Introducción

En el año 2015 los ciento noventa y tres países miembros de las Naciones Unidas se comprometieron a cumplir los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con el propósito de combatir el cambio climático, mejorar las condiciones de vida y reducir las desigualdades.

Desde entonces ONU- HABITAT ha reiterado que a pesar del crecimiento económico experimentado por varios países- entre ellos Panamá- la pobreza no ha disminuido lo suficiente y la desigualdad se mantiene en niveles elevados en América Latina. En octubre de 2016 la población urbana mundial ya sumaba el 53% con 73 millones de personas viviendo en ciudades, y al menos 111 millones en asentamientos informales lo que representaba el 23,5 % de la región de América Latina y el Caribe. (Capeáns, 2016); además, una de cada tres personas, 165 millones en total, vivían con menos de 2 dólares al día; cerca de un tercio de la población no tenía acceso a servicios de electricidad o saneamiento básico; y, aproximadamente 10 millones de niños sufrían de malnutrición (CEPAL, 2016). La CEPAL vincula esa situación a la desigualdad, la discriminación racial y de género, y al incremento del desempleo.

La exclusión social ha estado presente en Latinoamérica donde ser indígena, negro o mujer o tener alguna discapacidad física condena a ser excluido socialmente y, consecuentemente, impide acceso pleno a los beneficios de la ciudad y del desarrollo. En Panamá un país que se destaca por su amplia diversidad étnica, social y cultural son patentes las enormes diferencias económicas, políticas y sociales que provocan los tratos discriminatorios.

Uno de los conflictos que enfrenta América latina es “la falta de productividad y la desigualdad” que mantiene a la región en crisis posibilitando la cultura del privilegio, que naturaliza la desigualdad y hace que la gente sea discriminada por género, religión y por estado socioeconómico…” (Cepal, mayo 2018) a lo que se suma la corrupción y la evasión fiscal. Esta cultura del privilegio significa que muchos servicios públicos tales como educación, salud, buena calidad del medio ambiente, seguridad ciudadana y condiciones de habitabilidad, entre otros, así como el disfrute de los derechos sociales y civiles no llegan de la misma forma a los ciudadanos. Es decir que el sistema de reglas y mecanismos que debe garantizar la igualdad de oportunidades ha fracasado.

Método

1. La matriz de la desigualdad

Históricamente la expansión de las ciudades en Latinoamérica se ha basado en las desigualdades sociales económicas y espaciales. En el siglo XVI el origen de las desigualdades se cimento sobre las diferencias étnicas, raciales y de genero determinando desde entonces grandes diferencias de poder y recursos económicos y, consecuentemente, de clases. Así indígenas y negros fueron absorbidos en la estructura social colonial con grandes desigualdades.

A este fenómeno se lo llama desigualdad reforzada, que se forma cuando los factores económicos y políticos que generan desigualdad son asociados a diferencias étnicas ocasionando que la inequidad crezca, vinculado con categorías internas que separan a un grupo hacendados/campesino, patrones/trabajadores, jefes/empleados, dirigentes/subordinados, y que se conjugan con categorías externas (negro/blanco, indígena/europeo, mestizo/blanco, etc. (Tilly, 2002).

La concentración de la tierra y de los recursos naturales en manos de los conquistadores españoles en una sociedad cuya base de producción era la agricultura- profundizo las desigualdades y las limitaciones para acceder a la riqueza reforzando así la formación de sociedades profundamente polarizadas.

En el caso de la construcción de las ciudades las diferencias de localización eran radicales entre los españoles y sus descendientes que se asentaban en la traza urbana relegando a los negros e indígenas a los arrabales. El modelo colonial de la desigualdad no se interrumpió después de las guerras de independencia; por el contrario, se transformó y adecuó a los cambios republicanos.

Durante el periodo de auge de la urbanización, a inicios del siglo XX, la desigualdad territorial y la segregación socio espacial se transformaron para producir áreas beneficiadas con buenos servicios y equipamientos urbanos contrastando con la escasez de las zonas de la periferia donde el hábitat es autoproducido y la calidad de vida es exigua.

A partir de los años noventa las zonas urbanas en Latinoamérica se fueron transformando. En un primer momento como resultado de un ciclo de urbanización acelerada originado por las olas migratorias y el crecimiento demográfico; y en una segunda etapa producto de los procesos de globalización y de profundización del modelo económico neoliberal donde se privilegia el negocio inmobiliario. Así surge otro modelo de ciudad caracterizada por la fuerza del mercado y su poder para determinar el uso del espacio urbano y la mercantilización del suelo (De Mattos 2014).

Paralelamente el rol del Estado se modifica esencialmente en las formas de gobernanza del Estado central y los gobiernos locales. Estas reformas modificaron los procesos de planificación y la orientación de las políticas urbanas. Todo ello enmarcado en la aplicación de políticas neoliberales y en las nuevas maneras de acumulación del capital. Se transformaron no solo los mercados de trabajo sino además las posibilidades y formas de acceso a los servicios educativos y de salud.

En pleno siglo XXI la desigualdad no solo permanece, sino que adopta nuevas formas de expresión en la expansión de las ciudades y la forma de ocupación del espacio urbano. Las desigualdades son fenómenos compuestos por diversas dimensiones que se expresan a diferentes escalas en la ciudad y definen el acceso desigual al espacio urbano (De Mattos, 2014); y como expresa (Pírez 2014:99) las desigualdades son “El resultado es la existencia de ámbitos urbanos de muy diferentes y desiguales condiciones y, por ende, de vida urbana: calidad y cantidad de suelo, de vivienda, de infraestructuras, equipamientos y servicios, de condiciones ambientales, etc.”

Uno de los determinantes de la desigualdad en América Latina es el estrato económico; además, ocupan un lugar importante las desigualdades de género, las raciales, y la edad de las personas. El componente territorial es primordial y permite comprender la magnitud de las diferencias y ausencias en el desarrollo de la vida social y en el ejercicio de los derechos de las personas, expresado en los niveles de ingresos, el acceso a recursos productivos, educación, salud, trabajo digno, protección social y espacio de participación (CEPAL, 2016).

La desigualdad se muestra entre barrios de una misma ciudad, o entre áreas rurales y urbanas, o entre ciudades de un mismo país; se reproduce incesantemente pues contienen el embrión de su persistencia: posibilidades de acceso a educación y empleo y acceso a servicios básicos de calidad localizados con disparidad en el territorio. Estas diferencias territoriales constituyen situaciones de segregación cuando los ciudadanos no pueden acceder a educación, salud o empleo de calidad por el lugar en que residen, independientemente de sus capacidades o aptitudes.

Vinculado a lo anterior, la exclusión social describe una situación de carácter estructural definida por la escasez crónica de oportunidades y de acceso a servicios básicos de calidad, a los mercados laborales, y de crédito, a una infraestructura adecuada y al sistema de justicia que tiene vínculos con situaciones de pobreza (BID 2003).

Otra de las dimensiones de la desigualdad es la desigualdad económica que es un fenómeno histórico, cultural y social vinculado al estrato social al género y a la etnia. Se mide a través del coeficiente de Gini, desarrollado por el italiano Conrado Gini quien ideo un mecanismo para medir la desigualdad en la distribución de la riqueza y lo expuso en su libro Variabilidad y mutabilidad. Este método muestra la concentración de rentas existentes en una sociedad, que se establece en cero (0) cuando todas las personas tienen la misma – es decir máxima igualdad- y uno (1) cuando es una sola persona la que acapara todo – máxima desigualdad.

Figura 1. Ingreso per cápita de países de América Latina con ingresos altos Fuente: (BBC News, 2 julio de 2018) Figura 2. Desigualdad, según índice de Gini en países de Latinoamérica Fuente: (BBC News, 2 julio de 2018)

1.1. Desigualdad y Territorio

Desde la segunda fundación de la ciudad de Panamá, en 1673, la propiedad urbana estuvo vinculada a los grupos económicos dominantes, para los cuales representó una fuente y un símbolo de poder, lo que fragmento la ciudad económica y socialmente en dos territorios desiguales; el intramuros la zona más elevada y amurallada que se extendió sobre el mar, y el arrabal abierto desplegado sobre una depresión en la sabana costera. Así la apropiación del suelo urbano y de los inmuebles se distinguen como la primera característica de dominio.

Desde el inicio del siglo XX, la ciudad de Panamá se desenvuelve como centro del movimiento portuario, de oferta de alojamiento y de satisfacción de las necesidades de los viajeros: hoteles, restaurantes, lavanderías y ultramarinos de diversa índole que se van consolidando como un centro de prestación de servicios.

Según Jaén Suarez (2013), comerciantes y tenderos -la mayoría chinos- vivían y trabajaban junto con otros pocos terratenientes de profesiones liberales -doctores, boticarios y abogados- en la zona de Salsipuedes conformando aproximadamente la mitad de los propietarios privados.

“La riqueza y la opulencia en la propiedad urbana no concierne, en suma, más que al último cuarto de los propietarios privados cuyo número no excede, en esta fecha, a 232 individuos o sociedades que poseen el 75% del valor de los solares e inmuebles de la ciudad. Ellos y sus familias no representan más que, según nuestros cálculos, 5.5% de la población total de la capital de aproximadamente 25 mil habitantes por 1,900. Menos de 1% de la población de la ciudad posee más de la tercera parte del valor urbano. Se trata de siete sociedades anónimas, seis personas naturales en plural (herederos, hermanos) y 16 personajes de la capital del istmo. Estas grandes fortunas urbanas permanecen, por otra parte, bastante homogéneas” (Jaén Suárez, 2013).

La desigualdad territorial es un concepto que vincula a las sociedades con los espacios que ocupan develando la complejidad de relaciones sociales abusivas y las asimetrías de poder, orientándose especialmente en los escenarios de aquellos pobladores cuyos derechos de acceso al suelo y a viviendas dignas han sido suprimidos y que circunscriben otras manifestaciones de desigualdades espaciales (Granero, Realini 2017).

Las aludidas asimetrías de poder se manifiestan, entre otras formas, en fenómenos como la segregación residencial que puede ser definido “como el proceso mediante la cual los grupos sociales de mayor poder restringen, condicionan o limitan –a través de distintos mecanismos, y de manera no siempre consciente e intencional- las oportunidades de acceso al suelo urbano a los grupos de menor poder, resultando en su distribución desigual u otras formas de separación en el espacio físico de la ciudad” (Rodríguez M. 2014: 6).

Asimismo, al referirnos a la Segregación Residencial Socioeconómica (SRS) describimos aquella que vincula a actores sociales definidos por su poder económico o su nivel socio económico en la que el acceso al suelo urbano se determina por el mercado inmobiliario y los mecanismos de renta del suelo (Rodríguez M. 2014). Por tanto, es la renta la que determina los precios de suelo y consecuentemente estipula quienes -en función de su capacidad de pago- tienen las posibilidades objetivas de acceder a las diferentes localizaciones en la ciudad.

Además, es preciso considerar que el precio del suelo no está determinando mayormente por las características del suelo mismo, sino por su localización en la ciudad; lo que significa que una determinada ubicación le ofrece más o menos ventajas. Entre otros elementos que influyen en el precio es preciso considerar: la accesibilidad que está influida por el costo del transporte; las externalidades que modifican el valor por la acción de terceros (no relacionados a la transacción de compra-venta); las expectativas existentes en cuanto al uso y precio que tendrá el suelo en el futuro; las regulaciones que los autoridades nacionales y locales imponen y que establecen cual es el uso autorizado y, finalmente, la carga fiscal que los funcionarios correspondientes le impongan.

Consecuentemente con lo anteriormente explicado, las transacciones ejecutadas en el mercado de suelo se basan en la localización del terreno. Es decir, una parte significativa del precio del suelo se subordina a las condiciones de su entorno inmediato y también a su implantación en el contexto urbano (Smolka, M. 2013).

Las desigualdades en la capacidad de pago por el suelo urbano explican en parte los conflictos por el acceso, la permanencia y el disfrute de la ciudad, así como las diferencias en la calidad de vida de los residentes de la Ciudad de Panamá. Es evidente que coexisten dos mundos disimiles, el del área metropolitana – con su propias contradicciones internas- y otro aún más deprimido en el interior del país. En los cinturones de pobreza de los suburbios de ciudad de Panamá, tales como: 24 de diciembre, Don Bosco, Pacora, Las Mañanitas, Broklincito, Barrio Colon (en La Chorrera) se evidencian las ausencias de la bonanza y el desarrollo derivado del sostenido crecimiento económico del país.

Los patrones de desigualdad territorial se multiplican vinculados a las fuerzas del mercado y a las decisiones estatales sobre cómo, cuándo y dónde se hacen las inversiones públicas en equipamiento e infraestructura básica.

El protagonismo en esta propagación de las condiciones de desigualdad se lo llevan los programas habitacionales estatales que se extienden en las periferias donde se levanta la ciudad horizontal, con urbanizaciones homogéneas de bajísima calidad en cuanto a tamaño, espacios públicos y equipamientos comunitarios, y donde el precio del suelo es mucho menor que en el conjunto urbano central.

En estos suburbios se reproduce la cultura de guetto (Sabatini 2001), son lugares estigmatizados que surgen en los barrios esencialmente concentrando a jóvenes con bajos niveles educativos y algún nivel de pobreza y donde se evidencia la descomposición del tejido social y las violencias urbanas. En la producción de estos lugares evidentemente existe un factor económico vinculado a los mercados de vivienda y de suelo que han convertido la necesidad de vivienda para las clases populares en un negocio, situación de la que surge nuevamente la segregación, reproduciendo el intramuros y el arrabal de la ciudad de Panamá del siglo XVII, que se explica como un concepto de exclusividad social delimitando los sectores en barrios buenos y barrios malos.

Considerando lo que nos muestra la evolución de la ciudad y su historia se podría afirmar que la desigualdad y la segregación han sido parte del status quo de la Ciudad de Panamá ya que han estado presentes siempre las formas de exclusión social derivados de la pobreza y la degradación social y vinculados a una serie de mecanismos sociales, económicos y culturales que impiden que todos tengan acceso igualitario a los beneficios que ofrecen las ciudades y el proceso de desarrollo, enfatizando la situación de penuria de un porcentaje significativo de la población por razones de etnia, raza, género y condiciones físicas.

2. Contexto socio económico y urbano de Panamá

Elementos contrapuestos sorprenden a quienes examinan el caso de Panamá; reconocida internacionalmente por la robustez de su crecimiento económico, incluso con la posición de líder de la región. Paradójicamente, también sobresale por ser uno de los países más desiguales del continente, destacando incluso a nivel global. Un reciente informe económico nos indica, por ejemplo, que la tasa de crecimiento de la economía registro para el 2017 una tasa de 5.4% y sin embargo simultáneamente aumento el desempleo pasando de 5.5% en agosto de 2016 a 6.1 % en agosto de 2017 (MEF 2017). Ver figura 3.

Figura 3. Producto Interno Bruto per cápita de Panamá (en balboas) años 2007-2016

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, noviembre de 2017, Balance Económico Panamá 2017 y perspectivas 2018

El instituto de Estadística y Censo (INEC) muestra que el alza del PIB en 2017, al igual que en años anteriores, se vinculó a actividades del sector externo: las más destacadas el Canal de Panamá y servicios aéreos y financieros, las que representan el 42% de la producción. Es preciso recordar que el 70% de la economía nacional se concentra en el Área Metropolitana de Panamá y de ese porcentaje el 30% corresponde al Distrito de Panamá (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS 2019). Ver figura 4.

Figura 4. Participación relativa de sectores en la economía nacional año 2016

Fuente: IDOM, SUMA, COTRANS, 2018, Plan estratégico distrital, políticas locales y Plan local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá.

Absurdamente, mientras la economía tiene un comportamiento positivo la distribución de la riqueza no mejora y la pobreza no disminuye al ritmo esperado. Por ejemplo, el salario promedio en el 2017 fue de US$ 690.00; ciento noventa mil personas que tienen empleo formal reciben salarios inferiores a US$ 399.00 al mes y si están insertos en el sector agropecuario el salario es aún menor, US$ 292.00 mensuales. En el sector del comercio el salario es de US$ 622.00 al mes y en la industria manufacturera es de US$620.00 mensuales. Considerando que el costo de la canasta básica se calculó en US$ 316.00 al mes se confirman los altos niveles de necesidad de un porcentaje significativo de la población, pues apenas un 2.9% de los trabajadores tienen ingresos mayores de US $ 3,000.00 (Sandoval, 25 marzo de 2018). Ver figura 5.

Figura 5. Porcentaje de pobreza general y pobreza extrema

(años 1991-2016)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, noviembre de 2017, Balance Económico Panamá 2017 y perspectivas 2018

La pobreza monetaria[1] se mide en términos de suficiencia de ingresos para cubrir aspectos básicos como alimentación y vivienda; mientras que la equidad/inequidad se refiere a la forma en que se distribuye a riqueza en la sociedad; no hay una relación lineal entre ambos. Así tasas altas de desigualdad existen en países pobres, como en países de ingresos medianos o de altos ingresos, como Panamá.

En la figura 6, se muestra como los porcentajes de pobreza monetaria se han ido reduciendo. Expertos señalan que esto se explica debido al sostenido crecimiento económico de la última década y a la gran cantidad de subsidios sociales llamados Red de Oportunidades que el Estado entrega a la población más pobre que vive en áreas indígenas y rurales.

La reducción no ha sido homogénea en todas las áreas, sus diferencias responden a la localización geográfica y a la calidad del empleo. Los empleos formales y bien remunerados se concentraron en el Canal de Panamá, el Centro Bancario y la construcción de grandes proyectos de infraestructura localizados en el distrito de Panamá, tales como la expansión del Canal, la primera línea del Metro de la Ciudad de Panamá y la nueva terminal del aeropuerto internacional de Tocumen.

De acuerdo con el Banco Mundial (BBC, 12 julio de 2018), a pesar de que Panamá es considerado como un país entre los que tienen más altos ingresos per cápita, también se distingue por su alto grado de desigualdad en la distribución de las riquezas y ocupa el tercer lugar, después de Brasil y Colombia.

Algunas de estas desigualdades se hacen patentes en que el 10% de las familias más ricas concentra 37.3 veces más ingresos que el 10% de las familias más pobres del país (La Estrella de Panamá, 2017); o en que cerca de un 25% del total de la población panameña no tiene servicios sanitarios, un 5% no tiene agua potable, un 11% sufre de desnutrición y otro 11% vive en casas con pisos de tierra (BBC Mundo, 2016); o que entre el 2000 y el 2012 los trabajadores formales disminuyeron su participación en el Ingreso Nacional de 44% al 35%, mientras que las ganancias del sector empresarial nacional pasaron del 40% al 49% (Cajar R., 2016). Ver figura 6.

Figura 6. Incidencia de la pobreza multidimensional

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, noviembre de 2017, Balance Económico Panamá 2017 y perspectivas 2018.

Un análisis de la tendencia desde la última década del siglo pasado evidencia que la dinámica de acumulación de capitales buscando aumentar su rentabilidad dirigió la inversión inmobiliaria a vivienda, oficinas, depósitos y centros comerciales. La concentración de rascacielos en el casco urbano central coadyuvó al incremento de los precios de suelo y las viviendas, con la consecuente expulsión de población que no tienen otra alternativa que ubicarse en las periferias y procurarse vivienda a través de procesos de autoconstrucción.

La concentración de la renta en el casco urbano central está vinculada a la ejecución por parte del Estado de programas habitacionales que promueven la formación de barrios homogéneos en las periferias de la ciudad, segregados de los barrios del centro donde reside la clase media y alta. “Las acciones oficiales tienen un fuerte sentido político dirigidos a facilitar la acumulación capitalista, sus intenciones son ayudar a desocupar las áreas del centro para las futuras intervenciones del capital inmobiliario, depositando su población del polo marginal en la periferia. Para esto, se ponen en práctica desde el desalojo, hostigamientos policiales, supresión de servicios hasta bonos financieros. Estas acciones también requieren la legalización de los asentamientos informales para que permitan alojar a los nuevos vecinos” (Carrera, Hernández, 2013:4). Ver figura 7.

Figura 7. Mapa de Barrios de Área Metropolitana según tipo de barrio

Fuente: Espino y Gordon, 2015, Los asentamientos informales en Área Metropolitana de Panamá

El Estado panameño se ha distinguido durante décadas, por una actitud de permisividad e indolencia frente a las acciones de autoconstrucción y tomas de tierra; no ha diseñado políticas para prevenir la informalidad regulando los mercados de tierra urbana, ni ha impulsado programas como lotes urbanizados, unidades básicas piso-techo o vivienda de alquiler. Este descontrol posibilitó que el 41% de las viviendas del área metropolitana se iniciaran de manera informal; y que, en el año 2015, el 42% de los hogares y el 45% de la población se mantuviera en esas viviendas (Espino A. Gordon C.,2015).

Frente a esta realidad de la vivienda informal es importante comprender que para estos pobladores lo más importante es la localización en relación con el conjunto urbano central de ciudad de Panamá. Esto es patente al recordar que la localización se asocia a elementos como calidad de vida, condiciones medio ambientales e incluso a la posibilidad de formar parte de una comunidad estable; consecuentemente las tomas de tierra, es decir la posesión del suelo se constituye en un aspecto fundamental para las personas y consecuentemente es un ámbito de disputas y conflictos sociales.

Resultados y Discusión

1. Escenario en el Área Metropolitana del Pacifico (AMP)

El AMP es una mancha urbana continua de más de 80 kilómetros de longitud y 9 de ancho, incluye las zonas urbanas del distrito de Panamá, San Miguelito, Arraiján y La Chorrera. La actividad económica ha atraído a la población hacia el Área Metropolitana donde en apenas el 4% del territorio nacional, se asienta casi la mitad de la población del país. Ver figura 8.

Figura 8. Mapa del Área Metropolitana del Pacifico

Fuente: BID/MUPA, Crecimiento Urbano 2016 y Expansión Datos Macro

Este desarrollo urbano disperso es resultado de un crecimiento sin planificación, impulsado por el negocio inmobiliario y por la presión de grupos sociales que ocupan de hecho tierras públicas o privadas.

El Área Metropolitana del Pacifico de Panamá se destaca por su crecimiento como nodo unipolar de población y actividades económicas que ha evolucionado al ritmo y necesidades del mercado inmobiliario y de la industria de la construcción, coadyuvando a crear desigualdades territoriales, y segregación social crecientes.

El patrón de asentamientos humanos en Panamá se ha ido modificando; en los años cincuenta del siglo pasado el 64% de la población vivía en zonas rurales. Para el año 2010, según el censo del mismo año, la población total de país sumaba 3,405,813 de los cuales más del 70% vivía en áreas urbanas.

El 72% del PIB es producido en la provincia de Panamá. El Distrito de Panamá, el más poblado del Área Metropolitana paso de 880.691 habitantes en el año 2010 a acoger a 953.288 habitantes en 2014, lo que representó el 55.87% del Área Metropolitana, seguido por San Miguelito con un 18.8%, Arraiján con un 14.8 y La Chorrera con un 10.44 %. En cuanto a densidad es San Miguelito el distrito más denso con 89 personas por hectárea, seguido por Panamá, Arraiján y La Chorrera con 50, 43 y 35 habitantes por hectárea respectivamente (BID, MUPA, 2015, Plan de Acción Panamá Ciudad Sostenible).

El distrito de Panamá empezó a crecer aceleradamente ocasionado por un flujo migratorio proveniente de las zonas rurales particularmente en los primeros años de la década de los años ochenta cuando la población era de 447,109 mil habitantes, continuando la tendencia en el 2015 con 972,354 mil habitantes. De esta forma se ha triplicado la huella urbana al pasar de 12 mil hectáreas a más de 33 mil hectáreas (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS, 2018). Ver figura 9.

Figura 9. Evolución demográfica y proyección por distritos Área Metropolitana

1980-2020

Fuente: IDOM, SUMA, COTRANS, 2018, Plan estratégico distrital, políticas locales y Plan local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá

Esa desorganizada ocupación del espacio muestra sus consecuencias en una distribución desigual de servicios e infraestructura. Datos del censo de 2010 confirman los déficits de cobertura y calidad a nivel nacional e indican que 4,858 hogares no tienen acceso al alumbrado público; 17,358 hogares no tienen acceso a la red pública de agua potable; 87,617 hogares no están conectados a la red de alcantarillado público del IDAAN o a tanques sépticos (BID, 2014).

Además, otro desafío muy importante es la segregación residencial y la desigualdad territorial, ya que una parte significativa de la población está excluida del acceso al mercado formal de vivienda, resultado del encarecimiento de la vivienda en el conjunto urbano central de la ciudad, donde, además, están la mayoría de los empleos (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS, 2019).

En los corregimientos centrales del distrito de Panamá – entre Ancón y Juan Díaz- se alberga el 25% de la población que está en el rango de los que reciben los mayores ingresos y donde se concentra el 89% del empleo, agrupando así las fuentes de empleo y los residentes en un espacio central. Los costos de la vivienda en este centro urbano cada vez están más alejados de la capacidad de pago de la mayoría de los habitantes del distrito de Panamá, a los que no les queda otra alternativa que residir en las periferias oeste, norte y este contribuyendo así a la congestión vehicular y pagando un alto costo social por las horas invertidas en el traslado desde sus casas a los centros de trabajo. (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS, 2019).

Otro elemento de gran desigualdad es la escasez de parques, plazas y aceras y espacios públicos en general. También hay gran desequilibrio en la distribución de las áreas verdes cuya consecuencia más grave es la falta de oportunidades de recreación por una gran parte de la población.

La distribución y calidad del equipamiento de saneamiento y de acueductos también evidencia enormes diferencias dependiendo del área donde se localiza la vivienda. En el Distrito de Panamá 44,481 viviendas aún están conectadas a letrinas, otras 48,961 a un tanque séptico. Las viviendas en esta situación están localizadas en Las Cumbres y Ernesto Córdoba, Ancón, Tocumen, Las Mañanitas, 24 de Diciembre, Chilibre y Alcalde Diaz, Pacora, San Martin y Las Garzas. Apenas 153,745 poseen una conexión al alcantarillado público y son las viviendas en las zonas de San Felipe, El Chorrillo, Santa Ana Calidonia, Curundú, Betania, San Francisco, Bella Vista, Parque Lefevre, Pueblo Nuevo, Rio Abajo y Juan Diaz (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS, 2019).

En relación con el abastecimiento de agua la cobertura a través del acueducto público del IDAAN es de 82%. No obstante, la frecuencia de la distribución del agua no es regular. El servicio es mejor en las zonas más cercanas al casco urbano central, sin embargo, en las más alejadas como Pedregal, Las Cumbres y Ernesto Córdoba, Tocumen, Las Mañanitas, 24 de Diciembre, Chilibre y Alcalde Diaz, Pacora, San Martin y Las Garzas la frecuencia no es la adecuada incidiendo profundamente en la calidad de vida de las personas.

Además, se abastecen a través de un acueducto público de la comunidad un 2.23%; un 0.91% por carro cisterna; un 0.24% obtiene agua a través de un pozo sanitario; un 0.017% compra agua embotellada, y el resto lo obtiene de un rio o quebrada, por pozo brocal no protegido, pozo superficial, agua de lluvia u otro (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS, 2019). Ver figura 10 y 11.

Figura 10. Tipo de servicio sanitario

Fuente: IDOM, SUMA, COTRANS, 2018, Plan estratégico distrital, políticas locales y Plan local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá.

Figura 11. Abastecimiento de agua distrito de Panamá

Fuente: IDOM, SUMA, COTRANS, 2018, Plan estratégico distrital, políticas locales y Plan local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá

En esencia es claro que el eje estructurador de los desafíos del desarrollo urbano de Panamá reside en la relación de la sociedad y el territorio – incluyendo la dimensión ambiental. Ambos están atravesados por los fenómenos sociales, es decir que las actividades de las personas impactan los territorios transformándolos de diversas formas. Por tanto, podemos afirmar que el territorio es el resultado de los procesos sociales, económicos, políticos, culturales, así como de las formas de gobierno que ha adoptado la sociedad panameña. Consecuentemente el resultado de esas relaciones determina el patrón territorial y ambiental.

Las consecuencias sociales y ambientales de la forma de expansión de esta zona exponen la debilidad de las instituciones de planeación, gestión urbana, territorial y ambiental que ha posibilitado un uso desordenado y peligroso del territorio sin medidas de previsión de riesgo ambiental, o de dotación de infraestructura y servicios de forma de garantizar la calidad de vida a la población. Este estilo de ocupación territorial da cuenta, además, de escenarios contrapuestos donde el crecimiento económico y el acceso a bienes de consumo impulsado por una sociedad consumista ha ocultado las enormes diferencias entre los barrios y las prácticas espaciales de quienes los ocupan.

2. Mercado creciente y Estado reducido

El Estado de Bienestar inició su ocaso a finales de la década de los años sesenta del siglo pasado y así se inauguró la decadencia de los procesos de planificación ejercidos hasta ese momento por el Estado. Siguiendo la receta de ajustes estructurales dictada por el llamado Consenso de Washington se disminuyó el alcance de los programas e inversiones del Estado, empezó la liberalización de la economía y se eliminaron muchas políticas públicas dirigidas a asegurar la satisfacción de las necesidades y reivindicaciones sociales. Paralelamente empezaron a germinar novedosas dinámicas sociales y económicas con significativas secuelas en el espacio urbano, según los cánones del libre mercado que argumentaba que la desregulación era el camino correcto, especialmente en los referido al mercado del suelo.

De esta forma el Estado se fue retirando gradualmente de la dirección del crecimiento y ordenación de las ciudades y la planificación urbana cayo en declive; así el mercado asumió un papel protagonista en la definición y distribución del espacio induciendo una paulatina fragmentación socioespacial.

Al ser la ciudad el resultado de una compleja interrelación de procesos espaciales y sistémicos que acogen la visión y el liderazgo entre los sucesivos gobiernos, el sector privado, la población organizada o no, y los mercados inmobiliarios; el resultado de la retirada del Estado se mostró en una creciente expansión de los asentamientos informales, en la disminución de la población con acceso a los servicios urbanos y en el deterioro de la calidad de vida.

Progresivamente el entonces Ministerio de Vivienda (MIVI) -hoy Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (MIVIOT) - fue modificando las normas de zonificación y eliminando controles con el objetivo de estimular la inversión privada, y así, en los años setenta del siglo pasado empezaron a aprobarse normativas que respondían a la presión del sector inmobiliario, eliminando los controles hasta entonces existentes. Posiblemente la más significativa desde el punto de vista de “hacer ciudad” fueron la eliminación de las limitaciones a las alturas y la elevación de densidades hasta 1,500 habitantes/ha. Se redujo la relación de área libre, se eliminó el coeficiente de edificabilidad limitado hasta entonces a dos y medio veces.

Asimismo, en 1982, se creó la bonificación cuyo objetivo es lograr excepciones a la norma para permitir mayores densidades. Con el argumento de que el constructor ofrece un beneficio público al construir un área social, el Estado le permite aumentar la densidad y la altura establecidas en la norma. No obstante, al estar el área social dentro del edificio se trastoca el sentido de espacio público, se presiona en demasía la capacidad prevista de las infraestructuras urbanas- acueductos, alcantarillados, calles y aceras- y se altera la escala humana de la ciudad contribuyendo al perfil vertical y denso del centro urbano.

El resultado fue un conjunto de medidas que llevó, de una u otra forma, a desestimar la normativa de zonificación ya que en la práctica las autoridades aceptaban los cambios de densidad solicitados lote por lote

En las postrimerías de siglo pasado y ante la inminencia del retorno a la administración panameña de grandes territorios (Áreas Revertidas) el Estado intentó retomar algunas acciones de planificación al producir tres estudios que orientaran el uso de tales tierras. El Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica (Plan Regional), el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal (Plan General) y el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico (Plan Metropolitano).

El Plan Metropolitano se diseñó en 1997 concibiéndolo como un plan de Desarrollo Urbano para ordenar en la zona del Pacífico a la ciudad de Panamá y áreas aledañas y en el Atlántico a la ciudad de Colón y áreas aledañas. Se orientó a controlar el crecimiento de Ciudad de Panamá con proyecciones hasta el 2020 (contención de la escala regional y descentralización de la Ciudad de Panamá a través de nodos de actividad económica); así como a la expansión y descentralización de la ciudad de Colón. Se promulgo en el año 2001 pero solo a partir de 2004 se empezaron a ejecutar algunos criterios allí contenidos, pero de forma parcial y laxa.

En el 2007, después de casi una década de un apresurado periodo de construcción en un ambiente de escasa regulación de las autoridades se fueron evidenciando las consecuencias en el deterioro funcional, medio ambiental y estético, así como en un menoscabo significativos en la calidad de vida urbana de los habitantes.

El Estado intenta enfrentar el caos urbano en el año 2009, y promulga la Ley 61, y al año siguiente emprende la actualización del Plan Metropolitano, proceso que culminó en el año 2016. No obstante, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento territorial (MIVIOT) se ha quedado relegado en su difusión y aplicación; mientras que el gobierno local del distrito de Panamá ha ejecutado varios estudios como el Plan de Acción, el Plan Estratégico Distrital y Panamá Resiliente. Lamentablemente la coordinación entre ambas entidades es escasa pesar de que la Ley 6 de ordenamiento territorial estipula que trabajen estrechamente.

En efecto los problemas mencionados son diagnosticados en un estudio del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (IPLES) realizado en el 2017, donde se afirma que el país enfrenta serias dificultades para la aplicación de políticas de desarrollo territorial:

· La centralización en la capital de las actividades económicas y la toma de decisiones políticas generando asimetrías económicas y de participación entre los territorios;

· Disparidades en el desarrollo, en los ámbitos de la educación y la salud, que se concentran desfavorablemente en las provincias y comarcas indígenas;

· Ausencia de procesos y mecanismos de planificación por parte de las instituciones públicas, sin perjuicio de que se han desarrollado en esa línea recientes instrumentos legales, que orientan las acciones del Estado;

· Poca participación de las comunidades en sus procesos de desarrollo;

· un bajo nivel de confianza de la población hacia sus instituciones afectando las posibilidades de potenciar las capacidades para el desarrollo, de los territorios más rezagados y

· Baja capacidad técnica (administrativa y financiera), de los gobiernos locales para asumir los roles dispuestos en la Ley No.66 que descentraliza la administración pública” (Alcaldía de Panamá, IDOM, SUMA, COTRANS, Plan Estratégico, Tomo 2, 2019:76).

La desigual accesibilidad a los servicios básicos y avanzados de infraestructura, la persistencia del crecimiento del sector informal de vivienda y los patrones de deterioro ambiental muestran las limitaciones de la gestión efectuada en Panamá en el que destacan la ausencia de coordinación entre las instituciones del Estado, y fundamentalmente la ausencia de planificación para ejecutar las inversiones públicas. Lo anterior sumado a la persistencia de la concentración de la renta en pocas manos contribuyen a mantener las desigualdades sociales, territoriales, la pobreza, el deterioro ambiental y la privatización de espacios públicos y bienes comunes.

Borja (2003), afirma que el mercado es esencial para las ciudades, sin embargo, también advierte sobre los riesgos de un mercado que no esté sujeto a las regulaciones que deben imponer los estados para reducir los desequilibrios propios de un mercado sin las limitaciones de las normas. Explica que en plena libertad en sociedades y países con grandes desigualdades los mercados tienden a demandas desiguales que se expresan espacialmente creando guetos de ricos y guetos de pobres, áreas funcionales, y áreas deprimidas, parques tecnológicos, etc.

Lo anterior evidencia la necesidad de que el Estado haga cumplir las regulaciones, normas, planes de ordenamiento y utilice instrumentos de gestión urbana para, por ejemplo, establecer cesiones de suelo obligatorias para distintos usos, evitar que se hagan urbanizaciones homogéneas, exigir que se incluyan viviendas protegidas en todas las áreas residenciales, fortalecer el respeto al espacio público, y otras condiciones que obliguen al sector inmobiliario a respetar compromisos para asegurar un equilibrio de cargas y beneficios del desarrollo urbano.

3. Ciudad desigual

El Distrito de Panamá, muestra una imagen urbana de evidentes desigualdades territoriales agravadas por una exigua cohesión social. Existe un grave déficit en la calidad y distribución de Espacios Públicos como consecuencia del modelo de crecimiento de la ciudad orientado a maximizar la acumulación capitalista, lo que ha ido expulsando del centro de la ciudad a la población de bajos ingresos, con efectos trágicos sobre las disparidades de clase y el bienestar de las personas menos privilegiadas.

Aunque se pudiese argumentar que los enormes déficits habitacionales existentes en la década de los años 80 han disminuido, es necesario precisar la forma y los costos sociales. Panamá ha bajado el déficit apoyándose en un sistema de subsidios del gobierno y con la participación de la empresa privada controlando los lugares de construcción y las tipologías de vivienda. Este mecanismo que combina ahorro del poblador, bono de vivienda (subsidios) de Estado y crédito de la banca privada se ha impulsado en varios países latinoamericanos bajo el apoyo de agencias internacionales.

En el caso panameño esta fórmula ha sido doblemente exitosa por la promulgación de la Ley de Intereses Preferenciales, aprobada en el año 1985 y aún vigente. Así se incentivan las inversiones con la construcción masiva de conjuntos habitacionales, se dan subsidios que benefician a las empresas las cuales tienden a maximizar sus ganancias a través de encontrar las localizaciones más baratas (que resultan ser siempre las más alejadas del centro de la ciudad), utilizando más tecnología y menos mano de obra y convirtiendo a la vivienda en una mercancía.

Las secuelas de esta política determinan la formación de barrios en las periferias que terminan siendo zonas segregadas física y socialmente; y por otro lado dejan a un porcentaje significativo de la población sin la posibilidad de acceso una vivienda ya que no tienen capacidad de pago.

EL estado, a través del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento territorial, así como otras instituciones que determinan los impuestos prediales y los derechos y tasas de servicios públicos configuran de forma directa el espacio urbano. Sin embargo, la que más impacto tiene sobre el patrón espacial son las políticas habitacionales que tienden a ser más estables que, por ejemplo, la localización de ofertas de empleo que se establecen más lentamente. Ver figura 12.

Figura 12. Huella urbana Distrito de Panamá

Fuente: IDOM SUMA; COTRANS, 2019, Plan estratégico distrital, políticas locales y Plan local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá

La ausencia de limites urbanos, la falta de voluntad política y capacidad técnica para hacer cumplir lo establecido en los planes de ordenamiento territorial y la complacencia de las normas con el sector inmobiliario ha propiciado que se construyan urbanizaciones desconectadas de la mancha urbana, unidas a una vía de la red vial principal pero desconectadas entre ellas y cada vez más alejadas del casco urbano central. Mientras simultáneamente se han deteriorado áreas centrales bien servidas de infraestructuras y servicios y otras se abandonan por resultar poco atractivas para el mercado. El conjunto de estas situaciones ha determinado que existan severas congestiones en el casco urbano central donde se concentran las altas rentas diferenciales de suelo y se invierta exceso de tiempo en desplazamiento con mala calidad de transporte para trasladarse hacia las periferias, particularmente las que no están servidas por las líneas del Metro de Panamá. (Cabrera Arias 2014).

Las dificultades para acceder a un terreno urbanizado en las zonas más cercanas al conjunto central urbano por parte de los sectores populares, propicia las prácticas propias de un sistema no regulado que por tanto fomenta la informalidad; a ello se añade que las tomas de tierra no solo se efectúan en zonas sin servicios y equipamientos básicos, también se hacen en las zonas protegidas y en las cuencas hidrográficas, o en áreas peligrosas -riesgos de inundación- y en grandes bolsas de suelo sin zonificar.

Las causas de la informalidad se originan en la incapacidad estatal de ofrecer vivienda, en la ausencia de aplicación de las normas urbanas, en la inversión pública desequilibrada de la infraestructura urbana, en el clientelismo político, en el incumpliendo del marco legal que estipula la función social de la propiedad y por tanto en la permisividad del estado frente a la especulación del suelo urbano. Ver figura 13.

Figura 13. Mapa de Zonas de procedencia formal/informal

Fuente: IDOM, SUMA, COTRANS, 2018), Plan estratégico distrital, políticas locales y Plan local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá

Diagnósticos recientes corroboran las tendencias negativas y conflictos ya señalados, derivados de la ausencia de acciones de planificación que orienten el crecimiento y aseguren desarrollo dirigiendo y limitando los impulsos del mercado inmobiliario. Según el documento Panamá Resiliente, un 13% de la población total del distrito de Panamá está bajo la línea de pobreza (147,519 habitantes) y un 12.7% del total de habitantes del distrito de San Miguelito (44,135 personas). Esta población se concentra en áreas básicamente rurales en las zonas norte y este de ambas ciudades, donde es evidente la ausencia de equipamiento y servicios adecuados.

Los poderes públicos han tomado decisiones trascendentales en cuanto a cómo, dónde y a quien dirigir intervenciones e inversiones en infraestructura y equipamiento. Ha sido evidente que tales decisiones no han sido sustentadas en una concepción de un Estado planificador y gestor que ampara a los más necesitados.

Otros elementos señalados en el estudio Panamá Resiliente son el incremento de la violencia y de los homicidios[2], la vivienda informal, los bajos niveles de escolarización, los problemas de discriminación racial, social y hacia las minorías sexuales; además de la violencia de genero. Además, señala otros problemas como la expansión de la huella urbana y la destrucción de los manglares causado por los rellenos hechos por las compañías inmobiliarias con proyectos en la zona aumentando lo que incrementa los riesgos de inundación –especialmente en el área de la cuenca hidrográfica de Juan Diaz- (Alcaldía de Panamá, 2019).

Harvey (2007) se apoya en dos elementos para explicar la segregación en las ciudades, la accesibilidad y la proximidad. Describe los efectos de la segregación social del espacio argumentando que los mecanismos que determinan la localización territorial de los recursos en la ciudad son generadores fundamentales de las desigualdades territoriales, a ello suma una segunda explicación que indica que la relocalización de recursos produce cambios en las formas espaciales de la ciudad que a su vez inducen a cambios en la distribución del ingreso. Con esto se refiere a que los ingresos familiares se ven afectados por la distribución en el espacio urbano de las oportunidades de empleo en relación a la ubicación de las viviendas.

Según la Alcaldía de Panamá en el diagnóstico elaborado para el Plan Distrital de Panamá, el nivel de segregación socio territorial en muy elevado. Las clases desfavorecidas se localizan fundamentalmente en las periferias; la mayoría de las zonas residenciales, con excepción del conjunto urbano central de la ciudad no disfrutan de una red de equipamientos y espacios públicos y una parte importante del patrimonio cultural se ha deteriorado o perdido. (IDOM, SUMA, COTRANS, 2018),

Todo ello puede evitarse con un Estado que fije condiciones para el respeto al espacio público estableciendo cesiones de suelo para distintos usos, no admitiendo operaciones urbanas absolutamente homogéneas e incluyendo porcentajes de viviendas protegidas, entre otras medidas dirigidas a que los sectores inmobiliarios actúen respetando compromisos y equilibrios relativos a espacio público, equipamiento, diversidad de ofertas, precios y otros.

La ciudad de Panamá, de forma similar a otras ciudades en América Latina, se expande de forma fragmentada dando lugar a una espacialidad confusa (Soja, 2008:374) que muestra una estratificación social y de división en clases; enmarcada en un discurso contradictorio de inclusión social basado en otorgamiento de subsidios para atenuar la pobreza, pero, simultáneamente, en ausencia de una aplicación rigurosa de la planificación urbana que limite la dinámica del libre mercado y que se enfoque en lograr equilibrar los costos y beneficios de la ciudad.

Conclusiones

La ciudad es un espacio de conflictos con incertidumbres, dinámicas y contradicciones propias de todo proceso social; para avanzar en lograr mejores condiciones para sus habitantes habría que partir por acordar escenarios deseables de futuro en procesos de debate y participación ciudadana para definir el tipo de ciudad deseada, enmarcado en un proceso de planeamiento estratégico, que establezca el marco de referencia con actuaciones deseables en búsqueda de las oportunidades para realizarlas.

El acceso al suelo urbano está en función directa del ingreso; la ciudad refleja la desigualdad de ingresos en la localización segregada de los grupos sociales.

Los esquemas de desigualdad se reproducen vinculados a las fuerzas del mercado de suelo y a las decisiones de inversión pública en equipamiento e infraestructura básica.

La ausencia de políticas que regulen el mercado del suelo, conjugada con políticas financieras y fiscales al servicio del mercado, además de la falta de mecanismos que limiten los desbordes del capital y fortalezcan el ascenso social, sumado al incumplimiento de los planes urbanos ha propiciado la expansión caótica de la mancha urbana donde la segregación residencial socio económica está íntimamente vinculada con el poder para apropiarse de las rentas del suelo.

Es fundamental que el estado panameño articule políticas públicas expresamente dirigidas a controlar la especulación sobre el suelo urbano y aproveche las condiciones que los mercados de suelo regulados ofrecen para lograr integración social aplicando la ley 6 de ordenamiento territorial, particularmente referidos a la función social de la propiedad.

Las políticas públicas de vivienda no tienen como objetivo principal mitigar el déficit habitacional sino más bien estimular e impulsar el desarrollo de las empresas constructoras, favoreciendo los intereses inmobiliarios; lo que ha profundizado la segregación socioespacial de los barrios periféricos.

La ciudad de Panamá ha perdido su función de integrador social como resultado de políticas neoliberales y populistas que han provocado la profundización de las desigualdades sociales, económicas y territoriales. A pesar del crecimiento económico, la desigualdad territorial y económica y la segregación residencial persistirán debido a que la naturaleza de la economía panameña -basada en servicios vinculados a la posición geográfica del país y en la tenencia del suelo urbano como base del poder- seguirá generado profundos desequilibrios.

Las ciudades siempre han sido un reflejo del tipo de sociedad que las habita; actualmente el neoliberalismo produce sociedades desiguales, por tanto, una sociedad desigual construye ciudades y territorios desiguales. Para disminuir la desigualdad territorial y la exclusión social es necesario empezar a cambiar la sociedad.

Es claro que el crecimiento económico del país y las intervenciones de los sucesivos gobiernos nacionales y locales no han reducido las desigualdades territoriales; por el contrario, se han exacerbado con el crecimiento de la población en el Área Metropolitana y es más evidente al observar las condiciones de vida de la población en los asentamientos informales de sus periferias.

La recientemente aprobada Política Nacional de Ordenamiento del Desarrollo territorial pareciera una oportunidad para que el país desarrolle un proceso de concertación técnico -administrativo que coordine los esfuerzos del gobierno central y los gobiernos locales, que establezca objetivos que integren una perspectiva rural/urbana, además de las dimensiones económicas, sociales y ambientales- y que integren instrumentos de planificación participativa con facultad para tomar acciones que posibiliten habitar la justicia espacial.

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Notas