INTRODUÇÃO

A Lei das Águas estabelece os Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH) como local para concretização dos fundamentos de participação e descentralização, através de debates referentes aos conflitos nas bacias hidrográficas (BRASIL, 1997). Os comitês são compostos por sociedade civil, usuários e poder público e têm atribuições normativa, deliberativa e consultiva.

A gestão participativa se configura na participação de diversos atores no processo de tomada de decisão. Neste contexto, a descentralização na política de recursos hídricos significa a institucionalização, em nível de bacia hidrográfica, de condições institucionais, técnicas, financeiras e organizacionais para efetivar esta participação (PEREIRA; FORMIGA-JOHNSSON, 2005, p.53).

A Lei nº 10.350, de 30 de dezembro de 1994 institui o Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul (SERH). Integram este Sistema o Conselho de Recursos Hídricos (órgão deliberativo superior do Sistema), o Departamento de Recursos Hídricos e Saneamento, os Comitês de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica, as Agências de Região Hidrográfica e o órgão ambiental do estado, a Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luis Roessler – FEPAM (RIO GRANDE DO SUL, 1994).

Nota-se no estado comitês pioneiros como Sinos e Gravataí que por grande mobilização tornaram-se produtivos e incorporados ao sistema de gestão (PORTO; PORTO, 2008, p. 44). Atualmente, o estado possui 25 comitês constituídos e em funcionamento. Entretanto não foram criadas as Agências de Região Hidrográfica, também conhecidas como Agências de Água, que forneceriam apoio técnico e administrativo aos comitês.

A carência deste suporte tem limitações na elaboração e execução dos planos de bacia. De acordo como avaliação em Meier e Foleto (2011), a implementação dos planos já observava atrasos em 2011 e atualmente, dos 25 comitês, 9 (36%) possuem o plano de bacia completo. Do total, 7 (28%) encontram-se com Planos incompletos, 4 (16%) com Planos em construção, e os 5 (20%) comitês restantes não possuem Plano (DRHS, 2021).

As atividades e ações no âmbito da gestão dos recursos hídricos, definidos como “serviços de gestão” em Marques et al. (2018), prestados aos usuários têm valor e têm um custo. A existência desses serviços depende de uma estrutura normativa, legal, técnica e administrativa. No caso dos comitês de bacia e dos planos de bacia, a falta não apenas de recursos, mas sobretudo de uma estrutura de gestão capaz de dar apoio técnico e executivo para a tomada de decisão tem sido um gargalo significativo para a efetividade de instrumentos como os próprios planos (OCDE, 2015; Banco Mundial, 2018).

Neste sentido, o presente artigo buscou obter as relações de demandas por serviços e ações no âmbito da gestão a partir da percepção dos presidentes de comitês de bacia, na finalidade de contribuir em identificar gargalos e avanços na gestão de recursos hídricos no estado.

METODOLOGIA

De modo a aplicar o método de análise foram escolhidos os comitês gaúchos. Os comitês gerenciam as bacias hidrográficas observada na Figura 1. Por sua vez as bacias são subdivididas para fins de gestão em Regiões Hidrográficas. Conforme o Decreto nº 53.885, de 16 de janeiro de 2018 ficou instituída a Região Hidrográfica da Bacia do Rio Uruguai, Região Hidrográfica da Bacia do Guaíba e Região Hidrográfica da Bacia Litorânea (RIO GRANDE DO SUL, 2018), seguindo o que foi definido na Lei 10.350/94.

FIGURA 1
Bacias e Regiões Hidrográficas do Rio Grande do Sul
Fonte:MANARA et al. (2019)

Em se tratando de um ambiente de governança para implementar a gestão de recursos hídricos, os estudos em Banco Mundial (2018) destacam os principais elementos chave: Múltiplos decisores (Poder Público, sociedade civil e usuários de água); Palco decisório (Conselho de Recursos Hídricos, órgão gestor/, comitê de bacia e Agência de Água); Serviços de gestão (estratégia, planejamento e elaboração de políticas hídricas, engajamento dos usuários e proteção, recuperação e desenvolvimento de recursos hídricos); Instrumentos de gestão (Planos de Recursos Hídricos, Enquadramento, Outorga, Sistemas de Informação e outros instrumentos). Partiu-se destes elementos para elaboração do questionário desta pesquisa.

O questionário foi estruturado com uma combinação de perguntas abertas e fechadas e está exemplificado no Apêndice A deste artigo. Como técnica de investigação, foi aplicado o questionário para os presidentes dos 25 comitês de bacia, inicialmente com perguntas enviadas por e-mail em 2019. Porém, obtendo apenas 2 respostas, em maio de 2020, foi optado por formulários eletrônicos e reenviado para os tais representantes. Sendo assim, o questionário foi respondido entre o período de 11/05/2020 e 18/08/2020.

As questões tiveram a finalidade de: identificar dificuldade devido à falta de apoio das Agências; conhecer a estrutura das bacias; esclarecer o quão proativo é o comitê através da capacidade instalada nos comitês de alavancar recursos para execução de projetos; obter principais ações dos CBHs.

No intuito de apresentar as respostas ao questionário, serão utilizadas diferentes estratégias como os gráficos, a transcrição das respostas abertas e a nuvem de palavras. Para realização da técnica “nuvem de palavras” foi utilizado recurso tecnológico através da página eletrônica para esta finalidade, a Wordclouds. As respostas não serão identificadas por comitê.

RESULTADOS

Esta seção apresenta os resultados da aplicação de questionários. Descreve-se as percepções obtidas dos respondentes de forma a obter informações que nos permitam conhecer melhor a estrutura de gestão existente para apoio ao comitê de bacia. As informações coletadas foram empregadas no desenvolvimento do trabalho de mestrado cujo objetivo foi estudar soluções de sustentabilidade financeira para a gestão das águas, com enfoque nos requerimentos e custos das estruturas de apoio executivo aos comitês de bacia.

As respostas são apresentadas em tópicos por assunto. Iniciou-se com perguntas em relação a informações e demandas dos comitês, após sobre sua composição e finalizando com a percepção dos representantes dos comitês quanto a futura Agência de Água ou entidade equiparada.

Nome do Comitê de Bacia Hidrográfica

Foram obtidas as repostas dos comitês da Região Hidrográfica do Guaíba: CBH Gravataí, CBH do Lago Guaíba, CBH Vacacaí e Vacacaí-Mirim, CBH Taquari-Antas (presidente anterior e atual), CBH do Rio Pardo e CBH do Rio dos Sinos. Dos comitês da Região Litorânea: CBH Mampituba e CBH do Rio Camaquã. Também da Região Hidrográfica do Rio Uruguai: CBH Ibicuí e CBH do Rio Ijuí. Totalizando assim 11 respostas e abarcando 10 comitês.

Periodicidade das reuniões

Observou que a maioria dos comitês têm reuniões bimestrais (8 respostas). Dentre as observações três comitês apontaram que, a) regimentalmente, reuniões bimestrais, mas na prática são mensais; b) normalmente eram bimestrais, mas com a falta de recursos temos feito quando conseguimos e c) trimestral e com extraordinária caso necessário.

Demandas do comitê

As demandas mencionadas pelos CBHs estão apresentadas na Figura 2. Observa-se que em todas as respostas (total de 10 respostas) citam os serviços administrativos e serviços logísticos. Nota-se assim que as demandas foram na maioria vinculadas a área meio, esta é a visão da necessidade atual das bacias.

FIGURA 2
Demandas dos comitês conforme respostas ao questionário
Fonte: Os autores (2020)

Outras demandas importantes dos comitês

Nesta questão foram obtidas respostas de 7 comitês, listadas a seguir:

i. Articulação com gestores Municipais, Estaduais e Federais, para o estabelecimento de ações vinculadas a gestão dos recursos hídricos; elaboração de material de divulgação e educação ambiental sobre o CBH e o Sistema de Recursos Hídricos como um todo; e elaboração de estudos, articulação, adequação da legislação para implementação de cobrança pelo uso das águas;

ii. Regras de outorga para água subterrânea e integração dos licenciamentos com as outorgas;

iii. Discutir e aprovar o termo de referência e plano de bacia;

iv. Educação Ambiental; PSA e recuperação de APPs;

v. Usos da água na bacia e qualidade e quantidade;

vi. Implementação do Plano de Bacia;

vii. Apoio jurídico e gerente de projetos.

Fontes de apoio técnico e recurso

Dentre as demandas do comitê, foi solicitado no questionário para informar qual a fonte. "Apoio técnico" se refere ao trabalho de pessoal lotado no órgão provedor do apoio. "Recurso" se refere à dinheiro, materiais e insumos cedidos sem ônus pela fonte ou ao pagamento por itens de custeio e capital feitos diretamente pelo órgão de apoio em favor do Comitê. As respostas estão informadas na Figura 3. Conforme o gráfico, nota-se que a principal fonte de recursos é fundo estadual e de apoio técnico é o órgão gestor estadual.

FIGURA 3
Informação da fonte de apoio técnico e recurso
Fonte: Os autores (2020)

Existência de projetos realizados em parceria com governo municipal

Das 11 respostas obtidas, 6 foram negativas, outras citaram:

i. Projeto VerdeSinos: reposição de mata ciliar, proteção de nascentes, abatimento de carga rural, reservação de água meio rural, educação ambiental, mapeamento de áreas úmidas, 13 municípios parceiros, montante aportado não quantificado.

ii. Termo de Referência Recuperação Rio Pardinho - Apoio técnico dos municípios de Santa Cruz do Sul, Vera Cruz e Sinimbu.

iii. Possuem ações previstas no Plano de Bacia.

Neste sentido, Porto e Porto (2008, p. 55) apontam o grande desafio dos planos de bacia de harmonizar as condutas dos agentes públicos e privados, nas diferentes esferas. Desafio percebido na baixa realização de projetos dos comitês em parceria com municípios no estado.

Quem está cumprindo a função de Secretaria Executiva para o comitê

As dez respostas estão listadas abaixo. Observa-se a presença de Universidades na execução desta função.

i. A Universidade que atualmente abriga o comitê;

ii. Funcionária da UCS (Universidade de Caxias do Sul) via Convênio com o Estado;

iii. Uma das instituições do Comitê Pardo (Universidade de Santa Cruz do Sul);

iv. Prestador de Serviços – CNPJ;

v. Secretário Executivo;

vi. Contratada com recurso do Fundo de Recursos Hídricos;

vii. Voluntariado;

viii. Associação dos Usuários do Perímetro de Irrigação do Arroio Duro, entidade sede e mantenedora do comitê;

ix. Até 2018 eram recursos do FRH mediante convênio com a Fundação Maronna. De 2018 em diante o IRGA (Instituto Rio Grandense do Arroz) cede servidora para cumprir a função;

x. Precariamente, possuímos uma Secretaria Executiva por meio de convênio em fase final.

Principais dificuldades enfrentadas pelo comitê para o desempenho das suas atribuições.

Para apresentar estas respostas foi utilizado uma ferramenta eletrônica para elaboração de “nuvem de palavras”, o resultado é exibido na Figura 4. Nota-se que o foco das respostas é o Plano de Bacia, ressaltando assim a questão da figura da agência, ente responsável pela execução do plano.

FIGURA 4
Nuvem de palavras” das principais dificuldades enfrentadas pelos comitês
Fonte: Os autores (2020)

As principais dificuldades também estão listadas a seguir:

i. Ausência de plano de bacia;

ii. Recursos para sua manutenção e funcionamento, falta da agência para implementação do plano de bacia, monitoramento permanente e campanhas informativas e educativas;

iii. O comitê está a dois anos sem convênio com a SEMA.

iv. Inexistência de apoio técnico / etapa C do plano de bacia em contratação pelo DRH (substitui ARH) desde 2013;

v. Manutenção financeira da estrutura administrativa de forma regular;

vi. Cobrança;

vii. Estrutura administrativa

viii. Falta de um planejamento por parte do sistema que contemple a possibilidade de realizar a gestão através de parcerias locais;

ix. Implementação da Fase C do Plano de Bacia;

x. Dificuldades em conseguir implementar as ações estruturais do plano de bacia;

xi. As políticas públicas relacionadas ao Sistema de Recursos Hídricos não podem, e não devem ser interrompidas com as mudanças de Governo. Para exemplificar, gestão anterior trouxe para o debate a cobrança e apresentou uma proposta de agência. O governo atual deixa transparecer que mira como pedra de salvação uma nova legislação...

Situação do Plano de Bacia Hidrográfica

No total de 10 respostas, a quantidade de comitês entrevistados que estão em cada etapa é apresentado na Figura 5. Pontua-se aqui, que está elencada a situação dos Planos dos respondentes. A situação de todos comitês do estado, quanto aos planos de bacia, está descrito no Relatório Anual da situação dos Recursos Hídricos no Estado 2020 (DRHS, 2021).

FIGURA 5
Situação do Plano de Bacia Hidrográfica
Fonte: Os autores (2020)

Demanda de ações previstas em um Plano de bacia

Nesta questão foram citadas as demandas por ações previstas em um plano de bacia hidrográfica, as respostas estão na Figura 6. A segregação em três grupos de ações é a classificação observada nos estudos de estimativa de custeio administrativo de entidades delegatárias de funções de Agência de Água em KPMG (2018).

FIGURA 6
Ações demandadas no plano de bacia
Fonte: Os autores (2020)

Convidados para citar e/ou quantificar as ações previstas, as respostas foram: Fase B do plano de bacia identificou carga orgânica como prioridade (sem fase C) e modelagem hidrodinâmica da qualidade das águas e do comportamento de fluxos do Lago Guaíba.

Composição do CBH

Questionados se consideram que o comitê tem uma boa representatividade em relação aos grupos de usuários, mais de 80% apontaram que o comitê tem uma alta representatividade. Em relação a como avaliam a renovação do comitê, as respostas demostraram que os respondentes (mais de 80%) consideraram que eles têm uma taxa média de renovação do comitê.

Conforme OCDE (2015) a representatividade e a continuidade, dentro dos comitês de bacias hidrográficas, são um desafio, devido aos impactos dos ciclos políticos sobre os membros do setor público. E muitas vezes, o interesse principal dos usuários nos comitês de bacias hidrográficas é monitorar a evolução e as decisões que podem influenciar os seus direitos ou gerar custos. Fica claro que existem diferentes níveis de eficiência e mobilização construtiva nos comitês e que mesmo num contexto de fraca capacidade de implementação, o papel destes não deve ser negligenciado.

Os autores Meier e Basso (2014) citam o que os representantes apontaram como principais motivos que dificultam a represen­tatividade no CBH: a falta de informações disponíveis aos representantes (20%), a falta de capacitação teórica e técnica dos representantes (20%) e a falta de resultados práticos e concretos atingidos pelo CBH (20%).

Percepções quanto à Agência de Água ou entidade equiparada

A questão foi como os respondentes acham que deveria ser a futura Agência de Água do ponto de vista das particularidades e requerimentos da bacia hidrográfica. Conforme as respostas, as opiniões encontraram-se divididas, 50% para cada, entre ser uma agência por região hidrográfica e uma agência exclusiva para cada comitê, ninguém respondeu a opção agência estadual.

Na conjuntura atual do estado, como consideram que o modelo jurídico de uma agência deveria ser, a maioria optou pelo modelo privado (63,6%) em relação ao modelo público (36,4%).

Referente à Agência e seu modelo organizacional, como comentários e sugestões nesta questão foram citadas as respostas:

i. Semelhante a FEPAM - personalidade jurídica de direito privado vinculado a SEMA;

ii. O ente privado oferece mais agilidade de ação;

iii. Considerando muito pouco conflito de uso de água, a demanda maior é por um sistema de monitoramento e informações que permita o melhor entendimento por parte da população em geral das disponibilidades e demandas. Não necessitamos de um órgão complexo, mas sim de um escritório local com equipe enxuta que possa operacionalizar um bom sistema de informações. A rotina de reuniões do comitê e o acompanhamento de projetos e programas setoriais de melhoria continua dos usos múltiplos das águas;

iv. Agência por bacia, com apoio de uma Agência por Região Hidrográfica;

v. Sustentabilidade deve estar no centro da discussão do valor econômico da água. Desavergonhadamente o Sistema Financeiro Internacional sequestrou essa pauta do Sistema de Recursos Hídricos e tratou de mercantilizá-la. No Saneamento Básico a palavra é Securitização. Afinal, o papel do ente “privado” na parceria, na concessão ou em qualquer modalidade inovadora é retirar do ente “público” o endividamento da operação de crédito: Contas públicas equilibradas. E tudo isso, pasmem, com recursos públicos: BNDES, FGTS, FAT.

vi. A falta de implementação do Sistema (Agência e Cobrança) tem atrasado e conturbado muito a Gestão de Recursos Hídricos no Estado do Rio Grande do Sul. É urgente que se implante estes instrumentos para a completa e verdadeira Gestão.

Verificou-se ao longo deste estudo limitações metodológicas, a exemplo do baixo número de participantes nos questionários, 10 num universo de 25 comitês, páginas eletrônicas de alguns comitês sem atualizações, alguns sem secretaria executiva e também representante de um comitê respondeu o e-mail informando que estavam sem presidente no momento.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No estado do Rio Grande do Sul, um dos pioneiros na constituição do SERH, na falta de um arranjo com as funções de Agência de Água, foi identificado que o órgão gestor tem cumprido um papel vital. Entretanto, limitações nos instrumentos de gestão, especialmente no tocante à implementação dos planos de bacia, apoio técnico aos comitês e execução de recursos do fundo estadual de recursos hídricos impedem um melhor equilíbrio entre disponibilidade e demanda na busca dos objetivos da Lei 9.433/97.

Os resultados da relação de demandas por serviços de gestão da região alvo de estudo corroboram com a percepção de Pessoa (2017) que, ao apontar os comitês de bacia enquanto órgãos atuantes no cumprimento das exigências legais da PNRH para tornar efetiva a gestão, ainda esbarram em limitações do arranjo institucional e legal do estado.

No momento, a principal fonte de recursos financeiros é Fundo Estadual e de apoio técnico é o órgão gestor estadual. Ainda há a lacuna de apoio nas funções de secretaria executiva dos comitês. Em suma, fica evidente a necessidade da implementação da cobrança e da instalação de uma entidade de apoio técnico e executivo.

Além disso, as respostas pontuaram uma divisão na percepção dos presidentes quanto a uma futura Agência de Água em ser de direito público ou privado e se seria uma por bacia ou uma para cada região. Isto posto, a entidade a ser criada precisará absorver a cultura existente, as práticas e os costumes dos comitês gaúchos. Devendo assim, a estrutura de apoio vir a incorporar a expertise em projetos e ações já realizados nas bacias hidrográficas.

Agradecimentos

O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Pessoal Nível Superior – CAPES – Código de Financiamento 001. Agradecimento ao Programa de Mestrado Profissional em Rede Nacional em Gestão e Regulação de Recursos Hídricos – ProfÁgua, Projeto CAPES/ANA AUXPE Nº. 2717/2015, pelo apoio técnico científico aportado até o momento.

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