Artículos originales
Recepción: 10 Julio 2023
Aprobación: 06 Septiembre 2023
Publicación: 26 Octubre 2023
Resumen: La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), es el organismo público, que es gestionado por medio del Estado y se origina de fuentes del exterior de carácter privado y/o público; contribuye a valorar el impacto y la eficacia de la Cooperación Técnica Internacional (CTI) en el Perú. El objetivo de la investigación fue examinar si los instrumentos normativos de la CTI son eficaces para la verificación, revisión y fiscalización de la Cooperación Internacional no Reembolsable (CINR) en el período 2017-2021. El diseño de la investigación fue descriptivo transversal. La población estuvo conformada por 90 profesionales vinculados a la aplicación de instrumentos normativos. Resultados: 95,6% indicó que los instrumentos normativos en el Perú no regulan adecuadamente el buen uso de los recursos provenientes del extranjero, que ejecutan las entidades en el marco de la CTI. Se concluye que los instrumentos normativos vigentes no regulan adecuadamente el buen uso de los recursos para que lleguen a la población objetivo, por ende, no son eficaces para el control, supervisión y fiscalización.
Palabras clave: organizaciones, eficiencia, Perú.
Abstract: The Peruvian Agency for International Cooperation (APCI) is the public organization, which is managed by the State and originates from foreign sources of a private and/or public nature; contributes to assess the impact and effectiveness of International Technical Cooperation (ITC) in Peru. The objective of the investigation was to examine whether the normative instruments of the CTI are effective for the verification, review and control of the Non-Reimbursable International Cooperation (CINR) in the period 2017-2021. The research design was cross-sectional descriptive. The population consisted of 90 professionals linked to the application of normative instruments. Results: 95.6% indicated that the regulatory instruments in Peru do not adequately regulate the proper use of resources from abroad, which are executed by entities within the framework of the CTI. It is concluded that the current regulatory instruments do not adequately regulate the proper use of resources so that they reach the target population, therefore, they are not effective for control, supervision and inspection.
Keywords: organizations, efficiency, Peru.
INTRODUCCIÓN
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) (2015), indica que la Cooperación Técnica Internacional (CTI), denominada también Cooperación Internacional no Reembolsable (CINR), es una herramienta muy importante de la política internacional, definida como el medio por el cual el país reciba, transfiera o intercambie, en forma de concesión o gratuitamente, recursos humanos, bienes, servicios, finanzas y tecnología de la información. Fuentes de colaboración externa diseñadas para complementar y facilitar esfuerzos de desarrollo nacional. En el Perú, la APCI (SF), es el organismo público, encargado de ejecutar, plantear, establecer e inspeccionar la CTI, que se ejecuta por medio del gobierno y que proviene de fuentes extranjeras de carácter público y/o privadas.
Dada la relevancia del estudio de normatividad sustantiva y de la doctrina, tanto de los instrumentos legales que regulan la CTI en el Perú, así como de los mecanismos de control existentes para comprobar la correcta utilización de los recursos financieros y bienes que recibieron las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD), donde se ejecutaron programas, proyectos y actividades del país. Resulta de suma importancia para una adecuada regulación de las empresas que reciben aportes de la CTI, que exista un marco normativo que de manera efectiva, permita fiscalizar dicha actividad, primeramente en resguardo del cumplimiento de los objetivos propuestos de la propia intervención en favor de la población beneficiaria (programa o proyecto); luego en salvaguarda de los intereses fiscales, por una probable recuperación ilegal de impuestos (beneficio que otorga la CTI) y finalmente ante la posibilidad de ingreso al sistema financiero de recursos de procedencia ilegal o del desvío de tales aportes hacia actividades ilícitas o rubros hacia los que no han sido destinados (lavado de activos, financiamiento del terrorismo u otros).
Para Agudelo (2021), el concepto de Cooperación Internacional se estableció en la Carta de Naciones Unidas firmada en el año 1945, el décimo episodio de este texto supranacional está totalmente comprometido con los países que trabajan juntos en diversas áreas de salud y desigualdad, especialmente después de la guerra.
El pacto mundial sobre los refugiados persigue cuatro objetivos: 1) aliviar las presiones sobre los países de acogida; 2) promover la autosuficiencia de los refugiados; 3) ampliar el acceso a las soluciones que impliquen a terceros países; 4) favorecer en los países de origen circunstancias que propicien un retorno en condiciones dignas y seguras (Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR, 2019a), desde entonces, se han desarrollado tratados y declaraciones en varias conferencias internacionales, en los cuales se profundizaban otros aspectos relacionados con la Cooperación Internacional.
En el Perú, la Ley de Cooperación Técnica Internacional (1991), Decreto Legislativo N° 719, fue promulgado para crear condiciones e incentivar el crecimiento de la inversión privada dentro de los límites autorizados por el congreso, en la cual se señala que el Estado tiene derecho a asegurar que la cooperación técnica brindada por fuentes extranjeras de carácter público y/o privado sea consistente con las políticas de desarrollo nacional y regional; en este contexto, en el artículo 5º se incorpora jurídicamente el concepto de las ONGD, como entes ejecutores en el país de los recursos provenientes del exterior. Seguidamente, todo el proceso de la CTI, fue reglamentado a través del Decreto Supremo N° 015-92-PCM (1992), en las normas señaladas precedentemente, se asigna un rol relevante tanto al Ministerio de Relaciones Exteriores como al Instituto Nacional de Planificación (INP), como entidades responsables de la CTI en el país.
Como información complementaria, se puede señalar que hasta la dación de la Ley de la CTI en el año 1991, las actividades administrativas que venían siendo conducidas por el INP, sólo continuaron hasta la disolución de este organismo el 11 de junio de 1992 mediante Decreto Ley Nº 25548, pasando el personal técnico a disposición del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en condición de «excedentes»; y las funciones del INP fueron transferidas al Ministerio de Economía y Finanzas, las que posteriormente fueron derivadas a la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional (SECTI) del Ministerio de la Presidencia, hasta que mediante la Ley N° 27000 del 25 de noviembre de 1998, se transfiere la SECTI del Ministerio de la Presidencia a la PCM (Agencia Peruana de Cooperación Internacional, 2015).
Por aquel entonces, a fines del siglo XX, en diversos encuentros internacionales celebrados en diferentes países se fueron creando tratados y declaraciones en los cuales se profundizaban aspectos relacionados con la Cooperación Internacional, incluida “La Declaración del Milenio”, en el cual los líderes mundiales reunidos en la sede de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la ciudad de Nueva York en septiembre de 2000, se comprometen a combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradación medio ambiental y la discriminación contra la mujer (ACNUR, 2019b) el cual es considerado uno de los más importantes instrumentos internacionales rectores de la CTI en el Perú.
Desde “La Declaración del Milenio” se produjo una serie de cambios en la política internacional, y se vislumbraba la posibilidad de hacer posible una convivencia mundial en armonía, en paz, en igualdad y para ello se consideraba la cooperación internacional como un medio idóneo para esta nueva expectativa de vida; esta coyuntura histórica, inspiró también en el Perú, la necesidad de contar con un ente autónomo que se encargue exclusivamente de los asuntos propios de la CTI, para estar a la par con los demás países del orbe. Es así que, mediante la Ley N° 27692 (2002), se creó el (APCI), como un Organismo Público Descentralizado adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, con personería jurídica y con autonomía técnica, económica, presupuestaria y administrativa, convirtiéndose en el ente rector de la CTI, cuya obligación inicial conforme al artículo 3 de la citada norma, era conducir, programar y organizar la Cooperación Internacional no Reembolsable (CINR3).
Cuando se crea la APCI, como ente rector de la CTI en el Perú, inicialmente no se le atribuyó tampoco la función supervisora y/o fiscalizadora, pero ante el protagonismo que venían adquiriendo las ONGD en el escenario nacional y su presencia se advertía no sólo en el ámbito político sino también en lo social, el Congreso de la República, mediante la Ley N° 28386 (2004), modifica la Ley de Cooperación Internacional y la Ley de Creación de la APCI, e incorpora en esta última el artículo 3.3 al director ejecutivo de la APCI como el responsable del control, supervisión y verificación de la CINR y el uso adecuado de los recursos de las ONGD registradas en el país y puede delegar esta responsabilidad a la agencia y de conformidad con las disposiciones reglamentarias y las normas usuales de cooperación e información internacional mencionada en el Decreto Legislativo No. 719 en el artículo 14 y los artículos 74 y 75 de su estatuto.
Luego, mediante el artículo 1, de la Ley N° 28925 (2006), se reformula el objeto del APCI, convirtiéndose en el órgano rector de CTI, responsable de iniciar, planificar, organizar, priorizar y monitorear la CINR de carácter estatal de fuentes extranjeras públicas y/o privadas, en función de la política de desarrollo estatal y en beneficio del mismo. En cuanto a la función supervisora, se visibiliza después con la emisión del Decreto Supremo N° 028-2007-RE (2007), que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la APCI e incorpora en su organigrama a la Dirección de Fiscalización y Supervisión.
Esta función supervisora como ya se señaló anteriormente se incorpora a la APCI, en el año 2007, año en el cual también se aprueba el primer Reglamento de Infracciones y Sanciones (RIS) de la APCI, mediante el Decreto Supremo Nº 027-2007-RE (2007), instrumento normativo que ulteriormente fue derogado mediante el Decreto Supremo Nº 016-2019-RE (2019), que aprobó el nuevo RIS actualmente en vigencia. El reglamento regula los procedimientos administrativos sancionadores para investigar y determinar si las personas inscritas en la APCI han cometido infracciones administrativas, así como para imponer sanciones y tomar medidas correctivas en su jurisdicción si el caso se encuentra en mora. El reglamento vigente contempla la determinación de faltas leves, graves y muy graves, en que hayan incurrido las personas jurídicas sin fines de lucro, inscritas en los Registros de la APCI, tales como las ONGD, ENIEX o IPREDA, gestionadas por la APCI.
Sin embargo, en uno de los aspectos nos encontramos frente a una descripción imprecisa de cuáles serían las conductas controversiales de la normativa que constituyen las conductas infractoras pasibles de ser sancionadas, ya que cuando revisamos el actual Reglamento de Infracciones y Sanciones de la APCI, nos encontramos frente a una descripción muy genérica e imprecisa de cuáles serían las conductas al respecto, encontrando en el artículo 12, inciso b, lo siguiente: el uso indebido de los recursos de la CTI y/o de las donaciones extranjeras con fines asistenciales o educativos.
Pero la circunstancia de “el uso indebido”, para los autores del presente trabajo, no es lo suficientemente precisa, puesto que no sería posible determinar, cuál o cuáles serían las conductas infractoras que podrían considerarse indebidas, y por ende, prohibitivas y sancionables; encontrándonos frente a un supuesto que colisiona directamente contra el principio de tipicidad en materia sancionadora, factor que en materia administrativa (como penal), se encuentra debidamente amparado en el artículo 2, literal 24 de la Constitución Política del Perú (1993), que precisa que toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal, en consecuencia: “Nadie será procesado ni condenado por actos u omisiones durante la comisión, no esté directa e inequívocamente tipificado como delito penado por la ley; y no será castigado con ninguna pena no prescrita por la ley” (p.16); entonces a partir de este precepto, cualquier conducta que pudiera ser legítimamente reprochable e ilegítima, no podría considerarse como infracción, si previa y debidamente no ha sido determinada como tal en el reglamento respectivo.
En la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General (2001), este principio de tipicidad exhaustiva, ha sido recogido plenamente, cuando se señala: “Sin interpretación extensiva y analogía, sólo son sanciones administrativas aquellos delitos que estén expresamente previstos en normas jurídicamente vinculantes y tipificados como tales” (p. 253) y no existe en la normativa de APCI, salvo el no presentar documentación solicitada durante la supervisión (considerada sólo falta grave) y el presentar información falsa para cualquier trámite que se realice en APCI, cualquier otra conducta infractora.
La falta de mecanismos eficaces de supervisión, podrían permitir que estos recursos sean utilizados también con fines políticos y/o ideológicos, e inclusive con intenciones de lavado de activos, financiamiento de terrorismo, evasión tributaria etc. En la legislación vigente en materia de lavado de activos, la APCI es el organismo supervisor de las ONGD, labor que se debe desarrollar dentro de las acciones propias de supervisión que sobre estas se realizan, pero como ya se señaló anteriormente, ante las limitaciones existentes en los procedimientos de supervisión, el riesgo de que se realicen otro tipo de actividades ilegales.
Encarnación (2020), indica que la CTI es una parte importante de la política exterior del Perú, fomentando el desarrollo sostenible y la integración regional y posibilitando el intercambio de experiencias, buenas prácticas, capacidades y conocimientos técnicos para apoyar los objetivos de desarrollo integral de los países. En este sentido, el Perú, como país de renta media alta y país dual, es decir, tanto receptor como proveedor de CTI, apunta a una gestión colaborativa más efectiva orientada a gestionar resultados para reducir las brechas estructurales existentes en el país.
Para Cahuana (2012), los países en desarrollo no ejercen la capacidad de inversión y tienen que depender de fuentes financieras externas para implementar proyectos importantes. Los países pobres son vistos como un eje importante de la política exterior por muchos países desarrollados. Además de los países participantes, otros componentes del sistema de cooperación internacional incluyen diversas instituciones coordinadoras en los países receptores y organismos internacionales que canalizan recursos y ejecutan proyectos, así como expertos y técnicos en la materia. Los consultores y sus contrapartes locales forman su propio grupo de trabajo. Los proyectos así financiados son altamente visibles y objeto de debate público, para que puedan proponer iniciativas de control en las ONGD que permitan mejorar la eficacia y eficiencia de la CTI en el país.
El referido autor señala como ejemplo, que, en la zona de Huancavelica, la población de estudio fue de 15 cabezas; fueron seleccionados a través de un muestreo no probabilístico intencional, y para la recolección de datos se utilizó la técnica de la entrevista, utilizando como instrumento una guía de entrevista; y los resultados fueron: 53,33% (8) de ellos no cuentan con manuales, planos ni presupuesto organizado, 33,33% (5); si ellos tienen; y 13,33% (2) no sabe/no tiene opinión. De estos, el 60,00% (9) afirma que es difícil obtener información sobre el flujo real de CTI, el 26,67% (4) afirma que es posible; el 13,33% (2) afirma que no se puede obtener información sobre los flujos reales de CTI. Hay una diferencia entre la auditoría y la gestión integradas, y se deben aplicar los informes contables. Todas las medidas de control sirven para la gestión eficiente y eficaz de los recursos de la CTI en la región. El 13,33% (2) afirma que la operación simultánea sirve para una gestión eficiente y eficaz; y 6,67% que se deben implementar medidas de control entre las pruebas previas y posteriores.
La investigación se ha realizado mediante el estudio de la normatividad sustantiva de manera histórica desde la emisión en el año 1991 de la Ley de CTI hasta el presente, contrastándola con los hechos, su naturaleza y el entorno que acontece en la realidad, a fin de examinar si los instrumentos normativos de la CTI son eficaces para la verificación, revisión y fiscalización de la Cooperación Internacional no Reembolsable (CINR) en el período 2017-2021.
MATERIALES Y MÉTODOS
Investigación descriptiva transversal. La muestra fue no probabilística a conveniencia y estuvo compuesta por 90 profesionales involucrados con el conjunto de intervenciones (proyectos) y donaciones ingresadas al país, que fueron supervisadas por año, de acuerdo al Plan Anual de Supervisión de la APCI (PAS).
Se utilizó un cuestionario, para obtener un perfil más detallado de la aplicación de los instrumentos normativos de la CINR en el Perú, relacionados con la verificación del uso adecuado de recursos procedentes del exterior entre los años 2017 - 2021.
Se validaron cualitativamente los instrumentos, que permitieron tener un alcance de su rigor científico, y asegurar la confiabilidad de que se realizarán consultas a expertos en la APCI, entidad encargada del registro y control de las entidades que ingresan recursos provenientes de la CTI. Los datos fueron analizados descriptivamente utilizando Microsoft Excel 2019. Se protegió el anonimato de los informantes encuestados. Se cumplió con los principios de ética establecidos para este tipo de investigaciones.
RESULTADOS
El 96,7% de los encuestados tienen conocimiento de los instrumentos normativos de la CTI en el Perú, que regulan el accionar de las entidades que ejecutan recursos provenientes del exterior.
De los 90 profesionales encuestados, 86 (95,6%) indicó que los instrumentos normativos en el Perú no regulan adecuadamente el buen uso de los recursos provenientes del extranjero, que ejecutan las entidades en el marco de la CTI, mientras que 4 (4,4%) de los profesionales encuestados contestó que los instrumentos normativos en el Perú sí regulan adecuadamente el buen uso de los recursos que provienen del extranjero, que ejecutan las entidades en el marco de la CTI.
Se determinó que 59 (65,6%) de los encuestados señaló que los instrumentos normativos de la CTI en el Perú que regulan el buen uso de los recursos provenientes del exterior no son eficaces para el control, supervisión y fiscalización de la CINR mientras que 31 (34,4%), contestó que los instrumentos normativos de CTI en el Perú que regulan el buen uso de los recursos provenientes del exterior sí son eficaces para el control, fiscalización y supervisión de la CINR.
Se obtuvo que 55 (61,1%) de los encuestados contestó que la cantidad de intervenciones y de donaciones supervisadas por parte de la APCI no es adecuada para un correcto control y fiscalización, mientras que 35(38,9%), indicó que la cantidad de intervenciones y de donaciones supervisadas por parte de la APCI sí es adecuada para un correcto control y fiscalización.
De los 90 profesionales encuestados, 65 (72,2%) contestó que la tipificación de las infracciones previstas en la APCI y sanciones aprobadas por Decreto Supremo Nº 016-2019-RE no es adecuada para un correcto control y fiscalización, mientras que 25 (27,8%), señaló que la tipificación de las infracciones previstas en el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la– APCI, aprobado por Decreto Supremo Nº 016-2019-RE sí es adecuada para un correcto control y fiscalización.
Se encontró que 53 (58,9%) de los encuestados, contestó que considera o percibe que los recursos que han recibido las entidades domiciliadas en el país no se están utilizando debidamente en beneficio de la población beneficiaria, mientras que 37 (41,1%), respondió que considera o percibe que los recursos que han recibido las entidades domiciliadas en el país sí se están utilizando debidamente en beneficio de la población beneficiaria.
Se halló que 60 (66,7%) de los encuestados contestó que la normatividad de la CINR, propicia que algunas organizaciones al amparo de la CTI no utilicen correctamente los recursos provenientes del exterior y que estos puedan ser utilizados con fines distintos, mientras que 30 (33,3%) respondió lo contrario.
DISCUSIÓN
En la investigación se pudo observar el contraste existente entre la norma establecida y la opinión de los encuestados. Se muestra que los instrumentos normativos de la CTI en el Perú no regulan adecuadamente el buen uso de los recursos en el período 2017-2021. Asimismo, no detallan específicamente el cómo y en qué porcentajes las entidades deben utilizar los recursos provenientes de dicha entidad.
Tampoco son eficaces para el control, supervisión y fiscalización de la CINR, en el período 2017-2021. La población objetivo de la CTI, debe ser exclusivamente el real beneficiario del producto Cooperación Internacional. Al lograrse un adecuado y eficiente control, supervisión y fiscalización, los recursos de la CTI llegarían a la población objetivo. Las fiscalizaciones realizadas por la APCI no representan una muestra significativa del total de intervenciones y de donaciones financiadas con recursos del exterior por la falta de recursos y presupuesto.
La tipificación de infracciones de la CTI es muy genérica y, por tanto, considerando el principio de legalidad, no es posible determinar específicamente las conductas infractoras. De las entidades fiscalizadas domiciliadas en el país, se verificó que gran parte de los recursos se utilizan en gastos administrativos de estas entidades, en detrimento de la población objetivo. El número de supervisiones realizadas a las intervenciones y de donaciones en el Perú, no es representativo en función de lo ejecutado, siendo necesario para ello la dotación de recursos y presupuesto por parte del Estado.
CONCLUSIONES
Se concluye que los instrumentos normativos de la CTI en el Perú no regulan adecuadamente el buen uso de los recursos, en consecuencia, los instrumentos normativos de la CTI no son eficaces para la verificación, revisión y fiscalización de la Cooperación Internacional no Reembolsable en el período 2017-2021.
RECOMENDACIONES
a) Detallar específicamente cómo y en qué porcentajes las entidades deben utilizar los recursos provenientes de dicha entidad por medio de reglamentos.
b) Tipificar las infracciones de la CTI para determinar específicamente las conductas infractoras.
c) Destinar los recursos captados fundamentalmente en la población objetivo.
d) Realizar próximas investigaciones para determinar la eficacia del uso de los recursos de la CTI.
CONFLICTO DE INTERÉS
Los autores de esta investigación manifiestan no tener conflicto de interés.
REFERENCIAS
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