EL MUNDO EN QUE VIVIMOS

Principales avances y desafíos de la Organización de Cooperación de Shanghái en el período 2017- 9/2023

Key developments and challenges for the Shanghai Cooperation Organisation in the period 2017-9/2023

Fraga Martell, Isis María

Isis María Fraga Martell

isisfragamartell@gmail.com

Instituto Superior de Relaciones Internacionales Cuba

Política Internacional

Instituto Superior de Relaciones Internacionales "Raúl Roa García", Cuba

ISSN: 1810-9330

ISSN-e: 2707-7330

Periodicidad: Trimestral

vol. 6, núm. 1, 2024

politicainternacionaldigital@gmail.com

Recepción: 14 Noviembre 2023

Aprobación: 20 Diciembre 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/332/33247913324791005/

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: El presente trabajo analiza el comportamiento de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) entre el año 2017 y septiembre de 2023. Tiene como objetivo fundamental evaluar los principales avances y desafíos mostrados por la Organización durante el período en cuestión. Por un lado, los resultados indican progresos en la cooperación en los ámbitos de seguridad y socioeconómicos, así como en las relaciones de la OCS con organismos internacionales. Por otro, la ampliación de la cantidad de miembros y las relaciones con esquemas multilaterales regionales se presentan como desafíos. En un contexto global tan complejo, resulta necesario el correcto funcionamiento del mecanismo regional y los esquemas que se articulan en torno a él. En este sentido, se subraya la necesidad de agilizar el proceso de incorporación de nuevos miembros y de implementar un mecanismo formal para resolver disputas y avanzar así en la concertación de acuerdos de carácter bilateral y multilateral entre los miembros. Igualmente, se deben fortalecer las relaciones con esquemas multilaterales regionales de forma conjunta, aspectos todos ellos cruciales para la estabilidad y el éxito de la OCS en el mediano y largo plazo.

Palabras clave: inversión y cooperación, China, Rusia, Asia Central, seguridad, energía, La Nueva Ruta de la Seda, geopolítica.

Abstract: This study analyzes the behavior of the Shanghai Cooperation Organization (SCO) between 2017 and September 2023. The objective is to assess the main progress and challenges shown by the Organization during the period. On the one hand, the results indicate progress in cooperation in the fields of security and socio-economic relations, as well as in the SCO's relations with international organizations. On the other hand, the expansion of the number of members and relations with regional multilateral schemes are presented as challenges. In such a complex global context, it is necessary for the regional mechanism and the schemes that are articulated around it to function properly. In this regard, it underlines the need to speed up the process of joining new members and to implement a formal mechanism for resolving disputes and thus advance in the conclusion of bilateral and multilateral agreements among members. Likewise, relations with regional multilateral schemes should be strengthened jointly, all of which are crucial aspects for the stability and success of the SCO in the medium and long term.

Keywords: investment and cooperation, China, Russia, Central Asia, security, energy, The New Silk Road, geopolitics.

INTRODUCCIÓN

En el período posterior a la caída del socialismo en Europa del Este y la desintegración de la URSS, Rusia retomó la búsqueda de métodos que modificasen la correlación de fuerzas a su favor, especialmente en su área de influencia más cercana. China, por su parte, emergía como una gran potencia económica interesada en participar en los mercados de la región. En este sentido, el territorio de Asia Central, próximo a ambas potencias, rico en recursos naturales y clave para la conexión entre Europa y Asia, jugó un papel fundamental en las estrategias de política exterior de Moscú y Beijing.

La inestabilidad económica, social y política que caracterizó a Asia Central en la última década del siglo XX, además de impactar negativamente en la seguridad nacional de sus Estados, pasó a convertirse en una amenaza para sus países vecinos, especialmente Rusia y China. A ello se le suman las comunes percepciones sino-rusas de amenazas occidentales en su zona de influencia más cercana, que suscitaron una serie de intercambios militares y tecnológicos entre una y otra, así como la proyección de posiciones diplomáticas coincidentes frente a la hegemonía estadounidense.

Estos factores suscitaron el interés, por parte de ambas potencias, de crear mecanismos de respaldo regional que asegurasen la estabilidad de su entorno inmediato y, paralelamente, contribuyesen a incrementar su influencia. Por los vínculos históricos, la cercanía geográfica y los intereses compartidos en varias materias, los Estados centroasiáticos propiciaron vínculos efectivos con Moscú. De igual modo, les convenía fortalecer sus relaciones con el gigante asiático pues lo percibían como un socio capaz de equilibrar la influencia dominante de Rusia y que podía proporcionarles aún más beneficios económicos.

En esta coyuntura, el 26 de abril de 1996 surgió el Grupo de Shanghái, integrado por China, Rusia, Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán, como un foro de diálogo dirigido a combatir los “tres males”: extremismo, terrorismo y separatismo, con una perspectiva de cooperación estratégica y militar. El 15 de junio de 2001, con la incorporación de Uzbekistán al Grupo de Shanghái, se creó la Organización de Cooperación de Shanghái.

Su desarrollo ha experimentado diversas etapas en las que se ha avanzado en el proceso de institucionalización y en la consolidación de importantes esquemas de cooperación multidimensional. La OCS, liderada por el eje China-Rusia, contribuye a contener la hegemonía occidental, a partir de potenciar la sinergia en el plano económico y de cooperación entre sus Estados miembros.

Ante un panorama regional e internacional tan convulso como el que se ha venido desarrollando en los últimos años, resulta necesario el correcto funcionamiento del mecanismo regional y los esquemas que se articulan en torno a él. A pesar de que la OCS ha mostrado avances en varias áreas, el alcance y la efectividad de sus políticas podrían ser mayores.

En junio de 2017, si bien la OCS demostró un nivel superior de madurez institucional al admitir formalmente a Pakistán y la India como miembros plenos, la adhesión introdujo nuevos desafíos para la consecución eficaz de algunos de sus objetivos. Por los significativos cambios cualitativos que comenzaron a tener lugar en el mecanismo regional a partir del año 2017, se tomó esta fecha como punto de partida del presente trabajo, el cual tiene como objetivo evaluar los principales avances y desafíos mostrados por la Organización en el período 2017 hasta septiembre de 2023.

DESARROLLO

La cooperación en materia de seguridad

La OCS surgió, esencialmente, para incrementar la cooperación en materia de seguridad entre sus miembros. En los primeros años de constituida, se firmaron importantes documentos que sentaron las bases jurídicas necesarias para la cooperación entre los Estados miembros en la esfera de la seguridad. Además, se arrojaron resultados notorios en el combate al uso de las tecnologías de la información con fines criminales o terroristas, en la coordinación en la lucha contra el narcotráfico y en la cooperación anti desastres.

Rusia ha sido el principal proveedor de armamentos de la región y, aunque China ha aumentado la venta de armas a los países centroasiáticos como resultado del reforzamiento de la cooperación en materia de seguridad, esta siempre se ha mostrado reticente a vincularse estrechamente en términos militares con Asia Central. En esto destaca el papel de Rusia, es decir, el temor por el cual el avance de Beijing en la región genere percepciones de un juego de suma-cero frente al principal proveedor de seguridad de la misma, que promueva tensiones bilaterales entre ambas potencias.

Para el año 2017, la región seguía afectada por los “tres males”, el ciberterrorismo, el cibercrimen, el tráfico de armas y de personas. Estas condiciones se han mantenido en mayor o menor medida, y a ellas se suman los eventos derivados del progresivo aumento de la confrontación y las tensiones entre Rusia y China con los Estados Unidos de América (EUA) que, si bien no se están desarrollando directamente en el territorio de Asia Central, son piezas importantes en el rompecabezas regional y cuyos desenlaces corren el riesgo de escalar e impactar negativamente en los problemas de seguridad ya existentes en el área.

Ante este escenario, entre 2017 y septiembre de 2023, la OCS aumentó la eficacia de la cooperación entre sus organismos competentes y mejoró la legislación en el ámbito de la seguridad. Uno de sus objetivos más notables fue propiciar la colaboración en la identificación y el bloqueo de canales de circulación de participantes en actividades terroristas, separatistas y extremistas, planificadas dentro de las fronteras de los países de la OCS. La Estructura Regional Antiterrorista (ERA o RATS por sus siglas en inglés) tuvo un especial rol en esta tarea.

China, por su parte, se ha comprometido a establecer una base China-OCS para entrenamientos del personal antiterrorista, así como también a crear un Centro de Cooperación de Big Data China-OCS. Estos compromisos no sólo benefician a la región, sino que también fomentan una mayor amplitud de colaboración práctica dentro de la OCS (Xinhua, 2023b).

La inestabilidad en Afganistán como principal amenaza para la seguridad nacional

En Afganistán ha prevalecido un cuadro de inestabilidad que constituye un riesgo latente para los países de Asia Central, además de que estimula la crisis migratoria internacional (Aceves, 2022). Como resultado de la importancia que se le concede al interior de la Organización, se le otorgó el estatus de Estado observador en el año 2012. Asimismo, la OCS ha cooperado con la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y la Organización de Tratados de Seguridad Colectiva (OTSC) en Afganistán, celebrando cumbres conjuntas y reuniones entre ministros de defensa para abordar la situación del país.

Después de la solicitud de membresía de Afganistán en el año 2017, China ofreció utilizar el Grupo de Contacto OCS-Afganistán más activamente. Sobre la base de esta sugerencia, el grupo comenzó a reunirse anualmente y a producir Hojas de Ruta en las que se ha abogado por el impulso de acuerdos económicos que contribuyan a la integración gradual de Afganistán en el sistema económico de Asia Central. Algunos miembros de la OCS han intensificado el compromiso bilateral con el país. A modo de ejemplo, destacan el acuerdo relativo a la construcción del gasoducto transafgano o TAPI, y el del corredor transafgano, acordado por Uzbequistan, Pakistán y Afganistán en febrero de 2021 en aras de mejorar la conectividad con el Mar Arábigo y establecer una ruta más directa con Asia meridional. China ha sido el principal inversor de la OCS en Afganistán, liderando proyectos significativos, como el contrato de 3.000 millones de dólares para la mina de cobre Aynak, que se ha retrasado en varias ocasiones (Swain, 2023).

Desde la toma del poder en Afganistán por los talibanes, en agosto de 2021, no se evidencian señales de cambio visibles en el panorama del país. A pesar de sus contactos diplomáticos con el gobierno talibán, los Estados centroasiáticos continúan alertas de los riesgos que este cambio político puede traer consigo. Así lo evidenció la reunión de jefes de Estado de la OCS en Dushanbe, Tayikistán, el 17 de septiembre de 2021, en la que el nuevo gobierno talibán de Afganistán no fue reconocido por los miembros de la Organización, y el delegado afgano no fue convocado a asistir, pese a que Afganistán es un estado observador de la OCS.

Para manejar esta situación, China y Rusia propusieron la entrada de Irán como miembro pleno a la OCS. En efecto, los casi mil kilómetros de frontera que este país tiene con Afganistán resultan claves para minimizar el riesgo de un éxodo de terroristas hacia los países miembros de la OCS.

La Estructura Regional Antiterrorista

La ERA ha desempeñado, desde su creación, una activa labor en la lucha contra los “tres males”. Entre 2017 y septiembre de 2023, la estructura trabajó en mejorar aún más el potencial de interacción entre las agencias que contribuyen a su compromiso con la lucha contra el terrorismo, el separatismo y el extremismo.

Para enfrentar la renovación de los métodos de las "tres fuerzas", que utilizan el Internet para difundir ideas extremistas y reclutar miembros, las agencias regionales de lucha contra el terrorismo han ayudado a los gobiernos de los países miembros de la OCS a cerrar sitios web y frenar la propagación del ciberterrorismo mediante la coordinación de acciones entre los países. Igualmente, la estructura distribuye entre sus miembros información de inteligencia acerca del uso de internet por estas organizaciones.

La base de datos de la RATS, la cual contiene una relación de los combatientes nacionales de los países miembros de la OCS que se han unido al Estado Islámico y a otros grupos terroristas, se ha actualizado en los últimos años mediante la aplicación de tecnología cada vez más avanzada.

El 12 de diciembre de 2019, la OCS celebró su tercer ejercicio conjunto de lucha contra el terrorismo cibernético en Xiamen, que mejoró aún más la confianza mutua entre los Estados miembros y demostró el importante rol que desempeñan las instituciones regionales correspondientes en la lucha contra el terrorismo cibernético, el intercambio de inteligencia y la coordinación operativa.

La capacitación práctica a las autoridades competentes de los países miembros de la OCS permitió que se frustraran varias actividades terroristas, así como que se redujera la presencia de potencias extranjeras en la región. La incorporación de nuevas tecnologías influyó en la obtención de mejores resultados en lucha contra el ciberterrorismo y el cibercrimen. Además, como se constatará más adelante, la ERA fortaleció sus relaciones con organismos regionales e internacionales.

Los ejercicios militares combinados

Antes del año 2017, las maniobras militares conjuntas permitieron capturar terroristas y combatir el uso del Internet para propósitos de este tipo, así como separatistas y extremistas. Sin embargo, se evidenciaron factores de desunión entre los participantes en algunas de ellas.

El 27 de junio de 2017, para hacerle frente a los continuos casos de ataques terroristas que estaban teniendo lugar desde abril del propio año en las zonas fronterizas de China y Kirguistán, se desarrolló el ejercicio conjunto "Tianshan-3 (2017)", en el que se desplegó un total de 700 soldados, y observaron la maniobra seis Estados miembros de la OCS y representantes del Comité Ejecutivo de la RATS.

Un año después, entre el 20 de julio y el 20 de octubre de 2018, se realizó el séptimo ejercicio Peace Mission, en el que estuvieron implicados todos los Estados miembros de la OCS, y participaron la India y Pakistán por primera vez. La maniobra involucró a más de 3 000 soldados, utilizó más de 500 armas y equipos, incluidos cazas, helicópteros, tanques, vehículos de combate de infantería, sistemas de armas autopropulsadas, etc. Antes de este ejercicio militar, ningún otro contó con tantas tropas, equipos y nuevas fuerzas de combate.

Posteriormente, los Estados miembros realizaron la operación fronteriza Solidaridad 2019-2021, el ejercicio antiterrorista conjunto Sary-Arka Antiterror 2019, así como el ejercicio antiterrorista conjunto Xiamen-2019, destinados todos a identificar y combatir el uso de Internet para propósitos terroristas, separatistas y extremistas (SCO, 2020).

Del 11 al 25 de septiembre de 2021, se llevó a cabo el Peace Mission 2021 en la región de Orenburg de Rusia. Participaron alrededor de 4 000 soldados provenientes de todos los Estados miembros de la OCS (People´s Liberation Army News, 2022). La trascendencia del ejercicio estuvo dada, entre otros factores, en que Rusia, como organizadora, infiltró en el mapa de operaciones de la maniobra parte de su experiencia en el combate real. Ello ha sido utilizado como material de estudio para mejorar próximos ejercicios militares, así como para perfeccionar la capacidad de respuesta rápida de la RATS.

Además, se realizó del 21 al 27 de septiembre de 2021, el ejercicio conjunto "Pabbi-Antiterrorismo-2021" en Pakistán. Su importancia radica en que se produjo en medio de un contexto de seguridad regional complejo, pues el cambio repentino de la situación en Afganistán trató de ser aprovechado por las tres fuerzas del terrorismo, el separatismo y el extremismo, para infiltrarse en el territorio de los Estados miembros de la OCS.

Los ejercicios militares combinados demostraron la capacidad de respuesta de los países miembros de la OCS ante las amenazas circunstanciales de la región. A diferencia del período anterior al año 2017, todos los Estados de la Organización participaron en los Peace Mission efectuados entre 2017 y septiembre de 2023. También, ambas maniobras militares reflejaron un aumento en la cantidad de tropas y equipos de combate involucrados, lo cual evidencia una cooperación cada vez más profunda en los aspectos de la defensa y la seguridad dentro de la OCS. Además, en los campos de batalla simulados en los ejercicios, se mostró una mayor coordinación entre los efectivos militares de los distintos países miembros.

Como se pudo constatar, en el período de estudio, la seguridad continuó siendo parte esencial dentro de las funciones de la Organización. Las áreas y los mecanismos de cooperación se perfeccionaron y ampliaron. Por ello, se considera que a partir del 2017 la cooperación en materia de seguridad constituyó un tema de avance dentro de la OCS.

La cooperación socioeconómica

Hasta el año 2017, la cooperación económica se desarrolló mayormente en el plano bilateral, y aumentó la interdependencia económica entre los miembros de la OCS. Entre las actividades llevadas a cabo, destacaron el intercambio comercial, las inversiones, la construcción de redes de transportación y la cooperación energética. Se proyectó una imagen positiva de la Organización, a partir de la implementación de proyectos sociales en sectores como la educación, la salud, la cultura, la agricultura y el turismo.

En el período objeto de estudio se evidencia, en el plano geopolítico, que, ante el reforzamiento de la rivalidad entre EE.UU y China, se ha fortalecido la asociación estratégica sino-rusa; ambas partes comprometidas en acelerar la construcción conjunta de la asociación euroasiática.

Los conflictos en los que ambos países están involucrados tienen potencial de originar un efecto dominó en Asia Central. En este sentido, para aliviar el impacto negativo del conflicto de Ucrania en las relaciones de Rusia y China con Europa, ambas potencias promueven el fortalecimiento de los acuerdos comerciales y energéticos entre ellas, así como con los países de Asia Central. A ello se le suma la desconexión de Asia Central de Europa, producto del aumento de la inestabilidad y la transitoria erosión del clima comercial, siendo más conveniente para estos Estados profundizar las relaciones económicas con China y Rusia, que mirar hacia Occidente. Todo ello ha beneficiado la integración socio-económica al interior de la OCS en los últimos seis años.

La cooperación económica

En el período en cuestión, a raíz del acoplamiento de la iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR o BRI por sus siglas en inglés) con las estrategias de desarrollo de varios países e iniciativas de cooperación regionales, surgieron nuevos puntos de crecimiento para la cooperación económica. Las inversiones que inicialmente se concentraban en sectores como el petróleo, el gas y las refinerías, ahora cubren áreas más diversas como la agricultura, las finanzas, la fabricación, las ventas al por mayor y al por menor, la investigación científica y los servicios de alta tecnología.

A pesar de que la OCS aún no ha establecido una zona de libre comercio, se han logrado resultados notables en la expansión del comercio y la inversión intrarregionales, así como una mayor participación de la región en el comercio mundial. Según las estadísticas, para 2021, la producción económica total y el comercio exterior total de los Estados miembros de la OCS habían aumentado 11 y 8 veces, respectivamente, en comparación con las cifras arrojadas en los comienzos de la OCS (Dexue, 2021).

Datos recientes revelan que el Producto Interno Bruto (PIB) conjunto de los integrantes de la OCS ha ascendido a aproximadamente 25 billones de dólares, representando casi el 25% del PIB global. Esta cifra es más de 13 veces mayor que la registrada en 2001, año de establecimiento de la OCS (Xinhua, 2023a).

El Consorcio Interbancario ha desarrollado varias iniciativas para involucrarse aún más en la agenda económica de la OCS. Al ofrecer préstamos en condiciones favorables, ha ayudado a introducir mejoras en los países de la OCS. También, sus instituciones han promovido la innovación de los modelos de cooperación de las instituciones financieras de los Estados miembros.

En las cumbres de la OCS, se ha llamado a buscar enfoques comunes para el establecimiento del “Banco de Desarrollo de la OCS” y el “Fondo de Desarrollo de la OCS”. Ello es fundamental para ampliar la práctica de utilizar monedas nacionales en las transacciones entre los Estados miembros.

Si bien en términos políticos, históricos y culturales, los Estados centro-asiáticos son más cercanos a Moscú, China ha llevado la delantera en la esfera económica. De hecho, la utilización del yuan chino en los mercados regionales e internacionales como moneda refugio y de transacciones comerciales ha ido reforzándose en los últimos años (Colomina, 2022).

Las empresas chinas del comercio electrónico han llevado a cabo proyectos de cooperación en países de la OCS en una variedad de campos y patrones. Por ejemplo, AliExpress Rusia se ha convertido en la plataforma de comercio electrónico más popular entre los consumidores locales. La aplicación "Shanghe Business Connect" se propone reunir las mejores prácticas y herramientas de empresas en e-commerce, IA y Fintech de China y los países de la OCS, en aras de lograr la implementación de prácticas comerciales más sólidas y contemporáneas (SCO, 2021b).

En el período objeto de estudio, se creó el Foro Económico de la OCS, como una nueva plataforma para contribuir al desarrollo y la profundización de los lazos comerciales y económicos entre los Estados miembros. En octubre de 2020, durante el Foro de la OCS, China propuso la creación de una zona de demostración de cooperación económica China-OCS en Qingdao, un centro de reunión para que las empresas inicien sus negocios (Xinhua, 2019). En el mismo marco, el gigante asiático planteó, teniendo en consideración la necesidad de fortalecer la cooperación agrícola, la iniciativa de establecer una Zona de demostración de desarrollo agrícola China-OCS en Yangling.

Agregar que China, con 37 parques industriales en otros países de la OCS, ha estado ajustando su enfoque de inversión en recursos a sectores de transformación y fabricación, lo que ha producido un efecto positivo de aglomeración industrial.

En enero de 2022 se estableció la Academia Económica y de Comercio China-OCS, que ha desarrollado más de 130 programas educativos, enfocándose en logística internacional y comercio electrónico transfronterizo. Esta ha beneficiado a más de 9 900 individuos de 43 naciones pertenecientes a la OCS y otras asociadas a la IFR (Xinhua, 2023b).

La cooperación energética

Las cuantiosas reservas de gas y petróleo de los Estados centroasiáticos han contribuido al logro de un crecimiento económico en los últimos años. Sin embargo, la inversión para la modernización de la industria y la ampliación de capacidades para la conectividad son dos caminos necesarios que no han podido ser concretados complementariamente a la producción de gas natural, petróleo, carbón y un potencial crecimiento de la energía hidroeléctrica (esta última en el caso de Kirguistán y Tayikistán).

Progresivamente, la influencia de las empresas chinas en el sector energético es cada vez más creciente. Para el año 2019, se estimó que el 25% de los activos de petróleo y gas de Kazajstán son propiedad de empresas chinas, más del 80% del oro de Tayikistán es extraído por empresas chino-tayikas, Turkmenistán exporta el 90% de su gas a China, mientras que Kirguistán ha pedido prestado un total de US $ 1.7 mil millones de China a mediados de mayo de 2019, frente a US $ 9 millones en 2008 (Kalinin y otros, 2019).

El 31 de mayo de 2017, la empresa filial CPECC del Grupo Nacional de Petróleo de China comenzó el proyecto de construcción de un campo de gas natural en Uzbekistán. Por su parte, el gasoducto China-Asia Central, una de las principales obras del Cinturón Económico de la Ruta de la Seda, transportó en 2020, según un informe de la empresa West Pipeline Company del grupo PipeChina, más de 39 000 millones de metros cúbicos de gas natural a China. Hasta enero de 2021, más de 336 000 millones de metros cúbicos de gas natural se importaron a través del gasoducto, beneficiando a más de 500 millones de personas (Xinhua, 2021a).

En medio de la actual crisis energética global, estos factores vienen a jugar un papel importante en las dinámicas económicas y comerciales de los Estados centroasiáticos. Según Aceves Mauricio (2022), si bien ante la crisis en Europa se piensa en estos países como potenciales fuentes alternas de abastecimiento de hidrocarburos, hay motivos que impiden que se convierta en una opción viable, al menos en el corto plazo. La primera razón es la falta de capacidades técnicas para incrementar la producción, así como para asegurar la logística en los traslados, la segunda es de índole política, al ser China y Rusia los principales socios energéticos de la región. Sobre ello, se considera que el creciente interés de las dos potencias de la OCS en hacer uso de los recursos de los otros miembros de la Organización, limita en cierta medida las relaciones de estos, en materia energética, con el resto de los países del globo.

La reciente admisión de países como Irán o Arabia Saudita en la Organización fortalece la colaboración en la industria del petróleo y gas natural entre los miembros de la OCS. Estas inclusiones determinan que el mercado del petróleo esté dominado por países con intereses económicos y políticos más alineados con China que con EUA, lo que promueve la progresiva desdolarización del comercio petrolero a escala global. La estrategia china de respaldar el yuan con oro físico desde la Bolsa de Shanghái puede tener un impacto significativo en la reconfiguración de las dinámicas del mercado energético global, y la OCS se posiciona como una plataforma crucial en este proceso.

La Nueva Ruta de la Seda

En los últimos seis años, las estrategias de desarrollo de los países de la OCS se han alineado cada vez más al espíritu de la Ruta de la Seda. Como consecuencia, los niveles de comercio e inversión han mejorado significativamente y ha surgido el esquema del patrón de conectividad de alta calidad en la región, trayendo beneficios tangibles a todos los países del área.

Conviene señalar que, si bien la IFR le ha permitido a China, en términos económicos, un avance indiscutible en Asia Central, esto no es percibido por Rusia como una amenaza directa, sino como una oportunidad. Moscú necesita de una relación comercial beneficiosa con China para superar sus propios problemas económicos sistémicos. La aceptación pragmática del rol que le corresponde en la esfera económica dentro de la OCS ha contribuido a su correcto funcionamiento.

En la última década, proyectos significativos como el Corredor Económico China-Pakistán, la base de entrenamiento y demostración de tecnología agrícola de la OCS, y la zona de cooperación económica China-OCS han generado beneficios tangibles para las comunidades locales.

En junio de 2023, se conmemoró el quinto aniversario del Área de Demostración de Cooperación Económica y Comercial Local China-OCS en Qingdao, China. Estadísticas revelan que, además de los medios de transporte marítimo, aéreo y terrestre, esta área gestiona 31 rutas internacionales de trenes de carga que alcanzan 54 ciudades en 23 países, incluyendo aquellos pertenecientes a la OCS y aquellos a lo largo de la Franja y la Ruta. Esta ampliación de las rutas de tren de carga fortalece significativamente las relaciones comerciales y logísticas, reforzando la interacción entre los países miembros de la OCS y las naciones asociadas a la IFR (Xinhua, 2023b).

Entre los proyectos más importantes entre China y el resto de los países de la OCS en el marco de la Franja y la Ruta, se encuentran el gasoducto China-Asia Central, la operación regular de los servicios de trenes de carga China-Europa y el ferrocarril China-Kirguistán-Uzbekistán (Xinhua, 2023b). Este último proyecto, que aún no ha comenzado a construirse, estará terminado en tres o cuatro años como máximo y promoverá la integración de China con los mercados internacionales de Asia Central, Asia del Sur, Asia Occidental y Europa. A su vez, ayudará a mejorar la red de transporte entre los Estados miembros de la OCS y los países asociados.

Como se evidencia, a partir del año 2017, la cooperación en materia económica mostró significativos progresos respecto a la etapa anterior en sectores como el agrícola, infraestructuras de transporte, manufacturas, cooperación industrial y tecnologías. Se obtuvieron resultados favorables en la tarea de ampliar las exportaciones de energía entre los Estados de la OCS. Además, la alineación del espíritu de Shanghái con la estrategia de la Nueva Ruta y la Seda contribuyó al desarrollo socioeconómico de los países miembros, al facilitar el transporte eficiente de bienes y recursos. Por ello, se considera que la cooperación económica constituye otro avance en el período comprendido entre 2017 y septiembre de 2023.

La cooperación para el desarrollo social

En los años anteriores al 2017, la cooperación para el desarrollo social se dirigió a sectores como la educación, la salud y la cultura. Entre 2017 y septiembre de 2023, se continuó y reforzó el trabajo en esas áreas y se incorporaron otra más de igual relevancia.

Durante el período objeto de estudio, preocupados por cuestiones medioambientales, los Estados miembros adoptaron acuerdos para hacer una contribución a la promoción de la agenda ambiental de la OCS (SCO, 2021a). También se elaboró un Memorándum para el intercambio de información sobre movimientos transfronterizos de sustancias que agotan la capa de ozono y desechos peligrosos.

La Organización ha contribuido, en conjunto con la ONU, al desarrollo de los sistemas alimentarios sostenibles y al intercambio de experiencias y logros avanzados en la provisión de seguridad alimentaria. También, ha sentado las bases institucionales para la promoción de la igualdad de género, la educación y el alivio de la pobreza, iniciativas encabezadas por la Federación de Mujeres de China y la vicepresidenta del Comité de Asuntos de la Mujer y la Infancia del Consejo de Estado de China (SCO News, 2021a).

En el marco de los intercambios culturales, eventos como el Año de las Lenguas, el Año de la Cultura y el Año del Turismo han sido celebrados sucesivamente, junto con el primer taller de Luban en Tayikistán, Asia Central, el cual ha capacitado a un considerable número de profesionales locales. A través de estos eventos culturales y los intercambios entre los pueblos, se ha fortalecido el lazo civil dentro de la OCS (Xinhua, 2023b).

Entre el 6 y 10 de febrero de 2023, se realizó el Foro de Jóvenes Científicos de la OCS en Bangalore. Por su parte, la Reunión de Ministros de Ciencia y Tecnología de la OCS tuvo lugar el 16 de mayo de 2023, por videoconferencia. Ambas recalcaron la importancia de utilizar el potencial disponible de la asociación científica y tecnológica para facilitar el desarrollo sostenible en la región de la OCS, incluida la aplicación del Programa de cooperación en el desarrollo de la IA entre organismos autorizados de los Estados miembros de la OCS (SCO, 2023).

Se realizaron la Feria de Turismo de la OCS (Gran Noida, 9-11 de febrero de 2023), el Foro Internacional de Desarrollo del Turismo (Aktau, 15 de septiembre de 2023) y la Conferencia Internacional de Investigación y Práctica sobre las Perspectivas para el Desarrollo del Turismo Sostenible y el Patrimonio Cultural en los Países de la OCS (Samarcanda, 20 de octubre de 2023). Ellos han contribuido a fortalecer los vínculos culturales y humanitarios, aumentar el turismo mutuo y crear proyectos conjuntos en esta materia (SCO, 2023).

En el período 2017-9/2023, se le da especial importancia a la cooperación en materia social, lo cual se constata en la cantidad de acuerdos y proyectos desarrollados. Además de adicionarse nuevos tipos de actividades, se mejoró el trabajo en áreas anteriormente tratadas de forma superficial como el medio ambiente, la seguridad alimentaria y las políticas de género. Por ello, se considera que se avanzó en la cooperación para el desarrollo social.

Relaciones de la OCS con organismos internacionales

En su carta fundacional, la OCS establece la posibilidad de interactuar y mantener diálogo en áreas de cooperación de su particular interés con terceros Estados y con organizaciones internacionales, pudiéndoles otorgar el estatus de socio de diálogo o de estado observador, previo acuerdo de los miembros de pleno derecho y sin afectar derechos y obligaciones de los Estados miembros bajo otros tratados de los que sean parte (Ruiz Perea, 2020).

Si bien la OCS se ha situado como la organización internacional con mayor nivel de institucionalización en Asia Central, los países de la región se han esforzado en mantener relaciones con una variedad de órganos multilaterales. Ejemplo de ello es la pertenencia a la Organización de Seguridad para la Cooperación en Europa (OSCE) de cuatro países centroasiáticos (con la excepción de Turkmenistán) y su inclusión en algunas instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (Rocha Pino, 2016).

La OCS, previo al período objeto de estudio, se acercó a diferentes estructuras multilaterales como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y los BRICS. Esta última es una de las organizaciones internacionales que más ha colaborado con la OCS. Desde 2011, se han llevado a cabo proyectos conjuntos importantes en la esfera de la seguridad de la información.

A partir de 2017, sobresalen los vínculos con la ONU. Se realizó el evento conjunto UNODC-OCS, "La ONU y la OCS en la lucha contra las drogas: amenazas comunes, acciones conjuntas", celebrada en Viena el 13 de marzo de 2017 y una campaña internacional "Por un mundo sin drogas", celebrada en Astana el 19 de abril de 2017. Luego, se realizó el evento "ONU- Organización de cooperación de Shanghái: cooperación destinada a fortalecer la paz, la seguridad y la Estabilidad", organizado por la parte kirguisa en Nueva York el 27 de noviembre de 2018.

Además, la RATS consolidó la articulación con mecanismos supranacionales del sistema de Naciones Unidas como la Misión Regional para Asia Central, la Oficina sobre la Droga y el Crimen y el Comité de lucha contra el Terrorismo. Respecto a este último, en esta etapa se aprobó un Memorándum de Cooperación entre la Dirección Ejecutiva del Comité de lucha contra el terrorismo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Estructura Regional Antiterrorista de la OCS (Bratislava, 25 de marzo de 2019).

Los Estados miembros de la OCS reforzaron la cooperación, celebraron consultas y desarrollaron contactos a través de los Ministerios de Relaciones Exteriores, y las misiones permanentes de los Estados miembros de la OCS ante las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales.

En la etapa en cuestión se evidencia una activa participación de la OCS en la esfera internacional, otorgándosele especial importancia a las Naciones Unidas. Por ello, se considera que la OCS, en el período 2017-9/2023, avanzó en esta área.

Ampliación

En aras de acercar a los Estados observadores y socios de diálogo al trabajo de la OCS, se aprueba en el año 2017 la “Hoja de ruta” para el desarrollo de la interacción de la Secretaría de la OCS con los Estados observadores y Socios de diálogo.

En la Cumbre de Astaná de junio de 2017, tanto la India como Pakistán se incorporaron oficialmente a la OCS. La adhesión de la India significó, en ese entonces, la entrada de la séptima economía global y el segundo país más poblado del mundo. Este paso fue significativo para Nueva Delhi, ya que percibió en la Organización una plataforma para fortalecer áreas críticas como la energía, la conectividad comercial y de transporte, y abordar tanto las amenazas de seguridad tradicionales como las no tradicionales. Por otro lado, Pakistán ofrecía rutas terrestres propicias para el comercio y el tránsito de energía dentro y entre regiones. Dada su crisis energética, la participación en la OCS representaba la oportunidad de importar recursos energéticos de otras naciones de Asia Central. Además, Pakistán buscaba integrarse en las colaboraciones de seguridad de la OCS para combatir la actividad terrorista y la presencia de EUA en la región.

Teniendo en cuenta que varios de los objetivos económicos y de seguridad de la OCS, en el largo plazo, se basan en la capacidad de construir infraestructuras y permitir que el comercio atraviese sin problemas la región de Afganistán, se considera que detrás de la entrada de la India y Pakistán como miembros plenos de la OCS, se encuentra, además, la necesidad de su participación en la realización de una política de asentamiento en Afganistán (Rowden, 2018).

Luego de la incorporación de la India y Pakistán, se ha hecho más complejo alcanzar el consenso político entre los Estados miembros (Li, 2021) y el formato de compromisos informales y flexibles comenzó a mostrar deficiencias. A partir de sus membresías, además, se han evidenciado diferencias entre los Estados originales sobre el tema afgano. Las definiciones de "terroristas" y "grupos terroristas" se han vuelto más borrosas y sensibles, ya que sus miembros tienen estándares variados respecto a la lucha contra el terrorismo, a pesar de los numerosos documentos firmados en el pasado (De la Puente Abreu, 2015).

La India, por su parte, ha expresado su reticencia al BRI, considerándola una estrategia china para consolidar su influencia en Eurasia. Este descontento se agudiza con la traza del Corredor Económico China-Pakistán, que atraviesa áreas de Cachemira reclamadas por la nación. Por el momento, la India ha preferido potenciar la vertiente más cultural de la ruta a través del proyecto MAUSAM, una respuesta a la Ruta Marítima de la Ruta de la Seda propuesta por China. Esta postura incide en la generación de consensos al interior de la Organización, obstaculizando la toma de acuerdos multilaterales.

Por otra parte, la OCS no ha logrado mitigar las tensiones entre la India y Pakistán. De hecho, durante la cumbre en Samarcanda en 2022, los líderes de ambas naciones no se reunieron siquiera informalmente (Khan, 2022). La visita del ministro de Relaciones Exteriores de Pakistán, Bilawal Bhutto Zardari, a India en mayo de 2023, con motivo de la cumbre de la OCS, marcó un progreso al ser la primera presencia de un alto funcionario paquistaní en India desde la visita de Nawaz Sharif en 2014. No obstante, este intercambio estuvo marcado por la desconfianza.

Lo anterior demuestra la necesidad de la OCS de establecer un mecanismo formal de solución de disputas, que cuente con instrumentos para garantizar el cumplimiento de los compromisos entre las partes involucradas.

Igualmente, es necesario analizar los pasos que recientemente se han dado en el proceso de incorporación de nuevos miembros permanentes, socios de diálogo y observadores de la OCS.

Desde el levantamiento de las sanciones internacionales contra Irán en 2015, tanto Rusia como China comenzaron a apoyar su plena membresía en la OCS. Suscitaron interés sus enormes reservas de petróleo y gas y su ubicación estratégica para el comercio y para contener el riesgo de un éxodo de terroristas provenientes de Afganistán. En medio de la situación planteada por la guerra en Ucrania, resulta una estrategia alternativa a las rutas que conectan a Asia y a Europa. Es así que ingresó formalmente durante la vigésima segunda cumbre presidida por la India en julio de 2023.

En la Cumbre de Samarcanda, Bielorrusia inició oficialmente el proceso de convertirse en un Estado miembro. Por su parte, el presidente turco Recep Tayyip Erdogan, expresó el interés de su país de convertirse en miembro de pleno derecho de la OCS. Además, se aceptaron a Egipto, Arabia Saudita, Qatar, Bahrein, Maldivas, los Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Myanmar como nuevos socios de diálogo. Posteriormente, Arabia Saudita anunció su adhesión como socio de diálogo con la firma de un memorando el 29 de marzo de 2023. En la reunión de ministros de Relaciones Exteriores de la OCS en mayo de 2023, los Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Myanmar y Maldivas fueron incorporados como socios de diálogo. De esta manera, la OCS básicamente cubre ya todo el corazón de la isla mundial.

Tras la inclusión de Irán, la OCS juega además un rol clave en el ámbito energético global, aunque han surgido desafíos notables debido a discrepancias entre el país y Arabia Saudita. El reciente restablecimiento de lazos diplomáticos el 10 de marzo de 2023 entre ambas naciones, tras siete años de ruptura, si bien constituye un paso de avance, no implica aún la resolución completa de sus diferencias pendientes (Šcepanovic, 2023), lo que dificulta el establecimiento de una política unificada dentro de la OCS.

A su vez, temas de controversia entre Pakistán e Irán, y la pronta admisión como socios de diálogo de países del Oriente Medio, con los que Irán no ha mantenido buenas relaciones políticas, pudiera traer consigo problemas para el correcto funcionamiento de la Organización. Esto teniendo en cuenta la dificultad con la que se han manejado, desde 2017, las fricciones al interior del bloque, precisamente por carecer de un mecanismo formal de solución de disputas.

Si bien la OCS ha ido abriéndose a la incorporación de nuevos miembros, el proceso se caracteriza por ser lento, a pesar de haber una gran cantidad de países interesados, no sólo en la región, sino también en otras áreas del globo. Esto ha determinado que su influencia no sea mayor y su alcance se limite a la región de Asia.

El tema de la ampliación en el período se presenta como un desafío, pues la incorporación de la India, Pakistán e Irán como miembros plenos ha incidido negativamente en el logro del consenso político y estratégico al interior del bloque. Conviene prestar especial atención a las relaciones entre los países de reciente incorporación.

Relación de la OCS con esquemas multilaterales regionales

En los últimos años, la OCS ha mostrado un nivel relativamente bajo de relacionamiento con otros esquemas multilaterales regionales. Sólo conviene exceptuar la significativa actividad de la RATS, que ha logrado importantes acuerdos de cooperación con la INTERPOL, la OSCE, la CEI y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés). Igualmente, adicionar los permanentes formatos multilaterales como el Grupo de contacto OCS-Afganistán y el “Formato Moscú”. Se considera que este comportamiento diferenciado está dado por la vital importancia que tienen para la seguridad regional los asuntos que en esos marcos se manejan.

La OCS, en efecto, ha manifestado dificultad para complementarse con organizaciones regionales de creación rusa, como la OTSC, o la Unión Económica Euroasiática (UEEA). En este sentido, los únicos países OCS que no son parte del OTSC son Uzbekistán y China. Al gigante asiático tradicionalmente le ha sido difícil encontrar una forma de coordinar la acción antiterrorista de la OCS con la OTSC 1 . A pesar de que en diversas cumbres de la OCS se ha llamado a cooperar conjuntamente con organizaciones como la CEI, la ASEAN, la Comunidad Económica Euroasiática (EurAsEC o CEEA), la Organización de Cooperación Económica (ECO), y la OTSC, no se han dado pasos significativos en este sentido.

Sin embargo, de forma unilateral, los Estados de Asia Central han participado en foros multilaterales que no incluyen a China o Rusia. A modo de ejemplo se encuentran el diálogo de Asia Central más Japón, el Foro de Cooperación de la República de Corea- Asia Central, Europa-Cáucaso-Asia y el Consejo de Cooperación de Países de Habla Túrquica. China ha expresado ocasionalmente descontento sobre estas reuniones y ha inaugurado sus propios formatos diplomáticos, análogos a los de otras potencias. Entre ellos destaca, en noviembre de 2020, la inauguración del formato 5 + 1 con Asia Central, similar a la versión japonesa creada en 2004 y la estadounidense en 2015.

La postura de los países centroasiáticos se considera que está motivada por factores de tipo político y económico. Por un lado, pretenden reafirmar su soberanía, en un escenario internacional en el que se perciben vulnerables. Por otro lado, buscan, fuera del eje sino-ruso, nuevas oportunidades de financiamiento e impulso a la cooperación. Ello con el objetivo de contrarrestar los crecientes niveles de dependencia económica y militar hacia las potencias de la OCS.

Como se evidencia, la participación de los países miembros en esquemas multilaterales regionales no se ha realizado de forma conjunta, a través de la OCS. La distancia existente entre la aspiración de la Organización de crear una comunidad de destino común para la humanidad y su puesta en práctica, desde el fortalecimiento conjunto de las relaciones con otros organismos del área, evidencia las limitantes que aún tiene la Organización, por lo que esta variable constituye un desafío.

CONCLUSIONES

Los principales avances de la Organización de Cooperación de Shanghái en el período 2017-septiembre de 2023 fueron la cooperación en materia de seguridad y socioeconómica entre los Estados miembros, y las relaciones con organismos internacionales, mientras que los principales desafíos fueron la ampliación de la cantidad de miembros, y las relaciones de la OCS con otros esquemas multilaterales regionales.

Los avances en el área de la seguridad se evidenciaron en la proyección de la OCS respecto a Afganistán, en las acciones de la RATS y en los ejercicios militares combinados.

En el período, Afganistán continuó siendo una prioridad para los miembros de la OCS, quienes incrementaron esfuerzos en aras de reducir las implicaciones de estas amenazas para la seguridad regional. Se crearon condiciones más prácticas para propiciar el desarrollo económico en Afganistán, y la RATS contrarrestó las crecientes amenazas terroristas que se derivaron de los cambios políticos y sociales ocurridos dentro del país.

Se evidencian, asimismo, progresos en la lucha contra el ciberterrorismo y el cibercrimen, a raíz de la incorporación de tecnologías cada vez más avanzadas y una mejor coordinación entre las agencias regionales de lucha contra el terrorismo y los Estados miembros de la OCS. La actividad de la ERA hizo posible una menor influencia de potencias extranjeras en el área y contribuyó al perfeccionamiento de los ejercicios militares conjuntos.

Las maniobras combinadas manifestaron una mejor coordinación entre los efectivos militares de los distintos países miembros. Igualmente, evidenciaron una cooperación más profunda en el campo de la defensa y la seguridad dentro de la OCS.

Los avances en el área socioeconómica se manifestaron en la cooperación económica y para el desarrollo social.

A partir del año 2017, se amplió la participación de la región en el comercio mundial. Se siguió trabajando en la construcción y consolidación de oleoductos y gasoductos, aumentaron las exportaciones de energía entre los Estados de la Organización y se produjo el rápido crecimiento del comercio electrónico transfronterizo. Se fortaleció la cooperación pragmática entre la IFR y la OCS, lo que trajo consigo progresos positivos en la interconexión entre los países de la región y la consecución de una mayor cantidad negocios e inversiones que comenzaron a cubrir áreas más diversas de colaboración.

Sobre la cooperación para el desarrollo social entre los años 2017 y septiembre de 2023, se constató un incremento en la toma de acuerdos y la realización de proyectos dirigidos a profundizar el trabajo en esferas tratadas de forma superficial anteriormente. Se adicionaron otras áreas de cooperación y, progresivamente, la OCS influyó en la expansión de sus valores y la mejora de las condiciones de vida de sus ciudadanos.

Además, en esta etapa, se avanzó en la participación de la OCS en el ámbito internacional, a partir del mejoramiento de las relaciones con organismos internacionales, especialmente las Naciones Unidas, y una activa labor de los mecanismos de consultas y cooperación.

La incorporación de nuevos miembros como la India, Pakistán e Irán durante el período en cuestión, supone desafíos para la OCS. Esto ha complejizado la capacidad de la Organización de generar consenso político a su interior. Los espacios de diálogo no han podido suavizar las fricciones entre la India y Pakistán, e Irán y los Emiratos Árabes Unidos, lo que evidencia la necesidad de instrumentar un mecanismo efectivo de solución de disputas.

Otro desafío lo constituyen los bajos niveles de integración de la OCS con mecanismos multilaterales regionales. La no inclusión de algunos países como China y Uzbekistán, a organizaciones regionales rusas y la escasa cooperación conjunta de la OCS con organizaciones como la CEI, la ASEAN, EurAsEC y la ECO evidencian las limitantes que aún tiene la Organización. En adición, los Estados de Asia Central han participado en foros multilaterales regionales que no incluyen a China y/o Rusia, cooperando además con potencias que responden a intereses occidentales.

Por tanto, los principales avances de la OCS entre 2017 y septiembre de 2023 demostraron la consolidación y el perfeccionamiento de los mecanismos de cooperación, mientras que los desafíos evidenciaron la necesidad de una evolución institucional en algunas áreas de la OCS. Sin embargo, de forma general, se constatan más factores de avance que de retroceso o estancamiento, lo que explica el progresivo aumento de la influencia de la Organización en el sistema internacional.

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Notas

1 China ha tratado de comprometerse lo menos posible con cualquier organización internacional de carácter estratégico-militar. La falta de compromiso con los mecanismos militares y de seguridad regionales obedece a la manera en que Beijing decide sobre su diplomacia, teniendo bastante claro que no quiere arriesgar las buenas relaciones con sus socios comerciales.