I. Introducción

Bolivia y Chile suelen ser vistos como dos casos antagónicos entre sí. El primero se suele enmarcar en un modelo económico y social caracterizado por un elevado grado de intervención del Estado en las etapas productivas, junto con una política social de amplio espectro que busca reducir la desigualdad económica (Mokrani, 2010). Por otra parte, frecuentemente se caracteriza al modelo chileno como un esquema donde la esfera privada es la encargada del desarrollo de la economía, relegando a la esfera pública. En este modelo el sector público se limita a establecer el marco institucional, “las reglas de juego”, donde se desenvolverán las actividades.

Sin embargo, a pesar de estas caracterizaciones, en los hechos ambos esquemas tienen similitudes. La principal semejanza se da en la estructura productiva de ambos países o, más bien, en su canasta exportadora. Tanto Chile como Bolivia presentan un elevado índice de concentración económica y poca diversificación de los bienes que exportan. Por ejemplo, el 50% del valor de las exportaciones chilenas corresponde a productos del cobre (mineral de cobre, cobre refinado y otros productos sin refinar), observándose una tendencia al alza del mineral de cobre y una tendencia a la baja del cobre refinado (González, Larraín & Perelló, 2020).

En el caso de Bolivia, el principal sector corresponde a los hidrocarburos, la producción gasífera, particularmente, la cual muestra una tendencia creciente desde los años 90, habiendo contribuido con porcentajes de entre 4% y el 6% del PIB. A su vez, desde el punto de vista fiscal, la venta de gas natural representa más del 50% de los ingresos fiscales, los cuales se destinan a los programas sociales (Chávez, 2013).

Este tipo de estructuras productivas concentradas suele estar acompañada de una dependencia de factores exógenos a la economía. Esto se debe a que los resultados comerciales del país dependen del precio internacional del bien que exporta, escenario que se agrava en el caso de los productos primarios. Los commodities, a diferencia de otros bienes, presentan mayores variaciones en sus precios a lo largo del tiempo debido, en parte, a que su demanda no necesariamente se determina por factores económicos (Sachs & Warner, 2001; Hausman, Hwang y Rodrik, 2006). Como consecuencia, aquellos países que presentan una canasta exportadora concentrada en estos bienes suelen experimentar mayor volatilidad macroeconómica. América Latina es un ejemplo de esto (Rodrik, 2006).

Dentro de este grupo, se encuentran Bolivia y Chile que, recientemente, han experimentado estallidos sociales, en parte, debido a la desigualdad social en estos países que pusieron en peligro sus sistemas de gobierno. Estos casos presentan características peculiares: Chile es uno de los países con mayor desigualdad en el mundo y mayor PBI per cápita en la región[1]. Bolivia es el país más pobre de la región, considerado dentro del grupo de países con menor ingreso según CEPAL (2019, pp. 180).

En este artículo trataremos de indagar sobre la relación que puede existir entre la falta de diversificación de estos países y los estallidos sociales, en busca de encontrar un vínculo que permita relacionar los problemas sociales y económicos con la concentración de la canasta exportadora de estos países. Particularmente, estudiaremos los casos de Bolivia y Chile y las protestas sociales que ocurrieron en los años recientes. Sostenemos que en ambos casos las políticas implementadas en las últimas décadas para mejorar la distribución del ingreso, y atenuar los vaivenes de los precios internacionales, incrementó el grado de dependencia externa de estos países, generando una de las múltiples causas de los conflictos de 2019.

Estas concepciones nos permiten entender que el análisis de la concentración económica excede a la dimensión económica, ya que involucra discutir acerca de otras variables, como la configuración institucional, educación, desigualdad, entre otras. Estas variables serán tomadas en cuenta para analizar los casos de Bolivia y Chile, y cómo la interacción entre estas puede utilizarse para explicar los estallidos sociales a finales de 2019.

La metodología que utilizaremos será una revisión histórica, analizando las principales políticas que fueron implementadas por los gobiernos de ambos países para afrontar los problemas en la distribución del ingreso y la dependencia externa. Comenzaremos por revisar parte de la literatura existente considerando la relación entre comercio exterior con desarrollo económico e instituciones político-económicas, con el fin de encontrar algunas de las variables que determinan la concentración o diversificación de economías basadas en la exportación de recursos naturales. A continuación, describiremos los casos de Chile y Bolivia en detalle, junto con sus respectivos estallidos sociales para evaluar si tienen o no una relación con la falta de diversificación económica. Finalmente, en la última sección del trabajo se presentan las conclusiones.

II. Marco teórico

La particularidad de la explotación minera y gasífera es que pueden generar una importante cantidad de riqueza y bienestar. El modelo chileno fue, en parte, un ejemplo de esto, tomando en cuenta que el país tuvo un crecimiento de 30.7% entre 2003 y 2008 (Agosin & Montecinos, 2011). Bolivia también presenta la misma dinámica de crecimiento acelerado gracias al boom de commodities a principios de los 2000, permitiendo al país reducir su desigualdad en diez puntos según el indicador de Gini[2]. No obstante, esto no implica que las economías se hayan desarrollado productivamente, en el sentido de que su canasta exportadora se haya diversificado, reduciendo así la dependencia de factores exógenos (Koren & Tenreyro, 2007).

La relación entre la canasta exportadora de un país y su nivel de desarrollo no es un tema nuevo en la literatura, como tampoco lo es el vínculo que tienen las instituciones en su devenir económico. Algunos de los principales aportes en este tema los realiza la denominada escuela estructuralista, con autores como Prebisch, Ocampo y otros. En sus obras, se describe una relación de comercio desigual entre los países denominados como “centro” y aquellos de “periferia” (Prebisch, 1950). Los primeros corresponden a naciones industrializadas que exportan productos manufacturados, mientras que la periferia lo componen países cuyas exportaciones se concentran en productos primarios que sirven de insumo a los del centro. Uno de los motivos que origina la relación de comercio desigual es el deterioro secular de los términos de intercambio propuesto por Prebisch-Singer, argumentando que la relación entre los precios de las manufacturas y bienes primarios tiende a perjudicar a los países de la periferia, generando problemas en la balanza de pagos (Ocampo, 2001).

Uno de los factores causantes de esta desigualdad en el comercio es la poca diversidad en la canasta exportadora de los países periféricos en relación con los del centro, ya que estos se especializan en productos cuya elasticidad-ingreso es elevada (manufacturas y bienes de consumo principalmente), lo que deriva en un mayor ritmo de crecimiento respecto a los países exportadores de bienes primarios (Ocampo, 2001).

De estos conceptos se desprende la llamada “enfermedad holandesa”, donde un país productor de materias primas tiene una elevada productividad gracias a condiciones naturales a costa de déficits productivos en los demás sectores (Wiig, 2012). Para entender este fenómeno podemos partir del tradicional modelo de comercio internacional de Heckscher-Ohlin, donde un país que posee una ventaja relativa en la producción de un bien termina adaptando su estructura económica a este sector (Hodd, 1967; Jones, 1957; Bhagwati, 1972). Según este esquema, los beneficios que se obtienen por el comercio de bienes primarios se pueden trasladar a la producción de otras mercancías, desarrollando al resto de otros sectores (Cuberes y Jerzmanowski, 2009; Schott, 2003).

Sin embargo, esta transferencia de beneficios requiere ciertas condiciones, además del financiamiento para que se lleve cabo, debe existir un marco institucional que permita la movilidad de factores (Hausman, Hwang y Rodrik, 2006). Este marco es el que permite celebrar contratos entre los agentes, obtener financiamiento, previsibilidad, mano de obra calificada, entre otras condiciones necesarias para desarrollar los nuevos sectores (El-Wassal, 2012; Atkinson & Hamilton, 2003). Si esto no está presente, los sectores no transables no podrán obtener parte de los beneficios del sector transable, lo que desemboca en el escenario de enfermedad holandesa. Aquí el sector transable concentra las ganancias del comercio exterior, relegando a los sectores no transables por su baja productividad (Sachs & Warner, 2001; López, 2012).

Una de las maneras de observar este fenómeno es mediante la relación entre la diversificación exportadora y el nivel de ingreso. Algunos autores atribuyen esta relación a la volatilidad que presentan las economías poco diversificadas, en particular, aquellas no desarrolladas (Koren, M. y Tenreyro, 2007; Rodrik, 2006; Harding y Venables, 2016).

Otros trabajos, en cambio, muestran que la expansión de sectores no transables refleja el cambio de un equilibrio a otro, de manera que la diversificación representa el comienzo de la concentración exportadora de otros sectores (Cadot, Carrère y Strauss-Kahn, 2011). En este aspecto, Acemoğlu y Zilibotti (1997) argumentan que en las primeras etapas de desarrollo de un país las oportunidades de diversificación son limitadas, principalmente por la falta de financiamiento. Esto genera que aquellos países con bajos índices de concentración en su estructura económica, en particular aquellos que menos dependen de la venta de commodities, exhiban mayores coeficientes de inversión extranjera directa (El-Wassal, 2012).

Por otra parte, algunos estudios analizan este escenario indagando en la relación entre el nivel de salarios y la canasta exportadora de un país (Vu, 2012; Brambilla, Chauvin & Porto, 2015). Estos documentos encuentran que no necesariamente un incremento en las ventas al exterior implica una suba en los salarios, ya que otros factores, como la educación o las características del bien que se exporta, influyen en esta relación. Este escenario de incremento en las exportaciones sin aumentos de salarios se observa con mayor frecuencia en los países menos desarrollados, en particular, aquellos donde la producción se concentra en commodities (López, 2012), lo que refuerza las estructuras dependientes de los precios internacionales de commodities.

Un concepto útil para esta discusión es denominado “extractivismo”, el cual es definido “como un tipo de extracción de recursos naturales, en gran volumen o alta intensidad que están orientados esencialmente a ser exportados como materias primas sin procesar, o con un procesamiento mínimo” (Gudynas, 2014, pp.3). Bajo esa perspectiva, la explotación minera o gasífera podrían ubicarse bajo este concepto. No obstante, el término no se aplicaría, por ejemplo, a la minería de pequeña escala o artesanal, sino a los grandes emprendimientos.

Por otro lado, Gudynas agrega otra característica más a este modelo: la relación que existe entre las políticas que adoptan los gobiernos cuando el modelo económico adoptado se basa en la exportación de materias primas, lo que se refleja en medidas que favorecen este tipo de actividades en detrimento de otras. Ejemplos de este comportamiento pueden verse particularmente en el cuidado ambiental, donde los mandatarios no adoptan medidas para reducir los impactos ambientales que estos sectores provocan (Gudynas, 2012).

No obstante, esto no implica que los países que cuenten con ventajas naturales para desarrollar estas actividades desemboquen en modelos extractivistas, o un caso de enfermedad holandesa. En este aspecto, algunos trabajos muestran que los efectos de la producción minera en la economía pueden ser considerablemente elevados, en término de encadenamiento hacia otros sectores (Fairlie Reinoso, 2011; Rivera & Aroca, 2014). Incluso, se muestra que estos efectos son más fuertes en países donde existe una infraestructura que permita estimular la demanda entre las industrias, estímulos fiscales, capital humano, entre otras condiciones (McMahon & Moreira, 2014; Stern, 1995). De hecho, estas actividades extractivas dependen fuertemente de los marcos regulatorios de cada país, ya que la interacción de este sector con otros requiere de reglas de juego claras y previsibilidad, en parte por el elevado volumen de inversión que solicitan (Korinek, 2013).

No necesariamente la actividad minera o la extracción de gas natural determinan la concentración de la economía en estos sectores. La poca diversificación ocurre por el marco institucional que se aplica y, por tanto, los efectos que estas actividades tendrán en un país dependerán de las reglas de juego que los gobiernos establezcan. Estas líneas de investigación fueron ampliamente desarrolladas por North (1990), quien define a una institución como las reglas de juego, humanamente diseñadas, que moldean la interacción humana, estructurando incentivos políticos, sociales y económicos (1990, pp.3). Si estas no son claras o no presentan beneficios para atraer inversiones extranjeras, estos rubros no podrán desarrollarse, reduciendo el impacto que pueden generar en otros sectores, como señalan Acemoglu, Johnson y Robinson (2006), quienes consideran que la diferencia institucional entre países es la variable principal para evaluar el crecimiento y la prosperidad.

Así, estos autores consideran la existencia de dos instituciones fundamentales para los Estados: las extractivas y las inclusivas; en el caso de las primeras, los beneficios se concentrarían en unos pocos que explotan al resto de la población, mientras que las instituciones inclusivas permiten que los individuos participen de la toma de decisiones (Acemoglu, Johnson y Robinson, 2012). El primer caso sería el chileno, donde una élite concentra los recursos económicos de la sociedad, impidiendo que la ciudadanía pueda tomar decisiones sobre sus prácticas, fomentando el extractivismo estatal. No obstante, también existen otras variables que determinarán esto, como el capital humano de un país, ya que, como ocurre en el caso del cobre, estos sectores por sí mismos no absorben una elevada cantidad de empleos de alta calidad (Rivera & Aroca, 2014; López, 2012; Sachs & Warner, 2001; Wiig & Kolstad, 2012).

Como consecuencia, de no presentarse estos ítems antes mencionados, el resultado más probable será el de enfermedad holandesa, donde solo el sector transable obtiene beneficios del comercio exterior, perjudicando al resto de la estructura productiva. Además, si los instrumentos para contrarrestar los shocks externos, como una baja repentina de los precios de cobre, dependen de la recaudación de gravámenes a estos rubros, entonces el resultado es un incremento en la dependencia externa en lugar de reducirla (Martínez., Matus & Oda, 2018; Zambrano & Aguilera-Lizarazu, 2010).

Este último punto es particularmente importante en el caso de Bolivia y Chile, en donde los programas productivos y sociales son financiados mediante las rentas del comercio exterior. Cuando estas caen por la baja en los precios internacionales, los ingresos fiscales se deterioran rápidamente. Como consecuencia, los intentos de fortalecer las variables antes mencionadas – educación, infraestructura, credibilidad, etc. – se truncan por la falta de financiamiento, incentivando el surgimiento de conflictos sociales que preexisten en los países. En estos Estados los centros de tensión fueron el sistema educativo y la institucionalidad del gobierno, como veremos a continuación.

2.1 Chile: el castillo de naipes hecho modelo

Resulta innegable que el llamado “milagro chileno” ha puesto a Chile en la órbita de los países más ricos de América Latina, a pesar de la poca diversificación exportadora que históricamente presentó su economía. En el período previo a 1970, el cobre representaba cerca del 75% de las exportaciones, más del 50% de los ingresos fiscales y cerca del 75% de la entrada de divisas al país (Meller, 2002). A partir del año siguiente, comienza un proceso de estatización de la producción de cobre, culminando en el año 1976 con la creación de CODELCO: para finales de la década, la producción cúprica estatizada representaba el 85% de la producción total de este mineral (óp. cit.). Cabe aclarar, que tres años antes, el 11 de septiembre de 1973, se dio un golpe de Estado comandado por Augusto Pinochet, donde se privatizaron empresas productivas agrícolas e industriales, previsión, servicios domiciliarios, educación y, parcialmente, la salud (Estévez, 2003), modificando la economía del país, con resultados que tienen su impacto en la actualidad.

Luego de la crisis económica de 1983, el gobierno de Pinochet estableció una serie de medidas institucionales dirigidas a fortalecer la producción de cobre: el nuevo Código Minero, el Decreto Ley 600 (DL 600), y la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras. Estas tres medidas apuntaron a tres etapas de la producción. La Ley Orgánica garantiza y reglamenta las concesiones, tanto para exploración como explotación; el DL600 actúa sobre las inversiones extranjeras en general, estableciendo plazos, beneficios y requisitos; por último, el Código regula la actividad en sí misma[3]. Esta serie de cambios institucionales dictaron una desregulación completa de toda la cadena productiva del cobre, incluyendo la exportación, especificando una serie de beneficios impositivos y jurídicos para aquellos inversores que participaran en la producción. Ejemplos de estas medidas son el principio de no discriminación; acceso a divisas al valor del mercado; posibilidad de establecer cuentas off-shore para mantener los depósitos de divisas en el exterior; la posibilidad de remitir las utilidades al exterior en cualquier momento; un requerimiento mínimo de activos financieros de un 25% del total de la inversión, entre otras (Meller, 2002).

Como resultado de esto, en el periodo de 1974 a 2000, la IED proveniente de la industria minera representó 34,5% del total (Rodas, 2005). Por este motivo la producción de cobre en los años noventa se incrementó más de un 30% por parte del sector privado, generando que la participación de CODELCO en la extracción pase a representar sólo un tercio del total, incluso en la actualidad (Rodriguez et al., 2015). Este factor permite explicar la razón por la cual cerca del 50% del valor de las exportaciones chilenas proviene de la extracción de cobre y, por ende, su importancia para la evolución económica del país.

Como consecuencia, se genera un escenario en donde la evolución del precio internacional del cobre determina el sendero de crecimiento potencial de la economía. Esto se debe al preponderante rol del sector minero en la provisión de divisas, lo que determina la posibilidad de importar insumos necesarios para sostener a las demás actividades, como el petróleo (Rodriguez et al., 2015). Es por esto que algunos autores comenzaron a resaltar la dependencia que presenta el país hacia la evolución del precio del cobre, indicando que, con el marco institucional actual, la economía se estaba primarizando (Cortes, 2012: Kremerman y Terram, 2004). En este aspecto, Medina (2018) estima que un aumento transitorio del valor del cobre de 10% solo produciría un incremento del 0.4% en la producción de bienes no relacionados con la actividad minera.

Si bien los sucesos mencionados pueden reflejarse en riqueza y crecimiento, bajo ningún aspecto pueden ubicarse dentro de categorías semánticas como “progreso” o “desarrollo” ya que esto implicaría que la economía chilena habría dejado atrás su dependencia externa, más bien, ocurre todo lo contrario. El principal destino de las exportaciones chilenas de cobre son China (36,9%), Japón (12,5%), y Estados Unidos (8,4%). Estos países corresponden a los mayores productores de bienes refinados del cobre a nivel mundial (Rodriguez et al., 2015).

Por otra parte, al observar las importaciones chilenas notamos la predominancia de estos mismos países, particularmente en dos rubros: productos refinados de cobre y petróleo[4]. Esto nos permite identificar una configuración económica donde los principales insumos del país son importados y, en algunos casos, son los mismos bienes que se exportan luego de sufrir una transformación industrial.

Esto significa que el resultado comercial de Chile depende de estos países y, a su vez, implica que la evolución de los precios internacionales del cobre determinará, en gran medida, la evolución económica del país.

Esta relación de dependencia no es una novedad en la literatura académica sobre el tema, ya que fue observada por varios autores, como Cordero y Villena (2020) y Martínez, Matus y Oda (2018), entre otros. No obstante, las autoridades son conscientes de esta vulnerabilidad y han efectuado, desde comienzos de este siglo principalmente, una serie de medidas destinadas a evitar excesivas fluctuaciones del precio internacional del cobre. Nos referimos a la Ley de Responsabilidad Fiscal[5] que vela por el comportamiento sano de las cuentas fiscales (Agosin & Montecinos, 2011). Junto con esta ley se constituyeron dos fondos con el objetivo de almacenar el excedente de recursos – superávits fiscales y comerciales – que disponía el país. Estos son el FRP (Fondo de Reserva de Pensiones) y el FEES (Fondo de Estabilidad Económica y Social).

El FRP se creó el 28 de diciembre del 2006 con un monto inicial de US$604,5 millones de dólares con el objetivo de solucionar los déficits del sistema de pensiones ante el incremento de la esperanza de vida y, por consiguiente, el aumento de la población perteneciente a la tercera edad (Agosin & Montecinos, 2011). Estos fondos se financian mediante los ingresos fiscales anuales, principalmente, por los impuestos que recauda el Estado por la actividad minera. Estos son el Impuesto a la Renta de Primera Categoría, que aplica para todas las empresas; el Impuesto Adicional sobre las empresas que realizan remesas al exterior; y un Impuesto Específico a la actividad minera, llamado “Royalty a la minería”, el cual consiste en una tasa por la explotación de minerales en el país (Rodriguez et al., 2015). Estos impuestos, los fondos se financian con las utilidades obtenidas por CODELCO (Du, Serrano & Vianna, 2018).

Adicionalmente, como consecuencia de las crisis financieras en las décadas previas, el Banco Central adoptó, a comienzos de los 90, una política de metas de inflación y manejo del tipo de cambio, mientras que la política fiscal se sometió a una regla del balance estructural. Esto significa que el gasto público debe limitarse a los ingresos estructurales del fisco y no a los ingresos efectivos, es decir, menor gasto en los auges y mayor durante recesiones, contrario a lo que hubiese ocurrido si este se determinara por los ingresos efectivos, lo que es configurando una política fiscal anticíclica (Villena, Gamboni & Tomaselli, 2018). De esta manera, el gasto público se financió por las utilidades de CODELCO y la recaudación de la actividad minera, evitando generar volatilidad sobre el gasto público derivada de los cambios en el precio internacional del cobre. Como resultado, la tenencia de pasivos por parte del país pasa de una posición “deudora” a comienzos de los 2000 a “acreedora” hasta 2010, gracias al ahorro fiscal y la moderación del gasto público (Cordeno & Villena, 2020)

Gracias a esta regla, y a las políticas del FEES, fue posible paliar los efectos de la crisis financiera internacional en 2009, los daños causados por el terremoto en 2010 y el posterior tsunami que experimentó el país. No obstante, fue necesario romper con la regla fiscal de superávit estructural e incrementar el stock de deuda pública con el objetivo de reactivar la economía (Agosin & Montecinos, 2011). El problema que surgió a partir de 2014 es que, al no retomar la política fiscal anticíclica anterior, el resultado fiscal comenzó a deteriorarse, generando presiones sobre el tipo de cambio real (Cordeno & Villena, 2020; Du, Serrano & Vianna, 2018). Este efecto se reforzó por la caída sistemática de los términos de intercambio, en particular, los precios del cobre, cuyos valores comenzaron a disminuir desde 2012 a nivel mundial (Martinez, Matus & Oda, 2018). Esta situación comenzó a deteriorar el buen desempeño económico de Chile en la primera década del siglo, ralentizando la recuperación de la economía luego de los shocks externos y naturales.

Esta dificultad en la recuperación representa una imposibilidad de alcanzar una mejora en la distribución del ingreso. Una de las causas del estallido social a finales del 2019 se atribuye a la marcada desigualdad que existe en el país, la cual se agravó en los años recientes (Cordeno y Villena, 2020; Gonzalez y Morán, 2020). Históricamente, los indicadores que miden esta variable no han presentado resultados favorables en comparación con el resto de la región, a pesar de su constante reducción desde principios de los 90. Esta problemática se evidencia bajo el lema de protesta de “las dos caras de Chile”, donde conviven, precisamente, dos realidades distintas: un sector de la población asociado a las actividades extractivas que dispone de un elevado nivel de ingresos; y otros grupos de menores ingresos sin relación con este sector, entre los que se encuentran los estudiantes universitarios (Siavelis, 2016), quienes comenzaron a evidenciar la realidad que enfrenta el país. Ellos dirigieron la mayoría de las protestas que ocurrieron desde comienzos de 2006 (Gonzalez & Morán, 2020).

El sistema educativo chileno basado en vouchers está siempre en la mira de las discusiones[6]. El problema que se presenta en el ámbito educativo es que la competencia entre las escuelas privadas y públicas lleva a que los establecimientos orienten sus inversiones a mejorar su infraestructura y no necesariamente la calidad del servicio que prestan, ya que el subsidio prepondera más la tasa de asistencia en relación con la matrícula que el desempeño académico (Cox, 2003). De esta manera, solo el segmento de la sociedad que dispone de mayores ingresos puede acceder a establecimientos con ambas características (Hsieh & Urquiola, 2006). Esto provoca que el costo de la educación se incremente, en particular para el acceso a las universidades, ya que los postulantes que se hayan graduado de escuelas públicas tendrán mayores dificultades al momento de realizar exámenes de admisión en relación con los provenientes de la educación privada (Siavelis, 2016).

Siguiendo el estudio hecho por Espinoza & Núñez (2014) donde se estimó la estructura ocupacional de la población de Chile para 2009, los autores encuentran que el 22% de los empleos totales corresponden a la categoría “servicios” y, con el mismo valor, para “operarios no calificados”. Sin embargo, entre estas dos categorías existen, en promedio, cinco años de estudio y más del doble de diferencia salarial[7]. Esto nos indica la existencia de un pequeño grupo de la población que concentra la mayor parte de los ingresos, en particular, aquellas actividades relacionadas con la extracción, transporte y venta al exterior del cobre, incluidas en el sector “servicios”.

A este factor hay que agregar las medidas adoptadas a principios de los 80 con las privatizaciones que afectaron los sistemas educativos, salud y de pensiones, bajo una marcada influencia de las teorías neoliberales, especialmente las provenientes de la escuela de economía de Chicago liderada por Milton Friedman. A la hora de articular la reforma de los servicios públicos, esta doctrina se basó en dos mecanismos centrales: por un lado, la privatización de los bienes públicos y, por el otro, la libre elección y la competencia entre proveedores (Verger, Zancajo & Fontdevila, 2016).

Este hecho sumado a la disparidad en la distribución salarial encareció el costo de su formación académica para la población. Para suplir este déficit de empleos de alta calidad, en 2005 se creó el Comité Nacional de Innovación para el Desarrollo (CNID), conformado como una mezcla entre entidades privadas y el Estado. No obstante, hasta 2017 este no poseía una estructura jerárquica bien establecida ni un marco institucional adecuado. Esto se solucionó, en parte, mediante la creación del hasta entonces inexistente Ministerio de Ciencia y Tecnología en 2017, que permitió una mejora en la coordinación de proyectos (Balbontín, Roeschmann, & Zahler, 2018). Sin embargo, cabe resaltar que los fondos que recibe el CNID están sujetos a los resultados fiscales y, por ende, a la regla de balance estructural que se abandonó en 2010 para hacer frente a las consecuencias de los shocks externos (Cordeno & Villena, 2020), lo cual hace más vulnerable y fluctuante la política en este ámbito.

Esta combinación de factores, la elevada desigualdad y el descontento social, se suman a otros factores de índole político reflejados en escándalos de corrupción y caída en la participación electoral de la población (Siavelis, 2016), lo que derivó en los acontecimientos que sucedieron en octubre de 2019. En síntesis, el Estado siempre ha estado presente en convertir a Chile en un país débil ante shocks externos, incluso habiendo logrado una mejora en las condiciones de vida respecto a la década de 1980.

2.2 Bolivia: consecuencias del populismo extractivista

El caso de Bolivia presenta similitudes a lo sucedido en Chile. El sector clave para la economía boliviana es aquel relacionado a los hidrocarburos, en particular, la extracción de gas para luego convertirse en combustible. Por otra parte, los principales socios comerciales son Argentina y Brasil, donde se destina la mayor parte de la producción y, en contrapartida, se importan vehículos terminados desde estos países. Esta es la misma relación de exportador de materias primas e importaciones de bienes de mayor elaboración presente en el caso chileno, en este caso, los automóviles.

Una de las más importantes similitudes con el caso chileno es el preponderante rol del Estado en el sector económico principal, en este caso bajo la tutela de YPFB. Esta empresa fue creada en 1936 con capitales públicos, pero luego fue privatizada en la década de los noventa como un intento de dinamizar al sector (Chávez, 2013). En el siglo XXI, el proyecto liberal en Bolivia comenzó a deslizarse rápidamente hacia su fracaso: las “guerras del agua y el gas”, ocurridas en 2000 y 2003 respectivamente, fueron masivas protestas contra la privatización y el comercio exterior que desembocó en la renuncia del presidente Carlos Mesa Gibert en junio de 2005. Con el adelanto de las elecciones, Evo Morales llegó al poder en 2006, estatizando definitivamente los recursos hidrocarburíferos del país, concentrados en YPFB, un organismo que data de 1936 e, históricamente, fue objeto de disputas debido a su riqueza natural. La estatización se llevó a cabo mediante el Decreto Supremo N°28701 denominado como “Héroes del Chaco” (Ceppi, 2016). Al mismo tiempo, se promulgaba una ley aprobada un año antes denominada Ley N° 3058 de Hidrocarburos, que imponía una alícuota para la producción de las empresas del sector, siendo YPFB la principal afectada con esta medida: se estableció que la recaudación por Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%) y por Regalías (18%) (Chávez, óp. cit.).

Entre los puntos más sobresalientes de la batería de reformas, se encuentran “la propiedad, la posesión y el control” de los recursos naturales hidrocarburíferos del país, lo cuales recaen en el Estado que, a través de YPFB, asume la comercialización para el mercado doméstico y los destinos de exportación. Adicionalmente, las empresas transnacionales que deseen continuar operando en el país deben firmar nuevos contratos con YPFB en el marco de la normativa hidrocarburífera o retirarse del sector (Chávez, 2013).

Estas medidas se basaban en la concepción de soberanía sobre los recursos naturales que impuso el presidente Morales con su llegada al poder, argumentando que de esta forma la economía podría despegar basándose en los resultados positivos de este sector (Ceppi, 2016). Para ello era necesario que el aumento de la renta de estas actividades fuera controlado por el Estado (Haslam & Heidrich, 2016). No obstante, cabe destacar que el modelo de gestión que se planteó concentra la autoridad política y económica en la figura del presidente, de manera que es el poder ejecutivo el encargado de realizar estas reformas, como también administrar y distribuir los beneficios que genera la actividad (Durana, 2012, Mazzuca, 2013).

Esta batería de medidas significó para el Estado boliviano un incremento exponencial en sus ingresos fiscales. Nada más en el año de su aprobación, el fisco boliviano vio aumentado en 95% sus ingresos totales. Entre los años 2004 y 2009 el ingreso fiscal por hidrocarburos creció a una tasa promedio de 44% en términos anuales, alcanzando un máximo de US $2,8 mil millones en 2008. Entre los años 2006 y 2009, el ingreso por hidrocarburos representó, en promedio, 32% de los ingresos totales del sector público no financiero (Zambrano & Aguilera-Lizarazu, 2010). La evolución positiva de la renta energética le permitió a la administración Morales, a diferencia del caso de Chile, destinar gran parte de los recursos del Estado al establecimiento de políticas sociales, para atender deficiencias específicas en materia de salud y educación. La idea para alcanzar estos objetivos era mediante la apropiación de los recursos naturales, de forma que las ganancias por la extracción de estos sean distribuidas al pueblo boliviano a través de una política fiscal con “efecto derrame” para abordar la pobreza y la desigualdad social (Gudynas, 2012).

Existen tres casos icónicos de estos mecanismos que podemos utilizar como guía para comprender esta relación entre las condiciones externas y el bienestar social. El primero es un bono otorgado por el gobierno denominado “Juancito Pinto”, este se trata de una transferencia de dinero universal para las familias con el objetivo de incentivar la asistencia de los niños a la escuela. Por cada hijo/a que se inscribiera en un establecimiento educativo se les otorgaría un monto equivalente a 200 bolivianos (28 dólares) anuales siempre y cuando éste asista al 80% de las clases, como mínimo (McGuire, 2013). Otro proyecto social que se estableció con la gestión de Morales fue el programa “Juana Azurduy” en 2009, el cual otorgaba un total de 260 dólares por cada hijo a aquellas madres que no contaran con un seguro de salud a corto plazo y los niños menores a dos años, a cambio de que los hijos cumplan con los controles integrales para acceder a este beneficio[8].

Finalmente, el tercer caso es el programa denominado como Renta Dignidad, el cual consiste en transferencias incondicionales a los mayores de 60 años que no dispongan de una jubilación, sean residentes en el país, no cobren un sueldo del sector público, entre otros requisitos[9]. La particularidad de este bono, al igual que el caso del Juancito Pinto, radica en su carácter universal.

Estos tres programas se encuentran financiados en su totalidad por los ingresos que obtenga YPFB de sus ventas, la recaudación del impuesto a los hidrocarburos y aportes del tesoro nacional (Müller, 2009). Es aquí donde encontramos la similitud con el caso chileno, ya que estos programas destinados a mejorar la distribución del ingreso se encuentran sujetos a la evolución del precio internacional del petróleo debido a que su principal fuente de financiamiento se encuentra en el desempeño de YPFB y las exportaciones del país. Esto genera que los programas de gasto público de Bolivia se determinen por factores exógenos a la economía, lo que implica un comportamiento procíclico del déficit fiscal. Algunos autores como Ceppi (2015) y Camacho-Soliz (2019) han mostrado que esta relación se observa para todos los mandatos de Morales en el país, reproduciendo una suerte de esquema extractivista que describimos al comienzo del trabajo

Una vez explicado el comportamiento cíclico de la política fiscal y social, basada en el monopolio de YPFB sobre la extracción de gas y combustible, podemos comenzar a establecer el vínculo con los acontecimientos sucedidos a finales de 2019 mediante una multiplicidad de factores. Por un lado, la concentración de la actividad económica en una empresa de carácter público junto con la existencia de programas de transferencia directa puede generar incentivos a utilizar la política fiscal con fines electorales. Algunos autores como McGuire (2013) documentan que este fue precisamente el caso con el bono Juancito Pinto en 2009, donde en un acto escolar se obligó a los estudiantes a reivindicar la figura de Evo Morales como el proveedor de estos beneficios. Otro caso de manipulación de la política fiscal y debilidad institucional ocurrió en 2007, cuando la oposición presentó en el Senado un proyecto para modificar la financiación de la Renta Dignidad. En respuesta a esto, los legisladores del MAS ignoraron completamente la propuesta y rechazaron la iniciativa gracias a su mayoría en el congreso, lo que muestra una señal de ausencia de diálogo entre los representantes de la ciudadanía (Mazzuca, 2013).

No obstante, quizás la prueba más contundente de la orientación política que tuvieron los planes se encuentra en los discursos del presidente Morales. En 2008, el presidente realizó un discurso en relación con el aniversario de la implementación del bono Juancito Pinto, anunciando que se trataba de una rendición de cuentas con el pueblo (Durana, 2012). Sin embargo, si analizamos los efectos que tuvo el bono en las tasas de escolarización no se observan grandes cambios. La razón de esto se debe a que el programa Juancito Pinto no contemplaba la educación secundaria hasta 2008 y los montos que paga son relativamente bajos para generar cambios en el comportamiento de las familias de menores ingresos (Magaloni & Dìaz-Cayeros, 2009).

Otro problema que presentan este tipo de programas es su carácter universal, ya que

no contempla las particularidades de cada estudiante, por ejemplo, si residen en una zona rural ni tampoco su nivel de ingreso siempre. Solo se controla que el niño esté inscrito en un establecimiento público (McGuire, 2013). En aspecto, existe una gran disparidad entre los años promedio de estudio de la población rural y urbana, aproximadamente cuatro años [10].

En el caso del programa Renta Dignidad sucede exactamente lo mismo. No obstante, para este caso, previo al gobierno de Evo Morales ya se había establecido un esquema similar mediante un bono denominado BONOSOL, implementado a finales de los 90 por el presidente Lozada, orientado a destinar parte de los ingresos fiscales al sector de mayor edad en la población. Con la llegada de Evo Morales al poder en 2006, el programa cambió su nombre a Renta Dignidad y, en consecuencia, el mandatario en sus discursos posteriores adoptó este programa como una idea originalmente suya (Durana, 2012).

A pesar de estas consideraciones, no se puede negar que el gobierno de Morales contribuyó a disminuir la desigualdad existente en el país. El problema es que para lograr esto la estructura económica y social quedaron determinadas por la evolución de los precios internacionales (Molina, 2006). De esta forma, cuando estos comenzaron a revertir la tendencia a comienzos de 2012, los desequilibrios en las cuentas de Bolivia comenzaron a resentirse y pasaron de ser superavitarias a deficitarias[11].

Esta es una de las razones que comenzaron a generar desconfianza en el gobierno de Morales, la baja efectividad – en términos de efectos sobre la escolaridad y distribución del ingreso a partir de 2014 – de los programas públicos a partir de la caída en la recaudación, lo que comenzó a verse como un creciente descontento social y denuncias de corrupción[12]. El punto clave se da en estos años cuando se realiza la consulta pública sobre la candidatura de Evo para el período 2020-2026, donde los ciudadanos no vieron positivamente esta posibilidad. No obstante, el mandatario hizo caso omiso y se postuló de todas maneras, lo que, en combinación con otros sucesos relacionados con la carga de los datos finales de la votación[13], desembocó en las protestas de noviembre del 2019.

Finalmente, cabe mencionar que basar la estructura económica a largo plazo en la venta de gas no es una estrategia sustentable para el desarrollo económico, especialmente si la actividad se concentra en una sola empresa estatal. Camacho-Soliz (2019) aborda este punto y demuestra cómo los regímenes extractivistas conllevan un déficit de responsabilidad pública, ya que el fortalecimiento del Estado como consecuencia de la mayor recaudación fiscal cambió el balance y autonomía de las agencias de control. El proceso puede reflejarse en los instrumentos que niegan los resultados del referéndum nacional de febrero de 2016, donde el presidente Morales, imposibilitado para una nueva reelección, desconoció los resultados con la Sentencia SCP 0084/2017 (ibid., pp.44)

III. Conclusiones

El análisis de la experiencia de Bolivia y Chile nos permite entender mejor la relación entre los recursos naturales y el desarrollo de un país. Si bien es cierto que representan una fuente importante de riqueza para los países, esto no necesariamente implica que el futuro está resuelto. Para que estas ventajas naturales representen un beneficio para toda la sociedad es necesario que existan otras condiciones previas. No alcanza con una macroeconomía ordenada como en el caso chileno, ya que los problemas sociales por la desigualdad ocurren de todas maneras, debido a deficiencias en el sistema educativo y el gran énfasis en el sector minero por la mala praxis gubernamental: el desarrollo de un país está fuertemente condicionado por la existencia de instituciones inclusivas.

No obstante, tampoco es posible un modelo centralizado en una empresa estatal, como es el caso de YPFB en Bolivia. El problema yace en que la rendición de cuentas públicas cobra un papel determinante para el desarrollo futuro de la economía en este tipo de esquemas, ya que la responsabilidad recae sobre una sola empresa. Esto se agrava en el caso boliviano con el modelo de gobierno populista que utilizó Morales.

Resulta interesante que en el caso chileno se utilizó una política fiscal contracíclica, mientras que en Bolivia esta fue procíclica y, no obstante, resultaron en conflictos sociales que pusieron en grave peligro la institucionalidad en ambos países. Esto nos advierte del problema que representa la concentración de las exportaciones en un muy pocos productos, ya que obliga a los países a basar sus instrumentos para desarrollar la economía en los precios internacionales de estos bienes. En el caso de los commodities, como el cobre y el gas natural, que presentan mayor volatilidad en su valor y suelen variar en función del contexto mundial, esta problemática se agrava aún más.

Podemos concluir que los modelos económicos de Chile y Bolivia no han triunfado en su objetivo de generar un desarrollo económico, ya que no contemplaban el efecto que las actividades extractivas pueden tener en otros sectores. Para ello, es necesario una serie de condiciones previas, en particular, un marco institucional que favorezca a todas las actividades involucradas, incluyendo el sistema educacional, político, y legal, entre otros. Pero también, es necesario contemplar programas que ataquen a la desigualdad de ingresos, no a través de meras transferencias monetarias. Mientras esto no suceda, es probable que los conflictos sociales continúen e, incluso, puedan agravarse.

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Notas