Dossier

Entre la crisis de la “cultura del código” y la emergencia del derecho laboral: el trabajador rural en el proyecto bonaerense de Código del trabajo (1932-1935)

Between the crisis of the "culture of the code" and the emergence of labor law: the rural worker in the Buenos Aires province project of the Labor Code (1932-1935)

Barandiarán, Luciano

Luciano Barandiarán

cleido7@yahoo.com.ar

Centro Interdisciplinario de Estudios Políticos. Facultad de Ciencias Humanas. Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires Argentina

Estudios del ISHIR

Universidad Nacional de Rosario, Argentina

ISSN-e: 2250-4397

Periodicidad: Cuatrimestral

vol. 12, núm. 32, 2022

revistaestudios@ishir-conicet.gov.ar

Recepción: 10 Febrero 2022

Aprobación: 21 Abril 2022

Publicación: 30 Abril 2022

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/422/42231734223173004/

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Resumen: En la primera mitad de la década de 1930 el gobierno de la provincia de Buenos Aires presentó un proyecto de Código laboral con el objetivo de unificar el derecho obrero. Su realización había sido solicitada por el gobernador Federico Martínez de Hoz en 1932 al Departamento del Trabajo de la Provincia (DPT). Aunque finalmente el Código no se sancionó, este artículo analiza el rol y las funciones que se le adjudicaban al Estado provincial para aplicar y vigilar su cumplimiento; también estudia las principales características del mismo, comparándolo con otras fuentes oficiales que permiten dar cuenta de su itinerario. Pero fundamentalmente pretende analizar las vías que allí se pensaron para beneficiar al obrero rural, muchas de las cuales se oponían a la normativa vigente anterior a 1940.

Palabras clave: código del trabajo, organismos laborales provinciales, desigualdades sociales, legislación laboral.

Abstract: In the first half of the 1930s, the government of the province of Buenos Aires presented a draft Labor Code to unify labor law. Its realization had been requested by Governor Federico Martínez de Hoz in 1932 to the Provincial Labor Department (DPT). Although finally the Code was not sanctioned, this paper analyzes the role and functions that were assigned to the provincial State to apply and monitor its compliance. It also studies its main characteristics, comparing it with other official sources that allow us to account for its itinerary. But fundamentally it intends to analyze the ways that were thought there to benefit the rural worker, many of which were opposed to the regulations in force prior to 1940.

Keywords: work code, provincial labor agencies, social inequalities, labor legislation.

1. Introducción

A mediados de la década de 1930 Alejandro Unsain mencionaba que la ley nacional de indemnización de accidentes del trabajo de 1915 excluía a los trabajadores rurales de los beneficios que ella consagraba; 2 y señalaba además que la mayor parte de las demás leyes obreras existentes (como las de descanso semanal y sábado inglés, por ejemplo) tampoco gravitaban sobre el obrero del campo. Por ende, si existió una desigualdad en el mundo del trabajo durante las primeras décadas del siglo XX en Argentina, sin duda lo fue la de la relación de los trabajadores rurales con las primeras leyes laborales, más si se compara su situación con la de los trabajadores urbanos. En síntesis, a diferencia de estos, a la mayor parte de aquellos las primeras leyes laborales inicialmente no los protegieron. 3 La situación comenzó a variar a inicios de la década de 1940, en especial tras el golpe de Estado de 1943, momento a partir del cual las normas en su beneficio se multiplicaron: el Estatuto del Peón (1944), el estatuto de los tamberos-medieros (1946), y la ley 13.020 que benefició a los trabajadores de la cosecha (1947), fueron los principales indicadores de ese cambio. 4

Ante la inexistencia del derecho laboral, a inicios del siglo XX los primeros conflictos entre obreros y empleadores se plantearon apelando al fuero civil y comercial. Eso se debía a que en teoría bastaban las disposiciones del Código Civil relativas al contrato para evitar los conflictos entre capital y trabajo. El mismo respondía a la concepción liberal clásica, que suponía que la libertad de las partes contratantes (patrón– obrero) era efectiva, encontrándose en condiciones de igualdad para manifestar su consentimiento.

Por ende, la reparación de los accidentes de trabajo, las deudas y otros problemas de los trabajadores con sus patrones, incluidos los obreros rurales, debían resolverse a través del derecho común. En el caso de los accidentes, por ejemplo, hasta que no se conocieran las causas que los originaban, no se concebía la responsabilidad patronal para reparar el daño sufrido por el obrero, si no se atribuía a dolo, culpa o negligencia de su parte. Para obtener una indemnización de acuerdo al Código Civil, el obrero debía: a) justificar haber sufrido un perjuicio; b) probar que el daño era consecuencia de la actividad del demandado; c) demostrar que el demandado cometió una falta. Por ende, dentro del régimen del Código Civil, el “onus probandi” siempre estaba a cargo del obrero, exonerando al patrón de la obligación de abonar la indemnización en la mayor parte de los casos. 5

Pero como ya se mencionó, en el período anterior a la aparición y consolidación del derecho del trabajo (la década de 1940), mientras que los trabajadores urbanos pudieron beneficiarse de las primeras leyes obreras sancionadas sobre todo en las tres primeras décadas del siglo XX, los obreros rurales debieron continuar apelando al Código Civil y Comercial. Como se indicó, poco a poco surgieron otras normas para aplicar esas leyes también en el campo. Nuevas nociones del derecho, como la teoría del “riesgo profesional”, 6 fueron abriendo grietas en el derecho tradicional e impulsaron reformas, consolidando hacia 1945 el “nuevo derecho” o derecho laboral. En lo que respecta a los trabajadores rurales, como ya se mencionó, también fue en esa década cuando la ley 9.688 de 1915 terminó por incluirlos, 7 y en la cual también se sancionaron las nuevas normas específicas ya mencionadas que los ampararon.

La concepción del proyecto de código del trabajo bonaerense durante el primer lustro de la década de 1930, proyecto que aquí se analiza, se dio entre lo que Tau Anzoátegui (2001) ha denominado “la crisis de la cultura del código” (Stagnaro, 2018: 37), y la emergencia del derecho laboral. Albert Thomas, primer director general de la OIT, mencionó que fue a fines del siglo XIX que comenzó a oponerse a los Códigos Civiles la idea de un Código del Trabajo. 8 La idea de sancionar un Código del Trabajo nacional en Argentina en la primera mitad del siglo XX fracasó, ante todo por la oposición a tratar los diferentes proyectos presentados en las Cámaras Legislativas (Stagnaro, 2018). 9 Pero paulatinamente por los bordes e intersticios del derecho positivo eran cada vez mayores las manifestaciones por encuadrar al trabajo no como una mercancía más sino como una relación social de la cual debía dar parte una rama específica del derecho. Así, durante las primeras cuatro décadas del siglo XX, a través de algunos fallos judiciales, la emergencia de revistas especializadas o la conformación de redes de especialistas, irán consolidándose los cimientos del nuevo derecho o del derecho social, que finalmente en la década de 1940 tomará la forma del derecho del trabajo, conformándose tribunales específicos para tratar los conflictos suscitados entre patrones y obreros (Palacio, 2018; Stagnaro, 2018). En síntesis, si la década de 1940 significó la aparición y consolidación del “nuevo derecho”, las décadas de 1920 y 1930 fueron un período de transición en ese campo.

Fue entonces en el contexto anterior a la emergencia del derecho laboral en Argentina, y de una creciente crítica a la idea de generar un código específicamente laboral, que se presentó en la provincia de Buenos Aires el proyecto subnacional de Código del trabajo. Si bien como ya se mencionó esa presentación no era una novedad a nivel nacional si se consideran los proyectos de Códigos laborales presentados hasta ese momento, si lo era si se considera el nivel subnacional. 10

Su realización había sido solicitada al DPT por el gobernador Federico Martínez de Hoz en 1932, gestión que expuso un interés particular por dictar normas que ampararan al peón rural, entre otras vías a través del proyecto que aquí se analiza. El proyecto se presentó por primera vez en 1932 y nuevamente en 1934. Debido a lo poco analizado que ha sido este proyecto, frente al estudio de otras fuentes contemporáneas como los numerosos proyectos de códigos de trabajo nacionales ya aludidos, aquí se aborda en principio la naturaleza del proyecto de Código del trabajo bonaerense. Para ello, analizaremos brevemente la historia del DPT bonaerense, organismo que gestó el proyecto. Luego se aborda la gobernación de Federico Martínez de Hoz (1932-1935). Finalmente, se analiza el proyecto (algunos antecedentes, su letra y algunas de las críticas al mismo), observando en particular el rol y las funciones que se le pretendían adjudicar al Estado provincial para intervenir en las condiciones de vida y de trabajo del obrero rural, a la luz de lo mencionado al principio sobre las desigualdades de este sector frente a los trabajadores urbanos.

2. La emergencia de los organismos laborales provinciales y el DPT bonaerense

La mayor parte de los organismos provinciales laborales surgieron durante la segunda y tercera década del siglo XX. Se organizaron institucionalmente de manera independiente del Departamento Nacional del Trabajo (DNT), pues las intenciones de extender su jurisdicción a todo el país tropezaron desde muy temprano con los argumentos del federalismo, a lo cual se sumaba la falta de una definición jurídica clara acerca de la naturaleza del vínculo laboral. Fue recién con la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión (STyP) en 1943 que momentáneamente se definió el acertijo jurisdiccional a favor de la Nación y en desmedro de las provincias. Eso generó una coexistencia conflictiva de la legislación nacional laboral con las leyes provinciales, lo que implicó la superposición de normas, y la confusión sobre la vigencia y puesta en práctica de dicha legislación.

La historiografía hasta hace poco tiempo había prestado escasa atención al proceso de construcción de la legislación laboral en los espacios provinciales. Los casos subnacionales habían quedado marginados de esos estudios a diferencia de lo que había acontecido con los organismos nacionales (el DNT, luego la STyP, y finalmente el Ministerio de Trabajo). Esa tendencia comenzó a revertirse en los últimos años, especialmente a partir del estudio de las experiencias de los organismos laborales en las provincias de Buenos Aires (Bitrán y Schneider, 1991, 1993; Reitano, 1992, 2005; Corva y García Bossio, 2004; Béjar, 2005; Barandiarán, 2008; Barba, 2010); Córdoba (Ortiz Bergia, 2013); Santa Fe (Ascolani, 2009; Piazzesi, 2013); Mendoza (Garzón Rogé, 2013); Tucumán (Landaburu, 2013; Ullivarri, 2013); Entre Ríos (Leyes y Sartelli, 2019); y Santiago del Estero (Martínez y Vezzosi, 2019).

Esos nuevos estudios, realizados en su mayoría desde universidades nacionales del interior, permitieron interpretar mejor la acción de los gobiernos provinciales; el rol de sus funcionarios y de los políticos locales; su relación con el Estado central; o las transformaciones sucedidas antes y después del peronismo. Así, desde la creación de los organismos laborales provinciales, al ingresar los gobiernos subnacionales en los lugares de trabajo se comenzó a cuestionar en el interior del país el carácter privado y contractual de las relaciones laborales.

En el caso bonaerense, la creación a fines de 1916 del DPT expuso la intención de los gobiernos provinciales por abordar “la cuestión obrera” no sólo a través de la vía represiva que ejercía ante los conflictos obreros la policía provincial, sino también apelando al consenso y a la cooptación, a partir de la creación de una agencia específica para abordar esos problemas. Lo mismo comenzó a suceder paralelamente en las provincias, con dispar suceso (Barandiarán, 2016).

El DPT bonaerense se originó a raíz de una iniciativa presentada en la Cámara de Diputados provincial por los socialistas Adolfo Dickmann y Jacinto Oddone en julio de 1914. Proponían la transformación de la existente “Oficina de Estadística” en una “Oficina de Estadística y del Trabajo”. Como ya existían leyes nacionales laborales y el DNT funcionaba con su ley reglamentaria desde 1912 consideraban que la provincia de Buenos Aires debía tener su propio organismo. El proyecto se discutió en 1915 y se convirtió en ley en diciembre de 1916 (Corva y García Bossio, 2004).

Hasta 1922 el DPT funcionó en forma conjunta con la Dirección General de Estadística (DGE). En 1923 el gobernador radical Cantilo separó a las dos reparticiones, dependiendo desde allí la DGE del Ministerio de Hacienda y el DPT del Ministerio de Gobierno, convirtiéndose en una repartición especializada. 11 Desde 1923 se intentó descentralizar sus funciones, creando delegaciones regionales y sus respectivas bolsas de trabajo en ciudades como Avellaneda y Bahía Blanca. 12

Tanto los gobiernos radicales de la década de 1920 como los gobiernos conservadores posteriores a 1930, señalaron la obligación del Estado provincial de intervenir en las relaciones asalariadas, tanto urbanas como rurales. Así, paulatinamente el DPT se fue transformando en la agencia a la cual los gobiernos provinciales apelaban de forma creciente para solucionar los conflictos laborales, en lugar de otras agencias como la policía provincial, a la que antes apelaban siempre.

Tras el golpe de Estado de septiembre de 1930, entre ese año y 1935 la dirección del DPT se caracterizó por la breve persistencia de los funcionarios en ese cargo. Pero otros agentes del organismo permanecieron por más tiempo. 13 Posiblemente la estabilidad de los funcionarios de segunda línea articuló la continuidad de algunas ideas y prácticas del DPT más que la estabilidad de sus directores, que salvo excepciones como la de Armando Spinelli (director del DPT entre 1935 y 1942), duraron poco tiempo allí. En 1937, bajo el gobierno de Manuel Fresco, se presentó y aprobó la ley orgánica número 4.548 que reglamentó el funcionamiento del organismo (Corva y García Bossio, 2004).

El organismo laboral bonaerense continuó dependiendo del Ministerio de Gobierno hasta el golpe de Estado de junio de 1943: desde el 24 de enero del año siguiente, el DPT dejó de ser una repartición provincial y se convirtió en una delegación regional de la STyP. Desde ese momento, la cuestión laboral fue un asunto de interés del Estado nacional, pese a las contradicciones iníciales que los cambios generaron.

3. El gobierno de Martínez de Hoz (1932-1935)

A partir del golpe de Estado de 1930, teniendo en cuenta la dinámica de los partidos políticos y la relación entre gobierno nacional y oposición, el período 1930-1943 puede dividirse en tres etapas:

a) La primera abarcaría los meses que estuvo el general Uriburu al frente del Poder Ejecutivo Nacional (septiembre de 1930- febrero de 1932), período en el que se definieron los perfiles del oficialismo y de la oposición, tanto la que ingresó al Parlamento (los representantes del Partido Demócrata Progresista y del Partido Socialista), como la que se mantuvo fuera (Unión Cívica Radical).

b) La segunda cubriría la presidencia de Justo (1932-1938), años en los que se consolidó la coalición oficialista. En esa etapa, el retorno del radicalismo a la competencia electoral en 1935 modificó el frente opositor.

c) Finalmente entre 1938 y 1943 se habría descompuesto el sistema elaborado por Agustín Justo. Tanto el gobierno nacional como los gobiernos provinciales utilizarían en todo el período prácticas fraudulentas para controlar la sucesión, entrando en crisis la legitimidad de las autoridades públicas (Macor, 2001: 52-53).

En el caso de la provincia de Buenos Aires, entre septiembre de 1930 y febrero de 1932, mes en el que volvieron a gobernar autoridades constituidas a partir de comicios, los interventores titulares en la provincia de Buenos Aires fueron Carlos Meyer Pellegrini; Manuel Alvarado (desde mayo de 1931); y Raymundo Meabe (desde octubre del mismo año hasta febrero de 1932). Estos tres interventores no compartieron un plan orgánico de gobierno, salvo el de consolidar la situación política creada por el golpe de Estado (Barba y Demaría Massey, 1987: 40). Eso no es de extrañar si se considera que lo que caracterizó a los gobiernos conservadores entre 1930 y 1943 fue su inestabilidad en el poder político: ninguno de los tres gobernadores conservadores electos –Martínez de Hoz, Fresco y Moreno- pudo cumplir su mandato debido a las tensiones generadas desde el interior del Partido Conservador (Béjar, 2005).

Fue durante la gestión del interventor Meyer Pellegrini que se realizaron en la provincia de Buenos Aires las elecciones del 5 de abril de 1931 para gobernador. Vencieron los radicales, y por esa razón fueron anuladas por la presidencia de Uriburu. Además de Sánchez Sorondo, que era el Ministro del Interior de la Nación, significó el fin de aquel como interventor. Tales elecciones, circunscriptas a aquella provincia, fueron las primeras en realizarse tras la caída de Yrigoyen. Los promotores del golpe habían pensado que los radicales no vencerían y no vetaron su participación. Ante el triunfo de la fórmula radical Pueyrredón- Guido, no quedaron dudas sobre la capacidad electoral de los radicales, y los oficialistas entendieron que para conservar el poder deberían utilizar métodos ya utilizados con anterioridad al triunfo radical de 1916, en especial el fraude electoral.

En el campo oficialista la elección significó la declinación del uriburismo. De allí en más, la línea liberal del golpe encabezada por el general Agustín P. Justo controló el gobierno central, que convocó a elecciones de autoridades nacionales en todo el país para noviembre de 1931 (Macor, 2001: 60).Además de poner en práctica en los años sucesivos el fraude electoral, los comicios de abril de 1931 también contribuyó a que los oficialistas crearan en julio de ese año un nuevo partido político, el Partido Demócrata Nacional (PDN). Integrado por numerosos partidos conservadores provinciales, uno de los más importantes era el Partido Conservador de la provincia de Buenos Aires. Liderado por políticos como Antonio Santamarina y Rodolfo Moreno, en su seno había varias tendencias, destacándose una línea liberal y otras más nacionalista.

En los comicios de noviembre de 1931, la abstención de los radicales polarizó la reacción de los demás partidos políticos, que integraron dos grandes alianzas. Se enfrentaron una unión de partidos, más tarde denominada “la Concordancia” (Unión Radical Antipersonalista, el Partido Demócrata Nacional y el Partido Socialista Independiente), cuya fórmula presidencial integraban Agustín P. Justo y Julio A. Roca (hijo); y la Alianza Demócrata- Socialista o Alianza Civil (Partido Socialista y Partido Demócrata Progresista), que proponían a Lisandro de la Torre y Nicolás Repetto como sus candidatos a presidente y vicepresidente, resultando vencedora la primera fórmula.

Retornando a la provincia de Buenos Aires, Meyer Pellegrini fue sucedido por el dirigente conservador salteño Manuel Alvarado. Su Ministro de Hacienda, Edgardo Miguez, impuso un gravamen a la propiedad rural, al considerar que la política de tolerancia fiscal debía tener un límite frente “a las manifestaciones de lujo”. La idea era afectar con un canon del uno por mil la valuación de los edificios rurales de carácter suntuario, medida criticada desde la Sociedad Rural Argentina (SRA).

Pero fue bajo el gobierno de su sucesor, Raymundo Meabe, que se definió la fórmula oficialista para gobernador en las elecciones de noviembre de 1931: la integrarían Francisco Martínez de Hoz, ex presidente de la SRA, y Raúl Díaz, destacado dirigente platense. Mientras que el primero representaba, junto a su futuro Ministro de Gobierno Marco Aurelio Avellaneda, al sector nacionalista cuyo referente era Matías Sánchez Sorondo, su candidato a vicegobernador respondía a la línea liberal, siendo cercano a Rodolfo Moreno. Por ende, la elección de la fórmula fue producto de un acuerdo entre distintas fracciones del conservadurismo bonaerense, teniendo el nuevo gobernante un escaso respaldo político propio (Béjar, 2005).

La fórmula resultó vencedora en los comicios de noviembre, porque ni los radicales ni los socialistas se presentaron. Los primeros creían que no debían hacerse las nuevas elecciones, al haber sido electo gobernador el radical Pueyrredón; los segundos, que no estaban dadas las garantías para participar. Con un voto en blanco que superó el cuarenta por ciento, la llegada de Martínez de Hoz al gobierno no comenzó bajo los mejores auspicios. El nuevo gobernador era un estanciero del partido de Castelli, muy vinculado a la SRA. Debido a las consecuencias de la crisis económica de 1930, su Ministro de Hacienda Carlos Gómez tuvo que renegociar la deuda pública provincial y crear nuevas fuentes de ingreso, generando numerosas críticas. En septiembre de 1931 había sido Martínez de Hoz quién había firmado la nota de la SRA solicitando a Miguez que se dejara sin efecto el decreto para gravar los edificios suntuarios del campo. Pero una vez en el gobierno debió confirmar ese impuesto. Gómez también rebajó los salarios de los empleados públicos, redujo el empleo público y suspendió las jubilaciones.

Durante la gestión de Federico Martínez de Hoz se reformó la constitución provincial, sancionada el 23 de noviembre de 1934. Poco después, debió dejar su cargo antes de finalizar su mandato, debido a un golpe interno producto de “un choque de tendencias” originado en el interior del Partido Demócrata Nacional (Ferrari de Capelle, 1982: 29). Años antes, Avellaneda ya había dejado el cargo de Ministro de Gobierno, ante los embates de los políticos más vinculados a Moreno. Cada vez con menos apoyos, tanto desde Buenos Aires como desde La Plata, Martínez de Hoz debió enfrentar un juicio político que lo destituyó en marzo de 1935, asumiendo el cargo el vicegobernador Raúl Díaz. Solo cinco meses más tarde moriría el ex-gobernador, olvidado por sus correligionarios. Su suerte ya había sido echada mucho antes, cuando en el escenario nacional la figura que prevaleció a fines de 1931 fue la de Justo por sobre la de Uriburu, en tanto el futuro presidente tenía mayor diálogo con Santamarina o Moreno que con Sánchez Sorondo.

4. El proyecto bonaerense de Código del Trabajo

Como pudo observarse en el apartado anterior, el contexto político en el cual el gobernador Martínez de Hoz y su gabinete presentaron el proyecto de Código de Trabajo era adverso hacia ellos, y en parte puede explicar su frustrada suerte. Analicemos ahora cómo era la situación en el DPT en los primeros años de la década de 1930, para intentar entender mejor quiénes fueron los que concibieron el proyecto de código del trabajo subnacional.

Tras el golpe de Estado de 1930 el interventor nacional Meyer Pellegrini nombró Director del DPT a Martín T. Ruíz Moreno Castellanos, que lo dirigió entre octubre de 1930 hasta septiembre de 1931. En el marco de la reorganización administrativa de las reparticiones provinciales llevadas a cabo por aquella intervención, todo el personal de la administración pública fue declarado en comisión. Así, fueron removidos magistrados y funcionarios cuya conducta “no se hubiera ajustado a las exigencias del buen servicio”. En ese marco, la estructura del DPT sufrió modificaciones relevantes, al ser desplazados y reemplazados los principales responsables del organismo (Director, Subdirector y Jefe de Inspección), y otros funcionarios de menor rango. Lo que esto nos señala es que la composición interna del DPT tras 1930 era nueva, formándose una nueva burocracia, por lo cual ese año es clave para entender las diferencias entre el desempeño del organismo laboral antes y después.

Simpatizante de la línea uriburista, Ruíz Moreno reivindicaba a la intervención nacional como el gobierno que había desarrollado una política obrera activa en la provincia, desconociendo la labor de las gestiones radicales. Entre las actividades realizadas por este funcionario en el breve año que estuvo en el DPT, se destacó en marzo de 1931 su participación en la comisión de la Conferencia Nacional del Trabajo que trataba la extensión de los beneficios de la ley de accidentes a personas que la reglamentación excluía. La comisión resolvió recomendar la inclusión de los obreros de la industria agropecuaria en los beneficios de la ley 9.688 (Barandiarán, 2014).

Tras la renuncia de Ruíz Moreno, lo sucedió en el cargo por algunos pocos meses Martín Yañez. Cuando Martínez de Hoz fue nombrado gobernador, Manuel Gascón (hijo) accedió a la dirección del DPT. Sus predecesores tras el golpe de Estado (Ruíz Moreno y Martín Yañez) habían ocupado el cargo a la edad de 27 y 38 años respectivamente (De Luca, 2008: 541 y 437). Gascón tenía 60 años, siendo contemporáneo del gobernador, que había nacido en 1866. Entre sus antecedentes como funcionario, había sido diputado provincial entre 1906 y 1912, y senador provincial entre 1912 y 1917 (De Luca, 2008: 358-359). Por ende, hacía más de 15 años que no ejercía cargos públicos en el ámbito provincial. Ocupó ese cargo por primera vez entre marzo y noviembre de 1932, siendo reemplazado por el Dr. José Tulio Bacigalup Vértiz. La mala gestión de este funcionario motivó que fuera desplazado y que el DPT fuera intervenido entre febrero y julio de 1934 (De Luca, 2008: 560). Fue entonces que Gascón volvió a asumir el cargo de director del DPT entre mayo de 1934 y abril de 1935, renunciando poco después que se hiciera el ya mencionado juicio político a Martínez de Hoz en marzo de 1935.

El proyecto de código laboral bonaerense se inicia en 1932, cuando Federico Martínez de Hoz le encomienda al DPT bonaerense un proyecto para unificar el derecho obrero. El mismo fue realizado por el Director del organismo, Manuel Gascón (hijo), con la colaboración del ya mencionado Tomás Jofre (Subdirector del organismo), y los Jefes de Sección. El proyecto fue elevado en octubre de 1932 al Dr. Marco Aurelio Avellaneda, primer ministro de gobierno de Martínez de Hoz. Pero ni este funcionario ni los directores del DPT que estuvieron en el periodo de tiempo que Gascón no estuvo al frente del organismo volvieron a presentar el proyecto, y “no habían quedado constancia de sus opiniones”. 14

Gascón presentó públicamente y con mayor éxito el proyecto del Código de Trabajo en la segunda oportunidad que estuvo en el cargo. La obra se había inspirado en documentos y resoluciones de dominio público, y en instrucciones privadas que le diera Avellaneda en 1932 al esbozar el plan. Gascón elevó el proyecto por segunda vez el 27 de junio de 1934, esta vez al doctor Juan Vilgré La Madrid, nuevo Ministro de Gobierno.

A través del decreto 749 del 12 de julio de 1934, Martínez de Hoz y su nuevo Ministro de Gobierno, el ya mencionado Rodolfo Moreno, encomendaron al Director del DPT organizar la edición de mil ejemplares del proyecto de Código Provincial del Trabajo. Tras su edición, el DPT solicitaría a legisladores, jueces, autoridades administrativas, autoridades de organizaciones obreras y patronales, entidades universitarias, y reparticiones especializadas nacionales y provinciales la crítica del proyecto. Como a posteriori debería ser presentado a la Honorable Legislatura el proyecto para su tratamiento, se sometería a la crítica general con todas las supresiones, ampliaciones y enmiendas, para solicitar finalmente a ambas Cámaras, tras pasar por sus respectivas comisiones, la sanción del Código. 15

Entre los considerandos del decreto que había auspiciado la creación del proyecto se destacaba que tanto el Gobierno nacional como el provincial habían concretado en leyes y decretos el derecho que amparaba a las clases trabajadoras. Pero la experimentación de todas esas conquistas del derecho había producido un número copioso de disposiciones complementarias que las modificaban, produciendo incertidumbre o confusión entre las personas no expertas. Más aun considerando que se trataba de una legislación constituida por partes disgregadas, lo que era un inconveniente grave para el cumplimiento y aplicación de las leyes sobre cuestiones del “nuevo derecho”. También se señalaba que ya había terminado el ciclo de formación de la legislación del trabajo obrero, debiendo coordinarse sus piezas en una sola ley. 16 La oportunidad de adoptar la forma de codificación de las leyes obreras ya se había demostrado en diversas ocasiones en Argentina, citando al respecto el proyecto de la Ley Nacional del Trabajo de 1904 y el proyecto del Código Nacional de Trabajo de Carlos Saavedra Lamas de 1933. 17

El código proyectado pretendía unificar las disposiciones legales y administrativas dictadas por las potestades provinciales; y las reglamentaciones de aquellas leyes que por la naturaleza de las materias tratadas correspondió sancionar al Congreso Nacional. Al redactar sus disposiciones, se había tenido cuidado en no franquear los límites que separaban a las jurisdicciones federales. Así, en su opinión el proyecto distinguía con precisión lo que formaba parte integrante de los Códigos que debía dictar el Congreso nacional, de lo que por ser procesal, correspondía ser codificado por las jurisdicciones provinciales. Ponía como ejemplo la ya mencionada ley nacional 9.688 de 1915: si bien la ley era nacional, los procedimientos tendientes a exigir el cumplimiento de la obligación ante las potestades administrativas y judiciales de los Estados correspondían ser organizados por la legislación provincial.

El texto se dividía en dos partes. La primera parte eran los Antecedentes, y la segunda el Proyecto de Código Provincial de Trabajo, que a continuación se describen en forma separada.

4.a. Los Antecedentes

En los Antecedentes, Gascón señalaba que en la presentación de Martínez de Hoz ante la Legislatura en febrero de 1932, se había consignado de forma enfática su política obrera. En opinión del gobernador, la situación de los trabajadores de las industrias rurales y de las industrias que empleaban máquinas no accionadas por la fuerza humana era preocupante, por lo cual debían ser incluidos en las normas que daban cuenta de estos problemas. El gobernador también señalaba el ya mencionado problema de los límites jurisdiccionales entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales de cara a la legislación obrera. En su opinión la legislación nacional establecía los derechos y obligaciones, y la legislación provincial determinaba el modo de hacerlo. 18

A posteriori el gobernador Martínez de Hoz continuó demostrando en diversos discursos e iniciativas su interés por favorecer a los trabajadores rurales de forma específica. Así, por ejemplo, a fines de abril de 1932, al realizarse en Córdoba un congreso de la Corporación Agropecuaria Nacional a la que acudió un representante del DPT, en la ponencia propuesta por el organismo laboral bonaerense se propuso la extensión de los beneficios de indemnización de la ley 9.688 a los obreros ocupados en las tareas rurales; y que la vivienda del trabajador proporcionada por el patrón estuviera bajo la inspección del DPT cuando aquellos habitaran dentro de los locales de trabajo.

Poco después, por disposición de la Dirección del organismo laboral provincial, diez inspectores habían sido comisionados para visitar establecimientos rurales, recogiendo informes sobre las condiciones de trabajo, vivienda, salario y alimentación de los obreros empleados en la industria ganadera y agrícola, excluidos de la ley 9.688. 19 Esa experiencia exponía el interés de este gobierno específico por los trabajadores rurales asalariados a pesar de ser un sector que no estaba protegido por leyes específicas; y que la inspección de lugares de trabajo en el campo se estaba realizando a inicios de la década de 1930. A partir de la información suministrada por esos funcionarios, el Poder Ejecutivo provincial envió un proyecto de ley a la Legislatura en julio de 1932. Abarcaba a los patrones y obreros de industrias agrarias y pecuarias no comprendidos en la ley 9.688. De acuerdo al mismo, los establecimientos agrícolas o ganaderos ubicados a más de cinco kilómetros de la intendencia municipal del partido que contrataran a obreros deberían poseer un equipo de asistencia médica para usar ante los accidentes de trabajo. El patrón del obrero accidentado debería denunciar el hecho (rápidamente en los casos graves, y dentro de las 48 horas en los leves) a la comisaría más próxima. Todo patrón que ocupara obreros extraños a su familia debería pagar un impuesto de asistencia social que el Poder Ejecutivo destinaría a instituciones de asistencia médica; el impuesto sería de $ 0,20 diarios por cada obrero, que se liquidaría mensualmente en la Oficina de Valuación de cada partido. Los patrones afectados por el impuesto podrían quedar exceptuados si manifestaban ante el juez de Paz que reconocían a favor de sus obreros los derechos que la ley 9.688 acordaba; o demostraba con pólizas anuales que sus obreros estaban amparados por un seguro de accidentes. Las infracciones a la ley se reprimirían con multas a cargo de los patrones, que podrían ser $ 50 (por no llevar libro de sueldos y jornales, o por no denunciar los accidentes de trabajo producidos en sus establecimientos); $ 100 (los que carecieran o tuvieran en malas condiciones el equipo de asistencia médica); o se multiplicarían por diez aquellas multas (en caso de fraude). En casos de reincidencia, las penalidades impuestas se duplicarían. 20 El producto de las multas ingresaría a la Caja de Garantía del DPT, al ser el organismo que las aplicaría. 21 Pero ese proyecto de protección al obrero rural pasó al archivo del Senado provincial, al no ser considerado en las dos oportunidades en las que fue enviado –julio de 1932 y agosto de 1934-. 22

Por ende, especialmente en este proyecto puede observarse una de las características más singulares del gobierno de Martínez de Hoz, un estanciero de Castelli que pertenecía a una familia tradicional de la elite argentina, que pretendía incluir en la norma a los trabajadores rurales asalariados. La respuesta a los motivos de esta posible inclusión, más allá de las diferentes ideas políticas que caracterizaban a radicales, conservadores y socialistas, era el consenso general existente en que la ley 9.688 era injusta al no incluir entre sus beneficiarios a todos los trabajadores rurales. Si bien finalmente, como ya se mencionó, los mismos fueron incluidos en la ley 9.688 a través de la ley nacional 12.631 de 1940, las quejas por la exclusión eran generales, lo cual también compartía Martínez de Hoz, que por sus actividades rurales conocía como vivían muchos de esos trabajadores, al igual que lo que sufrían al tener un accidente. Pero debido a la falta de claridad entre lo que podían hacer los gobiernos federales o provinciales ante este tema, los gobiernos subnacionales debían pensar alternativas que no pudieran ser cuestionadas desde otros ámbitos de poder, tanto políticos como judiciales.

Por ende, esa iniciativa del gobierno bonaerense era excepcional, si se considera, como ya se mencionó, que en la Argentina de ese momento los trabajadores rurales tenían importantes limitaciones legales. Además de estar excluidos de las leyes obreras específicas, los derechos que les correspondían por la ley común se ejercían en la justicia a través de expedientes de trámite dilatado y de difícil prueba. Si bien había algunos casos en los que los tribunales judiciales habían orientado sus fallos incluyéndolos ante los riesgos de trabajo o en las disposiciones relativas a enfermedades profesionales, en la década de 1930 el derecho de los obreros rurales en el plano judicial dependía de la inclinación “a veces inestable” 23 de la jurisprudencia (Barandiarán, 2008). Pero la iniciativa de este gobierno no era excepcional si se considera que otros gobiernos provinciales anteriores y posteriores de la provincia apelaron a la misma iniciativa, presentada una y otra vez por los funcionarios del DPT en los diversos congresos de trabajo. La respuesta fue siempre similar hasta 1940: era una atribución de la autoridad federal, no de las provincias. Por ende, a pesar de esta idea del gobierno de Martínez de Hoz, o de otras ideas semejantes de otros gobiernos provinciales, fue una ley nacional de 1940 la que incluyó finalmente a todos los trabajadores rurales entre los beneficios de la ley 9.688.

Tanto Martínez de Hoz como Gascón sabían que si bien por delegación de las facultades para legislar sobre los efectos jurídicos de la responsabilidad emergente de los riesgos del trabajo, la provincia carecía de medios para igualar a los obreros rurales con aquellos que amparaba la ley nacional 9.688 (lo que explicaba que cuando alguna provincia había legislado al respecto la ley había sido declarada inconstitucional); pero consideraban que si bien la provincia no podía penetrar en el círculo del derecho civil, poseía los poderes de policía que le podían permitir remediar la situación de los obreros rurales. Ejercitando tales poderes, se podría intervenir sobre la vida y la salud de los trabajadores del campo, al ser facultad de las provincias dictar leyes que se refirieran a la materia, con la excepción de los códigos que de acuerdo a la Constitución Nacional debía dictar el Congreso Nacional, como el Código Penal, el Civil y Comercial, etc.

Entre los objetivos de aquel decreto de Martínez de Hoz que finalmente no se sancionó los más importantes eran:

a) Organizar la estadística de accidentes diferenciales producidos por el trabajo agrícola y ganadero, base para preparar futuras leyes que defendieran a esos obreros contra los accidentes y los indemnizaran cuando aquellos se produjeran.

b) Pero más importante era conseguir, a través de la imposición de impuestos, que los patrones o las compañías de seguros asumieran la responsabilidad por los accidentes y enfermedades que sufrieran los peones, reconociéndoles los derechos que amparaban a los obreros comprendidos en la ley 9.688. De esa forma, hacia 1932 Martínez de Hoz y Marco A. Avellaneda, su primer Ministro de Gobierno, confiaban en que los patrones de explotaciones agrícolas y ganaderas, en libertad de pagar el impuesto o en su defecto responder por el riesgo del trabajo, directamente o por delegación, optarían por lo segundo. Así, a través del poder de policía de la provincia, se podría reparar la omisión que había dejado en el desamparo al peón rural hasta que el Congreso Nacional sancionara la ley ampliatoria de la 9.688. Pero eso, como ya se señaló, recién se produjo en 1940, a través de una ley nacional.

Si bien fueron escasas las iniciativas que pretendían beneficiar a los asalariados rurales que tuvieron éxito antes de la década de 1940, estas fueron numerosas desde al menos 1916. El proyecto de código de trabajo nacional tampoco sancionado y que redactó Saavedra Lamas, es una obra paradigmática del pensamiento liberal, que puede explicar las causas de la exclusión del trabajador rural de la norma. Como se mencionó, Carlos Saavedra Lamas presentó un proyecto de Código de Trabajo en 1933, aunque comenzó a trabajar sobre el mismo desde mediados de la década anterior. El proyecto se originó en la designación por el Poder Ejecutivo Nacional el 9 de noviembre de 1925 de una comisión honoraria para estudiar un Código de Trabajo que presidiría aquél. Pero al producirse la revolución de 1930 renunciaron los integrantes de la comisión, por lo que el proyecto fue obra personal de Saavedra Lamas. En su factura había influido el surgimiento de nuevas disposiciones sobre regulación de nuevas prácticas, costumbres y relaciones entre Estado, patrones y asalariados.

Sin embargo, el proyecto de Saavedra Lamas pensaba en forma ambigua al trabajador rural. Por un lado, señalaba que las fuerzas vitales de la nación estaban en la orientación agraria del país. Pero en los inicios del proyecto, en donde se establecía a que trabajadores amparaba, podía observarse que los derechos y obligaciones allí determinados regían para todos los obreros y todos los patrones, exceptuados únicamente los trabajadores agrícolas y ganaderos, el servicio doméstico y los establecimientos en que trabajaran familiares del dueño. 24 Excluía a los mismos trabajadores que la ley sobre la jornada laboral de ocho horas. En el proyecto tampoco esa jornada de trabajo abarcaba a los trabajadores rurales, debido a que los servicios técnicos de la OIT habían señalado la misma exclusión, observando Saavedra Lamas que la Convención de Washington de 1919 no los había tenido en cuenta. Sin embargo, ese argumento no consideraba que en la conferencia de 1921 si se los había considerado.

En síntesis, en este proyecto de código nacional del trabajo, se relevaban las fuentes jurídicas nacionales e internacionales de acuerdo a las cuales Saavedra Lamas encontró fundamentos para excluir de muchos beneficios que ya tenían los trabajadores de la industria y del comercio a los trabajadores asalariados rurales. Sin duda también su lectura particular de esas fuentes contribuía con ese juicio, dado su lectura parcial de las resoluciones de la OIT de Ginebra de 1921, por ejemplo. Pero fueron justamente esas conclusiones las que en 1940 permitirían que todos los trabajadores rurales se beneficiaran con los derechos otorgados por la ley 9.688 a través de la sanción de la ley 12.631

4.b. El Proyecto de Código Provincial de Trabajo

El proyecto de Código Provincial de Trabajo estaba dividido en 16 capítulos, 25 que pueden ser divididos en cuatro grandes bloques:

1. Los primeros tres capítulos estaban dedicados al DPT:

a) El primero hacía referencia a las atribuciones y características del organismo y sus funcionarios.

b) El segundo hacía referencia al funcionamiento de las “Bolsas de Trabajo” que había en cada delegación del organismo, para vincular a la oferta y a la demanda de trabajo.

c) El capítulo III estipulaba el funcionamiento de la sección “Inspección” del DPT, que ejercería la vigilancia en todos los establecimientos industriales y comerciales, a fin de imponer el cumplimiento de las leyes obreras. Allí puede observarse que pese a las afirmaciones de incluir a los trabajadores rurales, no se mencionan los establecimientos rurales, lo cual puede deberse a que aún no habían sido incluidos en la norma nacional.

2. Los siguientes tres capítulos trataban sobre la conciliación entre obreros y patrones:

a) El capítulo IV se refería a las “Asociaciones obreras y patronales”, estableciendo que se considerarían con personalidad para la defensa de los intereses gremiales solamente cuando cumplieran ciertas condiciones: deberían inscribirse en un registro a cargo del DPT; al pedido de inscripción lo debería acompañar los estatutos de la sociedad; una nómina de sus miembros; el acta de la asamblea en la que constara la formación de la sociedad; y la enunciación de los convenios o compromisos corporativos a los que la sociedad se hallara obligada. 26 Las sociedades reconocidas representarían a los asociados como mandatarios en los conflictos que se sometieran a las resoluciones del Estado, siendo obligatorio que sus afiliados cumplieran los fallos administrativos de arbitraje, bajo pena de retirárseles la personería jurídica.

b) El capítulo V hacía mención al ya aludido “Consejo de Trabajo”, que integrarían seis delegados obreros y seis delegados patrones, y sería presidido por el Director del DPT. Cada delegado tendría dos suplentes. Para integrar ese Consejo, los obreros debían desempeñar trabajo material por cuenta ajena, ser argentino y mayor de edad. Para ser delegado patrón, se requería ocupar un mínimo de diez obreros, ser argentino y mayor de edad. Entre los delegados obreros debería haber al menos una mujer, dada la gran cantidad de mujeres que trabajaban en los establecimientos comerciales y fabriles de la provincia. Los delegados titulares y suplente se elegirían por sorteo de las listas que debían confeccionar con un mínimo de 30 inscriptos, las asociaciones obreras y patronales reconocidas, sorteo que se efectuaría anualmente en las oficinas del DPT. El Consejo sesionaría dos veces por años en el despacho del Director del DPT, como máximo durante un período de tres días. Extraordinariamente, podría convocarlo el Director del DPT cuando lo creyera necesario. Cuando los delegados concurrieran a las reuniones del Consejo, gozarían del mismo viático asignado a los Inspectores del DPT y de los pasajes necesarios para su traslado. Sus deliberaciones no tendrían fuerza ejecutiva, sino que deliberaría sobre cuestiones que tuvieran directa relación con el trabajo obrero, sus condiciones, conflictos obreros, salarios, horarios de trabajo, seguridad y prevención de accidentes, trabajo de mujeres y menores y, en general, todas aquellas cuestiones comprendidas en las leyes de protección al obrero. Los delegados durarían en sus funciones un año, pudiendo ser reelectos en un nuevo sorteo. El Director del DPT podría tomar medidas disciplinarias respecto a los delegados, consistentes en apercibimientos, suspensiones y eliminación (Gascón, 1934: 72). 27

c) El capítulo sexto se refería al “arbitraje en los conflictos colectivos”; allí se establecía que producido un conflicto por condiciones de trabajo, si cualquiera de las partes solicitaba el arbitraje del DPT, debería dirigirse a su Director, acompañando una exposición de las causas que lo habían provocado. Con estos antecedentes, el Director del DPT invitaría a la otra parte a someter los puntos en discusión a su arbitraje. Aceptado el arbitraje por ambas partes se firmaría un compromiso. Dictado el laudo, se notificará a las partes, que debería ser cumplido por las partes durante seis meses. Si alguna de ellas violara sus disposiciones, el Director del DPT le aplicaría sanciones.

3. Los siguientes cinco capítulos trataban sobre algunas leyes obreras que existían y otras que aún no lo estaban (pero que se discutían frecuentemente en los ámbitos parlamentarios, como por ejemplo el tema de las habitaciones higiénicas en el ámbito rural), y su aplicación en el territorio provincial:

a) El capítulo VII se refería al “Trabajo de mujeres y menores”, estableciendo el artículo 69 que todo establecimiento que ocupara menores de 18 años llevaría un registro general de los mismos, rubricado por la Dirección del DPT. Ningún patrón o empresario podría admitir en el trabajo al menor que no tuviera su libreta de trabajo expedida por ese organismo. Allí también se establecían las actividades y trabajos peligrosos o insalubres que tenían prohibido ocupar a mujeres y a menores de 18 años de edad en la provincia, estableciendo las características particulares en relación a la norma nacional. Así, entre las actividades y trabajos peligrosos o insalubres que tenían prohibido ocupar a esos sectores, se prohibía el arreo de animales y el cuidado de los mismos, así como su trabajo en los establecimientos donde se faenaran animales, tanto la matanza como el acarreo de carnes.

b) El capítulo VIII se refería a la “Habitación obrera”, estableciendo los requisitos que debía tener el dormitorio de los obreros cuando a este la proporcionara el patrón. El artículo 83 establecía que en la época de la cosecha o de trabajos transitorios, si el patrón proporcionaba al obrero habitación o casilla, la misma debería ser construida de madera recubierta con pintura; si era una carpa, debía tener lona impermeable. 28 Esta idea era bastante semejante a la sostenida contemporáneamente por otros sectores políticos, como los socialistas en sus proyectos sobre viviendas higiénicas para los trabajadores rurales (Barandiarán, 2008). 29

c) El capítulo IX trataba sobre la “Jornada legal de trabajo”, quedando exceptuados del régimen de la jornada legal los establecimientos comerciales o industriales donde trabajaran solo los miembros de la familia del patrón, sin otro personal extraño. Allí se señalaban los lugares insalubres en donde la jornada debía ser inferior a las seis horas diarias, por ejemplo fábricas donde se trabajara con materiales tóxicos o vapores irritantes; fábricas de plomo y de mercurio; establecimientos donde se realizarán combinaciones arsenicales o se destilarán materiales alquitranosos; cámaras frigoríficas con temperaturas inferiores a cero grado, entre otras (Gascón, 1934: 80). 30

d) El capítulo X se refería al “trabajo nocturno de panificación y similares”.

e) El capítulo XI se refería al “descanso dominical”, estableciéndose que quedaba prohibido en los centros urbanos y casas de comercio en los días domingo el trabajo material por cuenta ajena y el que se efectuara con publicidad por cuenta propia.

4. Los cuatro capítulos posteriores del proyecto se vinculaban a la aplicación de la ley de accidentes 9.688 en la provincia:

a) El capítulo XII se titulaba “Prevención de accidentes”, y obligaba a los patrones a tomar todas las medidas de higiene y seguridad necesarias para prevenir accidentes del trabajo.

b) El capítulo XIII, titulado “De las personas protegidas por la ley de accidentes del trabajo”, señalaba que aquella ley beneficiaba toda persona que trabajara por cuenta ajena, sea cual fuera la naturaleza de su remuneración y la forma en que ella se hubiera efectuado. 31

c) El capítulo XIV se refería a la “Responsabilidad por accidentes de trabajo”.

d) El capítulo XV, titulado “Acciones y procedimientos. Arbitraje”, señalaba que las cuestiones que se suscitaran en torno a los accidentes y el monto de la indemnización del daño producido, podrían ser sometidos por expresa voluntad de las partes, a la decisión del DPT, que resolvería como arbitrador amigable componedor, siendo apelable su fallo ante el Juez Civil de Primera Instancia en turno. Se establecía el procedimiento arbitral, y si ese criterio no se adoptaba, se establecía como vías a seguir el juicio ordinario o una acción especial sumaria. 32

5. Las críticas al Código de Trabajo

Tras publicarse el proyecto, el 27 de noviembre de 1934 Manuel Gascón le informó al Ministro de Gobierno Rodolfo Moreno que se había cumplido el decreto número 749 del 12 de julio, al editarse el proyecto de Código Provincial del Trabajo. Terminada la impresión se remitieron ejemplares a diferentes personas y asociaciones. 33 Conjuntamente con el ejemplar cada persona recibió un telegrama en el que se solicitaba críticas y sugerencias sobre la norma.

El primero de febrero de 1935 el decreto número 93 autorizó la publicación de la encuesta y de las respuestas obtenidas. Allí también se nombraba una Comisión compuesta por los senadores provinciales José P. Baliño y Walter Elena, los diputados provinciales Delfor C. J. Regot y José Abel Verzuras, y el Director del DPT para que examinaran el proyecto del Código, y conjuntamente con las opiniones recibidas sobre el mismo, prepararan el proyecto definitivo que el gobernador enviaría a la Honorable Legislatura. Esa Comisión estaría presidida por el Ministro de Gobierno.

Pero la Comisión que debía analizar la presentación de un proyecto que aunara el Código de Trabajo propuesto y las críticas recibidas no llegó a terminar su trabajo, y por ende, el proyecto no llegó a presentarse en la Legislatura, proceso que coincidió con la destitución del gobernador Martínez de Hoz en marzo de 1935.

Gran parte de las críticas remitidas fueron “con saldos favorables para el Poder Ejecutivo”. 34 Algunos centros de comercio y asociaciones gremiales acusaron recibo sin realizar críticas. Otras organizaciones aprobaban el proyecto y realizaban algunas críticas, como por ejemplo la Federación de Círculos Católicos de Obreros de Luján, cuya comisión directiva acordaba con el Código todo lo que trataba sobre el trabajo de mujeres y niños y el descanso dominical. 35 Otras críticas eran algo más específicas, como las del Centro Comercial e Industrial de Coronel Suárez, que encontraban en el capítulo XI sobre descanso dominical demasiadas excepciones.

Pero si las respuestas de centros, cooperativas y asociaciones distribuidas a lo largo del territorio provincial eran positivas en relación a la nueva norma, para catedráticos, académicos y funcionarios de la justicia algunos puntos del proyecto podían o debían revisarse. Así, para Victoriano M. Italiano, el proyecto excedía algunas de las facultades constitucionales que le correspondían a la Legislatura; en su opinión, el proyecto avanzaba demasiado hacia leyes de fondo invadiendo la jurisdicción nacional en materia de legislación social y obrera, en tanto continuaba debatiéndose a nivel nacional si las cuestiones laborales respondían a la jurisdicción nacional o provincial, citando a diversos autores vinculados a discusiones del derecho constitucional, como González Calderón, Bielsa o Unsain. En su opinión, el poder de policía de las provincias no podía alterar las leyes de fondo como la ley nacional 9.688.

Alejandro Unsain iba más allá, al señalar que a pesar de haber presentado el Código de Trabajo de 1921, “tengo en la actualidad mis grandes dudas acerca de la posibilidad de una codificación del derecho obrero”. Fundamentaba su opinión en las transformaciones de la nueva rama del derecho, que “no parece posible encerrarla dentro de un código, como se ha hecho con las otras disciplinas del derecho”. 36 También señalaba que en el orden provincial la codificación resultaba mucho más difícil, y la denominación de “código” no era apropiada al referirse a una iniciativa provincial, si bien algunos de esos puntos podrían aplicarse en el marco de una ley.

En relación al trabajo rural, la Sociedad Cooperativa Obrera Económica de Consumos de Punta Alta, respondió el 28 de diciembre de 1934 que destacaba entre los puntos más sobresalientes del proyecto la intención de incluir al obrero del campo entre los beneficiarios de la ley de accidentes. Lo mismo señalaba M. Satanosky, quien respondió que veía bien que se ampliara el inciso 6 del artículo 2 reglamentario de la ley nacional 9.688 “incluyendo en los beneficios por accidentes del trabajo a los obreros de las faenas camperas, cuyo derecho a la función tutelar de ley es legítima”. 37

Pero otros como Enrique C. Corbellini, y a tono con lo que habían sostenido Italiano y Unsain, criticaba el artículo 186, que incluía entre los beneficiarios de la ley nacional de accidentes en el territorio provincial a “toda persona que trabaje por cuenta ajena”: era una injerencia que se extralimitaba, en tanto las personas que protegía esa norma ya estaba determinado por la ley nacional y no podía modificarse. 38 Señalaba como uno de los principales errores del proyecto la ausencia de normas destinadas a solucionar el problema de los trabajadores del campo, pues en su opinión, el problema fundamental de la provincia de Buenos Aires era el “problema agrario”: la porción más numerosa de esa población, que vivía en el campo o en las pequeñas ciudades que vivían del campo, y que querían migrar a las ciudades. Así, elogiaba el proyecto ya citado de Martínez de Hoz de julio de 1932, al postular que recopilar información para el estudio preparatorio de la legislación obrera agrícola y ganadera, era necesario para establecer políticas, como la colonización, que fijarían a la población rural a la tierra, lejos de las ciudades. 39 En este caso, lo que parece observarse es una asimilación del trabajador rural con el chacarero más que con el obrero asalariado, y una preocupación más vinculada al éxodo de la población desde el campo a la ciudad que ya era un fenómeno evidente.

6. Palabras finales

El proyecto de Código de Trabajo de la provincia de Buenos Aires que elaboró el DPT a inicios de la década de 1930 no se sancionó. A pesar de contener elementos que luego se institucionalizarían en la provincia tras 1937, como el “Consejo de Trabajo”, fundamentalmente la débil estructura política del gobierno de Martínez de Hoz impidió que su contenido siquiera fuera tratado en la Legislatura.

Si se analiza el espacio que en el mismo tenía el trabajador rural, se observa que frente a normas contemporáneas que no lo incluían, en especial el proyecto de Código nacional de trabajo de Saavedra Lamas, apelando a las mismas fuentes se establecía lo contrario en el caso de la provincia de Buenos Aires. Para eso explícitamente Martínez de Hoz había elaborado otro proyecto, ya señalado, que tampoco se sancionó, que presionaba a los patrones rurales a pagar un impuesto por cada trabajador o asegurarlos ante los casos de accidentes de trabajo, al no estar cubiertos la mayor parte de esos trabajadores de la ley 9.688, buscando su protección.

También los artículos del proyecto de Código de Gascón los tenía en cuenta, siendo muy importante, como lo establecía su cuarto artículo, que los funcionarios del DPT podrían recabar “todos los datos o informes que se consideren necesarios”, además de los patrones de las fábricas y “en general de todas las personas a que se refieren las leyes obreras”, a los dueños de explotaciones agrícolas, e imponiendo multas al que no lo hiciera. 40 Es decir, le daba la potestad a los inspectores del DPT de solicitar información a los patrones rurales, algo que no se observa en la normativa contemporánea. Además, como ya se señaló en el apartado donde se describía el proyecto de Código, también se consideraban particularidades propias de los trabajadores rurales en los capítulos sobre el trabajo de menores de 18 años y mujeres, al establecer las actividades y trabajos peligrosos o insalubres que esos sectores específicos no podían realizar; o al establecer que condiciones debía tener la habitación de los obreros rurales cuando el patrón la proporcionara.

En otros casos repetía lo sostenido por leyes nacionales, por ejemplo la de descanso dominical, al señalar que entre los trabajos que no se podían interrumpir los días domingos debían contarse tambos y lecherías, las casas de negocios establecidas en el campo, y las faenas agrícolas de riego y las forestales en la época que eran indispensables para la siembra, plantación y cultivo. Finalmente, en el capítulo titulado “De las personas protegidas por la ley de accidentes del trabajo”, señalaba que la ley beneficiaba toda persona que trabajara por cuenta ajena, sea cual fuera la naturaleza de su remuneración y la forma en que ella se hubiera efectuado, 41 contradiciendo la letra y las reglamentaciones de la ley 9.688, tanto nacional como provincial.

En síntesis, la relación del DPT con los trabajadores rurales alcanzó mayor trascendencia en el ámbito público durante el gobierno de Manuel Fresco a partir de 1936. Pero fue una política iniciada con anterioridad. Algunas prácticas e ideas pueden remontarse a gobiernos anteriores, como los del radical Cantilo en la década de 1920, o el del conservador Martínez de Hoz a inicios de la década siguiente. Los límites que la inclusión a los trabajadores rurales excluidos de la ley 9.688 les exigía romper a los gobiernos provinciales, en este caso el de Buenos Aires, solo los pudo romper la ley 12.631 de 1940, que finalmente terminó con algunas desigualdades de los trabajadores rurales frente a los trabajadores urbanos.

Desde una perspectiva más general, el proyecto de código de trabajo de Gascón tuvo no solo problemas políticos coyunturales que impidieron su sanción, como la pérdida de apoyo que sufrió el gobierno de Martínez de Hoz en sus últimos meses; sino también que se presentó bajo una estructura que desde el punto del derecho se presentaba ya como obsoleta: como lo expresaba Unsaín al señalar sus críticas al proyecto, el tiempo de los códigos de trabajo había terminado, y más si se pensaba en su aplicación en una órbita subnacional. En el horizonte el “nuevo derecho” estaba emergiendo a través de nuevas formas, mientras que otras, como la aquí analizada, comenzaba de a poco a desaparecer.

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Notas

1 Agradezco los comentarios y sugerencias de Andrés Stagnaro, Juan Manuel Cerdá y Juan Manuel Palacio a versiones previas de este trabajo, al igual que las observaciones de los evaluadores anónimos de la revista.

2 Unsain, Alejandro (1936). “Accidentes del trabajo en la Agricultura”. Revista Jurídica La Ley, sección doctrina, tomo I, p. 147.

3 Como señalaba Unsain, la ley nacional 9.688 de indemnización de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales era el mayor ejemplo: sancionada en 1915, la mayor parte de los obreros del campo estuvieron hasta 1940 excluidos de sus beneficios. Eso se vinculaba a que las tareas agrícolas fueron excluidas deliberadamente de la ley, al adoptarse un sistema de reparación de accidentes del trabajo propio de países industrializados, usando como modelo la ley francesa de 1898. Sólo los trabajadores rurales ocupados en el transporte o servicio de motores inanimados y en el transporte de carga y descarga estaban amparados por la nueva norma. La idea era que los únicos accidentados del campo que debían asegurarse eran los que se vinculaban al trabajo industrial. Pérez, Benito (1943). Los accidentes del trabajo en la agricultura. Buenos Aires: Editores Sociedad Bibliográfica Argentina, p. 71.

4 Sería un error, sin embargo, ver a esas normas como el “otorgamiento” desde el Estado de nuevos derechos sociales a la población rural asalariada, sin considerar entre las causas de esas conquistas las movilizaciones de braceros de las décadas anteriores; las políticas elaboradas, aunque no siempre aplicadas, por gobiernos provinciales y nacionales anteriores; o los proyectos de diversos partidos políticos que tenían entre sus beneficiarios a los trabajadores rurales pero que finalmente no se concretaron (Ascolani, 2009; Barandiarán, 2008).

5 Pérez, Benito (1943). Los accidentes del trabajo en la agricultura. Buenos Aires: Editores Sociedad Bibliográfica Argentina, p. 19.

6 Pérez, Benito (1943). Los accidentes del trabajo en la agricultura. Buenos Aires: Editores Sociedad Bibliográfica Argentina, p. 33.

7 En ese sentido, la ratificación de Argentina en 1935 de las convenciones de Ginebra de 1921 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de la ley 12.232, significó un avance en la reglamentación de las condiciones del trabajo rural, al ratificar la extensión de los beneficios de la legislación de accidentes del trabajo a los obreros agrícolas. Eso terminó por cumplirse cuando en 1940 se sancionó la ley 12.631, que extendió a los trabajadores de la agricultura, ganadería e industria forestal y pesquera, los beneficios de la ley 9.688.

8 Saavedra Lamas, Carlos (1933). Código Nacional del Trabajo. Buenos Aires: Editorial La Facultad, Buenos Aires.

9 En Argentina los principales proyectos en la materia durante la primera mitad del siglo XX fueron tres y ninguna de esas iniciativas fue aprobada por el Congreso Nacional (Stagnaro, 2018: 32-37):

a) En primer lugar debe mencionarse la Ley Nacional del Trabajo de 1904, originada en un anteproyecto creado por una comisión especial designada por el Poder Ejecutivo Nacional. El “Proyecto de Ley Nacional del Trabajo”, remitido por el Ministro del Interior Joaquín V. González al Congreso para su estudio y sanción, fue la base de posteriores leyes del trabajo que se desprendieron del mismo.

b) El segundo proyecto da cuenta del interés de los radicales tras llegar al gobierno en 1916 por las problemáticas vinculadas al mundo laboral. Ese proyecto de Código de Trabajo fue presentado en junio de 1921, siendo Ramón Gómez el Ministro del Interior. Fue elaborado por esa cartera bajo la dirección de Alejandro Unsain. Allí se observaba la influencia de la Conferencia en Washington de la OIT de 1919.

c) Carlos Saavedra Lamas presentó un proyecto de Código de Trabajo en 1933 aunque se comenzó a trabajar sobre el mismo desde mediados de la década anterior. El mismo se originó en la designación por el Poder Ejecutivo Nacional el 9 de noviembre de 1925 de una comisión honoraria para estudiar un Código de Trabajo que presidiría aquél. Pero tras la revolución de 1930 renunciaron los integrantes de la comisión, siendo el proyecto una obra personal de Saavedra Lamas.

10 Analizando la bibliografía más reciente que ha abordado la historia de los organismos laborales provinciales en el período de entreguerras (Lobato y Suriano, 2013; Barandiarán, 2016; 2019), hasta ahora no hemos hallado en otros espacios provinciales ni en ningún otro momento en el caso bonaerense, antecedentes de un proyecto de código de trabajo subnacional. Tampoco alguna iniciativa semejante que haya llegado a una etapa de evaluación cercana al tratamiento legislativo como el que aquí se aborda, como se detalla más adelante.

11 Provincia de Buenos Aires (1924). Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 32.

12 Provincia de Buenos Aires (1926). Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 65.

13 Así, por ejemplo, en julio de 1932, entre el nuevo personal nombrado, Tomás Jofré fue designado subdirector del mismo, cargo en el que se mantuvo hasta inicios de la década de 1940.

14 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 29.

15 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 31.

16 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 30.

17 No se citaba el proyecto radical de Código de Trabajo nacional de 1921.

18 Provincia de Buenos Aires (1932). Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales.

19 Provincia de Buenos Aires (1933). Memoria presentada a la Honorable Legislatura por el Ministro de Gobierno Dr. Marco Aurelio Avellaneda, tomo II, Administrativo. 1932-1933. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 160.

20 En general se trataba de los mismos montos contemplados en la legislación obrera nacional.

21 Provincia de Buenos Aires (1933). Memoria presentada a la Honorable Legislatura por el Ministro de Gobierno Dr. Marco Aurelio Avellaneda, tomo II, Administrativo. 1932-1933. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 165.

22 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, pp. 6-24.

23 Provincia de Buenos Aires (1933). Memoria presentada a la Honorable Legislatura por el Ministro de Gobierno Dr. Marco Aurelio Avellaneda, tomo II, Administrativo. 1932-1933. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 162.

24 Saavedra Lamas, Carlos (1933). Código Nacional del Trabajo. Buenos Aires: Editorial La Facultad, Buenos Aires, p. 3.

25 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, pp. 62-123.

26 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 70.

27 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 72.

28 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 77.

29 El debate a inicios del siglo XX se daba por la influencia del higienismo, lo cual explica la preocupación del médico y líder socialista Juan B. Justo por el tema. La discusión se daba también en un marco más amplio de intercambios de ideas y políticas sobre la vivienda popular en general, siendo más apremiante a medida que transcurrían las primeras décadas del siglo XX lo que pasaba en las grandes ciudades, dado el éxodo rural hacia allí de gran parte de la población del interior, y en particular de la región pampeana, en el período de entreguerras. En relación a los debates más generales sobre el tema, en especial las discusiones generadas en ámbitos académicos e institucionales como el Museo Social Argentino, remito a Zanzottera (2021). Y sobre las ideas existentes en torno a la vivienda rural en particular en la primera mitad del siglo XX a Cerdá y Salomón (2017).

30 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 80.

31 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 100.

32 Finalmente, el capítulo XVI establecía las disposiciones transitorias, señalando, entre otras cuestiones, que las disposiciones contenidas en el proyecto derogaban las leyes y decretos que allí se incorporaban.

33 Las copias fueron enviadas a 168 miembros del Poder Judicial; a 54 Profesores de la Facultad de Derecho de La Plata, y a 118 profesores y consejeros de la Facultad de Derecho de la Universidad Buenos Aires; a 78 Diputados y 43 Senadores de la provincia; a 42 Diputados y Senadores nacionales; a 42 medios de prensa (entre otros, La Prensa de Buenos Aires; y El Día y El Argentino de La Plata); a los 110 Intendentes Municipales; a 108 Sociedades Cooperativas y Centros Comerciales; a otras reparticiones laborales provinciales (al DNT; a los DPT de Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes, Jujuy, Santiago del Estero, Catamarca, La Rioja, Tucumán, Salta, Córdoba, San Juan, Mendoza y San Luis; y a la delegaciones bonaerenses del DPT en Bahía Blanca, Avellaneda, Junín, Mar del Plata y Tres Arroyos; a 31 autoridades de reparticiones provinciales; 5 a la Facultad de Ciencias Económicas; y 10 a los Colegios de Abogados.

34 Gascón, Manuel (1935). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). Su crítica. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales.

35 Gascón, Manuel (1935). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). Su crítica. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 24.

36 Gascón, Manuel (1935). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). Su crítica. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 80.

37 Gascón, Manuel (1935). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). Su crítica. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 63.

38 Gascón, Manuel (1935). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). Su crítica. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 49.

39 Gascón, Manuel (1935). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). Su crítica. La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 53.

40 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 64.

41 Gascón, Manuel (1934). Departamento del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Código de Trabajo. Proyecto presentado al Poder Ejecutivo por el Director Manuel Gascón (hijo). La Plata: Taller de Impresiones Oficiales, p. 100.