Eagleton Pierce (2014), la gobernanza parece ser un concepto puente entre las visiones burocrática y posburocrática de la política, pero normativamente se la suele utilizar para privilegiar a esta última, como el pináculo de la práctica de la formulación de políticas.

En el ámbito particular de la intervención gubernamental en cultura, además podemos dar cuenta de otros fenómenos que sirven a esta pretendida “neutralidad”. Esta no sólo es producida por el discurso de la gobernanza, sino que es un lugar común de la idea de cultura.

De hecho, el sentido de cultura en cuanto “antídoto contra la política” ha provocado su propio fracaso como crítica al capitalismo. Al respecto, dice Eagleton:

suaviza, con su apelación al equilibrio, las visiones parciales y fanáticas; y, así, mantiene al espíritu puro y alejado de todo lo tendencioso, desestabilizado y sectario [...] La cultura no se plantea a qué fin deberían servir las facultades humanas y, por tanto, ignora de forma característica todo lo que se refiere al contenido [...] Se nos pide, pues, que creamos que la unidad es inherentemente preferible al conflicto, o el equilibrio a la toma de partido. Pero también se nos pide que creamos algo todavía más inverosímil: que esa postura no es una posición política más. (2009, p. 33-34).

Las políticas culturales han insistido en reproducir esa concepción. De hecho, lo político en las políticas culturales se ha visto históricamente más como un problema a resolver que como una oportunidad (Barbieri, 2014). A su vez, otro rasgo que ha contribuido a consolidar un imaginario “consensualista” y “depurado de política” ha sido la autodefinición de las políticas culturales como un híbrido entre las políticas sociales y de desarrollo económico para fomentar su compatibilidad, apelando al imperativo de excelencia, profesionalización e industrialización.

También, como señala Barbieri (2014), tanto el proceso de explicitación del carácter instrumental de la cultura como el de comprensión del valor intrínseco de esta para la economía posindustrial generan un efecto despolitizador. Esto se explica, para el primer caso, por la legitimidad centrada en la resolución de problemáticas más que en la discusión de los objetivos político-culturales que se proponen los sujetos de las políticas culturales. Los “sectores de la cultura” [5] se ven en la necesidad de demostrar de qué manera han contribuido a subsanar problemas que son de otras agendas.

Por otro lado, la mirada que promueve la cultura como valor agregado, de carácter inmaterial, aísla el arte o la producción de ideas como si se tratara de una dimensión escindida de las prácticas reales y productivas, encubriendo las desigualdades. Desde esta perspectiva, la política cultural es prístina y no se pregunta quién controla los mecanismos de producción cultural o por qué existen diferenciales de acceso a esta. De hecho, una amplia gama de prácticas culturales, sus lenguajes, símbolos y modos de hacer son apropiados y procesados por el capitalismo, desde el “semiocapitalismo” (sensu Berardi), una forma tardo moderna de acumulación de capital a partir de la innovación y la creatividad social (Maccioni y Mercadal, 2020).

En suma, el debate entre el carácter instrumental y el descubrimiento del valor intrínseco de la cultura produjo un doble movimiento: “cierto reconocimiento de la importancia social y económica de la cultura pero la deriva en su consideración como analgésico para desinflamar desigualdades sociales y económicas” (Barbieri, 2014, p. 73), encubriendo las causas que las generaron.

En las últimas décadas también se han reforzado dos giros en las políticas culturales que se encuentran muy relacionados con la difusión de la gobernanza como forma administrativa primaria del neoliberalismo. A saber: el giro local emprendedor de las políticas culturales y el giro participativo.

El primero es aquel iniciado por el desplazamiento de la posición de liderazgo exclusivo en la intervención cultural por parte de los Estados nacionales, comenzando a valorizarse de manera creciente la escala municipal de intervención. Este fenómeno tiene su aparición, según Sánchez Belando, Ulldemolins y Zarlenga (2012), en las políticas de desregulación y descentralización estatal implementadas por el gobierno thatcherista en el Reino Unido. Esas reformas en la administración estatal, como fue señalado más arriba, están relacionadas con dos modalidades de la gobernanza. Por un lado, operan traspasando competencias locales y regionales en detrimento de las nacionales (gobernanza vertical) y, por otro, incluyendo a diferentes instancias no gubernamentales en la toma de decisiones (gobernanza horizontal).

Además, las transformaciones hacia un régimen de acumulación posfordista supusieron para las ciudades del Reino Unido, surgidas al calor del industrialismo, el inicio de un período de ruina con altos índices de desempleo, emigración y deterioro urbano. Ambos factores decantaron, a partir de mediados de los ochenta, en el fomento de la competencia entre ciudades para revertir la decadencia. Así, a principios de la década de los noventa, planificadores urbanos y agencias gubernamentales comenzaron a tener en cuenta a la cultura en su acepción recursista, como elemento central para la regeneración urbana y el desarrollo económico (Sánchez Belando, Ulldemolins y Zarlenga, 2012).

En América Latina, también durante esa década, los gobiernos locales asumieron mayores responsabilidades que en décadas anteriores, cuando el protagonismo de los niveles nacional y provincial de toma de decisión era hegemónico (Tasat, 2011). El trabajo de Basile (2020) -que aborda la repercusión de ese auge en las políticas culturales de la ciudad de Córdoba- corrobora que desde las últimas décadas del siglo XX se empiezan a priorizar las intervenciones locales por sobre las políticas culturales de base nacional. Según señala la autora, esto ocurre simultáneamente en varias urbes latinoamericanas, a partir de la nueva dinámica de articulación entre políticas culturales transversales y el desarrollo económico urbano. La lógica globalizante y la exacerbación del “modelo político económico neoliberal que, como parte de sus estrategias de descentralización, asignó nuevos roles a los gobiernos locales en el entramado internacional” (Basile, 2020, p. 155), subyace a esos fenómenos.

Tomando el concepto de “entrepreneurial turn” (sensu Harvey), Rodríguez Morató (2005) se refiere a las políticas locales de grandes ciudades europeas que utilizan el recurso de la cultura para la reforma y reanimación urbana, fundamentalmente en las áreas centrales y en los barrios industriales que habían quedado obsoletos. Mediante obras de infraestructura y atracción de capitales patrocinadores se constituyeron barrios artísticos y polos de industrias culturales.

Otras experiencias que se asocian al carácter emprendedor de los gobiernos locales son el desarrollo de grandes eventos de proyección internacional, la búsqueda de atractivos turísticos a partir de intervenciones urbanas artísticas, los “museos-bandera” (Hamnett y Shoval, 2003) y todo tipo de estrategias que les permitan a las ciudades implicar a privados, organizaciones transnacionales y administraciones superiores (provinciales y nacionales) en su realización. Este rasgo afirma la consolidación de modelos de gobernanza contrapuestos a la planificación pública tradicional.

Adicionalmente, el giro local y emprendedor en la política cultural produce un reencuadre de la política cultural que busca trascender las políticas tradicionales de fomento sectorial en pos de una “mirada sistémica”. Se supone que esa evolución propiciaría “escenarios potencialmente más participativos, dado el nuevo planteamiento en la relación entre sector privado, tercer sector y la ciudadanía en general en la creación, en la gestión cultural y en el diseño de políticas dirigidas al sector cultural” (Sánchez, Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, 2012, p. 36).

No obstante, este giro de la política cultural pone en evidencia, al menos en Europa, una creciente injerencia de los sectores privados en la política cultural (Sánchez, Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, 2012), que también es posible observar en otras políticas urbanas que buscan obtener legitimidad a través del discurso de la participación beneficiando mayormente a las élites económicas (Moini, 2017). La contracara del desarrollo de instancias locales de participación cultural (que en algunos casos imitan los Consejos de las Artes) es la desarticulación de las políticas culturales nacionales y el fomento de un clima competitivo entre ciudades y gobiernos locales en puja por recursos públicos y capitales inversores (Menger, 2010). Y de esa manera se configura un nuevo desafío de las políticas culturales oficiales, el equilibrio entre las necesidades locales y la proyección externa.

En América Latina, particularmente en Argentina y Brasil, los procesos han tenido una impronta diferente a la europea [6] . La retórica de la participación ciudadana se instaló en el marco de la revitalización de la sociedad civil posdictadura. Y ello implicó, en las políticas locales, la apelación a una serie de institutos participativos afines a un imaginario democratizador de corte progresista, aunque no exento de contradicciones y ambigüedades que ya han sido señaladas anteriormente. Merece una referencia especial el análisis de las dinámicas regionales y sus formas de ampliar la participación en las políticas culturales nacionales y locales, que no necesariamente significaron una preeminencia del sector privado en esos "esquemas de gobernanza", aunque sí evidenciaron una democratización diferencial en ciertos sectores, como se explica en el próximo apartado.

Retomando los antecedentes europeos, las políticas locales de Liverpool, Birmingham, Glasgow, Sidney y Barcelona (Bianchini, 1993; García, 2004) son algunos de los casos analizados por la literatura especializada por tratarse de ciudades emblemáticas que han atravesado procesos de regeneración urbana guiados por el giro emprendedor. Sin embargo, en el caso particular de Barcelona, su capacidad de innovar en el discurso sobre las políticas culturales del gobierno local la ha situado como un modelo de referencia. La noción de “modelo barcelonés” ha sido presentado también, no como un tipo de política determinada dentro de una caracterización tipológica, sino como la condensación extrema de una tendencia que implica que las dinámicas de organización y de desarrollo urbano se estructuren en torno de la cultura (Rodríguez Morató, 2008).

La ciudad de Barcelona ejerce un rol de liderazgo en redes de ciudades fruto de importantes relaciones paradiplomáticas (Zamorano, 2012). En la retórica de las estrategia emprendedora de la ciudad, se la presenta como una equilibrada combinación entre el modelo de ciudad creativa, integrando objetivos de generación de valor, y el de ciudad sostenible, basada en la atención de las necesidades locales detectadas a partir de la participación ciudadana (Sánchez Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, 2012).

El paradigma de la sostenibilidad emerge como una idea elaborada y defendida por el Ayuntamiento de Barcelona en el marco de Eurocities en 2002, por el que se le otorga preeminencia a la inclusión social en contraposición a criterios economicistas. A partir de ese momento, se impulsa la Agenda 21 de la Cultura, una herramienta que pretende orientar la formulación de políticas culturales y su compromiso con “los derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia participativa y la creación de condiciones para la paz” (Agenda 21, 2022, párr. 2).

Los principios orientadores de esta han sido aprobados en 2004 durante el Foro de las Culturas de Barcelona (un foro que encuentra inspiración en el Fórum Social Mundial de Porto Alegre) y, luego, el organismo internacional Ciudades y Gobiernos Locales (UCLG) se comprometió a promover la implementación de políticas culturales en línea con esa Agenda 21, creando un comité [7] cultural homónimo. El núcleo principal de las recomendaciones que se emiten es, para Sánchez Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, “situar la gobernanza, la sostenibilidad y la participación en el corazón de las políticas culturales locales” (2012, p. 40).

Sin embargo, la misma estrategia emprendedora y el eje compartido con la idea de ciudad creativa significaron, en la implementación, el fracaso de lo que se proponía a nivel retórico. Las conclusiones de ese estudio (Sánchez Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, 2012) señalan que las contradicciones emergieron como resultado de la escasa planificación a mediano y largo plazo (dado que el emprendedurismo local se ancla en el cortoplacismo) y también por los condicionamientos que imponían sobre las necesidades locales las decisiones de partes del sector privado y otras administraciones públicas.

Asimismo, otros factores atribuibles al modelo de desarrollo barcelonés estuvieron implicados en el fracaso del modelo de sostenibilidad. A saber: i) Un sesgo creciente hacia los intereses de las industrias culturales en lugar de la atención a los centros de cultura comunitaria y los centros cívicos, donde se presentan los retos de la inclusión social y la integración cultural; ii) La formulación de planes estratégicos y la estructuración del Consejo de la Cultura orientado a sectores profesionalizados sin considerar a las comunidades de artistas locales; iii) El temor a que la ampliación de la participación supusiera visiones críticas a los proyectos urbanísticos y de fortalecimiento de las industrias culturales. En suma, el caso de Barcelona muestra la dificultad de articular en un modelo de política cultural la estrategia emprendedora y generadora de valor cultural y económico, la ciudad creativa; con la atención a las necesidades locales y a la participación, la ciudad sostenible (Sánchez Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, 2012).

Ahora bien, desde fines del siglo XX a la fecha, no sólo la intervención pública local ha tenido mayor preeminencia en la formulación de políticas culturales, sino que también ha resonado el creciente protagonismo que adquiere la participación en las sociedades occidentales actuales.

Así, el “giro participativo” (Bonet y Négrier, 2018) de las políticas culturales tiene consecuencias en la vida cultural y en las estrategias que desarrollan sujetos e instituciones culturales. Aunque las prácticas participativas sean muy heterogéneas o respondan a paradigmas diferentes de participación, algunos obstáculos son comunes.

Négrier (2020) destaca tres ejes en donde se suelen presentar conflictos toda vez que se tome a la participación como una panacea.

Por un lado, quienes promueven los procesos participativos suelen decepcionarse con la escasa representatividad respecto de sus comunidades locales de quienes participan. Es decir, la expectativa de ampliar el círculo de la ciudadanía involucrada en la acción pública (trátese del ámbito cultural o no) resulta muy pocas veces satisfecha.

La concentración de la participación es un objeto de estudio que ha sido analizado desde los inicios del desarrollo de la ciencia política y, más recientemente, desde la sociología y disciplinas afines. Así, por ejemplo, Michels ya en 1911 planteaba la “Ley de hierro de la oligarquía” en la que postulaba la inexorabilidad de la concentración de poder decisorio en manos de una élite en todas las organizaciones, incluso las comprometidas con los ideales y las prácticas democráticas (Michels, 1969).

Por su parte, desde una perspectiva sociológica, Bourdieu (1999) explicó las exclusiones basándose en el capital social, económico y cultural. La acumulación de estos en un lugar produciría un “efecto club” por el que se compartiría el capital acumulado por el conjunto de ese grupo homogéneo. En el caso de quienes se encuentran desposeídos de esos capitales lo que comparten es su “común excomunión” (Bourdieu, 1999, p. 124).

No obstante, desde enfoques más recientes y dedicados específicamente al funcionamiento de los mecanismos participativos como Presupuestos Participativos y Juntas de Vecinos (Iglesias Alonso, 2009; Romão, 2016; Sorribas, Eberhardt y Gutiérrez, 2016) las conclusiones sobre las redes asociativas primordiales de quienes participan destacan su relación con los partidos políticos postulando que la participación se amplía sólo hacia dentro de la “sociedad política” (Romão, 2011).

En segundo lugar, Négrier señala que “la observación de procesos participativos, en el sector cultural como en otras esferas, muestra que estos arreglos, paradójicamente, no están siempre dirigidos a compartir el poder” (2020, p. 14). De hecho, al historizar el debate sobre la utilidad de las nuevas formas de participación para hacer frente a los procesos de “glurbanización” quedó claro, al menos para los teóricos de la democracia radical, que los nuevos instrumentos de inclusión fueron diseñados y activados para que las estrategias de neoliberalización del sector público tuvieran cierto margen de acción. Es decir, para incrementar el consenso sobre sus normas y valores, silenciado a disidentes (Moini, 2017).

Este argumento complementa lo apuntado hasta aquí con relación a la necesidad de que los análisis de las innovaciones participativas y/o de los esquemas de gobernanza den cuenta de la divergencia entre las afirmaciones prescriptivas y las experiencias concretas (Eagleton Pierce, 2014).

El tercer eje nuclea a los obstáculos derivados de la representación o liderazgo que ejercen quienes cuentan con mayor capital social o cultural, mientras que los sujetos menos dotados en este sentido tienden a la deserción de los espacios participativos. Por eso, numerosos antecedentes en el campo de los estudios de la participación se concentran en abordar cómo los diseños institucionales pueden “elevar los costos de participar, propiciando que sólo una minoría cuente con los recursos, disposiciones y actitudes personales para tomar parte de los asuntos públicos mediante diversos repertorios participativos” (Sorribas, Gutiérrez, Garay Reyna y Maldonado, 2020, p. 268).

A continuación, para analizar las políticas culturales de base comunitaria, damos cuenta de la participación instrumental (asociada a la paradoja de la “instrumentalización” referida en el segundo eje) y de la participación concentrada [8] como dimensiones relevantes del giro participativo. También recuperamos los rasgos salientes del giro local y emprendedor referidos por los antecedentes europeos a fin de comprender las continuidades y las distancias con los casos argentinos (nacional y local).

4. Giros en la cultura comunitaria nacional y local: entre la participación instrumental y la participación concentrada

En los ochenta, la transición democrática sentó la orientación que hizo posible discutir, décadas más tarde, durante el denominado “giro a la izquierda” (Arditi, 2009), la participación y las intervenciones estatales en línea con un proyecto democrático participativo. Entre las políticas surgidas en ese clima progresista de fomento de la participación de las organizaciones sociales en la acción pública se encuentran las políticas de cultura comunitaria. Uno de nuestros argumentos es que, en los marcos de sentido de esas políticas culturales, existe una continuidad con los marcos producidos durante la emergencia de las innovaciones democráticas de finales de los ochenta y principios de los noventa. Sin embargo, las críticas a la institucionalidad participativa de diferentes latitudes señalan que la incorporación de la sociedad civil en las decisiones públicas está motivada tanto por “proyectos participativos construidos en torno a la profundización y expansión de la democracia participativa, como [por] la permanencia de la lógica neoliberal y la reconfiguración del poder estatal por medio de la sociedad” (Sorribas y Garay Reyna, 2014, p. 40). Tal es así que al analizar las innovaciones democráticas en América Latina y sus desempeños a lo largo de las últimas décadas, Dagnino (2018) da cuenta de una “confluencia perversa” entre los proyectos políticos democrático-participativos y los neoliberales.

Por ende, aunque el fomento de la participación suela tomarse como un indicador de la calidad democrática y de promoción de la ciudadanía, también puede encubrir prácticas de silenciamiento o de despolitización de la acción pública (Moini, 2017), sustentando el proceso de neoliberalización en el campo. En consecuencia, en las políticas culturales la incorporación de mecanismos de participación ciudadana no es per se una garantía de democracia cultural y debe ser evaluada caso por caso, considerando en la empiria quiénes están comprometidos con dicha participación, cómo y cuándo participan (Sorribas, Gutiérrez, Mola y Garay Reyna, 2022).

Retomando las perspectivas críticas que analizan las innovaciones democráticas en América Latina (Tatagiba, 2010; Dagnino, 2018), los trabajos que tematizan el vínculo entre neoliberalismo y participación (Guarneros-Meza y Geddes, 2010; Moini, 2017) y los enfoques teóricos europeos sobre el “giro participativo” en la cultura (Négrier, 2020), abordamos a continuación las experiencias participativas en las políticas nacionales y locales de cultura comunitaria.

4.1. Las transformaciones e innovaciones participativas en las políticas culturales de base comunitaria

La política cultural de base comunitaria a nivel nacional, el programa Puntos de Cultura, se comenzó a implementar a partir de 2011. Durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019), el programa Puntos de Cultura dio un giro en su narrativa, referenciado como el comienzo de una “segunda etapa” tanto en la resolución ministerial como en las entrevistas realizadas a los funcionarios a cargo de su implementación (Gutiérrez, 2019). En ese contexto, ante las medidas de ajuste neoliberal, el desfinanciamiento y la desjerarquización del Ministerio de Cultura, la voluntad de los decisores políticos a cargo de Puntos de Cultura jugó un rol importante para “conformar el sector de la Cultura Comunitaria”. Las modificaciones del ordenamiento nacional y la imposición de nuevos marcos normativos impulsaron esta transformación de la política cultural nacional que también resultó en una resignificación de sus relaciones con instancias supranacionales (como el programa transnacional IberCultura) y subnacionales (gobiernos provinciales y municipales [9] )(Gutiérrez, 2019).

La segunda etapa del programa también supuso la creación de dos órganos participativos: i) la Comisión Nacional de Puntos de Cultura: conformada por representantes de los diferentes “nodos territoriales” del país que tendrían la responsabilidad de acompañar el trabajo y fortalecimiento de los Puntos de Cultura “en cogestión, desde el ministerio y las organizaciones” (Ibercultura Viva, 2016); y ii) el Consejo Cultural Comunitario que tenía por objetivo la articulación con la Dirección Nacional de Diversidad y Cultura Comunitaria para diseñar el Plan Nacional de Cultura Comunitaria 2018-2028 y preveía la participación de los integrantes de la Comisión (i) más los representantes de diferentes áreas temáticas.

Los institutos participativos y los mecanismos de concertación que puso a disposición el programa fueron presentados como instancias de cogestión o gestión compartida entre el Estado y las organizaciones culturales de la política pública en cuestión. Sin embargo, podemos mencionar algunas características que, desde la concepción de estos órganos, reforzaban la asimetría en el poder decisorio entre representantes del Estado y aquellos participantes de la sociedad civil: el Consejo era un organismo consultivo de carácter no vinculante, que estaría presidido por el secretario de Cultura y Creatividad del Ministerio de Cultura de la Nación y las demás representaciones serían ejercidas ad honorem por el período de un año de duración. Asimismo, más allá de las limitaciones que imponía su diseño, nunca se logró el pleno funcionamiento de esos órganos por diversos motivos que se señalan en el apartado siguiente.

Por otro lado, a nivel local, una serie de referentes que ya tenían trayectoria en procesos de incidencia a nivel nacional (Proyecto de Ley en Apoyo a la Cultura Comunitaria, Autogestiva e Independiente y Proyecto de Ley Federal de las Culturas) se involucraron en dos procesos legislativos relacionados con la Cultura Comunitaria, la redacción de la Ordenanza sobre Festejos Comunitarios de Carnaval (Ordenanza 12500/2015) y la de Promoción de la Cultura Viva Comunitaria (Ordenanza 12957/2019). Ambos casos constituyen una traducción institucional de vínculos informales basados en la confianza interpersonal descubierta en la comunión de intereses y propiciada por eventos promovidos por el Estado nacional, el programa transnacional Ibercultura Viva o el Movimiento CVC.

En consonancia con el “giro participativo” de Puntos de Cultura, la política de base comunitaria local incorporaba la creación de un órgano de participación: el Consejo Municipal de Cultura Comunitaria, previsto en la Ordenanza 12957/2019.

4.2. Los límites de las innovaciones participativas en la Cultura Comunitaria

En las instancias mencionadas, se evidencia una deuda pendiente con la posibilidad de que las instituciones participativas del sector tanto en su versión nacional como en la local “cobren cuerpo y peso real en las decisiones que se toman” para trascender su estatus de “estructuras creadas de arriba hacia abajo que funcionan solo cuando las convoca el Estado” (De la Iglesia, 2018, p. 287). Las prácticas discrecionales de las autoridades o la unilateralidad para decidir cuándo y cómo activar la participación [10] son percibidas por los participantes de esos órganos como una falencia o “desajuste social” (Sorribas y Gutiérrez, 2021) en la democratización de la institucionalidad participativa y un límite a sus potencialidades para articularse con diferentes sectores.

Al consultarle sobre las dificultades del proceso participativo de redacción de la Ordenanza de Cultura Comunitaria, un entrevistado reflexionaba:

Como desencuentro fue eso… por ahí no sé si estábamos todos los que creíamos que teníamos que estar y me parece que eso siempre nos va a quedar ahí. Entre las decisiones de los funcionarios -que en su momento decían: “Los convocamos a ustedes y ya está, vamos para adelante”- y que entendimos que había una voluntad política de querer llevarlo adelante y dejar algo establecido. Por eso digo que en su momento el funcionario a cargo tuvo el apoyo de quien tenía que tener y le dijo: “Bueno, mirá, convertirlo en ordenanza y que salga”. Entonces, creo que su trabajo no quedó en la nada. Capaz que después nos tengamos que sentar para reglamentar y ahí sí me gustaría que vengan más actores para que reglamenten, para que laburen, para que metan mano, desarmen, descuarticen, armen. (Referente del Instituto de Arte Folklórico El Teyú, comunicación personal, noviembre de 2022)

Sobre las experiencias cordobesas abordadas, en estudios preliminares hemos comprobado que la democratización y los procesos participativos a nivel local se distribuyen de manera diferencial entre áreas submunicipales (territoriales y administrativas). Los grupos más organizados o articulados en red, con mayor interés/activismo y que tienen contacto con funcionarios de las gestiones culturales municipales, son quienes lograron efectivamente participar en el diseño de programas culturales o en la legislación (Sorribas y Gutiérrez, 2021; Gutiérrez, 2021).

En el caso del Programa de Fortalecimiento a los Festejos Comunitarios de Carnaval, por ejemplo, inicialmente se intentaba contemplar a todas las manifestaciones artísticas-culturales que se desarrollaran en la vía pública, pero eso no fue posible, pues algunos colectivos carecían de organización y de interés en dialogar con el Estado municipal, debido a diferencias políticas con el partido oficialista de ese entonces, la Unión Cívica Radical:

En su momento, la coyuntura dio para que solamente fuera el carnaval porque no se logró sumar a otros actores. Ni siquiera todos los murgueros que andaban dando vuelta por el carnaval se sumaron, básicamente porque tienen esta cuestión del Estado… y menos [si gobernaban los] radicales… (Referente de Centro Cultural de Villa El Libertador, comunicación personal, marzo de 2017)

En cuanto al Consejo Municipal de Cultura Comunitaria, el desafío que se presentó tras el proceso participativo y la sanción de la ordenanza respectiva se vinculó con la dificultad de renovación y ampliación de la participación. Para ello, se requerían articulaciones con otros sectores de la cultura, áreas municipales y organismos de otros niveles estatales. Una entrevistada que se desempeñaba en el Consejo durante desde su inicio señalaba:

Está la necesidad de que surjan ya, urgentemente, nuevos integrantes del Consejo para que en este momento se vaya a dialogar con la provincia, con el municipio y con quien corresponda. Inclusive con otras organizaciones de cultura comunitaria que no se identifican como tales y hace mucho tiempo que están haciendo el trabajo en el territorio. (Referente de Murga El remate, comunicación personal, 7 de octubre de 2020)

La falta de continuidad del Consejo se relaciona con, al menos, dos situaciones. Por un lado, la inexistente reglamentación sobre la cantidad y el plazo de duración de la designación, aludidas por los entrevistados. Por otro lado, también desde la perspectiva de los colectivos de cultura comunitaria, la crisis provocada por la pandemia de covid-19 repercutió en la desactivación del órgano de participación, debido a que se reconfiguraron las demandas y agendas políticas del sector.

En el caso nacional, el obstáculo mayor ha sido la escasa proyección a largo plazo del Ministerio [11] por las constantes reconfiguraciones administrativas, la rotación de funcionarios y las transformaciones de las orientaciones estratégicas al interior de la cartera de cultura nacional.

La inestabilidad institucional y otras limitaciones burocráticas, administrativas y culturales del Estado que fortalecen las desigualdades preexistentes (como demuestran antecedentes de investigación tales como Ferreño, 2014; Lacarrieu y Cerdeira, 2016; Fernández, 2020) han dificultado la democratización y el funcionamiento de las instancias participativas en las políticas culturales nacionales. Sin embargo, esas dificultades no han impedido que el programa Puntos de Cultura funcione como “política de reconocimiento” en ciertos territorios como Mendoza, Buenos Aires y La Pampa (Sánchez Salinas y Fernández, 2021).

Por último, vale detallar los vaivenes institucionales que más impactaron en el programa. En 2018 y 2019, el contexto de desjerarquización del Ministerio de Cultura [12] implicó una reducción presupuestaria del programa que llegó a ser nulo en 2019. En consecuencia, se vio restringido a la gestión de articulaciones con organismos transnacionales y con funcionarios a nivel subnacional para promover la conformación del sector de la Cultura Comunitaria, pero sin recursos económicos para nuevas convocatorias. Durante la presidencia de Alberto Fernández y en el marco de una fuerte política de transferencia de recursos a los sectores más desfavorecidos por la pandemia, Puntos de Cultura fue relanzado [13] . Sin embargo, las instituciones participativas permanecieron inactivas.

4.3. Discusiones

Los casos aquí presentados constituyen una evidencia importante para sustentar el argumento de que existe un giro participativo en las políticas culturales de base comunitaria, relacionado con la gobernanza, en cuanto forma administrativa principal del neoliberalismo. Tanto en el caso nacional como en el municipal, la creación de instituciones participativas coincide con la voluntad por parte de los funcionarios (muchas veces con auténtica actitud militante) de que las acciones públicas sean legitimadas por parte de un sector de la cultura, el de la cultura comunitaria, que ya cuenta con trayectoria de incidencia –siendo parte del Movimiento CVC– y articulaciones a nivel transnacional. A saber, el programa Ibercultura Viva, la Red de Ciudades y Gobiernos Locales, Grupos de trabajo.

A la par, dichas políticas culturales son legitimadas por la ciudadanía en general por el mero hecho de constituirse como un ámbito en donde es posible decidir sobre asuntos públicos. Esa legitimación está asentada en la premisa: “si la participación es importante para esa política, entonces la política pública será mejor” (Dupin-Meynard y Négrier, 2020, p. 11).

Pero, más allá de las afirmaciones prescriptivas, el estudio de las experiencias concretas muestra que las decisiones tomadas de manera participativa no son sustanciales; inclusive pueden llegar a ser “no vinculantes”, como en el caso nacional. Además, se comprobó en el proceso participativo local que la democratización en la toma de decisiones se distribuye de manera desigual. Asimismo, argumentamos que existe una participación concentrada, que colabora con la exclusión de una parte de la ciudadanía que no cuenta con capital social, recursos organizativos, experticia o que directamente no se reconoce bajo el paraguas de la Cultura Comunitaria para reclamar un lugar en el órgano participativo municipal, a pesar de que, paradójicamente, el paradigma de la Cultura Viva se proponga trabajar con comunidades históricamente desplazada o excluidas.

Esto se encuentra emparentado con lo que señalan varias voces críticas de la institucionalidad participativa: la ampliación de la participación suele producirse reproduciendo las tradicionales relaciones de poder entre los sistemas técnico-políticos y una ciudadanía cuyo repertorio obedece a prácticas partidarias-electorales (Sorribas y Gutiérrez, 2021; Echavarría et al., 2021). De ese modo, como manifiesta Davies (2011), contrario al ideario postradicional, las instituciones de la “gobernanza en red” se parecen mucho a las jerarquías “modernistas” a las que se suponía que debían reemplazar.

En el caso de las políticas culturales de cultura comunitaria, la centralidad de la gestión nacional y municipal no es explícita, más bien resulta encubierta por la retórica de gestión conjunta que elude el “hecho sociológico de la asimetría de poder” (Sintomer, 2018) o por efecto de la articulación de una red “híbrida” coordinada por instancias estatales (Labrea, 2014; Gutiérrez y Sorribas, 2020).

En resumen, si bien el ideal de la democracia participativa está inscripto en la narrativa de la cultura comunitaria por adhesión al imaginario brasileño de la Cultura Viva y la difusión transnacional de esas representaciones por parte del Movimiento CVC y del programa de cooperación internacional Ibercultura Viva, la participación plural en el marco de estas políticas ha resultado restringida y despotenciada por la debilidad institucional, pero también por efecto de las dimensiones instrumental y concentrada del giro participativo en las políticas públicas de cultura comunitaria.

Por otro lado, aunque el giro local y emprendedor en las políticas públicas analizadas no implicó una mayor preeminencia del sector privado, sí produjo una ampliación de la participación diferencial, en el sentido de que favoreció sólo a un grupo específico: aquellos sujetos que contaban con cierta trayectoria común, mayor interés y capacidad de organizarse en pos del objetivo de incidencia en políticas culturales de base comunitaria.

5. Conclusión

Hemos constatado que el desarrollo de las políticas de “Cultura Comunitaria” es producto de la convergencia de dos fenómenos de gran escala: el ciclo progresista latinoamericano, que propició la participación de las organizaciones sociales en las políticas públicas y el proceso de configuración de lo global en lo local, producido en el marco de la gobernanza neoliberal. Los mencionados “giros” de las políticas culturales podrían ubicarse dentro de esta segunda dimensión.

En la región, las diversas formas de la participación ciudadana han surgido como innovaciones democráticas (con un importante desarrollo en Brasil) y han sido institucionalizadas con la pretensión de enriquecer la democracia local y ampliar la intervención de la ciudadanía en el campo de decisiones que le afectan. Sin embargo, los órganos de participación también se han configurado como instancias de legitimación de decisiones de funcionarios o influenciadas por élites que tienen una participación desproporcionada en el proceso de toma de decisiones.

En el campo de estudios de la democracia participativa, tras varias décadas de su desarrollo, se ha abierto un abanico de posicionamientos teóricos o, como dice Moini (2017), un “continuum ideal” entre patrocinadores y críticos de las nuevas prácticas participativas. Aunque dicha caracterización resulte estereotípica, señala una recurrencia: un parteaguas sobre el rol atribuido al consenso y al conflicto. Entre “consensualistas” y “conflictualistas” es posible identificar una inclinación hacia las teorías de la democracia deliberativa entre los primeros y hacia teorías de democracia radical entre los segundos. De ese cisma se han derivado juicios antiéticos pero complementarios de “idealización y estigmatización” (Blondiaux y Fourniau, 2011 cito en Moini, 2017) de las prácticas participativas.

No obstante, reconocer la lógica consensualista como una característica de la gobernanza neoliberal, no debería obturar otros análisis que tomen en cuenta las lógicas contradictorias, la heterogeneidad y el conflicto a nivel estatal y de la sociedad civil. A nuestro entender, constituye una apuesta interpretativa más productiva aquella que trasciende el sólo diagnóstico del vaciamiento de la sustancia democrática y reconoce o baliza cuáles son las disputas políticas que sí insisten en restablecerse continuamente al interior de ese proceso.

Por ello, de manera complementaria a la exploración de las transformaciones que la gobernanza neoliberal ha provocado de manera particular en las políticas culturales, planteamos la necesidad de un abordaje de las formas de resistencia que se requieren para trascender dicha estructura de dominación. Es menester dar cuenta de la contracara de los desafíos que presentamos aquí, es decir, responder a la pregunta por los intersticios, las brechas de ese orden gubernamental, el carácter instituyente de las políticas culturales (en tanto lucha por los significados) que se dan los propios colectivos de cultura comunitaria. Como sus disputas no se desarrollan en el vacío, sino que se constituyen en torno de proyectos políticos, en otra serie de indagaciones sobre las políticas culturales comunitarias daremos cuenta de los procesos de subjetivación política, en función de la aceptación y/o resistencia a los lugares que le atribuye la gobernanza neoliberal.

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Notas

[1] Recibido 15/12/2022. Aceptado 16/05/2023

[2] Doctoranda en Ciencia Política (UNC), Magíster en Sociología (UNC) y Licenciada en Administración (UNC). Instituto de Estudios en Comunicación, Expresión y Tecnologías (Conicet y UNC). Correo electrónico: marucgutierrez@gmail.com

[3] La investigación estuvo enmarcada en la tesis doctoral “Política cultural, gobernanza y subjetivación política: las políticas culturales comunitarias en Argentina y en la ciudad de Córdoba” (Gutiérrez, 2023). El corpus de dicho estudio estuvo conformado tanto por fuentes primarias (notas de campo de observaciones y entrevistas) como secundarias (documentos oficiales y material disponible en sitios web de Ibercultura Viva y del Movimiento CVC).

Para las entrevistas, la muestra quedó conformada por aquellas organizaciones activas en el Movimiento CVC y/o beneficiarios del programa Puntos de Cultura, situados en la ciudad de Córdoba Capital que prestaron su consentimiento. Además, se entrevistó a funcionarios públicos vinculados al programa Puntos de Cultura, de nivel nacional; y el criterio de la selección o muestra asumida para las organizaciones se vincula con su grado de actividad o de dinamismo, mientras que para los funcionarios estatales se utilizó como criterio la trayectoria y la presencia en los espacios observados. Es decir, se entrevistó a aquellas personas que, provenientes tanto de las organizaciones como del Estado, presentaban antecedentes de participación en reuniones y jornadas de envergadura, como Congresos de Cultura Viva Comunitaria autogestivos, Encuentros de Puntos de Cultura (organizados por el Ministerio de Cultura de la Nación) o que habían intervenido en los procesos y órganos participativos locales relacionados a la cultura comunitaria.

[4] La dispersión y desorganización del poder y de las instituciones son la premisa básica de esta perspectiva que, según Davies (2011), se convierte en una ortodoxia en la que el auge de la red epitomiza una condición posmoderna de oposición a las jerarquías fosilizadas de mitad del siglo XX.

[5] Se acude a esta denominación poco precisa para hacer referencia a los principales destinatarios de las políticas culturales. Estos comprenden un conjunto de sujetos y organizaciones heterogéneas públicas y privadas (Barbieri, 2014).

[6] Tomando en consideración los antecedentes que abordan el caso de Barcelona (Sánchez, Belando, Rius Ulldemolins y Zarlenga, 2012), Roma (Moini, 2017) y el estudio comparativo de ocho ciudades europeas (Menger, 2010).

[7] Actualmente, dicha comisión está copresidida por la ciudad de Buenos Aires, Lisboa y la ciudad de México, y vicepresidida por Barcelona, Bilbao, Bogotá, Jeju, París, Porto Alegre y Roma, pero el secretariado permanente se encuentra en Barcelona.

[8] Entendemos que existe multicausalidad en el fenómeno de la concentración aquí abordado. Excede a nuestros objetivos indagar en cuáles de las causas que colaboran en ella tienen mayor poder explicativo en ese resultado; sin embargo, podemos apuntar algunas cuestiones: como se verá más adelante, la participación en el caso analizado no se concentra en sujetos con mayor capital económico ni conforman aquello que se podría denominar como “élite económica”, aunque sí poseen cierto capital social y cultural, y articulaciones con partidos políticos. Al mismo tiempo, esto no quiere decir que la concentración no pueda derivarse de los efectos de especialización técnica y organización, en línea con el popular postulado de Michels sobre la oligarquización.

[9] La provincia de Entre Ríos y la Municipalidad de Córdoba han sido pioneras en implementar políticas culturales de base comunitaria. Desde 2017, funcionarios de ambas forman parte del Grupo de Trabajo de Gobiernos Locales del Programa IberCultura Viva.

[10] Una referente, para referirse a la discrecionalidad con la que se tomaron las decisiones en la instancia nacional a la hora de activar la participación, señalaba: “llego al Encuentro de Puntos [...] y nos dicen: ‘Vamos a hacer hoy el Consejo, vamos a armar una Red de Puntos, vamos a elegir un compañero, vamos a elegir por provincia, vamos a elegir por sectores’, ¡todo eso en tres días! Y yo mirando así alrededor y digo: ‘“estos no son los tipos que yo conozco, cómo voy a votar a alguien que me represente’” (Referente de Tagua, comunicación personal, mayo de 2018).

[11] Según señalaba el responsable del programa: “No hubo una proyección de futuros acuerdos con respecto a la institucionalización de un espacio de construcción colectiva que vincula la representatividad territorial federal, que la expresan los dos representantes por Región de la Comisión Nacional de Puntos de Cultura; y después la referencialidad en torno a temáticas relevantes y a redes preexistentes bien importantes de Cultura Comunitaria. Eso con el Ministerio de Cultura de la Nación específicamente. Al no tener esa posibilidad de proyección, sí he continuado con algunas reuniones. En nuestro caso, también, particularmente, hemos tenido una dificultad institucional que estuvo dada por el cambio constante de directores y directoras nacionales. O sea, en el 2016 tuvimos entre cinco y seis directores” (Diego Benhabib, comunicación personal, junio de 2018).

[12] Aunque se hayan destinado recursos al programa nacional Puntos de Cultura durante los dos primeros años del gobierno de Mauricio Macri, en septiembre de 2018, el Ministerio de Cultura dejó de tener rango ministerial y pasó a ser una secretaría dependiente del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, con la consecuente reestructuración y disminución de presupuesto. La fusión de este con otros ministerios fue realizada mediante una modificación de la Ley de Ministerios N° 22520, a partir del DNU 801/2018 (Gutiérrez, 2019).

[13] En 2020 se invirtieron 205 millones de pesos y se sumaron 937 nuevos Puntos de Cultura. En 2021 se otorgó un Aporte Económico Extraordinario de más de 76 millones de pesos para 830 organizaciones de la Red Nacional y 88 millones de pesos para 370 puntos seleccionados a partir de la séptima convocatoria. Por su parte, en 2022 se destinaron 150 millones de pesos a 260 nuevos Puntos de Cultura.