La vida de los tratados

El Tratado Antártico en las bodas de diamante desde su entrada en vigor: origen y evolución

The Antarctic Treaty in the sixtieth anniversary of its entry into force: origin and evolution

Villamizar Lamus, Fernando

Fernando Villamizar Lamus

fvillamizar@ubo.cl

Universidad Bernardo O’Higgins Chile

Revista Electrónica de Derecho Internacional Contemporáneo

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN-e: 2618-303X

Periodicidad: Anual

vol. 4, núm. 4, e028, 2021

derechointernacional@iri.edu.ar

Recepción: 18 Agosto 2021

Aprobación: 13 Diciembre 2021

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/283/28323452832345015/

DOI: https://doi.org/10.24215/2618303Xe028

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Cómo citar este artículo:Villamizar Lamus, F. (2021). El Tratado Antártico en las bodas de diamante desde su entrada en vigor: origen y evolución. Revista Electrónica de Derecho Internacional Contemporáneo, 4(4), 028. https://doi.org.10.24215/2618303Xe028

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Resumen: Tras sesenta años de su entrada en vigor, el Tratado Antártico ha sido y será un instrumento jurídico internacional fundamental para la administración del Continente Blanco. Este artículo expone cómo se originó, en qué consiste y cuál ha sido su evolución. Mediante un método descriptivo, se abordan cada uno de los artículos del Tratado Antártico que constituyen los principios y mecanismos de protección jurídica de la Antártida, así como los principales instrumentos internacionales que constituyen el Sistema del Tratado Antártico. El objetivo del artículo es brindarle al lector una visión general de un tratado complejo, pero que ha trascendido a los rigores de la Guerra Fría y que se ha mantenido vigente hasta nuestros días. El principal hallazgo consiste en que pese a los intereses antagónicos que pueden darse respecto de la Antártida, el Tratado Antártico con sus regulaciones sui generis ha permitido que ese continente se use de manera pacífica y se dedique a la paz y la ciencia.

Palabras clave: Tratado Antártico, Sistema del Tratado Antártico, Antártida.

Abstract: Sixty years after its entry into force, the Antarctic Treaty has proved to be and will continue to be a fundamental international legal instrument for the administration of the White Continent. This article explains how it originated, what it consists of and how it has evolved. Each of the articles of the Antarctic Treaty that constitute the principles and mechanisms of legal protection of Antarctica, as well as the main international instruments that make up the Antarctic Treaty System, are addressed using a descriptive methodology. The objective of the article is to provide the reader with an overview of such a complex treaty – one, however, that has transcended the rigors of the Cold War and has remained in force to this day. The main finding is that, despite the antagonistic interests that may exist with respect to Antarctica, the Antarctic Treaty with its sui generis regulations has allowed that continent to be used peacefully and for the sake of peace and science.

Keywords: Antarctic Treaty, Antarctic Treaty System, Antarctica.

Introducción

Las aproximaciones hacia la Antártida han sido dispares a lo largo de la historia de la humanidad, pero en los últimos 200 años las dinámicas de dichas aproximaciones han pasado de una búsqueda desenfrenada por la apropiación de los recursos antárticos al uso pacífico y reserva para la ciencia del territorio antártico. Esto último ha sido posible por un acuerdo sui géneris adoptado en Washington el primero de diciembre de 1959, y que empezó a regir el 23 de junio de 1961. Comoquiera que el objetivo de esta sección de la Revista denominado “La vida de los tratados” pretende “recordar el contexto histórico, político y jurídico en que el surgieron los tratados, fuente principal del Derecho internacional, y analizar su vigencia en la sociedad internacional contemporánea”, en las próximas líneas se hará un estudio sobre el Tratado Antártico en cuanto a su origen y evolución.

¿Cómo se llegó a un tratado para regular las relaciones en la Antártida?, ¿En qué consiste el Tratado Antártico y cuáles son sus principales disposiciones? ¿Fue suficiente el Tratado Antártico para regular la actividad humana en la Antártida? ¿Es un régimen temporal? Estas son las preguntas principales que serán respondidas a lo largo de este trabajo. Para esos efectos, la hipótesis que guiará el mismo apunta a afirmar que pese a las disposiciones particulares que posee el Tratado Antártico, y algunas sombras, es un tratado exitoso en cuanto a sus objetivos de uso pacífico de la Antártida, de libertad de investigación científica, cooperación científica internacional y suspensión de reclamaciones territoriales.

En la primera parte, referida a los orígenes del Tratado Antártico, se revisará brevemente la historia general de las aproximaciones humanas al Continente Blanco, y se hará un énfasis en lo acontecido a partir de los años cuarenta del siglo pasado para buscar una solución a los potenciales conflictos que se podrían generar con ocasión de las reclamaciones territoriales antárticas. A continuación, se revisará el iter político y jurídico que dio lugar al Tratado Antártico, para finalizar con el estudio de las disposiciones del Tratado Antártico, y unos comentarios sobre los principales instrumentos que constituyen el Sistema del Tratado Antártico.

1. Orígenes del Tratado Antártico

A. Algunas etapas previas

La relación respecto de la Antártida ha variado a lo largo de la historia de la humanidad. La primera aproximación fue en el ámbito de las leyendas. Según algunas narrativas polinésicas del siglo VII a. C., el caudillo e intrépido navegante Ui-te-Rangiora arribaría a paisajes cuya descripción podría corresponder al Continente Blanco (Martin, 2013, p. 27). Pese a la dificultad práctica de llevar una canoa a las complejas aguas antárticas, sin mayor equipo de navegación, este primer registro se complementó con la visión de algunos geógrafos y filósofos griegos como Ptolomeo, Pitágoras o Aristóteles, quienes creían en un territorio en lo que hoy conocemos con la Antártida, y que configuró la idea de una Terra Australia Incognita, que fue objeto de búsqueda durante la época de los descubrimientos europeos y chinos en América (Villamizar, 2017, p. 33 y ss.).

Aunque desde la época magallánica se tenía conocimiento cierto de la Antártida, solo hacia fines del siglo XVIII hubo evidencias claras de la existencia, reunidas con ocasión del viaje de 1772-1775 del capitán James Cook (Gordon & Hansom, 1998, p.177). Posteriormente, el “honor” del descubrimiento concreto lo tuvieron los cazadores de focas, quienes se concentraron geográficamente en las islas subantárticas y las islas periferifericas de la península antártica. En la década de 1820, se habían capturado 1,2 millones de lobos marinos por su piel en la isla de Georgia del Sur. Las operaciones de caza de focas, en 1820-1821, emplearon 91 barcos con un total de 3.000 hombres empleados en tierra. Estas operaciones de caza de focas contribuyeron significativamente al descubrimiento físico del continente (Abdel- Motaal, 2016, p. 26).

La caza de focas continuó su desarrollo a lo largo del siglo XIX dando paso progresivo a la denominada “Era Heroica”, que tuvo lugar entre 1895 y 1915, y en la cual hubo un progreso notable en la comprensión de la geografía de la Antártida, el estudio científico del continente y la búsqueda de sus recursos. La era fue apoyada por un número creciente de empresarios industriales y comerciales dispuestos a financiar expediciones al continente. Esta era también marcó el comienzo de la segunda fase principal de la explotación comercial del continente, en particular la caza comercial de ballenas, cuyo aceite fue un recurso estratégico durante la Primera Guerra Mundial. La primera empresa comercial de caza de ballenas fue la Compañía Argentina de Pesca (Avango, 2017, p. 490) y primera estación ballenera, se estableció en Georgia del Sur en 1904, lo que permitió que la industria ballenera se expandiera exponencialmente (Abdel- Motaal, 2016, p. 28).

Los hechos anteriormente relatados, son denominados por la profesora Shirley Scott como el encuentro de la primera ola de imperialismo antártico con la segunda (Scott, 2017, p. 40 y 41), siendo la primera ola, aquella acontecida entre la época de los descubrimientos hasta el establecimiento de bases balleneras en zonas periantárticas y antárticas; la segunda ola aquella que se desarrolla desde el fin del establecimiento de estaciones balleneras hasta las reclamaciones territoriales; y la tercera ola, aquella que abarca lo acontecido desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días prácticamente.

En lo relativo a esta segunda ola del imperialismo antártico, es menester indicar que el concepto central en el cual se basaba no solo el imperialismo antártico, sino todo el imperialismo europeo era el de “terra nullius”, en virtud del cual cualquier territorio que no estuviera administrado por un gobierno central con el cual un Estado colonizador europeo pudiera negociar, era susceptible de adquisición (Scott, 2017, p. 40). Es así como la búsqueda del polo sur magnético, concretada después de la primera reclamación territorial y conocida como la “carrera por polo”, conlleva como trasfondo determinar las áreas de la Antártida que podrían obedecer al concepto de “terra nullius” o no, para posteriormente proceder a reclamar ese territorio (Fitzmaurice, 2014, p. 304 y ss.).

El primer reclamo territorial sobre el territorio antártico provino por parte del Reino Unido, que fue precedido por numerosas expediciones científicas desde 1900. Dicha reclamación territorial británica se sustentó en una primera instancia en una respuesta diplomática a Noruega dada el 16 de mayo de 1906, en la cual el Reino Unido estableció Inter alía que la Tierra de Graham se consideraba como Dependencia de las Islas Malvinas/Falklands, y también a las negociaciones entre Argentina y Chile de 1906 sobre la delimitación de los territorios antárticos de ambos países. Dicho territorio fue formalizado por las Cartas Patentes de 1908 y 1917. Posteriormente, en 1923 el Reino Unido anunció la creación de las Dependencias de Ross, que sería administrado por el Gobernador de Nueva Zelanda y el 7 de febrero de 1933 se estableció el Territorio Antártico Australiano.

Por su parte, en 1924 Francia reclamó la Tierra de Adélie para sí, Noruega emitió la Proclamación Real de 14 de enero de 1939 por la cual la Tierra de la Reina Maud se ponía bajo su soberanía. Chile gracias al Decreto 1747 de 1940 reclama el Territorio Antártico Chileno y Argentina hizo lo propio respecto de su reclamación territorial antártica en 1943 (Scott, 2017, p. 41). Ambas reclamaciones se sustentan fundamentalmente en el principio uti possidetis iuris adoptado tras la independencia de España, así como en derechos de cercanía geográfica, de continuidad geológica y de ocupación efectiva y continuada. En virtud del mencionado principio uti possidetis iuris, hay dos consecuencias prácticas: (i) las regiones antárticas se encontraban dentro del Virreinato de la Plata y la Capitanía de Chile, y por lo tanto pertenecen a los Estados independientes; y (ii) se hace inoperable el principio res nullius respecto de los territorios antárticos por el cual cualquier Estado se podría apoderar de los mencionados territorios (Tuñez, 2015, p. 10).

B. El camino hacia el Tratado Antártico

Realizadas las reclamaciones territoriales antárticas en la primera mitad del siglo XX y finalizada la Segunda Guerra Mundial, cada Estado con intereses en el Continente Blanco empezó a perseguir la forma de hacerlos prevalecer. Como se comentó anteriormente, Argentina en 1904 y Chile posteriormente instalaron bases permanentes, con el consiguiente reclamo británico; Estados Unidos procedió a ejecutar las operaciones High Jump (1946 – 1947) y Windmill (1947 – 1948) con presuntos fines de investigación científica; la entonces Unión Soviética envía en 1946 una expedición en el buque Slava y en 1949 declara sus derechos históricos e indisputables sobre la Antártida sustentada en la expedición de Bellingshausen, realizada en el siglo XIX. Los franceses y noruegos enviaron expediciones para reivindicar sus reclamaciones, y los británicos, por su parte, desarrollaron la operación Tabarin entre 1943 y 1945, para posteriormente diseñar un esquema diplomático que le permitiera garantizar sus intereses antárticos, porque debido al desgaste propio de la Segunda Guerra Mundial, no tenía recursos para generar operaciones in situ (Villamizar Lamus, 2017, p. 53 y ss).

Paralelamente a las iniciativas tendentes a generar presencia física en la Antártida, se empiezan a esbozar propuestas diplomáticas con el fin de regular las relaciones antárticas. Estados Unidos hace una primera propuesta en 1948, que se sustentaba en el Régimen internacional de Administración Fiduciaria, contenida en el Capítulo XII de la Carta de las Naciones Unidas (ONU), que para ese entonces era muy reciente. Sin embargo, las disposiciones legales de la Carta de la ONU no eran aplicables a la realidad de la Antártida, pues el fideicomiso se establece para hacer una promoción humana, y en la Antártida no hay población nativa respecto de la cual se pueda realizar dicha promoción. Además, la poca evolución que hasta ese entonces tenía la institucionalidad de la ONU y toda la cantidad de recursos que se requerían para atender la naciente descolonización, hacían que la Antártida no fuera una prioridad (Díaz y Villamizar Lamus, 2014, p. 19).

Ante este impasse, Estados Unidos procede a presentar otra propuesta que era la de un condominio en la Antártida. En ese mismo momento Argentina y Chile negociaban entre ellos sobre la Antártida, potenciando la idea de una Antártica Americana. Argentina rechazó tajantemente la propuesta estadounidense, pero Chile estaba dispuesto a las negociaciones, y aunque la idea del condominio no le agradaba, presenta como contrapropuesta la conocida Propuesta Escudero, denominada así por su autor, el profesor de Derecho Internacional don Julio Escudero, por la cual mientras se llegaba a un acuerdo se suspenderían las reclamaciones territoriales por un período de entre 5 a 10 años, y que es la base del actual artículo IV del Tratado Antártico (Cardone & Fontana, 2019, p. 305).

Si bien los ánimos en la segunda parte de los años cuarenta eran mixtos, porque había presencia física acompañada de propuestas diplomáticas, la primera parte de los años cincuenta eran confrontacionales abiertamente, por lo menos en lo que respecta al Reino Unido frente a Argentina y Chile. Además de bombardeos a instalaciones argentinas y chilenas, y otro tipo de hostilidades militares (Villamizar Lamus, 2012, p. 264), el Reino Unido demanda el 4 de mayo de 1955 ante la Corte Internacional de Justicia a Argentina y Chile. Basado en los descubrimientos históricos y en títulos legales, las Cartas Patentes de 21 de julio de 1908 y 28 de marzo de 1917, los británicos tenían como pretensión que las reclamaciones argentinas y chilenas, así como sus supuestos actos de soberanía sobre el territorio antártico fueran declarados ilegales e inválidos según el Derecho Internacional Público (CIJ, 1955, p. 34 y 35).

El caso británico ante la Corte Internacional de Justicia no prosperó, pues ni Argentina ni Chile habían aceptado su jurisdicción. Así, las cosas, y tras meses de inactividad procesal, el 16 de marzo de 1956 los casos fueron removidos de la lista 1 Sin embargo, la presión sobre la Antártida no cesó, y aparte de los rigores propios de la Guerra Fría, hubo nuevos actores que se involucraban en los temas antárticos. Ese fue el caso de la India, que en la Asamblea General de Naciones Unidas de 1956 quiso que el debate antártico se adelantara en la ONU por la importancia mundial del tema (Villamizar Lamus, 2012, p. 264). Esta posición de la India causó preocupación en Estados Unidos, porque se podrían aumentar las crecientes tensiones, pero para los Estados reclamantes territoriales fue un aliciente para entablar conversaciones y planificar acuciosamente entre 1951 y 1957 el Año Geofísico Internacional, que se adelantaría entre 1957 y 1958 (Dodds, 2009, p. 40).

El Año Geofísico Internacional 1957 – 1958 fue determinante para abrir el diálogo antártico, seriamente afectado por las múltiples tensiones, porque se establecieron principios que deberían respetarse incluso finalizado dicho evento, como por ejemplo el de libertad de investigación científica, consagrado expresamente en el artículo II del Tratado Antártico, y el del uso pacífico del territorio antártico, consagrado en el artículo I del mismo tratado (Villamizar Lamus, 2020, p. 10). Además, una incipiente institucionalidad se estaba empezando a forjar mediante la creación del Comité Especial para la Investigación Antártica, hoy llamado Comité Científico de Investigación Antártica, mejor conocido como SCAR, por sus siglas en inglés (Villamizar Lamus, 2017, p. 73).

Finalizado el Año Geofísico Internacional 1957 – 1958, bajo los auspicios de los principios antes mencionados y el SCAR, en la cual había un delegado de cada uno de los Estados reclamantes y de cinco Estados que habían demostrado interés en la Antártica (Bélgica, Estados Unidos, Japón, Sudáfrica y la entonces Unión Soviética), se generaron las condiciones necesarias para que desde junio de 1958 hasta octubre de 1959 se negociaran bases de entendimiento mínimas para que a partir del 15 de octubre de 1959 se iniciara la Conferencia de Washington, cuyo resultado fue el Tratado Antártico, firmado el primero de diciembre de 1959 2 El Tratado entró en vigor en 1961 y actualmente tiene 54 Estados parte (Sistema del Tratado Antártico, 2021B).

2. El tratado Antártico

El Tratado Antártico, piedra angular de todo el sistema que de él deriva 3 , es relativamente breve, especialmente si se considera que es el instrumento jurídico por el cual se administra todo un continente. Consta de un preámbulo y catorce artículos. Los primeros cinco artículos plasman los principios del Tratado Antártico. El sexto artículo su ámbito de aplicación. Del séptimo al décimo artículo se consagran los mecanismos para aplicar los principios del Tratado Antártico y para proteger el territorio antártico. El décimo primer artículo concierne a la resolución de controversias. El décimo segundo artículo trata las enmiendas y modificaciones. El décimo tercero la forma en que se puede ratificar o adherir, y finalmente el décimo cuarto artículo se refiere a los idiomas en que entiende como auténtico el Tratado Antártico. A continuación, se hará una breve referencia a cada uno de los preceptos contenidos en al Tratado Antártico.

A. Los principios del Tratado Antártico

El Tratado Antártico contiene cinco principios expresos, y uno tácito, que constituyen la esencia de las relaciones antárticas. El primer principio es el uso pacífico del territorio antártico, por el cual según lo establece el artículo I “se prohíbe, entre otras, toda medida de carácter militar, tal como el establecimiento de bases y fortificaciones militares, la realización de maniobras militares, así como los ensayos de toda clase de armas.” El mismo artículo I aclara que el Tratado Antártico no impide el empleo de personal o equipo militar, para investigaciones científicas o para cualquier otro fin pacífico. Esto último es muy relevante porque la mayoría de bases, particularmente en el caso suramericano, están administradas por personal militar, pero esto no implica que dicho personal esté presente en la Antártida para realizar actividades militares, sino que por los rigores del clima antártico son el personal más adecuado para poder superar los desafíos propios del Continente Blanco.

El segundo principio, es el de libertad de investigación científica en la Antártida y la cooperación hacia ese fin, tal y como fueran aplicadas durante el Año Geofísico Internacional. Este principio ha permitido que Estados como Pakistán puedan investigar sin ser parte del Tratado Antártico siquiera, como ocurrió entre 1991 y 2012. Este principio se complementa con el tercero que es el del intercambio de información, personal científico, observaciones y resultados científicos, contenido en el artículo III del Tratado Antártico. El objetivo del artículo III del Tratado Antártico es promover la cooperación internacional en la investigación científica en la Antártida, pero no está exento de ciertos inconvenientes o asuntos no resueltos como por ejemplo el momento de la divulgación de la información.

El cuarto principio es la puesta en práctica de la Propuesta Escudero realizada por Chile en los años cuarenta para buscar una solución al tema antártico. Con una redacción encaminada a resguardar las posiciones de los Estados reclamantes territoriales, así como la de los Estados Unidos y la otrora Unión Soviética 4 , hoy Federación Rusa, y la de los Estados no reclamantes, se suspenden dichas reclamaciones, sin que se pueda entender que es una renuncia a los derechos de soberanía o a las reclamaciones territoriales hechas valer con anterioridad al Tratado Antártico, ni un menoscabo a los fundamentos de las reclamaciones de soberanía, ni que pueda ser perjudicial al reconocimiento o no reconocimiento del derecho de soberanía territorial (Artículo IV, numeral 1 Tratado Antártico).

En virtud entonces de este principio consagrado en el artículo IV del Tratado Antártico:

ningún acto a actividad que se lleve a cabo mientras el presente Tratado se halle en vigencia constituirá fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamación de soberanía territorial en la Antártica, ni para crear derechos de soberanía en esta región. No se harán nuevas reclamaciones de soberanía territorial en la Antártica, ni se ampliarán las reclamaciones anteriores hechas valer, mientras el presente Tratado se halle en vigencia (Artículo IV numeral 2, Tratado Antártico).

El quinto principio es de las pocas alusiones ambientales que posee el Tratado Antártico, y está estrechamente relacionado con el primero. Dicho principio, contenido en el artículo V del Tratado Antártico, es referido a los temas nucleares. Según el mencionado precepto “Toda explosión nuclear en la Antártica y la eliminación de desechos radiactivos en dicha región quedan prohibidas.” Existe otro principio implícito que es el del consenso en la toma de decisiones, que no está contenido de manera expresa en los primeros artículos del Tratado Antártico, sino que se infiere del artículo IX relativo a las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico y de la Regla 24 de las Reglas de Procedimiento de la Reunión Consultiva del Tratado Antártico.

B. El ámbito espacial de aplicación del Tratado Antártico

El artículo VI del Tratado Antártico establece claramente el ámbito de aplicación del Tratado respecto de la región al sur de los 60º de latitud Sur, incluidas todas las barreras de hielo. Esta región se reconoce como “Área del Tratado Antártico” en el artículo 1, literal b., del Protocolo del Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente Ambiente, mejor conocido como Protocolo de Madrid. Adicionalmente, el mencionado artículo VI establece que “nada en el presente Tratado perjudicará o afectará en modo alguno los derechos o el ejercicio de los derechos de cualquier Estado conforme al Derecho Internacional en lo relativo a la alta mar dentro de esa región”, con lo cual los temas concernientes al alta mar no serán competencia del Tratado Antártico ni del Sistema de éste se deriva, por lo menos en principio 5 .

C. Los mecanismos de protección a la Antártida contenidos en el Tratado Antártico

Para poder llevar a cabo los principios anteriormente descritos, el Tratado Antártico contiene los siguientes mecanismos:

1. Observadores: de conformidad con el artículo VII del Tratado Antártico, y con el fin de promover los objetivos y asegurar la aplicación de las disposiciones del Tratado

cada una de las Partes Contratantes, cuyos representantes estén facultados a participar en las reuniones a que se refiere el Artículo IX de este Tratado, tendrá derecho a designar observadores para llevar a cabo las inspecciones previstas en el presente Artículo. Los observadores serán nacionales de la Parte Contratante que los designa. Sus nombres se comunicarán a cada una de las demás Partes Contratantes que tienen derecho a designar observadores, y se les dará igual aviso cuando cesen en sus funciones (artículo VII TA).

Según el mismo artículo VII, para poder llevar a cabo su misión, todos los observadores gozan de entera libertad de acceso o de observación por vía aérea, en cualquier momento, a: (i) Cada una y a todas las regiones de la Antártica. (ii) Todas las estaciones, instalaciones y equipos que allí se encuentren. (iii) Todos los navíos y aeronaves, en los puntos de embarque y desembarque de personal o de carga en la Antártica.

2. Información por adelantado: la información es un recurso fundamental para cualquier actividad de la vida, y no podría serlo menos respecto de o acontecido en el Continente de Blanco. Por esta razón, y para poder realizar una fiscalización ex ante, el artículo VII del Tratado Antártico establece que los Estados parte deben informar por adelantado sobre: (i) Toda expedición a la Antártica y dentro de la Antártica en la que participen sus navíos o nacionales. (ii)Todas las expediciones a la Antártica que se organicen o partan de su territorio. (iii) Todas las estaciones en la Antártica ocupadas por sus nacionales. (iv) Todo personal o equipo militar que se proyecte introducir en la Antártica, con sujeción a las disposiciones del párrafo 2 del Artículo I del Tratado Antártico.

3. Jurisdicción nacional y consultas: aunque el Tratado Antártico no lo mencione de manera expresa, es bastante obvio que se pueden cometer delitos en el territorio antártico durante la estadía allí 6 . Dado el carácter particular que tienen las demostraciones de soberanía en la Antártida y para no contrariar lo dispuesto en el artículo IV del Tratado Antártico, en caso de alguna acción u omisión que requiera algún tipo de reproche penal, sancionatorio o judicial en general, el artículo VIII establece dos posibilidades para aplicar una jurisdicción de acuerdo con la persona que cometió dicha acción u omisión: a. La primera es que si la acción u omisión la cometió un observador, o alguien perteneciente al personal científico o miembro del personal acompañante al personal científico, serán sometidos sólo a la jurisdicción de la Parte Contratante de la cual sean nacionales. b. La segunda opción es que si quien cometió el acto reprochable no se trata de una de las personas anteriormente señaladas, un turista por ejemplo, los Estados parte implicados en cualquier controversia con respecto al ejercicio de la jurisdicción en la Antártica, “se consultarán inmediatamente con el ánimo de alcanzar una solución mutuamente aceptable” (Artículo VIII Tratado Antártico)

4. Reuniones Consultivas: para tratar este tema, es menester referirse en primer lugar a los tipos de partes del Tratado Antártico. Los Estados que son reclamantes territoriales antárticos 7 , más los cinco Estados que mostraron interés en el Año Geofísico Internacional y suscribieron originalmente el Tratado Antártico 8 , son conocidos como los fundadores de dicho tratado y tienen el status de miembros consultivos. Dado que el Tratado Antártico es de aquellos que la doctrina denomina como “tratado abierto” (Arévalo Ramírez, 2020, p. 81) debido a que permite la adhesión de nuevos miembros (artículo XIII Tratado Antártico), es posible que haya nuevos Estados parte, como en efecto ha ocurrido 9 , pero no todos tienen el status de miembro consultivo.

Para que esos Estados adherentes tengan el status de consultivos deben desmontar “su interés en la Antártica mediante la realización en ella de investigaciones científicas importantes, como el establecimiento de una estación científica o el envío de una expedición científica” (artículo IX No. 2 Tratado Antártico). De conformidad con lo informado por la Secretaría del Tratado Antártico, 17 de las Partes adherentes han desarrollado actividades en la Antártida de acuerdo con esta disposición y, consecuentemente, “existen en la actualidad veintinueve Partes Consultivas en total. Las 25 Partes no Consultivas son invitadas a asistir a las reuniones pero no participan en la toma de decisiones” (Secretaría del Tratado Antártico, 2021A).

Además de las partes consultivas y no consultivas, asisten a estas Reuniones miembros del Comité Científico de Investigación Antártica (mejor conocido por sus siglas en inglés como SCAR), la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), el Consejo de Administradores de los Programas Antárticos Nacionales (COMNAP), los expertos invitados, tales como la Coalición Antártica y del Océano Austral (ASOC) y la Asociación Internacional de Operadores Turísticos en la Antártida (IAATO) (Secretaría del Tratado Antártico, 2021A).

Con esta claridad sobre la configuración de las partes del Tratado Antártico en partes consultivas y partes no consultivas, y de los asistentes a las Reuniones Consultivas, se abordará ahora cómo funciona esta institución, que es fundamental para la administración del Continente Blanco.

Las Reuniones Consultivas, establecidas en el artículo IX del Tratado Antártico, tuvieron lugar de manera bianual entre 1961 y 1994, pero desde 1994 son anuales. La sede de dichas Reuniones Consultivas cambia cada año, de manera que el Estado anfitrión se selecciona desde 2011siguiendo el orden alfabético en inglés de los miembros o partes consultivas. El objetivo de las Reuniones Consultivas es

intercambiar informaciones, consultarse mutuamente sobre asuntos de interés común relacionados con la Antártica, y formular, considerar y recomendar a sus Gobiernos medidas para promover los principios y objetivos del presente Tratado, inclusive medidas relacionadas con:

uso de la Antártica para fines exclusivamente pacíficos;

facilidades para la investigación científica en la Antártica;

facilidades para la cooperación científica internacional en la Antártica;

facilidades para el ejercicio de los derechos de inspección previstos en el Artículo VII del presente Tratado

cuestiones relacionadas con el ejercicio de la jurisdicción en la Antártica;

protección y conservación de los recursos vivos de la Antártica.(Artículo IX Tratado Antártico)

Como resultado de las Reuniones Consultivas, se aprueban por consenso Medidas, Decisiones y Resoluciones que ponen en práctica los principios del Tratado Antártico 10 .

5. Esfuerzos apropiados de los Estados parte: es importante resaltar que dados los Estados miembros del mencionado tratado, y sus recursos diplomáticos, tecnológicos, científicos y, por qué no, militares, hacen que el Estado u organización que tenga pretensiones de contrariar los principios del Tratado Antártico o el status quo del Sistema del Tratado Antártico, se deba enfrentar a los Estados más poderosos del mundo, que en virtud del artículo X del Tratado Antártico se comprometen “a hacer los esfuerzos apropiados, compatibles con la Carta de las Naciones Unidas, con el fin de que nadie lleve a cabo en la Antártica ninguna actividad contraria a los propósitos y principios del presente Tratado”.

D. La solución de controversias en el Tratado Antártico

Dados los intereses, muchos de ellos antagónicos, de los Estados parte del Tratado Antártico, que en muchas ocasiones pudieran dar lugar a conflictos férreos hasta de carácter militar, y bajo el espíritu del artículo 33 y siguientes de la Carta de las Naciones Unidas, el artículo XI establece la forma en que se deben solucionar las controversias entre dos o más partes del Tratado Antártico en lo referente a la interpretación o aplicación del mismo. En primer lugar, el Tratado permite que las partes de la controversia elijan libremente el mecanismo para resolver la misma, para lo cual pueden acudir a la negociación, investigación, mediación, conciliación, arbitraje, decisión judicial o cualquier otro medio pacífico que escojan. Si aun así, la controversia no se ha podido resolver, ésta deberá ser sometida a la Corte Internacional de Justicia, siempre que medie el consentimiento de las partes. Respecto de esto último, el mencionado artículo del Tratado Antártico plantea que la falta de acuerdo para referir la controversia a la Corte Internacional de Justicia “no dispensará a las partes en controversia de la responsabilidad de seguir buscando una solución por cualquiera de los diversos medios pacíficos contemplados en el párrafo 1 de este Artículo (artículo XI TA).”

Se debe poner de manifiesto que las buenas relaciones antárticas, la buena disposición de las partes para respetar el Tratado Antártico y el adecuado manejo de los intereses contrapuestos han evitado que las controversias antárticas escalen, y los únicos casos sobre temas relativos al Continente Blanco que se han presentado ante la Corte Internacional de Justicia, fueron llevados a cabo por el Reino Unido contra Argentina y Chile el 4 de mayo de 1955, como se indicó en líneas precedentes, y que fueron anteriores a la Conferencia de Washington de 1959, razón por la cual no se pueden contar como acontecidos durante la entrada en vigor del Tratado Antártico.

E. Duración del Tratado Antártico

En la Conferencia de Washington, el delegado de Chile sostuvo que el Tratado Antártico debería tener un límite temporal. Esta postura sólo fue apoyada por el delegado argentino. Los otros diez delegados pretendían un orden que permaneciera en el tiempo, pero con la posibilidad de hacer cambios en caso de ser necesarios (Conferencia sobre la Antártida, 1959), y así se estableció en el artículo XII, en el cual se establecen las condiciones de modificación o enmienda, y la posibilidad de que expirados treinta años desde la entrada en vigor del tratado, cualquiera de las partes consultivas pueda pedir una conferencia para revisar el funcionamiento del Tratado Antártico.

Desde luego, desde el punto de vista académico hay diferentes visiones sobre cómo abordar la duración del tratado, como la de Antonello (2019), quien considera que el Tratado Antártico se puede considerar como un orden temporal, y para esto cataloga el Tratado Antártico según (i) su pasado y su futuro; (ii) su permanencia y expiración; y (iii) la periodización que se puede hacer del Tratado Antártico. Respecto de su pasado y su futuro, la periodización del pasado se basa en la presencia histórica de las potencias que han accedido físicamente al Continente Blanco, y el futuro se sustenta en la cantidad de recursos inmensurables que tiene el mismo. En cuanto a su permanencia y expiración, aparte de lo comentado sobre el artículo XII, que no es considerado por Antonello, para el mencionado autor el preámbulo del Tratado Antártico dilucida cualquier cuestionamiento al respecto, porque allí se establece claramente que al tratado se establece porque “es interés de toda la humanidad que la Antártica continúe utilizándose siempre exclusivamente para fines pacíficos y que no llegue a ser escenario u objeto de discordia internacional”.

En cuanto a la periodización, depende del interés académico para fijar límites temporales según la actividad que se quiera resaltar. Lo interesante en el planteamiento de Antonello es que debido al cambio climático, el Tratado Antártico puede quedar obsoleto en algún momento cercano (2019, p. 3). Si ese augurio llegase a ser cierto, las nuevas generaciones deben estar preparadas para los desafíos que esto supone, y este escrito cobra razón de ser, en cuanto sea una referencia, humilde y pequeña, para generar conciencia en los jóvenes para que empiecen a diseñar desde ahora el nuevo camino de administración del, hasta el momento, llamado Continente Blanco.

F. El devenir del Sistema del Tratado Antártico

El Tratado Antártico tuvo una finalidad geoestratégica, y, como se pudo apreciar cuando se trató el tema del contexto de la política exterior en la fase anterior al mismo, su objetivo era evitar una conflagración mundial por la colisión de intereses antagónicos sobre los temas antárticos. Esa naturaleza geoestratégica del Tratado Antártico pronto se mostró insuficiente ante el influjo de nuevas prioridades que emergieron a partir de las relaciones antárticas en el marco de dicho tratado, especialmente lo concerniente al espectro ambiental. De hecho, el texto del Tratado Antártico solo hace dos referencias a los temas ambientales, (i) la relativa a la prohibición de eliminación de desechos radiactivos contenida en el numeral primero del artículo V, y (ii) la concerniente a las medidas que se deben tomar en las Reuniones Consultivas en materia de protección y conservación de los recursos vivos de la Antártica, contenida en el literal f del artículo IX.

En ese sentido, la pregunta que guía este acápite según la cual habría una insuficiencia del Tratado Antártico para regular la actividad humana debe ser respondida de forma afirmativa. Para explicar esa insuficiencia, autores como Ferrada sostienen que existirían tres fases posteriores a la entrada en vigor del Tratado Antártico, y que constituyen el devenir del Tratado Antártico en un Sistema 11 ,debido a que las disposiciones del tratado no logran satisfacer todas las necesidades de regulación. Una primera fase en la cual en efecto los “intereses soberanos serán postergados a favor de la paz mundial, empleando a la ciencia como facilitadora de la misma”. Una segunda etapa en la cual “se propenderá a la explotación sustentable de los recursos”, y una tercera, en la cual estaríamos actualmente, en qué hay una preocupación por los temas asuntos ecológicos. El mencionado profesor Ferrada advierte que en “esta sucesión de fases jamás se ha superado por completo el período anterior, y la ciencia ha sido en forma constante, aunque no siempre evidente, un instrumento de los intereses predominantes” (2012, pp. 133 y 134).

Aunque esta división en tres fases tiene sustento, la evidencia demuestra que la preocupación ecológica ha permanecido desde casi los inicios de la entrada en vigor del Tratado Antártico. En efecto, en la III Reunión Consultiva del Tratado Antártico celebrada en Bruselas en 1964, se adoptaron las Medidas convenidas para la protección de la fauna y flora en la Antártida, cuyos objetivos son que: (i) los Gobiernos Participantes prohíban en la zona del Tratado Antártico “que se mate, hiera, capture o maltrate un mamífero o ave indígenas”, así como “toda acción conducente a tal fin”, con la excepción del caso de una autorización otorgada (Numeral 1º, artículo VI Medidas convenidas para la protección de la fauna y flora en la Antártida); y que (ii) los Gobiernos participantes deben tomar las medidas oportunas para reducir al mínimo en la zona del Tratado “toda intervención perjudicial a las condiciones normales de existencia de los mamíferos o aves indígenas, así como todo intento que tienda a este fin, salvo las autorizaciones previstas en el Artículo VI” (Numeral 1º artículo VII Medidas convenidas para la protección de la fauna y flora en la Antártida).

En virtud de estas Medidas, se establecen “zonas especialmente protegidas", que “gozarán de una protección especial de los gobiernos con miras a preservar el carácter único de su sistema ecológico natural”, y respecto de las cuales se prohíbe arrancar cualquier planta originaria, a no ser de conformidad con una autorización y la conducción de cualquier vehículo (Numerales 1º y 2º artículo VIII Medidas convenidas para la protección de la fauna y flora en la Antártida). Además, cada Gobierno participante prohibirá, salvo autorización, la introducción de toda especie de animal o planta indígena en la Zona del Tratado Antártico (Artículo X Medidas convenidas para la protección de la fauna y flora en la Antártida). Estas Medidas y los otros instrumentos que se citarán a continuación son algunos de las más importantes normas que configuran el Sistema del Tratado Antártico.

Dependiendo del enfoque que se aplique, se podría plantear que la preocupación ecológica continuó más allá de las Medidas anteriormente citada, con la adopción de la Convención para la Conservación de las Focas Antárticas de Londres 1972. Desde otro punto de vista, dicha Convención podría considerarse solo como una muestra de la explotación sustentable de los recursos mencionada por el profesor Ferrada, al igual que la Convención de los Recursos Vivos Marinos Antárticos adoptada en Canberra en mayo de 1980, y como lo intentó hacer la fracasada Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos, adoptada en Wellington el 2 de junio de 1988, pero que no entró en vigor, afortunadamente, ante la negativa de ratificación de Australia, Bélgica, Francia e India (Villamizar Lamus, 2017, p. 115). También dentro de la fase de explotación sustentable de los recursos antárticos podría incluirse la Recomendación XVIII 1 de 1994 por la cual se establecen las directrices para el turismo, refrendada e incorporada a partir de la Decisión 6 (2021) en el Manual de reglamentos y directrices relevantes para las actividades turísticas y no gubernamentales en la Antártida.

Por su parte, la fase de la preocupación ecológica más diáfana tiene lugar con el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, mejor conocido como Protocolo de Madrid. Dicho Protocolo tiene su origen en las preocupaciones surgidas como consecuencia de la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos. Como se comentó anteriormente, varios Estados eran reacios a la explotación de los minerales antárticos, de manera que en la Décimo Quinta Reunión Consultiva del Tratado Antártico de París en 1989, hubo varias propuestas que si bien contaban con diferentes enfoques, ponían de relieve la debilidad del régimen antártico, pues no había una regulación de la explotación de los minerales antárticas al no entrar en vigor la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos, pero a su vez no había ninguna prohibición para explotar dichos minerales (Gautier, 2018).

Así las cosas, entre el 19 de noviembre y el 6 de diciembre de 1990 tuvo lugar la Primera Sesión de la Undécima Reunión Consultiva Especial del Tratado Antártico en Viña del Mar, Chile. En ese evento la propuesta de borrador para un Protocolo sobre la Protección Ambiental Antártica se adoptó como Working Paper para la Segunda Sesión de la Reunión Consultiva Especial de Madrid, celebrada del 22 al 30 de abril de 1991. En esa segunda sesión hubo un grupo para estudiar el texto del Protocolo y otro para los anexos.

Sin embargo, por la trascendencia del tema sub examine fue necesaria una tercera y una cuarta sesión antes de que el Protocolo de Madrid y sus Anexos nacieran a la vida jurídica antártica. En la tercera sesión hubo una revisión jurídica por parte de un Comité Legal para evitar contradicciones y en la cuarta se adoptó el texto del Protocolo al Tratado Antártico sobre la Protección al Medio Ambiente y cuatro anexos 12 . Posteriormente, fue adoptado el Anexo V, sobre protección y gestión de zonas, en la XVI Reunión Consultiva del Tratado Antártico en Bonn en 1991 y entró en vigor en 2002. El Anexo VI, sobre responsabilidad derivada de emergencias medioambientales, fue adoptado en la XXVIII RCTA en Estocolmo en 2005 (Secretaría del Tratado Antártico, 2021C).

Entre los múltiples temas tratados en el Protocolo de Madrid se resaltan particularmente la designación de la Antártica como “reserva natural dedicada a la paz y la ciencia” (artículo 2 Protocolo de Madrid); el establecimiento de principios medioambientales antárticos (artículo 3 Protocolo de Madrid); las relaciones y compatibilidad con otros componentes del Sistema del tratado Antártico (artículo 3 y 4 Protocolo de Madrid); la prohibición de la explotación de los minerales antárticos con el siguiente tenor literal: “Cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, salvo la investigación científica, estará prohibida” (artículo 7 Protocolo de Madrid); la Evaluación de Impacto ambiental para la realización de actividades antárticas (artículo 8 Protocolo de Madrid); y, el Comité para la Protección del Medio Ambiente (artículos 11 y 12 Protocolo de Madrid). En suma, como bien lo expresa el profesor Hemmings, con estas regulaciones contenidas en el Protocolo de Madrid se establece un verdadero régimen de gestión ambiental (Hemmings, 2013, p. 72).

3. Comentarios finales

A lo largo de este artículo se ha podido apreciar el pasado del Tratado Antártico, cuyos antecedentes fueron fundamentales para la configuración del mismo. Pese a los intereses antagónicos, que en su momento eran causal de hostilidades bélicas, el diálogo antártico se hizo posible, y con éste el Tratado Antártico, que con sus luces y sus sombras ha sido exitoso en mantener el uso pacífico del territorio antártico y el ambiente antártico en la medida en que es un continente dedicado a la paz y la ciencia. Mediante una fórmula muy particular, contenida en el artículo IV, el Tratado Antártico logró un equilibrio muy delicado por el cual sin que los reclamantes territoriales renuncien o vean menoscabados sus derechos, no los aplican o quedan “congelados” como coloquialmente se menciona.

Desde luego el régimen sui generis que se establece con el Tratado Antártico y el Sistema que de éste deriva no es sencillo de entender, y se deben tener muy claros los principios y mecanismos de funcionamiento para poder abordar adecuadamente la institucionalidad antártica a partir del Tratado Antártico. En esta labor es muy importante involucrar a las nuevas generaciones, para que con la comprensión de lo que fue la etapa previa al Tratado Antártico y lo que es ahora desde su vigencia, puedan configurar los nuevos escenarios y desafíos a los cuales va a estar sometido el Continente Blanco, que no son pocos y que son muy complejos.

El Tratado Antártico es sin duda un ejemplo de cómo pese a las diferencias y los intereses contrapuestos, la Comunidad Internacional puede lograr acuerdos que permiten el mantenimiento de lugares o recursos fuera del apetito voraz de destrucción que muchas veces el ser humano hace gala. Sin ser prefecto, es un buen ejemplo para que en lugares conflictivos se apliquen fórmulas similares y en vez de una imposición de fuerza, se llegue a acuerdos que permitan la paz en la respectiva situación conflictiva. En lo que respecta al Continente Blanco, esperemos que las seis décadas de paz antártica (Ferrada, 2021), se mantengan por la eternidad, pese a que el cambio climático u otros fenómenos puedan poner en jaque la institucionalidad del Tratado Antártico y del Sistema de éste deriva.

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Notas

1 Para profundizar sobre los intríngulis legales de estos casos, consultar Ferrada Walker (2015)

2 Desde luego la decisión soviética de no retirar sus bases después de finalizado el AGI también tiene un efecto en la convocatoria a la Conferencia de Washington. Para profundizar este aspecto puede consultarse Dodds (2009, p. 44 y ss.)

3 Según el artículo 1, literal e del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente “Sistema del Tratado Antártico” significa “el Tratado Antártico, las medidas en vigor según ese Tratado, sus instrumentos internacionales asociados separados en vigor y las medidas en vigor según esos instrumentos”. Según lo entiende el Instituto Antártico Chileno, el Tratado Antártico “es la base de varios acuerdos complementarios, que junto con las medidas adoptadas en el marco del Tratado Antártico y los acuerdos conexos, suelen denominarse Sistema del Tratado Antártico (STA).

El STA es un conjunto orgánico de normas jurídicas y políticas convertido en unas de las experiencias internacionales de mayor proyección tanto por la importancia de sus elevados fines, como por la representatividad de las Partes Contratantes.” (INACH, 2021).

4 Cabe destacar que ni Estados Unidos ni la entonces Unión Soviética, hoy Federación Rusa, reconocen reclamación territorial alguna, y se han reservado la posibilidad de formular reclamaciones territoriales en la Antártida (Dodds, 2009, p. 33).

5 Sobre algunas excepciones puede consultarse Bruna (2021)

6 El texto del artículo VIII alude a “acciones u omisiones que tengan lugar mientras se encuentren en la Antártica con el fin de ejercer sus funciones”.

7 En orden alfabético son: Argentina, Australia, Chile, Francia, Nueva Zelanda, Noruega y Reino Unido.

8 En orden alfabético: Bélgica, Estados Unidos, Japón, Sudáfrica y la entonces Unión Soviética, hoy Rusia.

9 En la actualidad a los doce miembros originales de 1959, se han adherido al Tratado Antártico otros 42.

10 Las Decisiones abordan asuntos “organizativos internos de la RCTA, y las Resoluciones, que son textos exhortatorios, no son jurídicamente vinculantes para las Partes Contratantes. En cambio, las Medidas son jurídicamente vinculantes para las Partes Consultivas después que todas ellas las aprueban” (Secretaría del Tratado Antártico, 2021B)

11 Para una explicación de lo entendido por Sistema del Tratado Antártico, ver pie de página número 3.

12 Anexo I: Evaluación de Impacto Ambiental; Anexo II: Fauna y Flora; Anexo III: Gestión de desechos; Anexo IV: Prevención de la cotaminación marina; Anexo V: Protección y gestión de zonas; Anexo VI: Responsabilidad emanada de emergencias ambientales.