Cuando hablamos de reformas borbónicas en la Nueva España hacemos alusión a una sólida tradición historiográfica. Desde Vázquez (1992), Navarro (1995), Brading (2004), García Ayluardo (2010), Sánchez Santiró (2016). Las intendencias y sus agentes principales también han sido foco de atención: Navarro (2009), Morazzani (1966), Rees Jones (1979), Pietschmann ([1976] 1996), hasta Augeron (2000), Diego-Fernández (2016), Castejón (2017), Lacoste (2021), entre otros. Del enfoque institucional, político y administrativo se ha pasado a entender las bases económicas y fiscales de los cambios, los grandes personajes como Gálvez o los virreyes interesan menos y ahora el enfoque se ha puesto en personajes secundarios, complejizándose los análisis.

Desde hace diez años, un conjunto de investigadores conformó un grupo de trabajo que puso su atención sobre los subdelegados y, en general, en los agentes menores que hacían que las intendencias funcionaran: el asesor fiscal, los tenientes, etc. La Red de Estudios sobre el Régimen de Subdelegaciones en la América Borbónica (RERSAB) hasta el momento ha publicado tres libros colectivos (2014, 2019 y 2021) en los cuales se ha resaltado el trabajo realizado por los subdelegados. Especial alusión merece el primer libro de autoría individual de la RERSAB de José Luis Alcauter (2017), cuya mirada se centra directamente en las subdelegaciones y, en particular, la de Valladolid de Michoacán y un estado de la cuestión realizado por Lucrecia Enríquez (2020) quien muestra claramente las diferencias entre la bibliografía clásica sobre las intendencias.

En este artículo el objetivo es trabajar el cambio de alcaldías a subdelegaciones. En particular en los alcaldes mayores que devinieron subdelegados, con lo cual se formó una idea engañosa de continuidad, sin embargo, partimos de la idea que precisamente ellos facilitaron el proceso de cambio, después de ciertas reticencias, sopesaron las ventajas que podían sacar del nuevo modelo. En la historiografía sobre las Reformas Borbónicas no queda duda que la publicación de la Real Ordenanza de Intendentes en Nueva España en 1786 marcó un antes y un después.² La Ordenanza fue la síntesis de una serie de medidas que ya se venían aplicando y otras que fueron ampliamente pensadas y, con el paso de los años, el sistema de intendencias dejó su impronta.

A fines del siglo XVIII había cuatro virreinatos, el de Nueva España, el de Perú, el de Nueva Granada, formado en la primera mitad del siglo, y el del Río de la Plata, apenas creado en 1776. A su vez había otras jurisdicciones como las capitanías generales, por ejemplo, Guatemala y Chile, pertenecían a esa categoría. No en todos los lugares se instalaron las intendencias y subdelegaciones, en Nueva Granada y en Guatemala siguieron las alcaldías mayores y corregimientos. En Nueva España había ocho gobiernos y capitanías generales: Yucatán, Nuevo Reino de León, Nuevo México, Coahuila, Sonora, Nueva Galicia y Nueva Vizcaya. Varios de estos gobiernos militares pasaron a formar en 1776 la Comandancia General de las Provincias Internas. En la misma Nueva España no todo el territorio fue convertido en intendencias. Por ejemplo, Tlaxcala fue un gobierno político-militar (Gayol, 2019), Tabasco una alcaldía mayor.

Como antecedentes se puede mencionar que, ya desde el 10 de octubre de 1770, el virrey de Croix había publicado la nómina de las intendencias de ejército y provincia que se establecerían.³ Pocos años después, en 1777, se publicó el Yndize comprehensivo de todos los gobiernos, corregimientos y alcaldías mayores que contiene la gobernación del virreinato de México, sus anexas y frutos que produce cada país en que pueden divertir sus quinquenios los provistos que no tienen práctica, dispuesto por el A.B.C. para la mayor inteligencia,⁴ que como su nombre lo indica recopila todas estas jurisdicciones por orden alfabético. Es decir, que los funcionarios de la Corona conocían perfectamente el territorio. Como lo ha planteado Castejón (2017: 796) la implantación de intendencias fue una decisión estratégica. Veamos brevemente quiénes eran los alcaldes mayores.

Los alcaldes mayores

Desde el siglo XVI se implantó el cargo de alcalde mayor en una jurisdicción territorial, generalmente en pueblos de indios. Residía en la cabecera y tenía la competencia de jurisdicción civil y criminal de primera instancia. Sus labores primordiales fueron cobrar los tributos, cuidar que los indígenas fueran enseñados en la religión cristiana y bien tratados, vigilar las tasaciones y las elecciones de república, entre otras. Asimismo, se le prohibía aceptar regalos o comida, tomar dinero de la caja de comunidad, comprar estancias o tierras y comerciar. Los primeros años eran elegidos por los virreyes de los cuales se sabe que aprovecharon para poner a los miembros de su familia y sus clientelas en los puestos (Borah, 2002). Desde 1687, la Corona se reservó el derecho de elegirlos, previo pago bajo el nombre de donación o préstamo, y se marcó que la duración del cargo sería de 5 años. Además del donativo, al alcalde mayor se le exigían una serie de fianzas, como la media annata (la mitad de su salario del primer año) o los pagos de fianzas por parte de los fiadores que generalmente eran comerciantes tanto de la ciudad de México como provinciales. El repartimiento de mercancías justo se desarrolló a fines del siglo XVI, como una forma de obtener los excedentes de las comunidades y poder sacar la inversión de las fianzas más ganancias, también tenía un papel fundamental el cabildo indígena y los caciques, a quienes les tocaba negociar las cantidades con la comunidad (Machuca, 2008). De ahí que el repartimiento de mercancías se fuera desarrollando hasta llegar a niveles muy sofisticados, como sucedía en Oaxaca con el comercio de grana.

Como explicó en su momento Borah (2002: 39) todas las cargas financieras llevaron a los alcaldes mayores “aun cuando no tuvo su propósito inicial, a explotar su provincia como negocio, en formas legales e ilegales”.⁵ En Oaxaca, por ejemplo, una de las regiones donde más se desarrolló el repartimiento de mercancías, los comerciantes se posicionaron como el grupo dominante, que ocupaba los puestos más importantes de la administración provincial (cabildo, hacienda) y crearon redes estrechas con ellos (Romero Frizzi: 1990: 265-266). Generalmente, los alcaldes mayores llegaban a administrar el territorio sin conocerlo y recibían un salario por ejercer su cargo.

Así las alcaldías mayores, con el tiempo, se clasificaron por categorías, con base en las ganancias que podían obtenerse en ellas, de primer, segunda y tercera clase, estando la mayoría de primera clase en Oaxaca. Se cometieron muchos abusos, por ejemplo, Carlos Moreno Amador (2018:85) muestra que en Tabasco debido a la distancia y su mala comunicación con el centro del país, era mínimo el control que podían ejercer sobre de ellos, los alcaldes tuvieron extensos privilegios, lo que dio pie a que cometieran múltiples abusos y gozaran de enorme autonomía. De hecho, este autor asume que los alcaldes mayores “en general, y los tabasqueños en particular, gozaron de dilatadas competencias en los territorios que administraban” y que con el paso de los años obtuvieron “amplias atribuciones”

Sobre los alcaldes mayores recaía ejercer la justicia local y decidían si ellos llevaban todo el proceso, normalmente en casos leves como hurtos, robos, adulterios, los asuntos de más gravedad se remitían a la Audiencia, al menos así lo ha mostrado Susana García (2016) para Oaxaca. Esto es importante porque los subdelegados fortalecieron, pasado el tiempo, la causa de justicia.

En este punto, cabe preguntarse acerca de qué pasó en las subdelegaciones y la reforma administrativa cuyo objetivo era acabar con el enorme poder que habían acumulado los alcaldes.

Intendencias y subdelegaciones

Pietchmann (1996: 89) calculó que antes de la Ordenanza de Intendentes de la Nueva España había 200 jurisdicciones (entre corregimientos, alcaldías mayores y gobiernos). La ordenanza consta de 306 artículos y el primero regula la creación de 12 intendencias: Ciudad de México, Puebla, Veracruz, Mérida de Yucatán, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacán, Santa Fe de Guanajuato, San Luis Potosí, Guadalajara, Zacatecas, Durango y Arizpe (incluidas Sonora y Sinaloa). Cada jurisdicción estaría a cargo de un intendente, quien se volvió el gestor de los preceptos de la Ordenanza, la cual como todo documento de esta naturaleza tenía como fin último lograr el buen gobierno.⁶ El artículo 12 es muy importante porque marca el fin de las alcaldías mayores y el nacimiento de las subdelegaciones:

En cada Pueblo de Indios que sea Cabecera de Partido, y en que hubiese habido Teniente de Gobernador, Corregidor ó Alcalde Mayor, se ha de poner un Subdelegado, que lo ha de ser en las quatro causas, y precisamente Español, para que, precediendo las fianzas que dispone la lei 9 título 2 libro 5, administre justicia en los Pueblos que correspondan al Partido, y mantenga á los Naturales de él en buen orden, obediencia y civilidad. Su nombramiento ha de hacerlo con Título formal, y sin derechos, el Intendente de la Provincia (…).⁷

A pesar de estas radicales intenciones reformistas, es inverosímil que la Ordenanza se publicara en diciembre de 1786 y en enero ya se hicieran todos los cambios en la administración, al contrario, estos fueron muy lentos al principio, puesto que, como ha señalado Martín Escobedo, hubo varios problemas, entre ellos: el empalme de jurisdicción entre intendencias, obispados, receptorías, la lentitud para ocupar los primeros puestos de subdelegados y la cuestión de sus salarios, la resistencia de las élites locales, entre otros (Escobedo, 2019: 59). Especialmente lento fue el proceso de instalación de intendentes. En diciembre de 1787 se informaba que apenas los había en Puebla y Valladolid, y faltaba la toma de posesión en las otras jurisdicciones,⁸ aunque se tiene conocimiento que entre octubre y noviembre tomaron posesión también los intendentes de Guanajuato, San Luis Potosí y Guadalajara. En Zacatecas, por ejemplo, el intendente Felipe Cleere llegó a ocupar su cargo hasta abril de 1789 (Escobedo, 2019: 85).

Cuadro 1
Primeros Intendentes

Fuente: Archivo General de la Nación, México [en adelante AGN], Subdelegados, vol. 35; Rees 1979, pp. 211-214.

Las intendencias, de hecho, comprendieron varias alcaldías mayores extintas y las subdelegaciones territorialmente sucedieron a las alcaldías. Una vez instalados los intendentes, el cambio de alcaldes mayores a subdelegados tomó su tiempo. Primero, porque los doce intendentes llegaron a su jurisdicción sin conocerla, así que, como se verá más adelante, tuvieron que pedir informes a los obispos y la élite local que también tenía sus propias expectativas acerca de los nuevos puestos.

El oidor Baltazar Ladrón de Guevara puntualizaba que había diferencias con los alcaldes mayores, pues para el cargo de subdelegados eran necesarias personas de mayor distinción, que no era fácil hallarlas para tantos partidos:

ni habrá de esa clase quien las pretenda, no teniendo lo preciso para subsistir con decencia, pues no lo es, ni los derechos de la judicatura que son muy cortos especialmente en los pueblos de indios, a cuyos individuos está prohibido el llevarles tales derechos, ni el 5% de lo que recaudan de tributos, cuyo importe en cada partido es de cortísima consideración.⁹

Agregaba que los subdelegados debían tener conocimiento amplísimo al tener que comprender las cuatro “importantísimas causas” de justicia, policía, hacienda y guerra y pagar fianzas.¹⁰

Si en un principio el plan era cambiar a todos los alcaldes mayores, los nuevos intendentes se enfrentaron a que en realidad no era tan fácil. Según el artículo 9 de la Ordenanza, las alcaldías mayores y corregimientos se irían extinguiendo, al momento que sus titulares acabasen su periodo. No obstante, una cédula de 28 de marzo de 1787 otorgó la prerrogativa de que quienes hubieran tenido “buen desempeño” y “acreditada conducta” en su empleo de alcaldes o corregidores pudieran ser nombrados subdelegados. Medida que ha llevado a afirmar que el cambio que la Ordenanza buscaba se frustró.

En 30 septiembre de 1788 se circuló una consulta de la Junta Superior de hacienda para saber cuál era el avance en la instalación de subdelegaciones. Repasemos algunas de las respuestas.¹¹

El intendente de Michoacán José María Riaño informaba, en octubre de 1788, que continuaba en su puesto el alcalde mayor de Zitácuaro, interino, el corregidor de Cuitzeo de la Laguna y los alcaldes mayores de Colima, Jiquilpa y Tlapujagua. Este último ya había solicitado retirarse, el de Colima había ocasionado algunos disturbios y solicitaban su dimisión, por lo que en su lugar se colocaría al corregidor de Cuitzeo, por su “exactitud y desempeño”. Consideraba que el alcalde mayor de Xiquilpan debía quedarse como subdelegado, “disfrutando de la gracia” que el rey había prodigado de preferir en los puestos de subdelegados a los antiguos alcaldes mayores.¹² De hecho, José Luis Alcauter (2017: 56) señala que seis alcaldes mayores de la Intendencia pasaron a ser subdelegados.

El intendente de Guanajuato, Andrés Amat y Tortosa, en 29 de octubre de 1788, escribía que todavía no contaba con teniente letrado, se hallaba solo y con pocas personas de quien fiarse, y que debía enfrentarse a “continuas rencillas de estas gentes acostumbradas a vivir su orden engreídos en la soberbia de su dinero”. No había estado en posibilidades de realizar una visita para comprobar lo que se le había informado, pero consideraba que no le habían dicho toda la verdad. Desde diciembre de 1787 había contestado a Fernando Mangino, superintendente de Real Hacienda, que hasta ese momento no había nombrado ningún subdelegado propietario por no conocerlos. Por renuncia del alcalde mayor de San Luis de la Paz, don Juan Antonio Iturbide, con 10 años en el cargo había puesto a don Joaquín Maciel, teniente de Irapuato. Asimismo, a petición del cabildo de León, había separado al alcalde mayor don Nicolás Bermolen y le había encargado las congregaciones de Pénjamo, Piedra Gorda y el Rincón y para León había elegido a don Antonio Clemente de Arostegui, a quien se le había recomendado colocar “en un apreciable oficio”. Los alcaldes mayores de San Miguel el Grande y Celaya seguían en sus puestos.¹³

En cuanto a la intendencia de San Luis Potosí, el intendente Bruno Díaz Salcedo informaba que solo había situadas tres alcaldías: la primera, Charcas que había servido ocho años don Tiburcio Ledano y que había sido extinguida por la audiencia de Guadalajara y había elegido a don Rafael Sánchez Casa-Madrid, quien era receptor de alcabalas en el real de Matehuala; la segunda era la de San Sebastián de Venados y San Jerónimo de la Hedionda que servía el teniente coronel don Fernando Ceballos Velarde desde junio de 1785 y, por último, la Villa de Valles a cargo del capitán don Salvador Navarro desde septiembre de 1786. El intendente manifestaba que no sabía si la reforma de subdelegados solo aplicaba para alcaldes en propiedad o también o los interinos. Por lo pronto, decía que “ninguno de los dos alcaldes mayores tiene los requisitos y circunstancias que yo deseo tengan los subdelegados”.¹⁴ No obstante, pocos años después, la intendencia había crecido a 7 subdelegaciones (ver el cuadro 3).

Antonio de la Mora de Peysal, intendente de Antequera, contestó que su intendencia tenía la particularidad de que era “de meros indios” y que solo en los pueblos de Xicayán, Quiechapa, Villalta, Nochistlán, Miahuatlán, Tehuacán, Tepejí y Tlaxiaco había algunos comerciantes españoles. Recomendaba que se quedaran don Florentín Sánchez de Cañas, corregidor de Guajolotitlán, don Pedro Quevedo de Teposcolula, don Antonio Meñas y Basarte de Juxtlahuaca, don Esteban Melgar de Teutitlán del Valle, don José González de Teococuilco y don Tomás Mollinedo de Tehuantepec.¹⁵ Aunque el intendente no lo menciona, por otra fuente se sabe que Manuel José López, alcalde mayor de Teutitlán del Camino, obtuvo una real orden expedida el 14 de enero de 1787, para continuar de subdelegado, pero por no haber encontrado fiadores a satisfacción de los ministros de real hacienda de Antequera no había podido tomar posesión (el escrito es de 1793).¹⁶

Como documenta Silke Hensel (2014: 300) en su estudio sobre los subdelegados de Oaxaca, Esteban Melgar fungía como alcalde de Teutitlán desde 1779 hasta 1808 cuando murió y, en su lugar, se quedó su hijo Francisco. Otro que se mantuvo como subdelegado fue Pedro Quevedo de Teposcolula e Idelfonso Sánchez Solache de Zimatlán (que tampoco fue recomendado por el intendente). Otros alcaldes mayores, si bien no devinieron subdelegados en su subdelegación, sí pasaron a integrar el nuevo sistema, como Tomás de Mollinedo y Villacencio que fue alcalde mayor de Tehuantepec (Oaxaca) de 1783 a 1790 y después se fue de corregidor de Chiquimula y Zacapa en Guatemala, después alcalde mayor de san Antonio Suchitepéquez en la misma capitanía,¹⁷ y terminó su carrera como intendente de Ciudad Real Chiapas, en 1807, aunque murió un año después (Lacoste, 2021: 281-283). Faltaría hacer un seguimiento de la trayectoria de los alcaldes mayores porque, muy probablemente, debe haber más casos similares.

Felipe Díaz Ortega, intendente de Durango, en el norte del actual México, región lejana del centro y con indios sin pacificar, afirmaba que solo tenía puesto subdelegado en Chihuahua, el antiguo corregidor don Francisco Xavier de Campo, pues para los otros pueblos no había nadie que tuviera “calidad necesaria para desempeñar como debe el ministerio de subdelegado” y que se tendría que hacer un gasto “insufrible” pues se tendrían que poner muchos dada la vasta extensión de partidos y al estar despoblados carecerían de tributos para su sostenimiento.¹⁸

Por último, el intendente de Arizpe (Sinaloa y Sonora) Pedro Garrido y Durán recomendaba que los siguientes alcaldes continuaran como subdelegados: don José Gabriel Esquerr (de la villa de Sinaloa), don Bernardo Santelices (del Fuerte), don Manuel de la Fuente (de Culiacán), don Ignacio Padilla (de Moloya), don Pedro Andrade (Cieneguilla) y don Manuel García Rois (de Copala), pero decía que debían moverse a otros lados pues, entre otras “incidencias”, se habían casado en esos lugares. Opinaba que don Juan Honorato Ribera (alcalde de San Antonio de la Huerta), don Pedro Ignacio Morales (de Cosalá) y don Patricio Gómez Cossío (San Idelfonso de Ostimuri) no debían continuar y a la primera oportunidad los relevaría, al primero lo acusaba de no haber actuado con imparcialidad, no había pagado con exactitud los tributos y su fiador no respondería por él, el segundo estaba bajo proceso en Guadalajara y el tercero porque llevaba ocho años viviendo en su rancho y el gobierno efectivo lo hacía su teniente. El intendente agregó que, aunque le constaba que nadie le pidió opinión de los que no debían quedarse, consideraba que era importante manifestarlo.¹⁹

En síntesis, los informes de distintas regiones novohispanas sugieren que la tendencia fue mantener a los exalcaldes mayores en la posición e influencia que habían disfrutado previamente, al nombrarlos subdelegados.

Cabe mencionar que el marquesado del Valle y el ducado de Atlixco se regían con su propia jurisdicción y ambos tenían la facultad de nombrar a sus propias autoridades y jueces, y mantuvieron a sus alcaldes mayores y corregidores. El marquesado había sido otorgado a Hernán Cortés desde 1529 e incluía 92 pueblos: las Cuatro Villas de Oaxaca (que incluían 20 pueblos), Cuernavaca (45 pueblos), Toluca (14 pueblos), Coyoacán (6 pueblos), Charo en Michoacán (3 pueblos), Santiago Tuxtla en Veracruz (3 pueblos) y Jalapa (en el istmo de Tehuantepec). El marquesado como tal sobrevivió hasta principios del siglo XIX (García Martínez, 1969 e Icaza, 1990). El ducado de Atlixco fue otra jurisdicción concedida a José Sarmiento, último virrey de la Nueva España bajo el reinado de los Austrias y casado con la condesa doña María Jerónima Moctezuma, quien había obtenido ese título por ser descendiente del último señor mexica y que gozaban, como parte de sus prerrogativas, del pueblo de Tula. Cuando Sarmiento regresó a España, en 1705, se le concedió el ducado que comprendía los pueblos de Atlixco, Tepeaca, Guachinango, Ixtepeji y Tula. Solo duró hasta 1811 (Icaza: 1990).

El estado de las subdelegaciones en 1793

El 25 de enero de 1793 una real orden de Pedro de Acuña secretario de estado y del despacho universal de gracia y justicia, mandó averiguar la situación de las subdelegaciones, quería saber en qué pueblos se hallaban situadas, qué personas las servían y con especificación de las fechas de sus nombramientos y toma de posesión.²⁰ El documento resultante es una fuente muy importante no solo porque incluye los nombres de todos los subdelegados sino también debido a que indica cuándo tomaron posesión, quién los nombró, etc.

Hemos incluido en anexo la lista de los subdelegados en 1793, sin embargo, lo que se propone a continuación apunta a mostrar hasta qué punto hubo una continuidad entre personas que fueron alcaldes mayores y subdelegados. Consideramos que los nombramientos de subdelegados recayeron principalmente en los alcaldes que habían ocupado el cargo entre 1765 a 1787. Cabe mencionar que la fuente tiene sus límites pues los informes de cada intendencia varían y unos ofrecen varios detalles y otros son francamente escuetos. De todas formas, si dividimos a los 163 subdelegados contabilizados por el año que tomaron posesión, resultan datos de interés.

Como el cuadro 2 muestra, tres subdelegados habían sido elegidos desde la década de los 60 y 70. Francisco Power de Zumpango era el más antiguo al haber sido nombrado en 1765, Francisco Javier Arriola por Lagos en 1773 (ocupó el puesto en 1775) y para 1775 Pedro Antonio Trelles, corregidor del real de Bolaños. Habría que agregar a Esteban Melgar que fue alcalde de Teutitlán desde 1779, pero esta fuente no lo indica.

Cuadro 2
Nombramientos de alcaldes que pasaron a ser subdelegados

Fuente: AGN, Subdelegados, vol. 51.

Otros casos en la década de los ochenta son: Ángel Lugo de Mexicalxingo, corregidor de dos causas, en cargo desde 1780, Juan José Martínez de la Quadra de Zacualpan (México) en 1782 y en 1783 Juan Antonio San Cibrián de Tuxcacuesco (Guadalajara), y José Antonio de la Pedreguera en Xalapa. En 1786 Bernardo Miramón de Mextitlán y, en 1787, fueron nombrados Francisco Monroy (en San Juan de los Llanos, Puebla), José Rubí de Celis en Santa María Tetela, ambos en Puebla y Carlos José Contreras en Taretán (Michoacán).²¹ Juan José Fresneros, alcalde mayor de San Cristóbal (México) no trae año de nombramiento.

Al tratar de calcular un porcentaje de los alcaldes mayores que devinieron subdelegados, se pueden sumar a los 13 anteriores, a los 5 más que con seguridad en Michoacán pasaron de uno a otro (total 6) y 2 más de Oaxaca (total 3), serían estas dos regiones donde se habrían concentrado más alcaldes, quizá por una insistencia de los intendentes de cumplir con la recomendación de la cédula de 28 de marzo de 1787. La cifra de 20 personas no es definitiva, podrían ser unos pocos más, y estaríamos hablando de entre un 12% y un 15% del total probablemente.

Los casos de Llanos y Lagos

Se analizarán ahora algunos ejemplos concretos de alcaldes mayores que fueron nombrados subdelegados. A la cabeza de la alcaldía mayor de Llanos (en Puebla) estaba el capitán Francisco Pimentel quien tenía dos tenientes Francisco Monroy y Francisco Villalba. Pimentel por sus méritos devino subdelegado; en 1787 el puesto fue ocupado por Monroy y luego su sucesor fue Villalba. Como teniente a Monroy le había tocado en 1781, contabilizar a la población de Llanos y averiguar sobre sus cultivos y producción. Durante su periodo como alcalde de Llanos, Pimentel se había caracterizado por haberse puesto de parte de los pueblos indios en varias querellas contra hacendados y, en cierta manera, esa fue la misma posición que siguieron Monroy y Villalba, siempre y cuando no afectara sus intereses personales o de su clientela (Torres, 2019).

Torres (2019), quien ha estudiado esta región de los Llanos, considera que el proceso de negociación que se inició entre los subdelegados y los pueblos de indios acerca de tributos, los bienes de comunidad, tierras, entre otros, se realizó de la mejor forma pues como funcionarios del antiguo régimen de gobierno conocían las costumbres, alcances y límites. No deja de llamar la atención que no solo el alcalde mayor sino sus tenientes ocuparan sucesivamente el cargo de subdelegado. Sin duda se trata de un cursus honorem local, tal como ya lo había planteado Lucrecia Enríquez para Chile, una subdelegación podía ser un trampolín a otros puestos mayores a nivel provincial (Enríquez, 2017: 301).²²

El cubano Francisco Javier Arriola llegó a la alcaldía mayor de Santa María de los Lagos en 1774, y se quedó ahí hasta 1797, más de 20 años. Se trataba de un militar de carrera, criollo ilustrado, quien se incorporó rápidamente a las redes de poder local. Celina Becerra, especialista en la región considera que: “a su buen desempeño y larga permanencia como gobernante en tierras alteñas debieron contribuir tanto su disciplina de militar formado en el “amor al real servicio”, como su espíritu ilustrado que le impulsaron a aplicar las disposiciones que buscaban la modernización de la administración y las finanzas en la jurisdicción a su cargo”. Enfrentó una grave escasez de alientos de 1785 a 1787, adquirió semillas, abrió otro cementerio. Una vez nombrado subdelegado no tuvo inconveniente en construir puentes, arreglar calles, se le debe la edificación de un santuario dedicado a Jesús Nazareno, levantó censos, siempre en colaboración con las familias locales (Becerra, 2014).

Los dos casos referidos de continuidad entre los alcaldes mayores y subdelegados resultan un ejemplo de que los procesos de negociación se facilitaron. De ninguna forma planteamos que sean representativos ni hacemos una apología del alcalde mayor/subdelegado, pero sí muestran que en los lugares donde la reforma la llevaron a cabo autoridades ya conocidas, los conflictos y tensiones fueron más moderados o al menos la confianza daba pie a crear adaptaciones o resistencias menos virulentas. Se trata solo de una hipótesis de trabajo que es necesario reforzar con más evidencia empírica. Lo cual no significa que los subdelegados nombrados directamente no hayan cumplido con la labor que se les encomendó, porque también se eligieron vecinos locales para ocupar los puestos y cuando eran de fuera la negociación con las élites locales fue fundamental.

Subdelegados

Precisamente con la reforma de intendentes el objetivo fue que el subdelegado no tuviera como jefe inmediato al virrey o a la audiencia sino a una autoridad intermedia a su alcance, es decir el intendente, con lo cual se los podría controlar más.²³ Los subdelegados tuvieron injerencia en las cuatro causas: justicia, policía, hacienda y guerra, analicemos a continuación a cada una.

En lo que concierne a justicia varias instancias se hacían cargo antes de la Ordenanza de Intendentes, por los indios, estaba, de un lado, el tribunal eclesiástico (Trasholeros, 2002) y, por el otro, el juzgado general de indios (Borah, 1985). El alcalde mayor también podía atender los casos de justicia en primera instancia, labor que el subdelegado heredó, así como sus tenientes y subordinados (por ejemplo, en Yucatán se instaló un juez español en los pueblos más grandes) quienes gozaban de esta misma competencia.

En el artículo 12 de la Ordenanza de Intendentes se apunta que el subdelegado tenía como objetivo administrar “justicia en los Pueblos que correspondan al Partido, y mantenga á los Naturales de él en buen órden, obediencia y civilidad”.²⁴ Más adelante el artículo 22 puntualiza que entre los encargos de los intendentes está

mantener la paz en los Pueblos de sus Provincias, evitando que las Justicias de ellos procedan con parcialidad, pasión ó venganza: á cuyo fin deben interponer su autoridad, y remediar los daños que de las enemistades resultan á la Causa pública y á mis Vasallos (…).

Así, el subdelegado tenía derecho en su jurisdicción a ejercer justicia en primera instancia. Los pleitos podían ser arreglados de forma verbal o sumaria. Cuando no podían resolver acudían al teniente letrado de la intendencia. Un detalle importante es que tenía jurisdicción sobre la población indígena maya. No tenía que informar al intendente y podía resolver o formar la sumaria él mismo, la última resolución recaía en el teniente letrado o en la audiencia (Alcauter, 2017: 106).

Los subdelegados se encargaban de robos, crímenes, aprender malhechores, entre otros. Un cambio, a diferencia de los alcaldes mayores, fue que debieron arreglar también los disensos matrimoniales. Hay evidencia que usaban la Pragmática sobre matrimonio de los hijos de familia que en la Audiencia de México empezó a aplicarse apenas en 1789 y tenía como fin evitar los enlaces matrimoniales desiguales (Marín, 2018 y Negroe, 2018).

La causa de policía ya ha sido bastante estudiada y es una de las atribuciones nuevas, que apenas tenían los alcaldes mayores, y que de “administración de las cosas públicas” pasó de seguridad y vigilancia, que era una de las grandes tareas. (Pulido Esteva, 2011, Apaolaza, 2015 y Alcauter, 2017: 136-166). Se trabajó para acabar con los vagos y ociosos, fomentando el trabajo. Entre las actividades que entraban en este ramo se encontraba diseñar mapas, escribir relaciones geográficas, levantar padrones de población, informar sobre cultivos, reparar y construir puentes y caminos, contribuir al buen estado de posadas y mesones y en general del equipamiento urbano. El objetivo era estar a la altura de “toda provincia civilizada” y en las fuentes se observa una preocupación real de ciertos subdelegados por abrir caminos, obteniendo fondos para hacerlo, construir mejores edificios de gobierno y del pósito o reformar las cárceles, apertura de pozos y establecimiento de norias (para sacar agua).

Los subdelegados velaban por la salud en momentos de crisis sanitaria. Por ejemplo, se conocen las acciones que el subdelegado Pedro Fessar impuso en Tehuantepec cuando le tocó enfrentar la viruela entre 1795 y 1796, estas medidas fueron desde regular el flujo de gente que transitaba cerrando los caminos, realizando cercos sanitarios en torno a pueblos infestados, la prohibición de sepelios públicos, cuarentenas e inoculación (Machuca, 2010).

Asimismo, vigilaba el buen funcionamiento de las escuelas, a las cuales se les dio un nuevo impulso con todo el espíritu ilustrado. Para Yucatán se cuenta con los datos del apoyo que recibió la escuela por parte del primer intendente, Lucas de Gálvez. Los subdelegados tuvieron que informar acerca de los maestros, los sueldos y el número de habitantes en cada pueblo (Tanck,1994), además debían fomentar la siembra de cultivos productivos e incluso establecer nuevos poblados en provecho de la actividad económica.

La causa de hacienda fue una de las más importantes al ser una de las motivaciones de las reformas el lograr una mejor recaudación y centralización de la actividad hacendaria. Los encargados del cobro de tributo eran los subdelegados y, para hacerlo de forma más eficiente, debían elaborar matrículas. No cabe duda de que, en este rubro, la acción de estos funcionarios pudo haber dado pie a muchos abusos. Además, el subdelegado debía vigilar el buen desarrollo de las cuestiones administrativas y revisaba las cuentas del pósito y de los bienes de comunidad.

En lo que toca a la causa de guerra, la labor del subdelegado era la de vigilancia y defensa del territorio y organización de las milicias (Alcauter, 2017: 276). Cuando los gobernadores mandaban realizar visitas de inspección a las diferentes compañías de milicias de blancos y de pardos, el subdelegado debía avisarles para que estuvieran en la cabecera. Como se ha leído hasta aquí, la figura del subdelegado creada por la Ordenanza de 1786, requería de un tipo muy específico de funcionario, con los conocimientos y capacidades para mantener el orden en las poblaciones de su jurisdicción y, al mismo tiempo, la habilidad para tomar decisiones en campos del gobierno de gran complejidad; por ello, hubiera sido muy difícil -al registrar la implantación de este funcionario- hallar, sin un tiempo razonable, mejores funcionarios que los ex alcaldes mayores.

A continuación, presentaremos un último ejemplo de la adaptación del subdelegado en un ejemplo regional.

El caso yucateco

Atendiendo la real orden de 28 de marzo de 1787, que preguntaba acerca de los nombramientos de subdelegados, el intendente de Yucatán Lucas de Gálvez, en una carta de 24 de diciembre de 1788, contestó que todavía no había adquirido los conocimientos para decidir. Cabe mencionar que en esta Capitanía no hubo alcaldes mayores ni corregidores sino capitanes a guerra, con una jurisdicción militar y un campo de acción reducido en materias de justicia, no se les puede considerar equivalente a un alcalde mayor. Gálvez alegaba que los capitanes eran muy despóticos y que no había padrones ni información escrita.²⁵ Pedía tiempo para elegir subdelegados, porque además él llegó solo con el título de intendente y tuvo bastantes roces con el gobernador José Merino y Ceballos; uno de estos encontronazos fue precisamente a quién de los dos correspondía el nombramiento de los subdelegados. Gálvez decía que los candidatos de Merino “no tienen la mejor nota” y que él consideraba que él era únicamente a quien le correspondía elegir.²⁶ La respuesta de real hacienda fue que no podía pasar por alto la autoridad del gobernador, cada uno debía elegir, y la última palabra correspondería a la Real hacienda. El asunto se arregló porque el gobernador fue llamado a España y Gálvez se quedó con el cargo de gobernador e intendente.²⁷

A pesar de haber superado esta primera dificultad, tomar la última decisión le costó trabajo a Gálvez, pidió la opinión del obispo y a una serie de personas distinguidas en la provincia, después de leer las recomendaciones, queda claro que siguió los consejos del prelado. Se sabe, por ejemplo, que uno de los subdelegados que escogió renunció antes de ocupar el cargo porque no quiso pagar los 25 pesos de derechos del título, entonces se quedó en su lugar otra persona.²⁸ Hecho que nos muestra la desconfianza que podía causar, en un principio, el cargo.

El escribano mayor de gobernación y guerra informó que los subdelegados por su título debían pagar 25 pesos y que a él le tocaban 20, pero pocos habían desembolsado esa cantidad, otros sólo habían dado lo equivalente a 5 pesos, es decir lo del papel y sello.²⁹ Cada uno de los subdelegados debió buscar un fiador que pagara la cifra de 400 pesos, entre ellos destacan los regidores tanto del cabildo de Campeche como del de Mérida y los miembros del ejército y milicia. Para estos primeros nombramientos solo se buscó un fiador por falta de ellos, la cifra de 400 pesos puede parecer bastante irrisoria comparada a las fianzas que podrían pagarse en otros lados, lo cierto es que no había mucha gente dispuesta a desembolsar por algo que no se conocía aún.

Ahora quisiera centrarme en el subdelegado Quintana que servirá para puntualizar las diferencias que hubo entre los “antiguos” y “nuevos funcionarios”. Quintana había sido capitán a guerra, entonces conocía bien los límites de su cargo, y pasó a ser subdelegado, pero de otra jurisdicción diferente a donde había estado. En Yucatán se nombraron doce subdelegados y de ellos cuatro habían sido capitanes a guerra. Asimismo, en los pueblos más grandes se instaló un “juez español” con las mismas atribuciones que el subdelegado, pero en un territorio más acotado.

La instauración de las subdelegaciones distó de ser un proceso tranquilo y libre de conflictos. Al respecto, existe una controversia que vale la pena referir entre Quintana y fray Antonio Armas, cura doctrinero de Oxkutzcab.³⁰ Quintana, como capitán a guerra, tenía jurisdicción limitada pues su principal función era militar, la subdelegación le abrió varias puertas. Entonces, intervino en asuntos que antes habían sido del ámbito eclesiástico: se encargó de juzgar en un caso de idolatría, otro de estupro y en repartir unos bienes en testamento.

El proceso de idolatría resulta de especial interés porque el fraile Armas ya había intervenido, destruyendo al ídolo. El juez español del pueblo de Akil se había abrogado la función de detener a todos los sospechosos y haberlos remitidos al subdelegado. Quintana justificó su intervención con el argumento de que él estaba “destinado para los fines de juzgar y sentenciar con jurisdicción plena en las causas de justicia”.

De hecho, ya se revisó atrás que los alcaldes mayores poseían, desde tiempo atrás, amplias facultades en justicia. Con la subdelegación, se mantuvieron estas prerrogativas y se modificó solamente que la causa no se mandara necesariamente a México y que el teniente letrado, quien asesoraba al intendente, tuviera la última palabra en casos que no se podían solucionar localmente. Cada subdelegado actuó según sus capacidades, por ejemplo, fray Armas contestó así a Quintana en una de sus comunicaciones: “Acerca de las exposiciones de artículos de intendencia, que vuestra meced me cita, se me había olvidado decirle con la ingenuidad propia de mi carácter que según veo, las entiende vuestra merced tanto, como el cacique de este pueblo entenderá dirigir un buque de Campeche a la Coruña”.³¹ No obstante, los subdelegados se volvieron capitanes de navío y lograron su cometido.

Los subdelegados tuvieron atribución en nuevos ámbitos: en justicia pudieron intervenir en los que antes había sido privilegio eclesiástico, ampliando su capacidad de intervención en todos los asuntos, por tanto, los conflictos estuvieron latentes. Todas las intendencias vivieron sus propios procesos, Yucatán no estuvo exenta de problemas, que se fueron sorteando con el paso del tiempo.

Conclusiones

Como he tratado de mostrar la implantación de subdelegados en la Nueva España fue un proceso que llevó su tiempo como toda transición hacia un nuevo orden. Los intendentes se instalaron en lugares que no conocían y por eso la decisión de escoger a nuevos funcionarios se pospuso, dando prioridad a los antiguos alcaldes mayores y corregidores para ocupar los nuevos puestos. Visto de esa forma parecería que, en efecto, no hubo cambio alguno y que el sistema de intendencias no causó mayores impactos. En regiones como Yucatán, por ejemplo, hubo muy pocos subdelegados de fuera, los intendentes prefirieron escoger a vecinos reconocidos.

El haber dejado a los mismos funcionarios o el haber colocado en los puestos a vecinos de la élite local a la larga resultó positivo para la reforma, privilegiando el conocimiento de la región y permitiendo formas de ganarse la vida sin tener que moverse. Tanto a los antiguos alcaldes y corregidores como a los nuevos subdelegados, les tocó introducir los términos de los cambios y si bien hubo varios abusos (como la continuación del repartimiento de mercancías) las diferencias con el antiguo orden fueron de consideración.

Los casos analizados muestran que sí hubo más control, ejercido por el intendente, y hubo presión para realizar cambios en los ramos de hacienda, justicia y policía. Cuando las élites locales empezaron a ocupar ellas los cargos, pudieron entonces negociar los efectos de la reforma. Lo que Dedieu (2010) ha llamado convención o la capacidad de las élites locales para pedir y dar a cambio.

Aunque uno de los objetivos de la reforma haya sido la homogeneización, en realidad unas eran las leyes y otra la vía en cómo se aplicaron en cada lugar, el casuismo fue una de sus principales características (Tau Anzoátegui, 1992 y Diego-Fernández, 2021) todos inmersos en una cultura jurisdiccional (Agüero, 2007). Así cada región adaptó el sistema y el límite se puso a donde llegaban los intereses creados, cumpliéndose de manera parcial y escalonada la gran reforma planeada por la metrópoli.

Cuadro 3
Lista de subdelegados en 1793

Fuente: AGN, Subdelegados, vol. 51. Alcauter (2017) también incluye estos datos en su libro en diferentes cuadros.

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Notas