Introducción

Desde hace varios años me aboqué a investigar la organización política en las villas de la ciudad de Buenos Aires durante las décadas de los años sesenta y setenta. El diseño metodológico requería realizar un intenso trabajo de campo, centralmente para ubicar, contactar y entrevistar a personas que hubieran vivido en las villas durante aquellas décadas. En esas visitas[1] iba conociendo una forma organizativa en el territorio que nada tenía que ver con las experiencias políticas que mis entrevistados/as me relataban. La organización política en las villas antes y después de la última dictadura militar se me presentaba escindida en dos mundos, sin un hilo que las uniera. Sabemos que el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional marcó un hito en la estructura política, económica y cultural en el país, pero aun reconociendo este quiebre, mi preocupación actual busca poner en diálogo estos dos “mundos” para tratar de restablecer allí la historicidad de la lucha política del movimiento villero.[2]

Situado en este gran horizonte temático, el presente escrito se dedica a analizar las intervenciones urbanas y su vinculación con la trama política en la villa La Cava (Beccar, partido de San Isidro) durante el siglo XXI, a partir de una perspectiva histórica que permita recuperar los sedimentos organizativos del territorio para releerlos a luz de las actuales disputas de poder ancladas en la villa.

La hipótesis que orienta al análisis se apoya en la evidencia existente acerca de la reestructuración en el modo de hacer política de los sectores populares acontecida a partir de la emergencia de políticas sociales de lucha contra la pobreza en la década de 1990; y acopla las políticas urbanas, otro modo de gubernamentalidad territorial en barrios populares ampliados fuertemente a partir del 2004, entendiendo que en ese doble dispositivo de intervención estatal y las tareas que ellas demandan a la organización territorial se pueden encontrar explicaciones a las condiciones actuales del hacer colectivo en barrios sumidos en la pobreza estructural.

La asistencia estatal mediante transferencia de ingresos a familias en contextos de pobreza se inició como una medida de emergencia durante los años 1990 ante el aumento significativo en los niveles de pobreza e indigencia, pero posteriormente se fue consolidando como recurso constante que garantiza el sustento básico de muchísimas familias. Las intervenciones urbanas ampliadas a partir del año 2004, abordan la pobreza desde otra perspectiva, tomando como objeto de intervención un barrio en su conjunto, aspirando a solucionar la complejidad de las villas a partir de su integración socio urbana.

Existe vasta literatura sobre las implicancias de la asistencia estatal iniciada en el marco de políticas sociales de lucha contra la pobreza y, luego, políticas de inclusión, que reestructuraron el modo de hacer política de los sectores populares (Auyero, 2001, 2013; D’amico y Pinedo, 2015; Ferraudi Curto, 2014; Grimson, Ferradi Curto y Segura, 2009; Merklen, 2010; Vommaro, 2017; entre muchas/os otros/as). Este trabajo busca bucear en otra forma de intervención estatal sobre la pobreza, que asiste a un colectivo y no a ciudadanos “sueltos” y aislados. Se trata de políticas urbanas que asisten a habitantes de diferentes villas y que también impacta sobre los modos de construcción política de los “pobres ciudadanos” (Merklen, 2010).

La vinculación entre las organizaciones políticas en villas y las agencias estatales se remontan a los inicios de este modo de hábitat popular. La politicidad villera[3] se presenta como una característica propia de estos espacios urbanos que fue adquiriendo diferentes características a lo largo del siglo XX y XXI. Los modos de participar de organizaciones colectivas en villas se ven desafiadas por los procesos de intervención urbana desarrollados durante el presente siglo, que en muchos casos desconocen la historicidad política de esos territorios. Esta perspectiva de análisis busca reconocer la experiencia política para poder precisar las repercusiones que las políticas urbanas tienen sobre las mismas y, de este modo, complejizar y densificar el análisis de la política popular en las villas.

En la intersección entre historia política del territorio y experiencia de intervención urbana contemporánea se ubican los resultados preliminares de una investigación más amplia.

El hogar de las clases populares. Área Metropolitana de Buenos Aires e Industrialización por Sustitución de Importaciones (MISI)

La estructura social, económica y política de las ciudades latinoamericanas comparten la particularidad de haber ingresado tardíamente a los procesos de acumulación capitalista, situación que imprime desventajas respecto a las ganancias de capitales propias de las economías centrales.

Las condiciones para la emergencia y consolidación de un sector de la producción de la vivienda capitalista son más adversas y han tardado más en madurar en las ciudades latinoamericanas. Como consecuencia de ello es muy evidente que la promoción capitalista no copa la totalidad de la edificación del espacio construido y a su lado aparecen otras formas de producción que no operan exactamente con la misma lógica (Jaramillo, 2008: 24).

Se trata de lógicas que, como veremos, no acatan, por ejemplo, a la propiedad privada de la tierra. Simultáneamente, en las ciudades latinoamericanas se efectuaron procesos migratorios que generaron un crecimiento demográfico que no fue absorbido por el mercado laboral. El desequilibrio entre oferta y demanda laboral moldeó un mercado donde la fuerza de trabajo cuenta con bajos salarios.[4] Esto generó “sectores insolventes” (Pirez, 2019; Jaramillo, 2008) para acceder al mercado de la vivienda.[5]

La respuesta de sectores empobrecidos para hacerse de un lugar en el mundo, adquirió diversos modos y facetas, que en su conjunto denominaremos “urbanización popular” (Pirez, 2019). En este trabajo nos detendremos en una tipología dentro de la urbanización popular que a nivel local se denomina villa. La emergencia de las villas en Buenos Aires, aun cuando éstas no se denominaban así, se remontan a finales del siglo XIX y cobran relevancia para mediados del siglo XX,[6] constituyéndose como espacio de residencia de una porción de los sectores populares.

El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)[7] se configuró como un área determinante a nivel nacional por su peso poblacional, que se explica por la desigual distribución de las fábricas en el país, localizadas prioritariamente en esta área. Con los gobiernos de Juan Domingo Perón (1946- 1955) esta tendencia se profundizó de la mano de una apuesta enérgica a salir del modelo agroexportador, hegemónico desde el inicio del Estado argentino, para pasar a una aceleración del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. El empleo fabril se ampliaría y demandaría mano de obra. Las migraciones se intensificaron hacia los centros urbanos, especialmente el AMBA, que fue escenario de acogida de plantas productoras de bienes manufactureros y de transformaciones profundas de la composición social de su población. La urbanización popular en el AMBA se asentó sobre territorios con escasa o nula infraestructura urbana (agua, cloacas, gas, caminos, transporte, etc.); asimismo, el equipamiento en servicios de salud y educación estuvieron ausentes. La mancha urbana se fue extendiendo de la mano de la instalación industrial sin una planificación preestablecida ni con controles sistemáticos por parte del Estado.

El resultado fue la residencia precaria, insalubre y hacinamiento de las familias recién llegadas a la urbe, y la conformación de los barrios constituyeron un mosaico heterogéneo que incluyó principalmente compra de lotes sin servicios y autoconstrucción, el acceso a viviendas precarias existentes y la toma de hecho de tierra ociosa donde construyeron su vivienda las familias con menores recursos.[8] Esta última tipología se denomina villa y es una de las más conflictivas por dos cuestiones nodales: la violación al derecho de propiedad privada y la organización política que fueron adquiriendo.

Partiremos, entonces, de contemplar dos características acerca de las villas que nos servirán en adelante para articular los temas sobre los que nos interesa reflexionar. Las villas se conformaron eludiendo normas centrales en el capitalismo como es el derecho de propiedad; las tomas de hecho de tierras despobladas marcan el inicio de este modo de urbanización popular y se constituye como el tema central de debate en torno a ellas. Por otro lado, esas tierras vacantes en su gran mayoría eran terrenos no aptos para la construcción, por tratarse, por ejemplo, de zonas inundables, contaminadas, vera de ríos, espacios al costado de vías ferroviarias, etc. En la génesis de las villas, “domesticar el espacio” (Duhau y Giglia, 2008) implicó muchísimo trabajo y organización por parte de sus primeros habitantes. Y esa organización colectiva, necesaria en un comienzo para convertir el espacio en un lugar habitable, continuó caracterizando la sociabilidad villera y, siguiendo a Merklen (2010), definiremos a esa característica como una politicidad específica y propia de éstos espacios urbanos.

Las villas del AMBA se convirtieron en el hogar de muchas familias trabajadoras, que generación tras generación invirtieron muchísimo tiempo, esfuerzo y dinero en mejorar su vivienda y, también, en mejorar el entorno y los espacios comunes a partir del trabajo colectivo. Parafraseando a Pirez (2019: 7), las relaciones sociales configuran al territorio tanto como el territorio configura a las relaciones sociales. Este territorio villero, hogar de muchos/as, moldea una forma de organización colectiva que se ha ido transformando sustancialmente a lo largo de su historia.

La politicidad popular en su versión villera (entre mediados del siglo XX y 1976)

Esta dialéctica territorio- relaciones sociales, que en nuestro caso se traduce en villas- politicidad villera, nos permite hilvanar diacrónicamente las dos características antes expresadas: la villa como territorio ilegal, y como espacio de organización colectiva.

Repasemos muy brevemente cómo surgió y las características que adquirió la politicidad villera desde el inicio de esta tipología de urbanización popular. La toma de terrenos vacantes en la ciudad se fue realizando paulatinamente, sin organización pre establecida de las familias y de manera pacífica; “la ocupación silenciosa del espacio” (Camelli, 2017a) no fue noticia y estuvo exenta de conflictos. Se trató de terrenos que requerían trabajos de infraestructura previo a su urbanización, uno de los motivos que explican su vacancia hacia mediados del siglo XX. Asentarse en estos lugares implicó transgredir la ley (tomar tierra) sin ningún obstáculo; esta licencia tácita inicial se convertirá en la pieza de jaque que intentará erradicar del tejido urbano a la villa durante todo el siglo XX.

El escollo principal en la génesis de la villa estuvo asentado en convertir los terrenos en lugares factibles para la vida urbana. Rellenar terrenos inundables, acercar (de manera informal) canillas de agua de uso comunitario a la zona, conectar (“colgarse de”) la luz para iluminar la zona, diseñar artesanalmente espacios de circulación (calles, pasillos, veredas), organizar la recolección de residuos, entre otras muchísimas tareas, fueron el arduo trabajo que realizaron colectivamente las “familias fundadoras”, articuladas en organizaciones barriales que nacieron paralelamente a las instalación de las viviendas en cada zona que se irá configurando como villa. Domesticar el espacio se convirtió en una labor constante a través de las cuales las organizaciones barriales se fueron consolidando. A las tareas de mejoras del hábitat se sumaron otras recreativas, culturales y de reivindicaciones específicas que poco a poco fueron creciendo, haciéndose públicas y demandantes ante el Estado.[9]

Hacia 1958 el Partido Comunista capitalizó el contexto de proscripción peronista como así también la experiencia organizativa de las villas y creó la Federación de Villas y Barrios de Emergencia de la Capital Federal. Con esta experiencia, los villeros comenzaron a participar de la política partidaria desde su especificidad territorial. Si bien la Federación fue la única organización política en las villas hasta la década de 1970, no logró movilizar cuantitativamente a los villeros que tenían una identificación prioritaria con el peronismo.[10]

Desde finales de la década de 1960 se registran prácticas semi clandestinas de organizaciones villeras peronistas. Con el fin de la proscripción dichas organizaciones conformaron el Movimiento Villero Peronista (MVP); esta experiencia alcanzó alta participación y entusiasmo, logrando conformar la primera organización política villera a nivel nacional. El MVP fue un actor político del contexto setentista, donde la lucha contra hegemónica ocupó un rol central. Las demandas de los villeros lograron hacerse oír con propuestas disruptivas acerca de su ilegalidad normativa. Ante los planes de erradicación ejecutados en diferentes gobiernos[11] que desalojaban a familias trabajadoras en nombre de la ley, el MVP invirtió los términos del planteo:

¿es la usurpación una violación al orden o es el incumplimiento de las garantías sociales básicas planteadas en la constitución del Estado una ilegalidad anterior y causal de la conformación de las villas? (…). Lo que anteriormente se presentaba como ilegal desde el discurso oficial se resignifica como una acción legítima entre los villeros forzados a tal situación por una ilegalidad anterior ejecutada por el Estado. En este contexto surge y se desarrolla la idea de radicar las villas en los mismos lugares donde éstas se asentaban (Camelli, 2019: 179).

Lo que hoy se conoce como urbanización o integración socio urbana es aquello que el MVP propuso como “radicación”. Transformar las villas en barrios obreros fue un lema nacido en el seno del Movimiento de Sacerdotes para el Tercer Mundo, que el MVP tomó y le dio forma. La radicación fue el proyecto que vertebró la militancia del MVP, también fue la consigna política disruptiva que vino a plantear otra forma de resolver la ilegalidad en torno a la propiedad de la tierra, el desorden urbanístico producto de la autoconstrucción de ciudad (el entramado de pasillos y la ausencia de calles y veredas) y, centralmente, la radicación expresó que vivir en la ciudad también era un derecho de las clases populares.[12] Esta posición hoy suena evidente, pero no siempre fue así. Con la erradicación como modo de intervención hegemónica, la premisa era alejar a los sectores pobres de las zonas más rentables de la ciudad.

De este modo, la organización territorial en las villas nació para hacer habitables terrenos y con el paso de los años logró madurar reivindicaciones políticas contra hegemónicas, donde la persistente acusación de intrusos fue revertida en términos de derechos.

La última dictadura militar constituye un hito en nuestra historia reciente que transformó de manera estructural el modelo de acumulación capitalista (Canelo, 2016). Marca un antes y un después en torno al modelo económico, político y en la estructura social. Esta transformación fue lograda a partir de una dictadura genocida[13] que desarticuló la construcción política que hasta el momento había alcanzado el campo popular. Los principios dictatoriales en referencia a la cuestión urbana en áreas metropolitanas, buscaron modificar el “patrón de estructuración urbana” mediante una “descentralización selectiva y jerarquizada” (Oszlak, 2017: 100-102). En el AMBA éstas directivas se materializaron a través de cuatro intervenciones centrales: la transformación del mercado de la vivienda urbana, las expropiaciones por construcción de autopistas y recuperación de espacios verdes, la relocalización industrial y las erradicaciones de villas (Oszlak, 2017). De este modo, en las villas los dispositivos represivos contemplaron desapariciones (represión clandestina) y erradicaciones (legales, difundidas y documentadas).[14] Así se desarticuló al MVP, y con él pareciera haberse arrasado con la genealogía organizativa que se habían dado las villas hasta entonces.[15] La propuesta analítica retoma éstos aspectos de la historia de las villas, buscando conectar aquello que pasó antes de la dictadura con los procesos políticos del siglo XXI. No en términos idílicos ni nostálgicos, sino para lograr articular una “politicidad villera” que transitó diferentes experiencias y formatos y que merecen ser conocidas, reivindicadas y ubicadas en un horizonte de esperanza.

La Cava[16]

-Origen

Según las pocas reconstrucciones históricas acerca de la conformación de lo que hoy conocemos como villa La Cava, se sabe que hacia 1887, en esta área se instaló la Fábrica de Ladrillos San Isidro; sus tareas generaron una gran excavación de tierra que perdura hasta la actualidad. El pozo (la cava) desciende 5 metros del nivel de la tierra. En 1922, la Empresa Estatal de Agua y Saneamiento Obras Sanitarias de la Nación (OSN) comenzó sus actividades en la zona, donde continuó realizando excavaciones de tierra y rocas (con destino a construcciones de la empresa) que agrandaron el pozo, y que perdura como característica geográfica: la cava ocupa un tercio aproximadamente del total de la villa y se accede a esa zona a través de pequeñas escaleras.

Para la década de 1940 se tienen registros de los primeros pobladores: fueron obreros de diferentes provincias que la empresa contrataba y los alentaba a que se instalen en el predio. La investigación de Tedeschi (2007: 113) afirma que

los lotes para cada familia medían 20 metros de largo por 8 de ancho, con una casilla de madera. Había piletas comunes para el lavado de ropa y un lugar para esparcimiento y baile. La asignación del lote fue verbal, razón por la cual los pobladores jamás accedieron a escrituras regulares de propiedad. Aún hoy, los hijos de estos obreros manifiestan tener derechos de propiedad sobre estas tierras.

Asimismo, refiere que la ocupación de las tierras fue ordenada, especialmente porque la empresa OSN se encargaba de distribuir casillas para sus empleados temporarios. Pero finalizado el trabajo muchas familias decidieron asentarse definitivamente en la zona, atraídos por las oportunidades de diversos empleos existentes en el AMBA. A su vez, los familiares que migraron hacia Buenos Aires, motivados por mejores oportunidades laborales en el contexto de una aceleración del MISI, fueron recibidos en los lotes que habían ocupado en La Cava y en zonas cercanas aún inundables, aumentando la población de manera gradual y sin conflictos.

En 1957 había en La Cava 207 viviendas (Tedeschi, 2007: 113); en 1981 el número ascendía a 1519.[17] Con estos datos sólo podemos evidenciar el crecimiento cuantitativo de población en la zona, sin conocer detalles de cómo fueron construyendo la villa, qué comunidad fueron creando y qué organizaciones territoriales acompañaron el crecimiento del lugar.[18] La villa fue creciendo y en la actualidad ocupa unas 20 hectáreas, dividida en diferentes sectores.

Figura 1:
Ubicación de La Cava
Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP).

-Erradicaciones

Durante las dictaduras militares, las erradicaciones de villas lograron avanzar sin mayores contradicciones y el caso de La Cava constituye un claro ejemplo. En 1972, sobre el final de la autodenominada Revolución Argentina (1966- 1973), se intentó desalojar el barrio, pero fue resistido por la organización villera y apoyada fuertemente por organizaciones de otras villas que en aquellos años afianzaron la militancia articulada. La dictadura no pudo erradicar La Cava y el nuevo gobierno democrático iniciado en 1973 asumió como propios los principios de la organización villera setentista y promovió la radicación como solución habitacional para esta villa.[19]

Reivindicar y llevar a cabo las demandas de la organización villera fue posible gracias a trabajos provenientes del campo popular. En La Cava, hacia 1971 y en el marco de la militancia villera (hegemonizada por el MVP) en colaboración de estudiantes de arquitectura de la Universidad de Buenos Aires, se relevó a la totalidad del barrio, para conocer detalladamente el territorio y así poder proponer mejoras de viviendas. Uno de los productos de este trabajo fue un plano general del barrio. Estos materiales fueron centrales para las áreas de incumbencia durante el tercer gobierno peronista para dar curso a demandas de larga trayectoria de sectores que su gobierno representaba.[20]

Una resolución de diciembre de 1974 disponía la venta de los terrenos donde se asienta La Cava, propiedad de OSN, a la Secretaría de Estado de Vivienda y Urbanismo (luego pasaría a llamarse Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental) como primer paso para poder radicar la villa. Este proceso fue lento y conflictivo por una disputa de tierras que ocupaban el Club Hípico del Norte y la Agrupación Tradicional Argentina El Lazo, pertenecientes también a OSN pero ocupada por éstas dos instituciones con permisos precarios.

La dictadura iniciada en 1976 dejó trunco este proyecto y retomó la erradicación de manera mucho más violenta que las experimentadas desde décadas atrás. En 1979, el intendente de facto de San Isidro, Coronel José María Pedro Noguer (1976- 1981), autorizó nuevamente a las mencionadas instituciones a ocupar las tierras que se requerían para urbanizar la villa. Asimismo, entre 1979 y 1981 funcionó una “Comisión de Erradicación de villas” en el marco municipal, encargada de erradicar las villas del partido de San Isidro. Se erradicó Villa Santa Rita, y desde allí se trasladó a muchas familias a La Cava, agudizando el hacinamiento y la ocupación de zonas inundables. Una de las personas entrevistadas[21] para esta investigación contó en primera persona cómo fue la erradicación:

A mí me erradicaron de Santa Rita. Yo vine en 1981 desde allá, me sacaron. De un día para el otro desarmaron todo y nos trajeron [a La Cava], igual nos habían armado una casita de madera. Éramos mi mamá y 5 hermanos. (…) Santa Rita eran 50 viviendas todas juntas y las sacaron todas. (…).[22]

Asimismo,

narran los vecinos que en enero de 1980 hubo un intento de desalojo compulsivo en La Cava por parte del gobierno militar, con complicidad de miembros de la Sociedad de Fomento, quienes señalaban las casillas a desalojar. Las mujeres se movilizaron a protestar ante la Intendencia, lo que abortó esta iniciativa (Tedeschi, 2007: 116).

A pesar de esta resistencia, según el informe del CELS del año 2008,[23] durante la dictadura se erradicaron un total de 168 viviendas de La Cava. Otra forma de actuar de la “Comisión de Erradicación” municipal fue hostigar a las familias residentes en villas para que se mudaran, entregándoles materiales de construcción como así también ofrecer pasajes para que retornaran a sus lugares de origen.

-Urbanizaciones y nuevas formas políticas

Durante la década de 1990 se afianzó el período de neoliberalización iniciado durante la última dictadura, donde la desregulación financiera, las privatizaciones, la flexibilización del mercado de trabajo y la liberalización del comercio fueron las características centrales. Los índices de desempleo se incrementaron como consecuencia del proceso de desindustrialización (resultante de la apertura económica sin protección para la industria nacional) y las privatizaciones. El aumento de la pobreza y de la desigualdad son el corolario de la instalación de un modelo que reformuló sus bases económicas en detrimento de las mayorías. La medida paliativa ante la exclusión se materializó a través de políticas sociales de lucha contra la pobreza, que reformularon la presencia del Estado en los barrios populares: la “porosidad” entre el Estado y la sociedad civil (Vommaro, 2017), transformó al referente barrial en la cristalización del Estado en el territorio (esta característica se vio reforzada por la diversificación y crecimiento de planes sociales). La presencia del Estado en las villas son parte de consensos de época acerca de la forma de construir estatalidad (Vommaro, 2017: 86), y esto es completamente novedoso respecto a la politicidad villera imperante desde sus inicios hasta 1990.[24]

En este contexto, se instaló desde los organismos de financiamiento internacionales la urbanización como nuevo paradigma de intervención en urbanizaciones populares en la región. Los gobiernos durante muchos años se desentendieron de proveer servicios urbanos básicos, bajo el argumento de la ilegalidad originaria de estos espacios. Este paradigma hoy es obsoleto y en contrapartida existen diversas dependencias públicas que asisten a las villas en torno a la infraestructura y espacios comunes. ¿Cómo repercute este cambio en la politicidad de las villas?

El caso que estamos estudiando reviste una particularidad: desde 1984 el municipio de San Isidro está gobernado por la familia Posse; en un principio Melchor Posse (1983- 1999) y posteriormente su hijo, Gustavo Posse, desde 1999 hasta la actualidad. Se trata de un municipio radical que desde mediado de la década del ´80 tiene presencia en La Cava a través de mejoras puntuales en torno al barrio. También incorporó a muchos habitantes de la villa a la planta de empleados municipales.

La democracia iniciada en 1983 se inició con una propuesta urbana para La Cava: un plan de viviendas ejecutado articuladamente entre el Gobierno Nacional (a través de la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental –SVOA-, dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social) y el Gobierno Provincial (a través del Instituto de la Vivienda) llamado “Programa de Renovación Urbana del Barrio La Cava”.

El plan contemplaba la construcción de viviendas para todos los habitantes y la urbanización de todo el predio en donde estaba asentada la Villa que fuera de propiedad pública. Un presupuesto adjunto contemplaba financiamiento para el sistema de abastecimiento de agua, de desagües de alcantarillado, red eléctrica, alumbrado público, provisión de gas, red vehicular y desagües pluviales (Tedeschi, 2007: 118).

Para su realización incorporaba terrenos adicionales debido al gran hacinamiento que experimentaba el barrio. Se planearon 6 etapas de desarrollo progresivo: comenzando por la construcción de viviendas en terrenos lindantes, donde se mudarían familias que al liberar terrenos de La Cava permitirían la construcción de las siguientes etapas en esos lugares.

La primera etapa consistió en la construcción y entrega de 280 viviendas en 1989. Se trató de construcción de vivienda social tradicional, sin participación de los usuarios en el diseño y ejecución. Para la segunda y tercera etapa, se retomaron las negociaciones en torno a las tierras ocupadas por El Club Hípico del Norte y la Asociación Tradicional Argentina El Lazo, terrenos necesarios para la concreción del plan. La resistencia de éstas instituciones a entregar las tierras hizo paralizar el “Programa de Renovación Urbana del Barrio La Cava”, y tuvo como efecto organizativo la conformación del “Centro Comunitario Pro-Vivienda La Cava” (en 1992) que reclamaba la continuación del plan.

En 1989 la Ley 23.697 (de emergencia económica y reforma del Estado) disponía en sus artículos 61 y 62, la enajenación de los inmuebles de jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional y la transferencia a sus ocupantes. En 1991, a través del Decreto 846, se creó el “Programa Arraigo” con el objetivo de regularizar la tenencia de tierras fiscales a favor de los habitantes que allí residían, promoviendo la participación de organizaciones sociales (Tedeschi, 2007: 124). El programa se esforzó en vender tierras a familias ocupantes o a organizaciones barriales que luego debían encargarse de la subdivisión y escrituración, pero no abordó la infraestructura urbana de los barrios.

La “Asociación Mutual de Tierras y Viviendas La Cava Ltda.” surgió en el marco de este programa. Nacida como organización necesaria para la regularización de la propiedad, compró las tierras ocupadas del barrio La Cava al “Programa Arraigo” en diciembre de 1992. La trampa de este programa residía justamente en vender tierras con “urbanización popular autoconstruida” a organizaciones sin capacidad de transformar aquellos espacios en ciudad formal. Subdividir el terreno comprado requería ordenar el espacio, abrir calles, establecer espacios para veredas, para espacio públicos, lotear, entre muchas otras tareas de planificación, sobre una construcción muy compleja y valiosa para sus ocupantes. La Mutual consiguió un subsidio para pagar un tercio del valor del terreno, pero luego no pagó las cuotas que le correspondían y tampoco intervino urbanísticamente el barrio (exigencia imposible para una mutual barrial). La expresión más clara del fracaso del “Programa Arraigo” en La Cava es que en el año 2001 la Mutual cedió los terrenos adquiridos mediante el programa al municipio de San Isidro. Recordemos que a partir de 1999 Gustavo Posse asumió como nuevo intendente, distanciándose de su padre en torno a las acciones locales sobre La Cava. Si la gestión anterior había realizado mejoras en el barrio, el nuevo intendente abandonaría las obras de infraestructura y mantenimiento para desalentar la permanencia de los habitantes (Tedeschi, 2007: 128). Asimismo, expresó su voluntad de erradicar la villa, desconociendo que dicho modo de intervención no había sido efectivo. La respuesta de los/as habitantes fueron una serie de reclamos ante los rumores que provocaban gran incertidumbre acerca de su futuro, llevados a cabo por la “Comisión de Tierras, Vivienda y Trabajo” del barrio y el “Centro Comunitario Pro-Vivienda La Cava”, con el acompañamiento de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) APAC[25] y el CELS.[26]

Las políticas urbanas tuvieron un fuerte impulso a partir del año 2004,[27] donde es importante destacar la centralidad que adquirió la vinculación territorial en la planificación y ejecución de las nuevas obras. Poner en valor los procesos organizativos de los barrios potenciaba la posibilidad de concretar el acceso y permanencia de los sectores populares a un hábitat adecuado.

En 2005 se creó el “Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios” (incluido en el “Plan Federal de Vivienda” ejecutado por los gobiernos locales).[28] Dentro de la provincia de Buenos Aires y específicamente en el AMBA, el plan preveía la urbanización de villas y asentamientos junto con la construcción de 16 mil viviendas. La Cava quedó enmarcado dentro de dicho Sub-Programa, ejecutado por la Municipalidad de San Isidro. El gobierno local estaba encabezado por Gustavo Posse, perteneciente a la Unión Cívica Radical. La ejecución en manos de un municipio opositor al ejecutivo nacional (liderado en ese entonces por Néstor Kirchner, del Partido Justicialista) sería el primero (aunque no único) escollo.

La cantidad de viviendas destinadas a la urbanización de La Cava debía corresponderse con el total de familias censadas en el Censo 2001: 1882 viviendas. Pero el municipio diseñó un proyecto que contemplaba la construcción de sólo 856 viviendas. Más de mil familias quedarían excluidas de la urbanización, bajo el argumento de falta de espacio (explicación por demás provocadora teniendo presente que aún estaban ocupados ilegalmente los terrenos del El Club Hípico del Norte y la Asociación Tradicional Argentina El Lazo). Los/as vecinos/as de La Cava no participaron de la confección del proyecto, no fueron consultados y mucho menos se abrieron instancias de participación.

Del informe elaborado por el CELS acerca de la ejecución de la urbanización en La Cava enmarcada en el Plan Federal, podemos reconocer una actuación desdeñosa por parte del municipio de San Isidro por varias razones.[29] Enumeraremos las más importantes en cuanto a los efectos nocivos para la organización barrial. La falta de información acerca de las etapas del plan, que implicaba conocer qué zonas serían relocalizadas en cada fase constructiva, generó desconcierto e impotencia. La negativa de funcionarios a brindar esta información incrementó el malestar en el barrio, en principio contra los agentes municipales, pero también en la convivencia entre vecinos/as sumidos en la angustia y ansiedad de no saber si serían receptores de viviendas o si, por el contrario, cabía la posibilidad de padecer nuevamente erradicaciones.

Sin acceso a la información no hay participación de los actores involucrados genuina y productiva. Como expresó una entrevistada, “mientras menos info, más mareados estamos”.[30] La “Mesa de Integración Social”, establecida como espacio de participación de vecinos/as en el “Sub-Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios”, no cumplió su objetivo.[31] Asimismo, a medida que el plan avanzaba el problema más importante pasó a ser la adjudicación de las viviendas. En un marco de plena incertidumbre, se ignoraba qué características de las familias eran tenidas en cuenta a la hora de asignar un “puntaje” para establecer quienes accederían a las nuevas viviendas.[32] La competencia entre familias para acceder a una vivienda asumía el formato más cruel: incertidumbre, individualismo y estrategias tendientes a arribar a un hogar que dejaba afuera a un montón de miembros de la comunidad. Quizá el modo efectivo de impedir la construcción colectiva.

Frente a las denuncias realizadas por los/as vecinos/as por arbitrariedad y falta de información, se creó en el año 2006 una “Mesa de Seguimiento” que contó con la participación de representantes del gobierno Nacional, Provincial y Municipal, junto a vecinos/as de La Cava (acompañados por las organizaciones APAC, CELS y COHRE[33]). El objetivo de la Mesa era establecer mecanismos que mejoraran la implementación del Plan y funcionó entre 2006 y 2007. Si bien la “Mesa de Seguimiento” tuvo la intención de mejorar sobre la marcha la ejecución del Plan, la discontinuidad por falta de participación hizo que sus logros (que los hubo, especialmente en cuanto al acceso a la información) no modificaran la experiencia general de la implementación de este Plan. La falta de participación fue un tema recurrente en las entrevistas realizadas, donde, por ejemplo, dos entrevistadas lo destacaron como una característica del barrio:

A la gente le cuesta participar, La Cava tuvo varios planes de urbanización y eso en los vecinos genera que cualquier cosa que tenga que ver con urbanizar, o con propuesta de vivienda genera rechazo, mucha desconfianza, ‘le van a dar la casa a tal y no me la van a dar a mí’, eso generaba dificultad.[34]

El tema está en la participación. No es una comunidad con mucha participación (…) generalmente las que participan son las mismas cinco que participan en todo movimiento comunitario, social… por un interés personal, comunitario y también político, se mezcla.[35]

El descreimiento y la desconfianza son los sentimientos que cosechó el Estado con sus diferentes intervenciones territoriales en el marco del paradigma de urbanización. La porosidad estatal es muy delicada en tanto cualquier error, por menor que sea, impacta muy fuertemente en la comunidad y de ahí en adelante resulta muy difícil reconstruir la confianza aún con cambios de gobiernos.

Retomando la descripción sobre la ejecución del “Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios”, un factor importante de descontento fueron las quejas acerca de la discrecionalidad en cuanto a qué se haría y de qué forma y las denuncias por “favoritismos” en la adjudicación de viviendas. Se trató de un proyecto que provocó muchísimo malestar comunitario. Como ejemplo de perjuicio introducido al territorio, encontramos en el año 2008 dos ordenanzas municipales que convalidaban las acciones de la “Mesa de Integración”,[36] aun conociendo (a través de las denuncias realizadas por los/as vecinos/as ante el municipio) las irregularidades que ejercía. Las ordenanzas, además, habilitaban al ejecutivo municipal a desalojar (¿eufemismo actual para hablar de erradicar?).

No perdamos de vista que todo este malestar comunitario se gesta en un proceso con un fin noble como es el acceso a la vivienda digna. Ahora bien, las viviendas construidas presentaron muchísimos problemas constructivos (materiales, diseño, etc); carencia de servicios (las viviendas contaban con instalación de gas, pero el servicio no estaba disponible en la zona); carencia de infraestructura urbana (no cuentan con red cloacal, ni recolección de residuos, falta asfalto en las calles, no existe alumbrado público, etc.). Es decir, que el resultado no redunda en una mejora sustancial de la situación habitacional de las familias acogidas en el Plan.

Otro problema central era el hacinamiento que continuó presente en las nuevas viviendas, porque el proyecto contemplaba la entrega de “casa por casa” sin tener presente la convivencia de varias familias en cada unidad, como así tampoco la conformación de nuevos núcleos familiares desde el Censo 2001 al momento de la entrega de la vivienda.

La modalidad de ejecución del plan en cuanto a liberación de espacios mediante demoliciones de viviendas fue desordenada. Es decir, no se efectuaron por zonas, sino que fueron casas dispersas que de un momento a otro se convirtieron en escombros. Esos espacios no tardaron en convertirse en basurales agudizando la precariedad habitacional del barrio. El proceso de urbanización, de este modo, colaboró en profundizar los problemas que debía resolver.

A su vez, el proyecto contemplaba viviendas transitorias muy precarias, por las que pasarían las familias adjudicadas por un lapso de tres meses (tiempo requerido para la finalización de las obras). Pasado ese tiempo lograrían arribar a las viviendas definitivas. Pero en los hechos, muchas familias quedaron viviendo allí por años. Más aún, las familias que a pesar de las demoras recibieron la vivienda prometida, dejaron la transitoria pero dicha unidad fue ocupada de hecho por familias sin hogar y hoy son viviendas integradas al tejido urbano de La Cava.

Foto 1:
Vivienda precaria construida en el marco del Sub-Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, habitada hasta la actualidad (07/09/2022).

Durante el gobierno presidencial de Mauricio Macri (2015- 2019) se instaló en el Estado de una forma más firme la premisa de “Integración Socio Urbana”.[37] Se comenzó con obras muy decididamente en el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (encabezado por Horacio Rodríguez Larreta- 2015- 2019 y 2019- 2023) con intervenciones en cuatro villas y más lentamente en el Conurbano Bonaerense. La creación de la Secretaría de Integración Socio Urbana[38] (-SISU-dependiente del Ministerio de Desarrollo Social) proveyó el marco institucional para la intervención de los ahora re bautizados “barrios populares”. A su vez, en la Provincia de Buenos Aires durante el gobierno de María Eugenia Vidal (2015- 2019) se creó el Organismo Provincial de Integración Socio Urbana (OPISU). Las intervenciones a partir de la creación de estos organismos fueron puntuales, a partir de identificar las principales problemáticas urbanas (cloacas en algunas zonas, rellenos en otras, etc.). Existieron trabajadoras sociales que promovieron la participación de los/as vecinos/as en los proyectos que se iban gestando desde la SISU. Las internas remitieron a las identidades o simpatías políticas externas al barrio, es decir, quienes rechazaban al macrismo no participaban de las propuestas de la SISU mientras que quienes se sentían representados por el PRO sostenían las instancias de participación.

Con la presidencia de Alberto Fernández (2019- 2023), la secretaria de la SISU es Fernanda Miño, quien reside en el La Cava desde que nació. A las internas referidas a la identidad política se añade el “reproche” acerca de las zonas del barrio dónde se están realizando las obras (en la actualidad existen varias intervenciones en simultáneo: construcción de viviendas, cloacas, desagües, apertura de calles). Asimismo, las/os referentes que durante el macrismo fueron muy cercanas/os a la SISU hoy recriminan falta de diálogo y espacio para la participación en los proyectos de urbanización. De este modo lo reclama una entrevistada:

Nosotros estamos sintiendo que solamente hay un movimiento social que está teniendo la posibilidad de entrar a tomar esas obras, cuando acá somos todos trabajadores de la economía popular (…) eso debería ser abierto a cualquier trabajador idóneo en lo que se esté necesitando.[39]

Las principales organizaciones que hoy tienen presencia en La Cava se encuentran muy lejos de identidades directas con partidos políticos. Diversos centros educativos extra formales, comedores, centros culturales, espacios de apoyo escolar, instituciones religiosas y escolares, conforman la trama organizacional de la villa. En todos ellos existen financiamiento estatal de alguna índole y también tienen a su cargo distribución de recursos (también diversos) para la población del barrio. Se trata de un ejercicio de poder territorial muy complejo (por la falta de claridad en torno a quien/es representa las organizaciones a-políticas) y al mismo tiempo muy condicionado (por la dependencia de los recursos).

Conclusiones

Con el retorno democrático las políticas urbanas hacia las villas se caracterizaron por promover la urbanización (a través de diversos programas) y la regularización de la tenencia de la tierra (Plan Arraigo). De este modo, uno de los tópicos que históricamente se había constituido como un conflicto en torno a la villa como lugar de residencia, ahora se encuentra resuelto: la ilegalidad territorial ya no representa un argumento hegemónico que avale la erradicación o desalojo de urbanizaciones populares. Este viraje se establece sin vínculos con la historia de lucha por la radicación y el derecho a la ciudad; no encontramos un saber popular que relacione que la idea de urbanizar las villas fue un proyecto surgido desde las organizaciones villeras de las décadas de 1960 y 1970 y, por ende, no se ubica en una historia de luchas populares. Un análisis académico de largo plazo permite observar este tipo de quiebre en torno a la historicidad política, que no pretende juzgar ni reclamar reivindicaciones al interior del campo popular, sino más bien problematizar la escisión entre dos tiempos históricos de un mismo actor político. La dictadura de 1976 logró desarticular la organización villera; pero las villas persisten como el hogar de un amplio sector de las clases populares y con ellas también persisten las organizaciones colectivas ancladas en el territorio. Poder establecer contactos entre formas políticas distantes y distintas permiten deconstruir preceptos muy difundidos acerca de la política posible en el campo popular.

Las urbanizaciones, asimismo, presentan problemas nuevos: por la complejidad que fueron adquiriendo las dependencias públicas, vemos multiplicarse organismos estatales encargados de realizar intervenciones en las villas, que en su conjunto debieran propiciar una integración socio urbana. Esta multiplicidad de organismos interviniendo el territorio genera confusión y desorden en las diferentes organizaciones del barrio, porque dichas dependencias suelen no trabajar articuladamente.

Los impactos en la politicidad villera de este cambio de escenario tienen varias aristas que en estas páginas hemos intentado recorrer. Entre ellas podemos destacar que antes de la dictadura la organización en las villas alcanzó altos niveles de articulación con la política partidaria de carácter contestatario, revistió independencia respecto a los organismos gubernamentales y desplegó reivindicaciones que cuestionaba a fondo las concepciones acerca del derecho de propiedad y de acceso a la ciudad. En la actualidad, en el caso estudiado, asistimos a un entramado organizacional que no evidencia identidades políticas, pero a su vez presentan fuertes dependencias de los recursos brindados por diferentes instancias de gobierno (en sus diferentes niveles); estas organizaciones no asumen un compromiso fecundo con la integración socio urbana, en parte por diferencias con los modos de ejecución de los planes, pero centralmente por descreimiento en la efectividad de las urbanizaciones. A su vez, el municipio de San Isidro se encargó de desalentar la organización del barrio creando “mesas de participación” legitimadas desde el consejo deliberante que desconocía las mesas de participación gestadas por los/as propios/as vecinos/as. De ello resulta una villa que en la actualidad no cuenta con presencia de partidos políticos, aunque sí de diversas organizaciones barriales que garantizan lo que debiera garantizar el Estado y que no son integradas a las proyecciones urbanas diseñadas para el barrio.

Esta lectura de largo plazo nos permite reconocer que las organizaciones actuales son muy diferentes a las existentes antes de la dictadura, centralmente porque las organizaciones territoriales toman forma en instituciones educativas, asistenciales, culturales, recreativas etc. pero no construyen disputas de poder; y porque el rol asumido por las organizaciones territoriales en el acceso y distribución de los planes que garantizan ingresos básicos a los hogares, imprime un delicado desafío a la construcción colectiva. Por su parte, la urbanización, con la multiplicidad de agencias interviniendo desarticuladamente y con la falta de información para con los vecinos/as, complica aún más las posibilidades de la organización de base. De este modo, las políticas estatales para paliar la pobreza en las villas tienden a construir una politicidad popular fragmentada y atravesada por la competencia entre pares, a la vez que desconoce y obstruye la historia de las luchas villeras.

Si bien los objetivos de este trabajo fueron acotados, intento ubicarme en un horizonte analítico que interrogue cómo incide el ejercicio de pensar históricamente la politicidad popular, motivada por la intuición que allí hay una nutrida variable que puede aportar inteligibilidad a los desafíos del presente.

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Notas