El fracaso de las reformas previsionales en Chile y Argentina: las AFJP y AFP desde la economía política

The failure of pension reforms in Argentina and Chile: AFJPS and AFPS from a political economy perspective

Guadagno Balmaceda, Facundo

Facundo Guadagno Balmaceda

facundo.guadagno@gmail.com

Universidad de Buenos Aires Argentina

Economía y Administración

Universidad Nacional Autónoma de Honduras, Honduras

ISSN: 2219-6722

Periodicidad: Anual

vol. 13, núm. 2, 2022

manuel.flores@unah.edu.hn

Recepción: 07 Mayo 2022

Aprobación: 08 Agosto 2022

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/300/30036723003672001/

DOI: https://doi.org/10.5377/eya.v13i2.15312

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Resumen: Chile y Argentina pasaron por una crisis en su sistema de pensiones. En el primer caso, el gobierno de Augusto Pinochet (1973-1990) respondió implementando las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), un sistema de capitalización donde instituciones privadas gestionan los fondos de sus afiliados en busca de crear una rentabilidad para ellos a largo plazo bajo la modalidad de cuentas personales. La vigencia de este sistema es discutida por una marcada ineficiencia. Argentina, bajo el gobierno de Carlos Menem (1989-1999) diseñó las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), un sistema mixto que percibía una comisión, deducida del aporte previsional obligatorio de los afiliados, y administraba la inversión del capital acumulado. En 2008, este sistema fue abandonado para adoptar un modelo público.

En este trabajo se explorará el fracaso de ambos sistemas, los cuales partieron de supuestos económicos en su diseño que los llevaron a su crisis. Su originalidad radica en los actores considerados en el análisis – gobiernos, empresarios y ONG’s – y los mecanismos causales que explican los fracasos de las políticas implementadas. La metodología empleada fue cualitativa basada en el institucionalismo orientado a intereses e ideas.

El agotamiento de ambos sistemas ocurrió debido a sus errados supuestos teóricos.

Palabras clave: privatizaciones, neoliberalismo, reformas previsionales, economía política, institucionalismo.

Abstract: Chile and Argentina went through a crisis in their pension systems. In the first case, the government of Augusto Pinochet (1973-1990) responded by implementing the Pension Fund Administrators (AFP). In this capitalisation system, private institutions manage their members' funds to create a long-term return for them in the form of personal accounts. The validity of this system is disputed because of its significant inefficiency. Under the government of Carlos Menem (1989-1999), Argentina designed the Retirement and Pension Fund Administrators (AFJP), a mixed system that charged a commission, deducted from members' mandatory pension contributions, and managed the investment of accumulated capital. In 2008, this system was abandoned in favour of a public model.

This paper will explore the failure of both systems, which were based on economic assumptions in their design that led to their crisis. Its originality lies in the actors considered in the analysis - governments, entrepreneurs and NGOs - and the causal mechanisms that explain the failures of the policies implemented.

The methodology employed was qualitative, based on interest- and idea-oriented institutionalism. The exhaustion of both systems occurred due to their flawed theoretical assumptions.

Keywords: privatisations, neoliberalism, pension reforms, political economy, institutionalis.

INTRODUCCIÓN

Los sistemas de pensión significan un tópico clave en la reproducción de una sociedad; se trata, en efecto, de una transferencia de ingresos a individuos que, debido a su edad, ya no pueden participar del mercado laboral (Uhoff, 2002). Rápidamente, estos pueden clasificarse en sistemas de dos tipos, público y privado: en el primero, el Estado se encarga de administrar estos fondos, mientras que en el segundo caso esta tarea es realizada por empresas privadas.

Chile y Argentina pasaron por una crisis en su sistema de pensiones, básicamente para asegurar la sostenibilidad fiscal de largo plazo trasladando parte de los riesgos sociales y económicos desde el sector público a agentes privados (Rofman y Herrera, 2010). En el primer caso, el gobierno de Augusto Pinochet (1973-1990) respondió implementando las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), un sistema de capitalización donde instituciones privadas gestionan los fondos de sus afiliados en busca de crear una rentabilidad para ellos a largo plazo, bajo la modalidad de cuentas personales. Actualmente, la vigencia de este sistema es discutida por una marca ineficiencia.

Argentina, bajo el gobierno de Carlos Menem (1989-1999) diseñó las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), un sistema mixto que percibía una comisión, deducida del aporte previsional obligatorio de los afiliados, y administraba la inversión del capital acumulado. En 2008, este sistema fue abandonado para adoptar un modelo público.

En este trabajo se explorará el fracaso de ambos sistemas, los cuales partieron de supuestos económicos en su diseño que los llevaron a su crisis. Su originalidad radica en los actores considerados en el análisis – gobiernos, empresarios y ONG’s – y los mecanismos causales que explican los fracasos de las políticas implementadas. La metodología empleada fue cualitativa basada en el institucionalismo orientado a intereses e ideas. El agotamiento de ambos sistemas ocurrió debido a sus errados supuestos teóricos. Se presenta un estado del arte y el marco teórico utilizado, para luego analizar los casos históricos y desarrollar las discusiones y conclusiones. La privatización de los fondos de pensión fue el resultado de una crisis de las cuentas públicas que, junto al lobby empresarial y de organizaciones civiles benefició a un grupo de inversores que fueron especialmente seleccionados por el gobierno.

Debido a los supuestos teóricos neoclásicos detrás de las medidas, asumiendo perfecta información en los mercados, su equilibrio, racionalidad en los agentes y determinados puntos de equilibrio, el mismo no contempló externalidades y, en un menor o mayor período de temporal, entró en una profunda crisis.

MARCO CONCEPTUAL

La literatura académica no ha producido un contenido exhaustivo sobre los sistemas de pensiones, al menos como tópico general, aunque sí lo ha hecho sobre países específicos. Sass (1997) establece que los sistemas de pensiones son un fenómeno del capitalismo industrial avanzado, ya que solo a partir de la creación de agrupaciones por rama de empleo es que puede hablarse de una disputa por los fondos de retiro. Luego de analizar los casos de Alemania y Países Bajos, Van Gunsteren y Rein (1985) concluyen que un sistema público-privado es el óptimo, pero de cualquier manera esto se circunscribe a las particularidades de cada país. A la misma conclusión llegan Ionescu y Jaba (2013) a partir del caso rumano solo que recomienda aumentar la “educación financiera” para que esta solución a largo plazo pueda funcionar.

En términos generales, los casos de Argentina y Chile son considerados como ejemplares, aunque no por buenas razones: en ambas situaciones, se observa una privatización compulsiva de los fondos de pensión con un ambiguo rol estatal, y con poca o nula consulta ciudadana. (De Mesa y Bertranou, 1997; Queisser, 1995)

Uno de los conceptos clave que hay que operacionalizar es el de instituciones. Siguiendo el análisis de Faundez (2016) sobre la obra de Douglass North, por instituciones podemos entender las reglas de juego de una sociedad que es desarrollada continuamente por el ser humano: “las instituciones reducen la incertidumbre proporcionando una estructura a la vida cotidiana[1].” (North, 1990:3), sugiere el autor. Esto puede ocurrir dentro de agrupaciones u organizaciones, como el gobierno, que puede tener instituciones dentro de sí mismo, como señala Knight (1992). Según North (óp. cit) y lo descrito por Ménard (2005) en que las restricciones institucionales son los acuerdos y reglas escritas que rigen las relaciones contractuales para poder realizar transacciones y potenciar la actividad productiva basada en el intercambio. Por otra parte, de acuerdo con Williamson (2000) las reglas institucionales son fruto de un «primer orden de actividad economizadora», es decir, las reglas formales del juego que los individuos configuran para organizar la sociedad. (Autore & Kovacs, 2010)

Se considera que los casos de Chile y Argentina pueden analizarse bajo un marco de instituciones como el reflejo de intereses, pero también de ideas (Hall, 1997), ya que no pueden comprenderse los procesos de reformas liberales en estos dos países sin entender el marco teórico de quienes las llevaron a cabo. En ese sentido, se coincide con Blyth (2009) en la necesidad de hacer dialogar estos enfoques.

Contrario a la noción de que el sistema de pensiones se agota por causas naturales, se consideró Polanyi (2007) para argumentar en qué sentido un mercado se crea y las posibilidades de que el mismo subsista responden a contingencias históricas. De acuerdo con Schneider (2009) es útil para explicar el funcionamiento del capitalismo latinoamericano, en particular los de Chile y Argentina que, obviando distancias, se han desarrollado como capitalismos corporativos en referencia al peso que ciertas organizaciones tienen para el desarrollo de la vida económica del país: grupos empresarios nacidos al calor de las regulaciones estatales para Chile, concentraciones económicas y sindicatos para Argentina.

Por esa razón, no resulta erróneo que estos sistemas económicos sean Estructuras de Mercado Coordinadas (EMC) (Hall y Soskice, 2006), ya que la interacción entre gobierno, empresariado y corporaciones es fundamental para comprender el funcionamiento económico en cuestión.

En virtud de estos abordajes teóricos, utilizaremos a Gourevitch (1986) con el fin de explicar cómo la economía política lidió con la llamada “contrarrevolución monetarista”.

METODOLOGÍA

La metodología empleada fue cualitativa. En orden de considerar casos comparables, y siguiendo a Goertz (2017) en su justificación de casos que permitan explicar un fenómeno: en este caso, tanto en Chile como en Argentina se aplicó x – privatización del sistema de pensión – y los dos escenarios culminaron en y – crisis de los sistemas -. Sin embargo, los países tienen particularidades en su conformación social, política y económica, así que la privatización no fue realizada de la misma manera: en ese sentido, se coincide con Pierson (2004) en resaltar la temporalidad de los acontecimientos ya que solamente los procesos históricos nos permiten comprender cómo se implementaron las medidas y sus resultados.

El análisis se focalizó en los gobiernos de los países evaluados y su relación con el empresariado local y organizaciones no gubernamentales. La descripción de los casos y el comportamiento de los actores involucrados permite dar un marco explicativo sobre la privatización de los fondos de pensión y sus resultados en las muestras escogidas.

Chile: Un sistema de inevitable crisis

Chile estableció un sistema de seguridad social en la década de 1920 para proporcionar ingresos de jubilación y otras prestaciones sociales a las personas mayores.

Desde el principio, coexistieron distintos sistemas de pensiones para distintos grupos profesionales [2]. Las discrepancias entre estos programas no fueron el resultado de un diseño meditado de la política de seguridad social, sino de la presión de los grupos de interés (Arenas de Mesa et al., 2006). En ese mismo escenario, la recaudación resultaba desigual ya que se partía de cajas privadas, repartidas por profesiones, que luego se entregaban al Estado (Escárez Martínez, 2018). El supuesto de este sistema era el equilibrio entre trabajadores activos que financiarían a los pasivos, y cuando esa sintonía dejó de producirse el Estado tuvo que financiar tal desacople. En la década de 1970, esta tendencia había dado lugar a disparidades muy considerables en las prestaciones que recibían las distintas categorías de trabajadores (Escárez Martínez, 2018:13).

En 1981, el sistema de pensiones chileno pasó de una estructura de reparto a una de capitalización individual. Las fuerzas armadas tuvieron sus propios regímenes. En este nuevo sistema, las personas trabajadoras debían pagar una contribución obligatoria del 10% de sus ingresos laborales a una cuenta individual administrada por empresas financieras conocidas como Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) (Corbo & Schmidt-Hebbel, 2003).

Este dinero se utilizará para apoyar sus pensiones de jubilación en la vejez. Los cotizantes activos apoyaron el pago de las pensiones a los jubilados bajo este plan. El aumento de los compromisos se proyectó para ser cumplido tanto a través del stock de ahorros acumulados como a través del stock de ingresos netos acumulados. La gestión de la cartera se utilizó para conectar el sistema con los presupuestos públicos. Para evitar el fraude y ofrecer una garantía pública para los pagos obligatorios, los fondos sobrantes (contribuciones menos prestaciones) se transferían al gobierno para su inversión: de esta manera, el sistema se constituyó como público-privado. (Ehijos, 2020)

Para realizar tales reformas se necesitó que los trabajadores chilenos pasen a tener una bancarización masiva: de otra manera, sería imposible que aporten obligatoriamente un 10% de su salario, pero para que este sistema sea rentable en el tiempo se asumieron tres condiciones ambiciosas: estabilidad macroeconómica, derechos y responsabilidades de las corporaciones establecidos constitucionalmente, y una eficiente supervisión del riesgo en el mercado (Zahler, 2008). Uno de los principales problemas que tienen las AFP es su concentración, en términos simples, falta de competencia, sumado a que las pocas aseguradores disponibles cubren sus pérdidas con fondos públicos; esto a priori no parecería un problema, pero esto solo puede ser eficiente si el desempleo y la informalidad laboral son bajos, cuando en Chile ocurrió todo lo contrario: esta situación llevó a que en 2008 se amplíe la cobertura estatal en determinadas pensiones, mientras que entre 2010 y 2014 se abrieron licitaciones para el ingreso de nuevas aseguradoras. (Cortés y Flores, 2014)

La intervención del Estado entre 1981 y 2014, ya sea para diseñar un sistema de administradoras que compulsivamente quitarían el 10% del salario a los trabajadores, que los obligarían a privatizar sus carteras luego de un año, y que decidirían qué licitación sobre qué empresas entrarán al mercado o no. Siguiendo a Polanyi (2007) y retomando sus influencias antropológicas, esto es parte de un proceso de reciprocidad: si para la tradición antropológica de Mauss, recuperada por el autor, que considera a la reciprocidad como parte de un lazo social constituido por la deuda, entonces se comprende que la relación entre las administradoras y el gobierno es de apoyo mutuo: aunque se suponga como una economía liberalizada, en Chile florecieron grupos empresarios al calor de las regulaciones estatales, como el grupo Matte - ligado a commodities y servicios -, que por tener el amparo estatal sus riesgos de competencia eran bajos (Schneider, 2009). Esta relación de reciprocidad se observa con este conflicto de intereses cuando Polanyi (2007:231) se refiere a que el mercado fue planeado, pero no así la planificación, esté describe a que en cada período histórico existió un Estado que permitió que se desarrollen las relaciones económicas que le correspondieron. Lo mismo aplica para Chile: sin un Estado dictatorial, las AFP no hubiesen sido posibles, al menos de la forma en la que se desarrollaron.

Si estos grupos económicos nacieron al calor del aval estatal, entonces se trata de una política mercantilista. Siguiendo a Gourevitch (1986) el mercantilismo no implica necesariamente ayudar a una industria sino la regulación legal del mercado. Efectivamente, al establecer un retorno seguro y un riesgo bajo las aseguradoras tenían un mercado cautivo que solo fue posible gracias al papel del Estado.

Más allá de las reformas que, supuestamente, le dieron mayor libertad de acción a las empresas fue el Estado chileno el que permitió que estos grupos económicos se desarrollaran. Siguiendo a Hall y Soskice (2006), se trata de un evidente caso de EMC, ya que las empresas no conquistan el mercado por su eficiencia, sino por los intereses políticos que pueda haber, además de los socorros económicos que el gobierno implementa.

Sin embargo, los procesos de Chile y Argentina son comparables en el sentido de tratarse de modelos de capitalización en América Latina con ciertas diferencias: (a) una mayor solidaridad inter e intergeneracional; (b) unos costes de transición financiados por el Estado relativamente menores; (c) una cobertura más eficiente de los trabajadores autónomos; (d) un marco normativo más completo; y (e) una menor desigualdad generacional. En Chile, el sistema de contribución definida incluye una cantidad mínima de ingresos de jubilación garantizada por el Estado denominada "pensión mínima" (PM). (De Mesa y Bertranou, 1997) Por ello, se argumenta que este sistema no debería haber sido clasificado como completamente "privado". Gillion y Bonilla (1992) sostienen que el sector público es increíblemente significativo en el diseño, dado el papel del Estado en la regulación subvención y provisión de las garantías necesarias (pensión mínima, protección contra la quiebra de las AFP o de las compañías de seguros).

El contexto en el cual se desarrollaron las AFP chilenas fue el de la imposición del neoliberalismo en ese país. Chile recibió discípulos de la Escuela de Chicago desde la década de 1950, y0 se los conoció como los Chicago Boys (Barber, 1995). Ellos fueron los ideólogos económicos durante el gobierno de Augusto Pinochet (1973-1989) y sus medidas fueron muy concretas: se eliminaron prácticamente todas las restricciones no arancelarias y se redujeron rápidamente los aranceles, se impusieron restricciones monetarias, las empresas públicas que había dejado el gobierno de Salvador Allende (1970-1973) fueron privatizadas, al igual que algunos bancos – mientras se facilitó la entrada de nuevas entidades bancarias -, se simplificó el flujo de capitales y hubo una liberalización generalizada de las importaciones (Ffrench-Davis et. al., 1992). El llamado “Plan Nacional de Recuperación” implicó recortes en el gasto público para reducir el déficit fiscal, otro de los problemas que aquejaban al país.

Es común leer que en Chile hubo una marcada influencia de los “Chicago Boys”, discípulos de Milton Friedman, George Stigler, Robert Solow, y otros monetaristas; ante esta afirmación Valdés (1995) sostiene que este grupo de economistas no era un todo homogéneo, y que, más bien, había discrepancias entre ellos. Sin embargo, para evaluar las políticas implementadas en Chile es necesario referirse a la doctrina que se buscó implantar en ese país, el monetarismo, y considerar si efectivamente lo sucedido se corresponde con las premisas básicas de esta corriente. En síntesis, el monetarismo tiene como premisas básicas al aumento de la oferta monetaria como único causante del aumento de precios en bienes y servicios, los “factores reales” de la economía dependen de los movimientos del mercado, inherente estabilidad del sector privado, énfasis sobre una política monetaria sujeta a reglas ante que, a controlar el desempleo, y desapruebo de la intervención estatal (Mayer, 1978; Kaldor, 1983). [3]

Efectivamente, en Chile hubo una reducción del gasto público de más de la mitad entre 1970 y 1979 (Marshall, 1981). En 1975 se dio una reforma esencial en el sistema financiero: gran parte de los bancos estatizados en gobiernos anteriores fueron privatizados; por otra parte, se liberaron las tasas de interés, y las limitaciones para el establecimiento de nuevas entidades financieras fueron prácticamente escasas. Las tasas de interés se liberaron totalmente, se eliminaron regulaciones respecto de los plazos de operaciones y del destino de los créditos, se autorizó el establecimiento de nuevas entidades financieras sujetas a escasas limitaciones y se facilitó el ingreso de bancos extranjeros. Un año antes, en 1974, se había comenzado a limitar la expansión de la base monetaria. (Ffrench Davis, 1983)

Respecto a la privatización del sistema de pensiones, cabe mencionar que se produjo en un contexto dictatorial, caracterizado por una sistemática desarticulación del movimiento sindical (Dietz, 2013). Por otra parte, el gobierno generó un incentivo, que por trasladarse al sistema privado se establecería un alza salarial del 11% (French Davis, 1983:169). ¿Qué grupos de interés se encontraban detrás de la consolidación del neoliberalismo en Chile?

Dos actores resultan fundamentales en el proceso de neoliberalización en Chile: la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), la creación del Instituto Chileno de Administración Racional de Empresas (ICARE) y de la Fundación Adolfo Ibáñez en 1953 (Ortega, 2017). Con el ascenso del Estado de bienestar chileno, estos espacios convergieron en su preocupación por un escenario al que consideraron pleno de incertidumbres. En tiempos de Guerra Fría, Estados Unidos buscaba llevar su influencia por el supuesto conocimiento técnico de estas entidades; así se creó la Technical Administration Cooperation (TCA), donde uno de sus funcionarios, Albion Patterson fue el enlace no solo entre los entes previamente mencionados, sino entre la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Católica de Chile y el Departamento de Economía de la Universidad de Chicago. (Martínez, 2017) Patterson influenció en la nueva dirigencia de la SOFOFA. ICARE fue el escenario de diversos seminarios de empresarios norteamericanos con el fin de promover ideas de la libre empresa (Martínez, 2017:50). El empresario Adolfo Ibañez Boggiano, por su parte, fue honrado por sus herederos con la Fundación Adolfo Ibañez, que luego se convertiría en la Universidad Adolfo Ibañez, lugar donde posteriormente se reuniría la intelectualidad liberal más influyente, como Friedrich Von Hayek (Universidad Francisco Ibañez, 1981). Siguiendo a Hall (1997), este sería el consenso institucional, al menos en lo que concierne a ideas, que pavimentó el camino para el neoliberalismo en Chile.

Sin embargo, las propuestas del mundo de las ideas se concretaron en once administradoras que según su riesgo daban más o menos retornos. Desde perspectiva se adoptaba un modelo neoclásico donde se asumía información plena de los agentes y se los consideraba lo suficientemente racionales para poder maximizar su renta. En la década de 1960, Lagos (1962) señalaba que el capital chileno se concentraba, básicamente, en tres áreas: el latifundio, los bancos y la industria. Aunque los principales conglomerados se formaban alrededor de la banca y tenían una enorme influencia en el poder político de país. De esta manera, la relación entre política y capital era muy estrecha. Dahse (1979) dio cuenta de cómo la privatización de la economía concentró la riqueza, con el 53% de los bienes de las 250 mayores empresas privadas controlado por cinco grupos económicos, que junto a otros cuatro manejaban el 82% de los activos, el 60% de los créditos bancarios, y el 64% de los préstamos dados por instituciones financieras. Lejos de instalarse únicamente en el campo de las ideas, la creencia monetarista en el rol del empresario proveedor de bienes que el Estado es, por definición, imposible de proveer, se arraigó en el empresariado chileno, al menos en sus grupos más relevante, como señala Undurraga (2014).

El diseño de las AFP no estuvo exento de cambios. En 1985 el promedio de rentabilidad de las administradoras pasó a calcularse de manera anual y no mensual, aumentando su eficiencia; en 1994 se disminuyó su encaje del 5% al 1%, y en 1999 la rentabilidad comenzó a calcularse cada treinta y seis meses: esto ocurrió debido a la incapacidad de las AFP de garantizar un sistema privado eficiente de largo plazo (Cabezas Céspedes, 2018). Como observamos, el modelo de las AFP no siguió una línea monolítica de aceptación, más bien, existieron conflictos que atravesaron las administraciones de Michelle Bachelet (2006-2010) y Sebastián Piñera (2010-2014), a las que, por simplificación analítica podríamos definir como progresista a la primera y conservadora a la segunda. En el primer caso se observa un punto crítico en el 2008: se introdujo el llamado “pilar solidario”, de carácter no universal, financiado íntegramente a través de ingresos públicos, beneficiando a personas de más de 65 años cuyas familias se encuentren dentro del 40% más pobre de la población y que no puedan acceder a una pensión (Mesa-Lago, 2008). Tal reforma ocurrió porque después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente previo a la reforma, pese al incremento del PBI per cápita chileno: en 2008 más de un tercio de la población activa seguía careciendo de cobertura previsional contributiva, especialmente, los trabajadores autónomos. (Quiroga, 2009)

Resulta curioso que en el gobierno de Sebastián Piñera se hayan llamado a licitaciones para ampliar la oferta de aseguradoras y, finalmente, el mercado se compuso únicamente de siete AFP, es decir, la competencia permaneció limitada.

La calidad de las pensiones se mide por la tasa de reemplazo, es decir, el monto recibido en relación con el salario cuando el trabajador era económicamente activo (Paredes, 2012). De no haber cotizado, ya sea por desempleo o informalidad, no se recibirá retribución alguna; por otra parte, aportar solo un 10% no resulta rentable. La tasa de reemplazo de Chile es la más baja de América latina - 25% - en comparación con el promedio de la OCDE - 62% - (OECD, 2021). Si tomamos el período 1980-2008, la densidad de contribución era del 52% (Quiroga, 2009:27). Es decir, la renta percibida solo contabilizaba la mitad de la vida laboral.

Un grave problema, en este sentido, radica en la construcción del sistema respetando a los modelos neoclásicos, los agentes deben tener información plena. Sin embargo, se produce un caso de información asimétrica el 47% de los encuestados no sabía cuánto aportaba al sistema y un 97% no sabía cuánto le daba su AFP (Berstein y Ruiz, 2005:4). Además, los agentes no necesariamente cambiarán de administradora por una modificación en la comisión o la rentabilidad, y el 86,4% de las cotizaciones se concentraban en tres administradoras. Además, entre 1981 y 2008 la comisión aumentó de 24,4% a 26,4% (Mesa-Lago, 2015). Estas razones fueron suficientes para que entre 2014 y 2018 se consolide el movimiento “no más AFP” que, como su nombre lo indica, quería acabar con este sistema por considerarlo injusto. (Joaquín y Antoine, 2019)

Una de las claves para que las pensiones privadas vivieran durante el proceso democrático de Chile fue que los negocios y la política estaban enredados. Según Mascarenhas y Maillet (2018), los administradores privados de élite fueron ministros de economía, educación u otras áreas cruciales. De esta manera, las acciones empresariales tienden a centrarse en el control de daños en condiciones hostiles, ya que las empresas tienen la información necesaria sobre los cambios políticos. Estas técnicas comerciales fueron suficientes para restablecer el control del plan por parte de la industria de las pensiones en Chile.

Como se observó, la dictadura de Augusto Pinochet realizó su proceso privatizador con el apoyo de think tanks e instituciones que facilitaron la comprensión de que una reforma de libre mercado se suponía necesaria. La privatización de los fondos de pensiones se produjo ante el agotamiento del sistema anterior, pero a largo plazo no se verificó una mayor cobertura, más aún, la renta de las administradoras se concentró en pocos oferentes generando un sistema ineficaz que, actualmente, se debate su vigencia.

Argentina: Un modelo neoclásico y un capitalismo de amigos

El caso argentino cuenta con sus particularidades, las cuales llevaron a la imposibilidad de que la privatización de los fondos de pensión pueda prolongarse en el tiempo. Si bien las AFJP se conformaron en 1993 a partir de la ley 24.421, los funcionarios que las llevaron a cabo se pueden ubicar veinte años antes de think tanks y universidades como la Fundación Mediterránea de Córdoba y la UCEMA de Buenos Aires. (Strauss, 2003)

Los síntomas de agotamiento del Estado de bienestar argentinos eran notorios, incluso en manifestaciones de la industria cultural, como el personaje de “la empleada pública”, de Antonio Gasalla; según Frederic (2004) este era el síntoma, al menos discursivo, de un sentido común en la década de 1990 sobre la ineficiencia del Estado para gestionar sus fondos. Carlos Menem tuvo una presidencia de diez años (1989-1999), si bien accedió a este cargo con los valores históricos del Partido Justicialista, al poco tiempo tanto su discurso como su accionar cambiaron, estableciendo las bases de una Argentina neoliberal y, consecuentemente, de proyecto privatizador el cual ya había comenzado Raúl Alfonsín hacia el final de su presidencia (1983-1989). (Zícari, 2013)

El plan de estabilización denominado “Plan de Convertibilidad” ha suscitado las más contradictorias opiniones; sus detractores afirman un fracaso rotundo sobre lo que sucedió en esos años (Galasso, 2002). Por otro lado, sus defensores afirman que fue el plan de estabilización y consiguiente progreso más exitoso jamás visto en la historia nacional (Della Paolera et. al, 2003). En parte, se cumplió con lo prometido. Un plan que puso fin a la hiperinflación de 1989-91, y otorgó a la Argentina diez años de suba de precios por debajo del 1% anual con ingreso de capitales mediante un proceso de privatizaciones. (Damill et. al, 2003)

Tras el severo descenso del gasto público, las privatizaciones, la apertura indiscriminada del sector financiero y la liberación del sector externo, la libre entrada y salida de capitales, y la eliminación del banco central como prestamista de última instancia, Argentina rompió con el casi pleno empleo que había mantenido desde la época del primer peronismo agravando la economía informal. (Maurizio, 2011)

Durante la década de 1990, se produjo una reestructuración productiva en Argentina basándose en la paridad cambiaria entre el peso y el dólar que otorgaba la convertibilidad caracterizada por un énfasis en los sectores exportadores y de servicios dejando de lado a la industria local que entró en una fuerte crisis (Azpiazu et. al, 2001). En lo que respecta a las condiciones y las políticas macroeconómicas, la flexibilidad financiera que impulsó la administración menemista garantizó un dólar especulativo que facilitó el ingreso de productos manufactureros a gran escala vía las importaciones. (Heymann, 2000)

Se llevó a cabo una apertura comercial con tipo de cambio fijo que redujo la producción industrial de mayor valor agregado, orientadas al mercado interno, para aumentar las manufacturas agropecuarias e industriales destinadas a la exportación (Piva, 2018). La consecuencia directa de tal política fue el bajo aporte industrial a la creación de eslabonamientos productivos y puestos de trabajo, concentrando la actividad en las firmas que más fuerza tenían en las ramas donde actuaban, definiendo una política de apertura importadora en detrimento de la producción local.

Las ideas basadas en teorías consideradas en el CEMA y la Fundación Mediterránea suponían una ineficiencia estatal que solo podía ser suplida por la racionalidad del individuo y, en consecuencia, del sector privado cae al observar los hechos que señala Etchemendi (2001): las reformas promercado solo fueron posible gracias al acuerdo con sindicatos y empresas que se beneficiaron de tales políticas. Esto se explica porque el capitalismo argentino responde a lo que Schneider (2009) distinguió como relaciones de mercado jerárquicas que demandan mano de obra poco calificada y poseen sindicatos débiles o flexibles. Precisamente, el autor enfatiza sobre el corporativismo en el caso argentino.

Nuevamente, debemos seguir a Polanyi (2007) para constatar cómo los regímenes gubernamentales posibilitan la instauración de mercados que, aunque sus ideólogos los presenten como libres en los hechos operan de una manera opuesta.

Considerando este escenario, donde se pensaba que los individuos conocían mejor su realidad que el Estado - y a este se lo caracterizaba como ineficiente [4] - Entre 1993 y 1994 se puso en funcionamiento el régimen de capitalización del nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) integrado por las AFJP: esto no implicó el traspaso a un sistema íntegramente privado, como en el caso de Chile, ya que las aseguradoras privadas convivían con el servicio prestado por el Estado. El régimen de capitalización fue optativo, algo muy distinto al compulsivo 10% del salario obtenido en Chile [5]. Sin embargo, encontramos el mismo inconveniente que en la situación chilena: asimetría de información.

La remuneración de las AFJP es independiente del rendimiento que consiguen y los afiliados no responden a las señales de rentabilidad. Ante esto, la firma puede sostener que la baja rentabilidad se debe a un comportamiento inesperado del mercado de capitales (Braberman, Chisari y Quesada, 2000). En consecuencia, la administradora debe compararse con el sistema de reparto público y su rentabilidad debe ser similar a la que éste puede proveer. Tal escenario lleva a un comportamiento "rebaño" con las AFJP homogeneizándose, y creándose incentivos para la concentración, algo que quien aporta a esta caja desconoce por completo (Braberman, Chisari y Quesada, 2000:256). La rentabilidad, de esta manera, ya no es competitiva.

Sin embargo, si las AFJP comenzaron a operar como oligopolios, de la misma manera que en Chile, en el caso argentino aparece una peculiaridad. Si bien, se comparten las características de Hall y Solskice (2006) respecto a la negociación con corporaciones, lo cual categoriza a esta economía como EMC, la puja con los sindicatos no fue lineal. Si bien se halla la cohesión que Fairfield (2015) señala para que el lobby sea eficiente como la Sociedad Rural (Pérez Trento, 2019) - al menos hasta 1998 - o Aguas Argentinas (Rocca, 2006), las corporaciones sindicales impidieron que se pueda flexibilizar el mercado laboral en su totalidad y de hecho para 1998 los acuerdos de contratos temporarios a los que se había llegado quedaron bajo control de la cúpula sindical (Etchemendy, 2001:685). Por otra parte, la selectividad aleatoria, o que, más bien, responde a intereses político-económicos, convierten al proceso privatizador argentino en una política mercantilista (Gourevitch, 1986) muy alejada del supuesto intento de economía libre: el Estado fue quien decidió que sindicato se beneficiaría y, en última instancia, permitió que las administradoras sean un oligopolio que podía tomar fondos públicos como socorro económico.

Por otra parte, como señala Colina (2003) el SIJP desarrolló un comportamiento cíclico en la cantidad de afiliados cotizantes activos a las Cuentas de Capitalización Individual. La razón de tales fluctuaciones es simple de hallar y se basa en las oscilaciones que ha tenido la economía y el mercado laboral en la década de los 90’s. Si bien la crisis Tequila tuvo su impacto en 1995 (Ffrench-Davis, 1997), la crisis asiática de 1997 y la brasileña en 1999 fueron shocks que contrajeron la inversión extranjera directa (Valderrama, Osorio y Kenguan, 2011). A este panorama hay que añadirle una pobreza de 26,7% (Vinocur y Halperin, 2004) y una brecha de 45.33% entre trabajadores registrados y no registrados para cuando Argentina se estanca, es decir, en 1999 (Delfini y Pichetti, 2005). Por otra parte, se observó un aumento de la informalidad laboral: 35% para 1999 (2013)

Sin embargo, a partir de la administración de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) disminuyó el financiamiento del Estado, la caída en la cobertura - debido a las fluctuaciones en el mercado laboral -, el aumento de adultos mayores pobres e indigentes y la redistribución regresiva del ingreso, es decir, la concentración económica que permitió que solo los sectores de mayores recursos puedan aportar regularme a las administradoras de pensiones. (Goldberg y Lo Vuolo, 2006)

Resulta curioso que se haya insistido en sostener el modelo neoclásico bajo el cual se pensó a la sociedad argentina con el ingreso de Roque Fernández al Ministerio de Economía, reemplazando a Domingo Cavallo. Ambos de origen cordobés, el segundo respondía a la Fundación Mediterránea mientras que el segundo había fundado junto a Pedro Pou el think tank CEMA, luego devenido en Universidad, UCEMA en 1995. Pou ocupó la presidencia del Banco Central mientras Fernández fue ministro. Como se mencionó en el trabajo de Strauss (2003) el CEMA apoyó el primer experimento neoliberal en Argentina, la dictadura del Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). La creencia en agentes racionales sigue siendo sostenida por Fernández como en Populismo Racional (2015), una herencia directa de su formación en Chicago [6]. Esto es afirmado explícitamente en un documento celebratorio de los cuarenta años del CEMA:

A finales de la década de 1950 existía en el mundo académico argentino la inquietud de participar en los nuevos desarrollos en teoría económica que ocurrían en diversos centros académicos de prestigio internacional. Una idea preliminar se gestó en Chile, en 1955, mediante la creación de un programa conjunto de economía entre la Universidad de Chicago y la Universidad Católica de Chile. Ese programa de singular éxito estimuló entre fines de 1961 y principios de 1962 se negociará un programa similar en Argentina. Los representantes de la negociación fueron Arnold Harberger, representando la Universidad de Chicago, y Alberto Corti Videla, Decano de la Facultad de Ciencias Económica de la Universidad Nacional de Cuyo en representación del Rectorado. Ese acuerdo se lo denominó Programa Cuyo. El cual introdujo en Argentina la novedad de un vínculo académico directo entre la Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad de Chicago logrando un impacto significativo en el mundo académico. Un área de influencia que revistió significativa relevancia en la creación de CEMA fue la capacitación de algunos estudiantes notables de esa época. (Fernádez, 2019:1)

Si bien la cita es extensa, la misma demuestra el nexo entre la Universidad de Chicago y la idea de tener centro de pensamientos para desarrollar políticas públicas. Este proyecto fue exitoso en su totalidad. Es decir, asumir el poder. En Chile desde 1973 mientras que en Argentina pudo desarrollarse plenamente en la década de 1990. De esta manera, podemos ver cómo los modelos de ideas e intereses desarrollados en Hall (1997) pueden converger. En 1996 el atraso cambiario que produjo la convertibilidad resultaba evidente, pero la devaluación no fue una opción para Menem, quien buscaba ser electo por tercera vez luego de la modificación de la Constitución en 1994. (Rapoport, 2000; Wehner, 2004)

Tampoco el gobierno de Fernando de La Rúa (1999-2001) llevó a cabo la devaluación. A partir de la crisis de 2001, Argentina pasó por una relativa transformación estructural que se llamó “posconvertibilidad” en referencia al abandono del modelo adoptado en la década anterior.

Existe una amplia literatura al respecto, ya que la antigua acumulación de capital a partir del sector financiero se reemplazó por una estrategia neodesarrollista caracterizada por un “dólar alto”, competitividad industrial y ventajas competitivas dinámicas (Castells y Schorr, 2015). Sin embargo, el sistema previsional estaba en una crisis difícil de solventar, ya que la cantidad de aportantes había disminuido. (Colina, 2003)

En el marco de la posconvertibilidad el Estado volvió a tomar políticas activas para financiar al sistema jubilatorio, aunque fue caso del jubilado Adolfo Badaro, quien solicitó un reajuste de sus haberes jubilatorios. En noviembre de 2007, la Corte Suprema falló en el “Caso Badaro”, ordenando al Gobierno un aumento del 88,6% al querellante, acorde a la evolución de los salarios, por la falta de incremento en las jubilaciones entre 2002 y 2006 (Ollier, 2010). En 2008 el Poder Ejecutivo envió al Congreso Nacional un proyecto que proponía la reestatización de los fondos previsionales que se aprobó sin movilizaciones en contra, más allá de los exempleados de las AFJP, básicamente, por la ausencia de representación política de los pensionados (Ollier, 2010). Sin embargo, la baja rentabilidad, las fluctuaciones en los aportes y la concentración empresarial le quitaron credibilidad a las AFJP; por ende, su estatización, incluyendo haberes mínimos, moratorias para quienes no habían aportado al sistema previsional, y aumento de la cobertura respecto a la población pasiva, fueron instrumentos claves para generar incentivos para dar el pasaje entre sistemas (Danani, 2016).

DISCUSIÓN DE RESULTADOS

Como hemos observado, los modelos de AFP y AFJP no fueron implementados correctamente. Esto se explica por los supuestos teóricos neoclásicos detrás de las medidas, donde implícitamente se asumía perfecta información en los mercados, su equilibrio, racionalidad en los agentes y determinados puntos de equilibrio. En relación con el corporativismo capitalista de Chile y Argentina, las medidas llevadas a cabo para, supuestamente, favorecer a la población simplemente concentraron el mercado llevando a pobres resultados para los ahorristas.

Si bien, la originalidad de este trabajo radica en los agentes que se consideraron para que estas políticas se lleven a cabo, la investigación no es exhaustiva respecto de la totalidad del proceso, ya que su enfoque se basa en la economía política, mientras que podrían analizarse otras variables como el rol de los medios de comunicación, el individualismo que proponían los gobiernos de Chile y Argentina. No obstante, a partir de las variables utilizadas en este trabajo, los resultados de cómo se llegó a desarrollar un repertorio de malas políticas resultan claros. En ese sentido, sería propicio que haya más investigaciones respecto a la relación de los think tanks en Argentina y Chile debido a la ausencia de la literatura especializada sobre ese tópico, siendo que se verificó una relación entre los procesos de privatización y las organizaciones no gubernamentales.

CONCLUSIONES

Hemos analizado los procesos de privatización de los sistemas de pensiones en Chile y Argentina. Se observó que, siguiendo la estructura de los capitalismos latinoamericanos, planteada por Schneider (2009) y en consonancia con Hall y Soskice (2006), lo que idealmente se consideró como un desarrollo competitivo de la libre empresa, únicamente benefició a grupos relacionados con el Estado o en su defecto a las administradoras que buscaron socorro en los fondos públicos. Coincidiendo con Gourevitch (2006) el corporativismo chileno y argentino encontró actores beneficiados por las regulaciones estatales: empresarios, en la situación de Chile y sindicatos, en Argentina.

La supuesta liberalización del mercado como sostiene Polanyi (2007) solo fue posible por las condiciones de reproducción capitalista que permitió la estructura estatal. Ambos modelos fallaron al partir de premisas erróneas: asumieron que los individuos maximizarían su ganancia y tendrían plena información respecto a las empresas de pensión, cuando esto no ocurrió. Tanto las AFP como las AFJP no contemplaron ni a desempleados ni a trabajadores informales. Además, en el largo plazo sus retornos no fueron los esperados incluso para quienes sí habían hecho aportes. Ambos sistemas devinieron en oligopolios y, si bien en Argentina se pasó de un modelo de capitalización hacia uno de reparto, actualmente en Chile se está discutiendo la viabilidad de las AFP.

Los sistemas de pensión en América Latina no pueden analizarse independientemente sin contemplar la estructura jerárquica de sus relaciones capitalistas. De esta manera, es evidente la relevancia de si un sistema privado, público, o mixto es más o menos efectivo que otro, pero esto solo puede ser resuelto contemplando las particularidades del capitalismo en el continente sin importar si el sistema es público o privado, los modelos reaccionan ante las fluctuaciones económicas de los países, las cuales como se vio en Chile y Argentina, impactaron en el desempleo y la informalidad laboral, alterando el rendimiento de las pensiones. De esta manera, el condicionamiento de cómo funcionarán los sistemas de pensión responden a las relaciones jerárquicas que favorecen a grupos específicos, demandan mano de obra poco especializada y se aprovechan de la flexibilidad de los sindicatos, es decir, a las características esenciales del capitalismo latinoamericano.

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Notas

[1] Del original: “Institutions reduce uncertainty by providing a structure to everyday life.”

[2] Una extensa discusión sobre cómo se gestó el sistema de pensiones chileno puede ser vista en Jobet (1951).

[3] Pueden nombrarse otras características, como el rechazo de un trade-off favorable a la inflación en la Curva de Phillips, pero son excesivamente técnicas y no resultan operativas para el análisis de este trabajo.

[4] El por entonces ministro de Obras Públicas, Roberto Dromi, había sentenciado: “nada de lo que deba ser estatal permanecerá en manos del Estado”, luego de anunciar una serie de privatizaciones - https://youtu.be/nVUu0vT1Tuk

[5] De no decidirise por ningún sistema, los trabajadores serían trasladados, en el período de un mes, al sistema de AFJP’s.

[6] Ver Diálogos Programa, 2020. Diálogos Podcast 24 - Roque Fernández - PROTAGONISTAS DE LA ECONOMÍA ARGENTINA. [online] YouTube. Available at: [Accessed 5 May 2022].