Introducción

El estudio y la implementación del gobierno electrónico (GE) se ha centrado, principalmente, en los gobiernos nacionales (ONU, 2020), por ello, es importante contribuir al estudio del impacto de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en los gobiernos municipales (locales), pues son éstos los más cercanos a la comunidad y a sus necesidades. Sobre las herramientas tecnológicas que los gobiernos tienen a su disposición, la más utilizada está constituida por los portales de internet, los cuales pueden tener diversos objetivos en función de su evolución. Por ejemplo, pueden ser páginas informativas, ofrecer también la posibilidad de generar una interacción o diálogo entre la administración pública y los ciudadanos u otros usuarios, e igualmente son un medio para realizar algún tipo de trámite y constituyen asimismo herramientas para la participación, la transparencia y el acceso a la información.

Esta evolución de los portales ha sido uno de los principales tópicos de estudio de la disciplina del gobierno electrónico, sin embargo, el presente trabajo retoma un tema que ha sido poco considerado en la literatura: la continuidad y consolidación de los portales de internet institucionales. Los gobiernos, en todos sus ámbitos, se renuevan después de haber cumplido un mandato delimitado por la ley, sobre todo en regímenes de democracia representativa. En el caso de México, los gobiernos municipales se renuevan cada tres años, y en estados como Oaxaca, en donde existe el régimen de los sistemas normativos indígenas (SNI), los periodos de gobierno suelen ser más cortos.

Los cambios de gobierno suelen implicar cambios de personal, de formas de trabajar, de aspectos legales y terminación de políticas públicas, lo cual impacta la continuidad de las herramientas del gobierno electrónico como los portales de internet. Esta continuidad es sustancial, pues de ésta depende que se pueda dar una consolidación del uso de tecnologías por parte de los gobiernos. En Oaxaca, los municipios en la medida de sus capacidades han implementado portales de internet, aunque pocos son los casos en los que se les ha dado continuidad para convertirlos en una herramienta consolidada. En esta entidad, el número de municipios que cuenta con un portal de internet es variable debido a los constantes cambios de gobierno en las administraciones municipales, y ante esta situación se dificulta saber el número exacto de portales municipales activos y vigentes, así como conocer la evolución y la consolidación del gobierno electrónico.

Por lo anterior, esta investigación tiene como objetivo revisar la consolidación del gobierno electrónico, en este caso de los portales web de los gobiernos municipales de Oaxaca. Por ello, el artículo se estructura de la siguiente manera; en primer lugar, se desarrolla un apartado teórico con los conceptos de gobierno electrónico y portales web; se propone una definición de consolidación del GE. En otro apartado, se describe la metodología a seguir para la obtención de la información, siendo el trabajo de tipo cualitativo y basado en una investigación por internet. Por último, se realiza un análisis de la consolidación de los portales de internet municipales.

Marco teórico

El uso de la tecnología por parte de los gobiernos no es un fenómeno nuevo, las instituciones públicas han hecho uso de los adelantos tecnológicos disponibles. Era muy común que las administraciones públicas trabajaran con los telégrafos, máquinas de escribir, teléfonos y posteriormente con los ordenadores (Criado, 2004). Para Veit y Huntgeburth (2014) los gobiernos se han vuelto dependientes de las tecnologías, fenómeno que ha aumentado con la evolución de éstas.

Los objetivos que se perseguían con la incorporación de aquellas tecnologías (que en el mundo de hoy son obsoletas y están en desuso) fueron diversos; por ejemplo, Bretschneider y Mergel (2011) señalan que en su momento los avances tecnológicos tenían como propósito trasladar los procesos de papel a procesos automatizados.

Por su parte, Criado y Gil-García (2017) señalan que otro punto de inflexión fue la aparición de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), las cuales se han usado de forma evolutiva empezando por la suplantación del trabajo manual por el trabajo automatizado, la coordinación de los sistemas de toda una organización en conjunto y ya no como partes separadas, la digitalización de las tareas administrativas, y, por último, la transformación integral de la forma de trabajar del sector gubernamental.

La aparición, evolución y masificación de las TIC impactó en ámbitos de la vida cotidiana como el comercio, la educación, la salud, el ocio, las comunicaciones personales y también en los asuntos públicos, tanto los políticos como los administrativos. Sobre esto hay un hecho particular referente a la incorporación de la tecnología a la actividad del sector público y es que en 1999 el ahora exvicepresidente estadounidense Albert Arnold Gore Jr., conocido como Al Gore, emitió el memorando “e-government directive” en el cual se instruía a las agencias de gobierno a aprovechar las ventajas que ofrecían las Tecnologías de la Información y Comunicación.

A partir de dicho momento se empezó a utilizar y a entender al término gobierno electrónico en relación con el uso de las TIC por parte de la administración pública. Se dio también inicio a un debate sobre la conceptualización del término con el fin de explicar de la manera más amplia posible cuál era ese impacto o papel que la tecnología tenía en la organización y funcionamiento del sector público.

En estos más de veintidós años de hablar, implementar y estudiar al GE, se ha creado una gran cantidad de literatura académica (Scholl, 2009; Scholl, 2021) en la que se han creado teorías y conceptos sobre el fenómeno de las TIC en la administración pública. Los primeros esfuerzos son de Grönlund (2002) quien menciona tres alcances del uso de las TIC en el gobierno: eficiencia, mejores servicios públicos y más democracia. Posteriormente, Grönlund y Horan (2005) encuentran cuatro alcances para entender el GE: prestación de servicios por internet, uso para tareas administrativas (backoffice), nuevas formas de trabajar del sector público, y un gobierno que mejora eliminando la burocracia y combatiendo la corrupción con ayuda de las TIC.

Aunque parece fácil la definición de GE al referirlo como la incorporación de la tecnología en el sector público, la naturaleza del concepto lo hace flexible y tal como mencionan Gil-García, Criado y Téllez (2017), no ha sido posible crear una definición estándar, existe ambigüedad en el alcance que puede tener la tecnología en el gobierno y depende del punto de vista de quien esté definiéndolo. Por ejemplo, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2007) considera al GE como sinónimo de administración electrónica, lo cual es refutado por Criado (2009) quien señala a la e-administración como una categoría del e-gobierno que se limita a la prestación de trámites y servicios de manera eficiente y eficaz mediante el uso de las TIC. Para Gil-García y Luna-Reyes (2008: 55) las definiciones que hay sobre el GE ostentan una amplitud que va desde las “que integran el mejoramiento de la gestión interna y el fomento de la participación ciudadana como parte importante de este concepto, hasta las que describen al gobierno electrónico como una fuerza transformadora de las relaciones internas del gobierno y sus relaciones con la sociedad civil”.

Las herramientas tecnológicas que se han utilizado para la implementación del GE han sido diversas, y entre más evolución y surgimiento de nuevas TIC existen más posibilidades de ampliar la oferta de servicios digitales. Ahora se tienen los teléfonos inteligentes y otros dispositivos móviles, además, esta situación ha originado al gobierno móvil (Purón-Cid, 2017; Soto, 2018); la interoperabilidad (Pardo; Nam y Burke, 2012), la robótica (Ramió, 2018), la inteligencia artificial (Valle-Cruz et al., 2020) y la tecnología más utilizada que ahora conforma el tema del presente trabajo: los sitios y portales de Internet. Éstos, de acuerdo con Martínez (2017), son la expresión más visible del GE y entre más evolucionados estén en cuanto a la oferta de información, comunicación, trámites y servicios, generarán mayor valor público pues aumentarán “la eficiencia y transparencia de la administración pública, así como incrementarán la capacidad institucional de los gobiernos locales, regionales y nacionales” (Papagni, 2021, p. 248).

Por lo tanto y en concordancia con los objetivos del presente trabajo y sin la intención de participar en el debate conceptual, se define al gobierno electrónico como “la utilización de internet y del world wide web para entregar información y servicios del gobierno a los ciudadanos"(Naser y Concha, 2011, p. 11).

Sitios y portales de internet de gobierno

En 1999 se empezó a utilizar el término gobierno electrónico para referirse al uso de la tecnología por parte del sector público. Era una época en la que el internet empezaba a masificarse, es decir, dejaba de ser de uso exclusivo de gobiernos y universidades para formar parte de los hogares y la vida cotidiana de las personas (Islas, 2011).

Los gobiernos empezaron a utilizar los portales de internet como una forma de comunicación y difusión de información de temas aislados (Luna-Reyes, 2017), además, en un principio las características de los portales no permitían mayores usos, pero la evolución de la web ha logrado una mayor sofisticación para usos gubernamentales y ampliar la oferta de GE. Se entiende por sitio de internet de gobierno a aquel “que provee información y recursos a los ciudadanos. Estos portales generalmente incluyen una mezcla de aplicaciones tecnológicas, servicios para diferentes sectores y una gran variedad de información y recursos para los ciudadanos y empleados de gobierno” (Luna-Reyes, 2017, p. 164). Los sitios y portales de internet han sido la herramienta más visible y utilizada por parte de las administraciones públicas; los estudios de GE desarrollados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han estudiado la utilización de esta herramienta, haciendo incluso un ranking para medir y comparar los avances a nivel mundial.

El estudio de los portales de internet y de la forma en como son utilizados por el sector público ha sido uno de los principales temas de estudio del gobierno electrónico como disciplina académica y campo de conocimiento. Estos estudios se abordan desde el punto de vista de las disciplinas vinculadas con la tecnología, abarcando temas como los estándares web en páginas gubernamentales (accesibilidad, encontrabilidad, interactividad, operabilidad y usabilidad) (UNESCO, 2015; Matiseli y Sooryamoorthy, 2021); sobre la disponibilidad de nombres y dominios web de sitios gubernamentales (Coria et al., 2020); también se estudian los sitios de internet de gobierno en cuanto a su evolución y sofisticación, lo que se ha llamado modelos evolutivos de GE (Sandoval-Almazán y Gil-García, 2008, 2009; Fath-allah et al., 2014).

Continuidad y consolidación de los sitios de internet de gobierno

A pesar de la importancia que poseen los sitios de internet para los objetivos del gobierno electrónico y de que han sido uno de los principales objetos de estudio de diversas investigaciones, se considera que hay un tema que no ha sido estudiado a profundidad; éste es el siguiente: la continuidad de los sitios web gubernamentales (Nasim, 2010). En este sentido, se propone entender a la consolidación del gobierno electrónico como la continuidad a través del tiempo y de los cambios políticos de las herramientas tecnológicas que utiliza la administración pública. Como toda acción de gobierno, los portales de internet de una administración pública son dinámicos y están en transformación, se adaptan a cambios políticos, administrativos e ideológicos que ayudan a su continuidad (Gelambí, 2005).

Los gobiernos tienen periodos limitados, sobre todo, en países de sistemas democráticos en los cuales hay una renovación por la vía electoral cada determinado tiempo. En México, una república democrática, representativa y federal, en los tres ámbitos de gobierno los periodos tienen una duración determinada, el Ejecutivo federal se renueva cada seis años, también en el caso de las entidades federativas; los gobiernos en los municipios duran tres años con posibilidad a una reelección inmediata, pero en Oaxaca, considerando a los municipios de sistemas normativos indígenas, los periodos pueden durar uno o dos años, tal como lo señala su propia Ley Orgánica Municipal:

1. 1. El ayuntamiento durará en su encargo tres años. El ayuntamiento rendirá protesta el día primero de enero siguiente al de su elección y concluirá el treinta y uno de diciembre del año de las elecciones para su renovación. (LOMEO, Artículo 32).
2. 2. Los integrantes de los ayuntamientos electos por sistemas normativos internos, desempeñarán el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prácticas democráticas determinen. (LOMEO, Artículo 33).

La renovación de autoridades es parte importante de los regímenes democráticos y representa una “oportunidad para encauzar la renovación y la alternancia en el poder. Son un momento en la vida política que recrea con sentido positivo la relación dada entre gobernantes y gobernados. Las elecciones son testimonio de cómo la libertad y la democracia se constituyen en pilares centrales de la sociedad moderna” (Uvalle, 1998, p. 12). Sin embargo, también hay aspectos negativos en el cambio político, tales como la falta de continuidad en el trabajo administrativo y las políticas públicas.

En municipios en donde los cambios de autoridades se dan en periodos de tres años la transición es complicada, pues se generan reformas poco significativas como los colores institucionales, formas de trabajo, nuevos rumbos en la agenda institucional, y en algunos casos “la anulación de proyectos ya implementados o por implementarse, ya sea por motivos políticos o económicos y el que gran parte de los mismos carezcan de la mínima planeación necesaria” (Rodríguez, 2007, p. 2).

Las herramientas de GE como los sitios de internet institucionales no quedan exentas de los cambios políticos y también se ven impactadas por la falta de continuidad. Sería lógico asumir que los sitios web gubernamentales como políticas públicas cambien o sean eliminados totalmente por razones de actualización de información y en función de su desempeño y eficacia (Subirats, 1992), cambio de autoridades (Gelambí, 2005), y por cambios tecnológicos. Todo cambio en el gobierno y la administración pública puede propiciar como consecuencia la terminación de políticas públicas, y ello puede incluir la desaparición de las herramientas de GE, pues éstas, como cualquier otro instrumento de gobierno, “se circunscriben a una gestión en particular y responden a los intereses y criterios de ésta y no responden a intereses más generalizados” (Cueto y Guardamagna, 2012, p. 2) lo que impide su evolución y consolidación.

También es importante mencionar que al abordar temas como el gobierno electrónico en Oaxaca y sus municipios hay que considerar que viven en un contexto de pobreza y brecha digital (Márquez, Acevedo y Castro, 2016) y con factores culturales que podrían provocar el rechazo a utilizar las TIC (Martínez, Fernández y Martínez, 2020).

Método de investigación

De acuerdo con Sandoval y Romero (2017:100) “la investigación sobre portales de gobierno local es un claro ejemplo de investigación en internet”, y en este caso se abordaron los portales institucionales de los municipios en el estado de Oaxaca, los cuales, a su vez, fueron el medio para obtener la información (Ardévol et al. 2008).

Considerando la situación de los municipios oaxaqueños en temas de brecha y pobreza digital, se optó por un muestreo no probabilístico por conveniencia teniendo como universo los 570 municipios que integran la entidad. La identificación se dio haciendo uso del buscador de Google Chrome, durante los años 2017, 2019 y 2021 se realizó la búsqueda de los portales de internet municipales.

Una vez identificados y clasificados los portales de Internet municipales por año, se procedió al análisis el cual se enfocó en la consolidación de éstos considerando: a) la continuidad de los portales de internet con el paso del tiempo y los cambios administrativos, b) la permanencia o cambio de la dirección URL y c) en caso de no tenerlo, la adopción del dominio gob.mx como elemento de validez gubernamental.

Cuando se analiza un portal de internet hay que considerar que “el objeto de estudio no es físico y cambia constantemente, por lo que nuestros resultados pueden variar con el tiempo” (Sandoval y Romero, 2017, p. 100); esto es importante señalarlo como una limitación, pues durante la operacionalización gran parte de los municipios atravesaba por una transición administrativa, por tanto, algunos suspendieron sus portales de internet, lo que imposibilitó generar más datos.

Análisis de resultados

Una vez realizada la búsqueda de los portales de internet de los municipios de Oaxaca, para el 2017 se detectaron 34, para 2019 ya había 54 y la cifra aumentó en el 2021 a 125 portales. Dicho incremento puede visualizarse en la Figura 1 que viene a continuación.

Figura 1. Histórico de portales de internet municipales en Oaxaca
Fuente: elaboración propia con revisión de portales.

Considerando como línea base el primer año de la administración 2017-2022 del gobierno del estado de Oaxaca, durante los últimos cinco años se pasó de un 6.0% a un 21.9% en la creación e implementación de portales de internet como herramienta electrónica de los gobiernos municipales. Esto implica que para el año 2021, 64 municipios contaron por primera vez con un portal de internet estableciendo de esta manera la posibilidad de que en la red exista más información publicada de manera proactiva y de fácil acceso para la ciudadanía.

No obstante, la existencia de portales no implica que se trate de los únicos medios electrónicos para la difusión de la información pública, adicionalmente las autoridades pueden realizar convenios de colaboración con la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) y con el Sistema de Transparencia Municipal (SITRAM Oaxaca). Para el caso de la investigación se consideraron únicamente los portales de internet.

En relación con el análisis comparativo realizado a las direcciones URL de los portales, se consideró únicamente a los 27 que se mantuvieron activos durante dos o tres años en que se realizó la revisión. Los hallazgos se muestran en la Tabla 1 que a continuación se puede verificar.

Tabla 1. Municipios con portales de internet con cambios en la dirección URL

Fuente: elaboración propia.* Municipios regidos por sistemas normativos indígenas

Como se observa, Santiago Astata fue el municipio que cambió su dirección URL en tres ocasiones, ello debido a lo siguiente: a) no existió acuerdo entre las autoridades durante el proceso de entrega-recepción o b) no se llegó a un acuerdo con el proveedor del sitio. Caso similar se da con los nueve municipios que entre 2017 y 2021 no dieron continuidad a sus portales de internet. Asimismo, se encontró que los cambios realizados fueron en el nombre de la dirección, además del traslado de los dominios org.mx y com.mx hacia el gob.mx (ver Tabla 2) debido a que este último “es la terminación asignada a los gobiernos federal, estatal y municipal mexicanos y sus dependencias, así como sus empresas estatales y paraestatales, embajadas mexicanas y fideicomisos de carácter público” (NIC México, 2021). La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico señala que la importancia de las direcciones electrónicas de las administraciones públicas es garantizar que estos sitios de internet sean encontrados con facilidad por parte de los ciudadanos (CLAD, 2007).

Tabla 2. Municipios con portales de internet consolidados

Fuente: elaboración propia. * Municipios regidos por sistemas normativos indígenas.

Finalmente, hasta enero de 2022, a menos de un año para el cierre de la administración del gobierno del Oaxaca, solo 17 municipios mantuvieron activo su portal con la misma denominación durante los cinco años, dándole continuidad al sitio. Ello indica que el portal de internet fue un activo intangible del municipio que trascendió los cambios en la administración pública.

De lo anterior, de manera complementaria se realizó la revisión de los reportes analíticos de egresos de los 17 municipios con portal de internet consolidado con la finalidad de conocer los montos asignados a la partida “Servicios de acceso de internet, redes y procesamiento de información”, que, de acuerdo con el Clasificador por objeto del gasto, se destina para gastos en “el servicio de acceso a internet y servicios prestados a través de la red, tales como hospedaje de páginas web, correo, diseño de páginas web, entre otros. Así como el manejo y administración de aplicaciones en servidores” (COG, 2021).

Si bien se trató de portales consolidados por el tiempo, la información que se ofrecen es mínima, lo que dificultó la búsqueda de los montos mencionados, por ello, se optó por consultar la información en el Consejo Estatal de Armonización Contable de Oaxaca (CEACO) en donde se encuentra disponible la información de los 570 municipios derivada de los procesos administrativos. Esto se puede ver en la Tabla 3 que se muestra a continuación:

Tabla 3. Recursos destinados en servicios de acceso de internet, redes y procesamiento de información

Fuente: Consejo Estatal de Armonización Contable de Oaxaca.

En la Tabla 3 se muestran únicamente los montos máximos y mínimos destinados por año, no es de extrañarse que Oaxaca de Juárez, al ser el municipio con mayor concentración de población, dependencias y, por ende, información que transparentar, sea el municipio que destina grandes cantidades de su presupuesto para su portal de internet, razón por la cual resulta uno de los que mejor evaluado se encuentra en relación con la presentación de información.

Consolidación de los portales municipales de Oaxaca en 2022

Considerando que 15 de los 17 municipios con portal de internet con la misma dirección URL pertenecen al régimen de elección por partidos políticos y que en el año 2022 inicia una nueva administración municipal, se revisó el estatus actual del portal respecto a la nueva administración, lo cual se presenta en la Figura 2, visible a continuación.

Figura 2. Consolidación de los portales
Fuente: elaboración propia.

A dos meses del cambio de administración, 10 gobiernos municipales mantienen disponible el contenido de los portales de internet con la información que hasta el 31 de diciembre de 2021 correspondía generar y publicar a la administración 2019-2021, el resto de los portales dejó de mostrar contenido con la posibilidad que se estén generando actualizaciones y mejoras o que los proveedores han dado de baja el portal para lograr una extensión del contrato y mantenerlo activo en la red. La Figura 3 ilustra dicha situación.

Figura 3. Relación de existencia de información
Fuente: elaboración propia.

Respecto a los portales que se mantienen activos, sólo el 35% cuenta con información pública establecida en las leyes de transparencia de al menos dos periodos anteriores, el resto de ellos solo mantiene activo el portal sin información o no se encuentra disponible por estar en mantenimiento. Lo anterior no debería ser así, pues la información con la que concluyen la administración saliente tendría que ser la pauta para la nueva administración y debería seguir a disposición de la ciudadanía apegándose al principio de máxima publicidad.

Conclusiones

El avance del gobierno electrónico en los municipios del estado de Oaxaca no ha tenido la continuidad necesaria para su consolidación ni tampoco para su evolución. Los cambios en los nombres de los sitios web municipales y la desaparición de éstos, después de un periodo de gobierno, han impedido también su evolución, pues se mantienen en etapas incipientes, estancados en un nivel de presencia, con contenido informativo básico, sin posibilidad de interacción y sin llegar a la transaccionalidad, transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas. Sin embargo, es de resaltar que en el año 2021, el 22% de los municipios del estado de Oaxaca contaba con un portal de internet, cifra representativa en una entidad con una de las brechas digitales más altas a nivel nacional, lo que hace aún más importante el elemento de continuidad.

En este sentido, los gobiernos municipales deben considerar seguir utilizando a las nuevas tecnologías como una herramienta para mejorar su desempeño en la prestación de servicios públicos, un canal de diálogo con la ciudadanía y para el acceso a la información, de tal forma que ésta sea un primer acercamiento hacia la participación y colaboración entre gobierno y actores no gubernamentales.

De igual forma debe considerarse a los portales de internet institucionales como activos intangibles del municipio, tal como son los bienes inmuebles, mobiliarios, automóviles y demás propiedades del gobierno municipal, y que sean los portales de internet objeto en los procesos entrega y recepción. Queda también como una línea de investigación a retomar el conocer las causas de la no continuidad de un sitio web de gobierno municipal. Es importante conocer la situación actual del gobierno electrónico y los portales de internet de los municipios de Oaxaca para tener un diagnóstico acerca de los avances y las áreas de oportunidad para mejorar y marcar rumbos de políticas públicas necesarias como la infraestructura y las habilidades digitales, todo ello con el propósito de que las Tecnologías de la Información y Comunicación sean incorporadas y aprovechadas por parte de los gobiernos y ciudadanos.

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