Estudios

Economía Política Internacional y Paradiplomacia: evolución, debates y convergencia

International Political Economy and Paradiplomacy: Evolution, debates and convergence

Trebucq, Federico

Federico Trebucq

trebucq.federico@gmail.com

Universidad Nacional de Córdoba Argentina

Relaciones Internacionales

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN: 1515-3371

ISSN-e: 2314-2766

Periodicidad: Semestral

vol. 33, núm. 66, 2024

revista@iri.edu.ar

Recepción: 11 agosto 2022

Aprobación: 22 abril 2024

Publicación: 26 abril 2024

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/26/264963264963003/

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e186

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Como citar: Trebucq, F. (2024). Economía Política Internacional y Paradiplomacia: evolución, debates y convergencia. Relaciones Internacionales, 33(66), 186, https://doi.org/10.24215/23142766e186

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: El presente trabajo tiene como objetivo analizar la convergencia entre la Economía Política Internacional y la Paradiplomacia a partir de identificar el proceso de relocalización de poder y gobernanza transnacional como ejes ordenadores de la participación de los gobiernos no centrales en la economía mundial. Este trabajo pretende aportar con la revisión de literatura especializada, al campo de estudio de la EPI emergente en Argentina, en orden de nutrir el debate desde el nivel de análisis subnacional y sus competencias como autoridad política en el proceso de internacionalización territorial.

Palabras clave: Economía Política Internacional, paradiplomacia, relaciones transnacionales, gestión externa subnacional.

Abstract: The objective of this work is to analyze the convergence between International Political Economy and Paradiplomacy by identifying the process of power relocation and transnational governance as organizing axes for the participation of non-central governments in the global economy. This work aims to contribute to the emerging field of IPE in Argentina, by reviewing specialized literature, in order to enrich the debate from the subnational level of analysis and its powers as a political authority in the process of territorial internationalization.

Keywords: International Political Economy, paradiplomacy, transnational relations, subnational external management.

1. Introducción

La participación de gobiernos no centrales (GNC)[ 1 ] en la economía mundial es un tema de estudio que ha despertado el interés de diversas disciplinas académicas que convergen en analizar los efectos de las transformaciones globales y su impacto en la sociedad y el territorio. Las perspectivas del nuevo regionalismo y el desarrollo territorial (Alburquerque, 2017; Boisier, 2005; Jessop, 2003), la geografía económica (Archer, 2012; Martin, 2015; Sparke, 2016) y la sociología urbana (Brenner, 2001; Castells y Hall, 1994; Sassen, 2010) son algunas de las áreas de estudio en el marco de las ciencias sociales que han retratado la importancia creciente del territorio en el proceso de globalización.

Desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales, la temática no ha sido tenida en cuenta como área de interés hasta la emergencia de la perspectiva transnacionalista (Kaiser, 1971; Keohane y Nye, 1971; Rosenau, 1973) que si bien no se centran exclusivamente en el accionar de GNC, se enfoca en el surgimiento de nuevos actores que inciden en la configuración de poder a nivel global para explicar cambios y transformaciones en el orden global.

La concepción transnacional configuró un escenario más reticulado de actores e interacciones que dio origen a nuevas perspectivas teóricas y enfoques analíticos, entre las que se destacan la Paradiplomacia y la Economía Política Internacional (EPI). La primera se encarga estudiar la vinculación transnacional de GNC, mientras que la segunda, tiene como objeto analizar la relación entre la autoridad política y los mercados para explicar procesos, interacciones y resultados en el escenario global. La EPI se encuentra principalmente motivada por identificar dónde reside el poder, quiénes son los actores, cuáles son sus intereses y las estructuras que determinan ganadores y perdedores en la economía mundial (Cohen, 2014; Cox, 1988; Oatley, 2019; Ravenhill, 2017; Strange, 1997).

La ruptura de la perspectiva estado-céntrica, entendida como la necesidad de comprender nuevas dinámicas más allá de la unidad y nivel de análisis estatal, emparenta a la EPI con la Paradiplomacia a partir de la necesidad de indagar sobre los nodos institucionales que regulan la actividad económica y la multiplicidad de niveles de toma de decisión que resulta de un ordenamiento global transnacionalizado (Alvarez y Oddone, 2019; Cerny, 2010; Underhill, 2000). A pesar de esta convergencia, las conexiones entre ambas disciplinas no han sido exploradas en profundidad, aunque existe una nutrida literatura enfocada en los procesos de reescalamiento de intereses y la configuración de nuevas geometrías de poder que ejercen autoridad por debajo, por encima y a través de los límites del Estado nación (Hollingsworth, 1998; Jessop, 2013; Keating, 2000; Paul, 2002; Swyngedouw, 2002; Underhill, 2000).

En América latina y particularmente en Argentina, el estudio de la EPI tiene una larga tradición puesto que tiene la reputación de ser una de las escuelas iniciadoras a nivel mundial con los aportes de Raúl Prebsich al estudio de las relaciones económicas internacionales (Cohen, 2014; Deciancio, 2018; Tussie, 2015). Si bien durante la segunda mitad del siglo pasado, el campo perdió impulso y notoriedad, es a partir de la década del 2000, que la EPI en Argentina comenzó a nutrirse con el desarrollo de nuevas agendas en las Relaciones Internacionales, que se verifican con una creciente cantidad de publicaciones que hacen a su problemática de estudio (Deciancio, 2016; Fernández Alonso, 2020; Peixoto Batista, 2017; Tussie, 2015; Zelicovich, 2018).

En una exhaustiva revisión de literatura, Julieta Zelicovich (2018), identifica siete temáticas en las que se desarrolla la EPI en Argentina, a saber 1- La problematización y el impacto de la transformación en los polos de poder en la economía internacional, 2- La presencia de China en América Latina, 3- La evolución de la integración regional en especial la convergencia entre Mercosur y la Alianza del Pacífico, 4- Los actores no estatales, como la relación entre Estado y empresas multinacionales, 5- Regímenes y tratados internacionales, especialmente a partir de las negociaciones entre FMI y los países en desarrollo, 6- Endeudamiento y la reforma de la arquitectura financiera internacional, es un tema que preocupa a América Latina en general, 7- por último, las negociaciones comerciales multilaterales y la participación de los países en desarrollo.

Si bien en muchos de estos temas las provincias cumplen un importante rol o se ven afectadas por los impactos que generan en el territorio, no se observa un enfoque desde el nivel de análisis subnacional; más bien, se podría decir que son escasos los trabajos abordados desde la EPI en Argentina que se enfocan en las preferencias y los intereses de los grupos o actores al interior del país, especialmente de los Estados subnacionales y sus componentes. Aunque sin referencias explicitas a la disciplina, los trabajos que se han destacado en esta línea de investigación están relacionados con la participación de los GNC en los procesos de integración regional (Botto, 2013; Paikin y Vazquez, 2006), con el análisis de los aspectos económicos y la inserción comercial (Botto y Scardamaglia, 2012; Calvo, 2017; Castro y Saslavsky, 2009; V. Iglesias, 2008) y en el rol de las provincias en la política comercial externa (Tussie, 2004).

Por su parte, la literatura paradiplomática, entendida como el estudio de la proyección internacional de GNC, ha evolucionado al margen de los principales debates en el campo de las Relaciones Internacionales en general (Cornago, 2010b; Kuznetsov, 2014) y de la EPI en particular (Paul, 2002), pero con un extraordinario crecimiento que se observa en la cantidad publicaciones, la diversidad de los temas y la capacidad para integrar conocimientos y saberes de otras disciplinas (Oddone, 2017). América Latina ha sido un terreno fértil para la producción académica, en parte por la propia dinámica de la actividad, y en parte, por la relevancia de que adquieren los gobiernos no centrales en las agendas globales de competitividad y desarrollo sostenible (Llorens y Sánchez Cano, 2019; Schiavon, 2019; Tavares, 2018).

No obstante, dada la gran diversidad de casos y la multiplicidad de realidades a las que se enfrenta, la Paradiplomacia encuentra limitaciones tanto para desarrollar una perspectiva teórica general, como para elaborar un marco explicativo para la práctica (Dickson, 2014). Se sostiene que la frontera de la autonomía de la Paradiplomacia alcanza solo a niveles descriptivos (Zeraoui, 2016), mientras que para alcanzar niveles explicativos, tanto de la conducta de los actores como en sus causas y motivaciones, es necesario indagar sobre los determinantes específicos de los casos de estudio y complementar con herramientas conceptuales y metodológicas de otros campos analíticos.

En definitiva, se observa una complementariedad latente, ya que el espacio de convergencia entre ambas disciplinas ofrece una aproximación explicativa a la conducta de los GNC en la economía mundial y brinda una perspectiva territorial a la problemática de la EPI en América Latina. Por ello, el objetivo de este trabajo es analizar la convergencia entre la Economía Política Internacional y Paradiplomacia en orden de identificar aportes, interrogantes y agendas de investigación que contribuyan a fortalecer el análisis de la participación de los GNC en la economía global.

El texto está estructurado en cuatro partes. La primera aborda la evolución de la EPI como campo de estudio. La segunda sección, se centra en las principales perspectivas según una categorización geográfica. Luego, el trabajo se enfoca en la convergencia entre la EPI y la Paradiplomacia, profundizando en la génesis transnacional y una agenda basada en la relocalización de poder y la gobernanza transnacional. Por último, la cuarta sección expone los aportes e interrogantes de las diferentes escuelas de la EPI al estudio de la participación de GNC en la economía mundial y posibles casos de análisis que pueden abordarse desde un enfoque integrado.

2. Orígenes y evolución de la Economía Política Internacional

La EPI es una disciplina que busca comprender procesos y resultados en la economía mundial a partir de analizar la interacción entre el Estado y el mercado. La idea que subyace es que la economía se configura como un escenario de pujas de poder (Tussie, 2015, p. 160), es decir, que los resultados y las interacciones no se explican solo por el equilibrio de la oferta y la demanda, sino que están atravesados por intereses particulares que son canalizados a través de la política y las instituciones, dando forma a las decisiones, regulaciones y normas sobre las cuales se desenvuelve la economía mundial. Es decir, que los mercados funcionan dentro de estructuras que son definidas por actores políticos.

Dos tipos de relaciones definen el campo de estudio de la EPI. Por un lado, la relación entre el mercado y el Estado; y por el otro, el dominio integrado entre los asuntos internacionales y domésticos. La primera, es la pregunta por el objeto de análisis, y la segunda, por el nivel de análisis.

Con respecto a la relación entre el mercado y el Estado, hace referencia a una codependencia entre ambas estructuras que definen la naturaleza compleja del campo de estudio, en el sentido que busca una construcción transdisciplinaria, y pone el foco sobre los actores que ocupan y participan de esas estructuras y sus interacciones. Por su parte, el dominio integrado entre los asuntos internacionales y domésticos implica que los asuntos internacionales no pueden explicarse de manera aislada del contexto político y económico doméstico, y a su vez, el contexto político y económico doméstico es influenciado por las interacciones internacionales. Esto es así porque la economía global opera y es determinada en múltiples nodos institucionales, es decir que las estructuras del mercado están constituidas simultáneamente por procesos políticos de diferentes jurisdicciones y el Estado está integrado en estructuras sociales cada vez más transnacionales (Underhill, 2000).

Si bien estas relaciones son naturales en el devenir de las sociedades modernas, dar cuenta de ellas a través de un proceso sistematizado de análisis configuró el campo de estudio de la EPI. La mayoría de los especialistas coinciden en señalar se inauguró formalmente en 1970 con el artículo de Susan Strange " International Economics and International Relations: A Case of Mutual Neglect " (Cox, 2013; Gilpin, 2001; Keohane, 2009; Sanahuja, 2008) en donde advierte sobre cómo los cambios en la economía y la política internacional afectan a las sociedades, y el descuido negligente por parte de las disciplinas encargadas de estudiar esos cambios al centrarse solo en sus teorías y métodos. El estudio de las relaciones económicas internacionales modernas necesitaba la construcción de puentes entre el análisis económico y el análisis político (Cohen, 2014).

Es así que el nacimiento de la EPI es inherente a una serie de transformaciones en la economía mundial, que marcaron la necesidad de nuevos abordajes y de construcciones conceptuales que permitan superar las limitaciones de tradiciones académicas que se daban la tarea de analizar las relaciones económicas internacionales.

A comienzos de la década del setenta, la economía mundial entró en un periodo de turbulencias[ 2 ], dejando atrás una era de estabilidad económica y crecimiento inaugurada con el final de la segunda guerra mundial, denominado “Edad de Oro del capitalismo” (Hobsbawm, 2010; Lipietz, 1997). La estabilidad alcanzada en este periodo forjó la idea de que los conflictos políticos vinculados a la economía mundial no eran considerados suficientes para constituir un campo de investigación. Incluso, sostiene Ravenhill (2017), la economía era un área manejada por tecnócratas, mientras que las Relaciones Internacionales se circunscribían al campo estratégico de la seguridad y defensa, relegando los asuntos económicos a un nivel inferior (p. 18). Por su parte, la ciencia económica se mantenía aislada de los asuntos políticos bajo el dominio de corrientes neoclásicas que promovían un modelo analítico sin intervención del Estado o de las dinámicas políticas.

Paralelamente, los avances tecnológicos en informática y telecomunicaciones facilitaron la transnacionalización de la producción y las finanzas, generando una mayor incidencia de los asuntos domésticos en la política exterior y una creciente desnacionalización del control sobre la producción y el intercambio (Baldwin, 2017; Dicken, 2015). Estas transformaciones expusieron al sistema internacional y a sus actores a desafíos significativos, dado que alteraron el mapa mental de las estructuras y espacios a través de los cuales funcionarios, políticos, y agentes económicos perciben el mundo (Ruggie, 2002).

3. Facciones y debates de la Economía Política Internacional

A los fines de realizar un mapa comprehensivo de la EPI, Benjamín Cohen (2014; 2007) establece una clasificación dividiendo al campo de estudio por escuelas y tomando la geografía como eje ordenador. El autor sostiene que, a pesar de ser una disciplina integrada y que busca construcciones transversales, no todos los especialistas tienen las mismas inquietudes ni comparten el mismo método analítico, y es allí donde las agendas de investigación marcan las características de las comunidades epistémicas. El componente geográfico es importante dado que incorpora no solo las preocupaciones del entorno, sino también las tradiciones que configuran su acervo intelectual.

En una primera categorización, Cohen (2007) en su trabajo "The Transatlantic Divide: Why Are American and British IPE so Different?" establece que las dos principales escuelas son la corriente Americana y la Británica, en donde la primera presenta características positivistas, mientras que la segunda una perspectiva más crítica. Para Cohen (2014) la línea entre las dos escuelas reflejaba los contrastes básicos de las culturas intelectuales, al menos en la forma en que se había estudiado las Relaciones Internacionales hasta ese momento.

Si bien la categorización inicial del autor resulta de gran utilidad para comprender el mapa de la disciplina, dado que la gran mayoría de los especialistas en EPI se inscriben dentro de estas dos tradiciones, no es una categorización universal, ni compartida por todos los especialistas (Blyth, 2009b; Seabrooke & Young, 2017). Para Cerny (2009), el contraste entre la EPI Americana y Británica está basado en una dicotomía parcialmente falsa, dado que las discrepancias que plantean reflejan las divergencias paradigmáticas en las ciencias sociales en general y no solo del campo de la Económica Política Internacional. En la misma línea, Ravenhill (2008) sostiene que la división transatlántica es una caracterización muy estrecha y no captura completamente los desarrollos en la disciplina.

A raíz de las críticas, Cohen en 2014, en su trabajo “Advance Introducción to International Political Economy” amplía el número de escuelas y perspectivas no solo en términos geográficos, incluyendo a Europa continental, América Latina y Asia, sino también a los desarrollos ligados a las dos escuelas principales que habían sido dejados de lado en la primera categorización, como es el caso de las teorías marxistas de la Escuela Americana y los avances en el área de influencia de la Escuela Británica como Canadá y Australia.

Sin embargo, a pesar de la creciente amplitud que asume el campo la EPI y el estado de constante evolución respecto a la integración de saberes y disciplinas, los nuevos enfoques están siempre referenciados al binomio transatlántico. Es decir, que más allá de lo que representan las escuelas en sí mismas, constituyen un punto de referencia para mapear y conocer el lugar que ocupan la configuración de nuevos espacios en el campo de estudio.

Escuela Americana

En términos institucionales, la Escuela Americana es la tradición más desarrollada de la EPI puesto que cuenta con mayor cantidad de publicaciones, adscriptos y centros de enseñanza (Cohen, 2014; Seabrooke & Young, 2017). Se identifica como una subdisciplina del campo de las Relaciones Internacionales, siendo sus principales ejes de interés, la conducta del Estado y los sistemas de gobernanza. Es una corriente con una ontología predominantemente estado-céntrica, no en el sentido de que considera que el Estado es el único actor, sino más bien que el centro de sus preocupaciones recae en la cuestión de la soberanía del Estado y su relación con el mundo (Cohen, 2014).

Dentro de esta escuela se pueden observar dos etapas bien diferenciadas en su evolución. La primera entre los inicios de la disciplina a comienzos de los setentas, y la segunda, a partir de la década de los noventas con la creación del paradigma Open Economy Politics (OEP)(Keohane, 2009).

En la primera etapa los debates en la Escuela Americana han estado ligados al mainstream de las Relaciones Internacionales, como antesala del tercer debate o debate interparadigmático (Waever, 1996), y como respuesta al pensamiento Realista clásico asociado a una perspectiva transnacionalista. En sus orígenes, se destacaron autores como Cooper (1968), Katzenstein (1978), Kindelberger (1973) motivados a estudiar fenómenos como el surgimiento de las empresas transnacionales y su rol en la economía y la política mundial, la cooperación entre Estados para el desarrollo de regímenes, y la política económica exterior de las naciones industrializadas, como indicadores y variables que explicaban las transformaciones en el devenir de la globalización y el orden económico mundial.

Con el correr de los años, dentro del campo de estudio se gestó una propia versión del realismo liderada por Robert Gilpin a través de sus trabajos “The political economy of international relations” (Gilpin, 1987) y “Global Political Economy. Understanding the international economic order” (Gilpin, 2001). Los aportes de este autor fueron fundamentales para estructurar el debate de la Escuela Americana a través de tres principales teorías: Realismo, Liberalismo y Marxismo (Gilpin, 2001; Oatley, 2019). Aunque en el último tiempo el marxismo ha ido perdiendo espacio, y un creciente análisis desde el constructivismo ha tomado mayor preponderancia (Abdelal et al., 2005; Seabrooke, 2007).

Hacia finales de la década de los noventa, comienza una segunda etapa con uno de los desarrollos más destacados de la Escuela Americana, que de alguna manera supera los debates tradicionales, en el sentido que su enfoque está más allá de la discusión teórica. La Open Economy Politics (Frieden y Martin, 2003; Lake, 2009; Milner, 1999; Oatley, 2017) consiste en un modelo o paradigma de análisis que busca determinar la conducta del Estado en las relaciones económicas internacionales, en el cual las preferencias e intereses de los actores son deducidas a partir de la teoría económica, y su transformación en estrategias y decisiones a partir de los elementos básicos de la Ciencia Política.

Para David Lake (2009) en su artículo “Open Economy Politics: a critical review”

la OEP comienza con individuos, sectores o factores de la producción como las unidades de análisis de las cuales derivan los intereses sobre la política económica externa de cada Estado en la economía internacional. Se concibe a las instituciones políticas domésticas como mecanismos que agregan intereses y estructuran la negociación entre grupos sociales que compiten. Por último, esta corriente analiza la interacción estratégica entre Estados que poseen diferentes intereses y deben negociar los resultados. (p. 229)

De acuerdo a esto, el análisis dentro del paradigma de la OEP procede desde lo micro hasta lo macro en una función lineal, reflejando una concepción unidireccional implícita, que fluye desde los individuos hasta la negociación interestatal. La OEP representa un avance respecto a las tradiciones iniciales de la EPI y plantea un modelo racional que integra efectivamente la Ciencia Política y la Ciencia Económica y alcanza un nivel explicativo respecto al rol de las instituciones domesticas e internacionales.

Escuela Británica

La Escuela Británica, es la segunda escuela en términos de desarrollo y expansión. Nace a partir de los trabajos de Susana Strange, quien ha liderado la construcción de esta tradición en sus primeros años, hasta finales de la década del noventa. Con raíces en la economía política clásica, se considera a sí misma una disciplina autónoma de conocimiento y se plantea como una construcción multidisciplinaria y abierta constantemente a la incorporación de nuevos aportes (Cohen, 2014).

Este perfil expansivo define dos características destacadas de la Escuela Británica, por un lado, su enfoque sobre procesos estructurales y grandes problemáticas como es el caso de la configuración del orden mundial, la desigualdad, la evolución del capitalismo y su impacto en las estructuras de poder. Y por el otro, dada su amplitud es más difícil identificar los métodos que utiliza, aunque se puede decir que tiene un perfil más interpretativista y normativo.

En este sentido Cohen (2014) define a la Escuela Británica, como una corriente heterodoxa, en contraposición a la ortodoxia americana e integra dentro de este esquema a las perspectivas críticas, sobre todo los aportes del canadiense Robert Cox (1988, 2013), sobre la configuración de los órdenes mundiales y la perspectiva de las estructuras históricas en donde las fuerzas sociales son determinantes para explicar los procesos y resultados en la economía mundial.

Esta categorización ha sido desestimada por algunos autores (Blyth, 2009b; Cerny, 2009; Ravenhill, 2008) que sostienen que la definición de Cohen sobre Escuela Británica es todo aquello que no es la Escuela Americana. No obstante, el perfil historicista y la atención sobre los procesos estructurales y enfocados en la sociedad civil definen las líneas generales de una corriente, que por su propia naturaleza expansiva es muy difícil de clasificar o alcanzar consensos más precisos sobre sus límites.

La perspectiva británica es la que más hincapié realiza sobre la dimensión integrada entre los asuntos internacionales y domésticos (Ruggie, 1982; Underhill, 2000). Para Tussie (2015), ambas dimensiones se determinan recíprocamente y se vinculan de modo tan estrecho que forman un mismo proceso, lo que constituye un condicionante en la toma de decisiones. En este sentido, los actores y niveles de análisis involucrados tienden a multiplicarse, dado que la economía mundial opera desde múltiples nodos institucionales.

Aportes desde América Latina

Las contribuciones desde América Latina a la EPI son previas a la configuración del campo de estudio como tal, con el surgimiento del Estructuralismo Latinoamericano y la Teoría de la Dependencia a mediados del siglo XX. Las bases de estas corrientes son compartidas con la Escuela Británica en tanto tienen una perspectiva socio histórica y estructuralista (Tussie, 2015), pero además comparten influencias con autores como Jacob Viner (1937), Joseph Schumpeter (1942), y Karl Polanyi (1944), quienes continuaron con la tradición de la economía política clásica en la primera mitad del siglo XX.

La preocupación central de esta escuela fue el desarrollo económico de los países de la región, con fuerte hincapié en las características sistémicas o estructurales de la economía mundial, definida por la existencia de un centro dominante y una periferia dependiente. La historia de sujeción periférica de la región a lo largo del tiempo se constituye como una de las principales causas, y cómo superar esa condición, su principal objetivo.

El Estructuralismo Latinoamericano (Furtado, 1966; Prebisch, 1949; Sunkel y Paz, 1970) tiene un enfoque predominantemente económico y se basa en el diferencial productivo de los países periféricos con los países del centro. Esta perspectiva se encuentra inscripta en las teorías de intercambio desigual, que indica que la especialización de las economías de la región en un grupo de commodities exportadoras no tendrán mayor impacto el desarrollo económico ni en la convergencia de ingresos con los países desarrollados (Kaldor, 1975). A partir de 1990 y bajo la inspiración de los trabajos de Fernando Fajnzylver (1983-1990), el estructuralismo entró en una nueva etapa en la que, si bien mantuvo la misma base analítica, sustentada en la diversidad productiva y el cambio tecnológico, se orientó al desarrollo de economías abiertas y Estados menos intervencionistas (Bielschowsky, 2009).

Por su parte, la Teoría de la Dependencia (Cardoso y Faletto, 1977; Dos Santos, 1978; Jaguaribe, 1969) se enfoca en los desequilibrios externos e internos que surgen de la condición de dependencia de los países pobres en la economía mundial. Si bien comparte con el estructuralismo la premisa que la expansión de los países del centro se da a expensas de los países de la periferia, posee un abordaje más integral a la problemática y no solamente desde la economía, puesto que sus principales exponentes provienen del campo de la sociología, la ciencia política y la teoría crítica.

No obstante, desde los años noventa, la implementación de reformas estructurales en muchos países del subcontinente y los procesos de integración económica regional dieron un nuevo impulso al desarrollo de la disciplina, que se ha expandido a lo largo de las dos décadas del siglo XXI ganado cada vez más terreno en el campo de las Relaciones Internacionales. Es importante destacar la EPI en Latinoamérica adoptó un perfil integrador y abierto, puesto que se nutre a partir de la incorporación e hibridación con otras disciplinas académicas como la Sociología, el Derecho, los Estudios de Género, entre otras.

Como resultado, la agenda y los nichos de investigación presentan un cuadro mucho más heterogéneo que en sus orígenes, e incorporan un amplio rango de problemáticas que van desde los tradicionales temas vinculados al desarrollo y el regionalismo, hasta cuestiones de nueva agenda, como la presencia de China en América Latina, la participación de los países de la región en la gobernanza económica mundial y la regulación de las finanzas y empresas transnacionales (Zelicovich, 2018).

A pesar de esta expansión, el perfil de la escuela se mantiene bajo un enfoque estado céntrico, las perspectivas asociadas a los niveles subnacionales no han sido todavía desarrolladas en profundidad, incluso bajo un paradigma tecno productivo flexible que posiciona a los territorios y gobierno locales e intermedios como instancias relevantes en la economía mundial (Archer, 2012; Paul, 2002).

4. Convergencia de la Economía Política Internacional y la Paradiplomacia

Punto de partida: La dimensión transnacional y la Paradiplomacia

El análisis transnacional o debate transnacionalista se sitúa como el punto de inicio de esta convergencia, al dejar de lado la tradicional perspectiva Realista y enfocarse en el surgimiento de nuevos actores e interacciones, y consecuentemente, en otros niveles de análisis que tomaron parte protagónica de la configuración del formato de globalización vigente a partir de la segunda mitad del siglo XX.

Uno de los primeros hitos que consolidó y puso en escena la perspectiva transnacional, fue la publicación del volumen N°25 de la revista “International Organization” editada por Robert Keohane y Joseph Nye en 1971. Esta publicación inició un debate sobre nuevos actores e interacciones en las Relaciones Internacionales, que sería la base para el surgimiento de nuevas perspectivas de análisis como la Interdependencia Compleja y la EPI, sustentando los principales debates de las Relaciones Internacionales.

Keohane y Nye (1971) definieron las relaciones transnacionales como contactos, coaliciones e interacciones a través de las fronteras que no son controladas por los organismos del gobierno central. Esta referencia conectaba el desarrollo teórico con la proyección global de las empresas, que comenzaban a deslocalizar su producción en países emergentes, el auge de la banca transnacional a través de la expansión del crédito y las finanzas, y el surgimiento de grupos no gubernamentales que movilizaban ideas y agendas, entre otras realidades cada vez más evidentes que configuraban el escenario global y que no podían ser recogidas con los supuestos teóricos realistas.

De acuerdo a los autores hay cuatro tipos de interacciones globales que caracterizan las relaciones transnacionales: i-Comunicación, en referencia al flujo de información; ii- transporte, que implica el movimiento físico de objetos, incluye materiales de guerra, propiedades personales y mercancías; iii- Finanzas, basadas en el movimiento de dinero e instrumentos de crédito; y, iv- viajes, en relación al movimiento de personas. Esta categorización puso de manifiesto un nuevo espectro de posibilidades a disposición de actores que tradicionalmente tenían su ámbito de operación dentro de los límites nacionales.

Con la emergencia de nuevas formas de organización a través de las fronteras, nuevas preocupaciones surgieron. Por un lado, la problemática de los actores y la pérdida de poder relativo de la figura del Estado nación, y por el otro, la división internacional y doméstica que fue tornándose cada vez más borrosa, lo que pone en cuestión los niveles de análisis donde las cosas ocurren.

La génesis transnacional ofreció un abordaje a las complejidades crecientes de la globalización y al desarrollo de nuevas perspectivas que nutrieron los estudios internacionales con el aporte de conocimientos y saberes de otras disciplinas, siendo difícil identificar cuando empieza una y termina otra. De hecho, Keohane y Nye (1977), en un desarrollo más acabado de la perspectiva transnacionalista, irrumpen la escena con la teoría de la Interdependencia Compleja en su libro “Poder e Interdependencia. La Política Mundial en Transición”, en la que presentan tres modificaciones estructurales que se diferencian de las concepciones realistas: 1- menor protagonismo de la fuerza militar, 2- ausencia de jerarquía en la agenda, 3- múltiples canales de vinculación.

Aunque los autores no se enfocaron específicamente en la actividad internacional de GNC, dos premisas destacan como características de mayor relevancia teórica para comprender su participación en las relaciones internacionales. La primera, es la emergencia de las denominadas low politics en la agenda internacional, que pone el foco en temas como el comercio, las inversiones, asuntos ambientales, culturales, entre otros. La segunda, la multiplicidad de canales de vinculación que conectan las sociedades, incluyendo además de las relaciones interestatales clásicas, a las relaciones transgubernamentales y transnacionales.

En el campo de estudio paradiplomático, la Interdependencia Compleja se sitúa como una de las bases teóricas que lo vinculan con las Relaciones Internacionales. Sin embargo, se reconoce en la literatura que el accionar externo de los GNC tiene sus orígenes en la propia configuración del Estado moderno. Por lo tanto, no es considerado no es un fenómeno nuevo, sino que su tratamiento académico es relativamente reciente. Los primeros abordajes estuvieron a cargo de Ivo Duchacek (1984) y Panayotis Soldatos (1990), quienes se interesaron en definir el fenómeno en el marco del debate transnacionalista y federalista (Oddone, 2017).

Es a partir de la década del noventa, cuando la producción académica comienza a tomar un perfil específico a través de autores como Brian Hocking (1996), Catarina García Segura (1996), Francisco Aldecoa (1999), Michael Keating (1999) y Noé Cornago (1999), entre otros; que realizaron sus contribuciones al campo de estudio para definir actores y motivaciones, nutriendo el marco conceptual y profundizando en corrientes y formas diversas de observar, analizar y explicar la acción internacional de entidades subestatales.

Dada la naturaleza territorial de la actividad, suscita una gran diversidad de experiencias y perspectivas que configuran múltiples debates. Entre ellos, se destacan la propia naturaleza del término, la relaciones con el Estado central, las causas y motivaciones, así como también el perfil de gestión externa que asumen las diferentes jurisdicciones. A pesar de que los debates se encuentran abiertos y el campo de estudio en franca expansión, una de las definiciones más abarcativas y usualmente citada en la literatura, es la de Noe Cornago (2010a) quien sostiene que la Paradiplomacia es

la participación de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas y privadas extranjeras, con el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos, culturales o medio ambientales, así como cualquier otra dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales (p. 109).

El devenir de la actividad paradiplomática se ha complejizado en los últimos años a medida que la gestión subnacional se transnacionaliza. Es decir, que las competencias de las jurisdicciones subnacionales adquieren cada vez más una dimensión externa, como es el caso de temas relacionados al ambiente, la gestión del desarrollo sostenible, la ciencia y tecnológica, o la innovación y la competitividad, además de las áreas que tradicionalmente ostentan competencias de gestión externa como la representación institucional, la promoción de exportaciones e inversiones, y la cooperación descentralizada.

De manera más específica, los GNC se convierten en actores de la economía mundial a partir de constituirse como sitios de regulación y autoridad política que promueven la integración de sus empresas y trabajadores en los sectores más dinámicos de los mercados globales y regionales. De ahí, que la búsqueda de bienestar y desarrollo en el contexto de una economía globalizada incentiva la intervención para ganar competitividad y mercados, explotar el potencial productivo, promover el asentamiento de capitales extranjeros, y desarrollar ecosistemas emprendedores, entre otras formas de participación.

Agenda compartida.

La naturaleza compleja de la Economía Política Internacional plantea un amplio campo de estudio, que incorpora el análisis de diversas interacciones y dinámicas de la economía mundial, y la Paradiplomacia no es excepción. La convergencia se observa en dos características definitorias de ambas tradiciones: 1) la dimensión integrada entre lo doméstico y lo internacional, para analizar la transformación del Estado y la relocalización de la autoridad política sobre la toma de decisiones económicas. 2) la emergencia de nuevas dinámicas relacionales que propician el surgimiento de actores, alianzas y relaciones que configuran un escenario de gobernanza transnacional.

5. Relocalización de poder: Los GNC como autoridad política sobre la actividad económica

La relocalización de poder implica que la representación de intereses económicos y comunidades políticas se han redistribuido en diferentes niveles de toma de decisión por encima y por debajo del Estado nación. Es decir que los GNC se han convertido en un sitio de regulación a través del proceso de reescalamiento de las prácticas de desarrollo económico. El paradigma tecno productivo asociado al modelo de producción flexible emergente a finales del siglo XX, favoreció la porosidad de las fronteras nacionales y el surgimiento de nuevas geografías de producción que otorgaron mayor autonomía a las unidades subnacionales para definir sus políticas de desarrollo económico y territorial.

Autores como Swyngedouw (2004), Archer (2012), Keating y Wilson (2014), entre otros, ocupados en analizar estos procesos de reescalamiento, destacan que los GNC proveen la infraestructura necesaria para la producción globalizada, promueven incentivos a la inversión, regulan las condiciones laborales o tienen competencias sobre el uso de los recursos naturales. Por lo tanto, inciden en las elecciones que las empresas realizan sobre las posibilidades de inversión y sobre la movilidad del capital hacia espacios donde las condiciones del territorio generen mayor valor o retorno. Para Paul (2002), se constituyen como una la locación estructural en la cual se llevan a cabo las alianzas entre el capital transnacional y la comunidad local.

En definitiva, los efectos de la globalización tienen un impacto en el territorio y esto motiva a los GNC a buscar oportunidades en el escenario internacional. Es por ello que la relocalización del poder coincide con el nuevo pensamiento del desarrollo económico, que pone menos énfasis en las políticas centrales y más en los factores que integran a las regiones (Archer, 2012; Bernal Meza, 2019; Keating, 2014; Swyngedouw, 2002).

Ruggie (2002), apunta que estos cambios en el orden global descolocaron a los gobiernos nacionales, dado que el mapa de espacios y estructuras ha sido severamente modificado por el co-dominio internacional-doméstico. El autor sostiene que las políticas de los gobiernos centrales han perdido eficiencia como resultado de una mala interpretación de las relaciones causa efecto propias de un periodo anterior (p.116). La situación del mundo no es la misma a principios de siglo XXI que en el periodo de posguerra, el surgimiento de nuevas interacciones como el comercio de servicios, las cadenas globales de valor y las redes transnacionales; configuran un escenario en donde no solo las instancias subnacionales adquieren protagonismo en la economía mundial, sino también deja entrever que se requieren nuevos esquemas organizacionales de acuerdo a las competencias que cada instancia de gobierno pueda desempeñar de manera eficiente.

Aproximaciones en el campo de los estudios sobre competitividad sistémica (Esser et al., 1996; Linsi, 2019; Njøs & Jakobsen, 2016), identifican en las unidades subnacionales -dada su correlación con el meso entorno- una instancia de toma de decisión clave para la innovación y transformación de la economía regional. Según Esser et al., (1996) el nivel meso se refiere a los esfuerzos y políticas de promoción y fomento especifico puestas en marcha por distintas estructuras del Estado en pos de la creación de ventajas competitivas dinámicas mediante el desarrollo de instituciones y la articulación de procesos de aprendizaje. Así, los GNC se posicionan como una instancia estratégica dado que tienen mejor acceso a las preferencias y demandas de la población local que las instancias nacionales, lo que permite detectar con mayor virtud los nichos que serán objeto de la aplicación de políticas sectoriales.

6. Interdependencia y gobernanza transnacional

Cerny (2009) considera que un nuevo proceso de política transnacional está emergiendo bajo una configuración mutinodal, en la que se destacan:

A- la apertura de un rango de nuevas oportunidades para la acción política como resultado de cambios estructurales en la economía internacional, b- el crecimiento y proliferación de vínculos transnacionales entre grupos de interés y movimientos sociales, la actividad estratégica de emprendedores políticos y la restructuración de coaliciones sociales y políticas con vínculos transnacionales significativos; c- la reorganización de los espacios políticos, proceso de toma de decisiones y superestructuras institucionales a través de un "bricolaje institucional" (Cerny, 2009, p. 141).

De acuerdo con esto, el accionar de los GNC no solo puede modificar o alterar resultados en una economía global que integra territorios e incorpora múltiples niveles de toma de decisión, sino también, tienen la capacidad de articular nuevos espacios de influencia y coordinación que se superponen sobre la división política de los Estados nación, como es el caso de las redes de gobernanza transnacional (Llorens y Sánchez Cano, 2019; Jessop, 2003).

Estos espacios, que pueden estar organizados en foros e instituciones con diverso grado de formalidad, se caracterizan por un modo de autoridad que se expande de manera horizontal y agrupa a gobiernos intermedios y locales en torno a intereses funcionalmente delimitados, como la pertenencia a una misma área geográfica, la complementación de estructuras y sectores productivos, la afectación compartida de problemáticas ambientales, o simplemente por lazos históricos y culturales. Según Tavares (2018) se registran alrededor de 125 redes multilaterales y foros que reúnen a unidades subnacionales para discutir temas que van desde el desarrollo sostenible hasta la cultura y la educación o el desarrollo urbano.

A modo de ejemplo, se destacan Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y la Organización de Regiones Unidas (ORU Fogar) que son redes de alcance global con el objetivo de influir desde los niveles subestatales en la agenda internacional. En América Latina, la Zona de Integración Centro-Oeste de América del Sur (ZICOSUR), Mercociudades y la Organización Latinoamericana de Gobiernos Intermedios (OLAGI) reúnen a los GNC en una variedad de objetivos que van desde la integración productiva a la cooperación transfronteriza.

Si se amplía la observación a actores no gubernamentales, las cadenas globales de valor (Dicken, 2015; Gereffi et al., 2005; Sturgeon, 2010) y las redes de cabildeo e influencia (Keck, M. & Sikkink, K., 1999; Risse, 1999) son también mecanismos de coordinación que han proliferado a medida que las relaciones de interdependencia se expanden a través de las fronteras. En términos generales estos esquemas transnacionales (públicos y privados), disminuyen la capacidad de los gobiernos centrales para intervenir en las decisiones económicas, a la par que incrementan las posibilidades de los actores no centrales para establecer reglas y atender a problemas de acción colectiva (Roger & Dauvergne, 2016).

Es importante mencionar que no actúan solo en un nivel o escala, ni están aisladas del conjunto de desafíos o problemáticas que experimentan las sociedades locales, más bien interactúan en un proceso que involucra a múltiples instancias de regulación. Por lo tanto, la vieja dinámica entre los GNC y el Estado central mediando los impactos de la economía mundial, abre paso a un nuevo y más complejo set de relaciones, donde las regiones funcionan dentro del Estado, pero también dentro de los regímenes transnacionales y de la economía global (Keating, 2000). En este sentido Hollingsworth (2010) sostiene que la globalización lleva a una convergencia en la gobernanza de la actividad económica en todos los niveles, por lo que la coordinación ocurre simultáneamente en varias escalas espaciales: subnacional, regional, nacional, transnacional y global.

7. Consideraciones finales: Aportes y contribuciones de la EPI al estudio de los gobiernos no centrales en la economía mundial

Mark Blyth en su trabajo “Torn between two lovers? caught in the middle of british and american IPE” (Blyth, 2009a) indica que hay dos formas de entender el campo de estudio de la EPI. Por un lado, asumir una versión institucionalizada de la disciplina, estableciendo jerarquías de agendas y métodos; o bien asumir que es un campo que presenta múltiples versiones y que a su vez evoluciona a partir de la construcción de diferentes perspectivas que emergen, no solo entre las escuelas tradicionales, sino a través de ellas.

Lo que señala Blyth es que, más allá de las posibles diferencias en las agendas de investigación, también es posible construir nuevas formas y métodos para analizar y explicar la economía mundial. Ante un objeto de estudio dinámico como la relación entre el mercado y el Estado en el contexto de la globalización, es factible que las posibilidades de complementación sean mayores que las de disrupción, al abordar nuevos fenómenos como la internacionalización territorial o la paradiplomacia.

De acuerdo con esto, se pueden identificar los aportes de la Escuela Británica como contribuciones significativas para encontrar las causas estructurales que posicionan a los GNC como espacios de autoridad política en la economía mundial, mientras que los aportes de la Escuela Americana son más pertinentes para explicar los procesos mediante los cuales, las políticas son formuladas y llevadas a cabo.

Respecto a las causas estructurales se identifican los siguientes interrogantes: ¿cómo los GNC se constituyeron como instancias de regulación en la economía mundial? ¿de qué manera la interacción entre el mercado y el Estado dio origen al protagonismo de los GNC en la economía mundial? ¿cuáles fueron las decisiones críticas que modificaron la capacidad del Estado para administrar y gestionar el desarrollo territorial? ¿cuál es el rol de las empresas transnacionales y la internacionalización de los procesos productivos en la gestión externa subnacional?

En cuanto al procesos de toma de decisión, algunas de las preguntas que emergen son: ¿cuáles son los intereses que movilizan a los GNC? ¿qué relación se establece entre estos y los capitales económicos extranjeros? ¿qué incidencia tienen los factores sistémicos en la configuración de los intereses? ¿qué influencia tienen los GNC en la política económica exterior del Estado central y viceversa? ¿cómo se configuran las instituciones regionales encargadas de la acción exterior?

La aplicación de la EPI al estudio de la Paradiplomacia se encuentra entonces en algún punto intermedio entre las dos grandes escuelas, en línea con los desarrollos que promueven la integración de métodos y perspectivas para construir nuevas formas de analizar y explicar cambios, continuidades y resultados en la globalización, y específicamente en las interacciones económicas globales.

Respecto a los aportes latinoamericanos, si bien son escasos para abordar la problemática de los GNC, la preocupación por generar ventajas competitivas del estructuralismo y su enfoque en los modelos de desarrollo para promover la integración a la economía mundial en sectores de mayor valor agregado aporta un direccionamiento normativo para el desarrollo de propuestas y mejoras incrementales en el proceso de vinculación transnacional.

Dado que este trabajo pretende contribuir al campo de estudio a través de una mirada subnacional a las problemáticas de la EPI en América Latina, y particular en Argentina; se considera que la convergencia entre la EPI y la Paradiplomacia es un terreno fértil para el desarrollo de futuras investigaciones y líneas de estudio que contribuyan a comprender la gestión externa de los GNC.

A modo de recomendación se sugieren tres temáticas que podrían aportar al estudio de la cuestión:

La primera, destaca la importancia del proceso de cambio tecnológico y su impacto en la gestión externa subnacional, sobre todo en línea con las modificaciones estructurales que pueden generar nuevos nichos de negocios, una forma diferente de percibir el rol de las provincias en el escenario internacional. Esto puede dar espacio a la creación de nuevas geografías y alianzas transnacionales que tarde o temprano podrían tener impacto en la distribución de intereses y consecuentemente en la implementación de políticas públicas. Un caso a tener en cuenta es crecimiento del sector externo en los servicios y específicamente en materia de informática y telecomunicaciones, que no solo representan un sector muy dinámico de la economía, sino que también tienen capacidad de organización e incidencia en la política comercial externa.

En segundo lugar, el rol de la infraestructura en los procesos de internacionalización específicamente en casos de mediterraneidad en donde la conectividad física cumple un papel determinante. El caso de los Corredores Bioceánicos, la hidrovía Paraná-Paraguay, y las redes que se articulan a partir las ganancias esperadas, son temas de especial relevancia que se encuentran en el centro de las discusiones de la EPI en nuestra región. En la misma línea, la explotación de los recursos naturales y las relaciones con potencias extranjeras, como es el caso del litio en las provincias del noroeste argentino o en Vaca Muerta respecto a la explotación de minerales hidrocarburíferos.

Finalmente, un tema que no debe ser dejado de lado es la relación multinivel con el gobierno central, no solo con cancillería, respecto a las negociaciones internacionales, sino también a la convergencia entre los modelos de desarrollo que se aplican en cada nivel, puesto que son variables determinantes en el proceso de inserción internacional del país en general y de las provincias en particular.

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Notas

¹ El término "gobiernos no centrales" se refiere a los gobiernos que no están a nivel nacional o federal, sino a nivel intermedio o local y son parte constitutiva de un Estado nación. Este trabajo utiliza también el término “gobiernos subnacionales” y “regiones” de manera indistinta para referirse a las mismas unidades de análisis.

² En referencia a la inestabilidad del sistema financiero internacional después del final del régimen monetario de tipo de cambio fijo establecido en Bretton Woods, y al incremento del precio de la materias primas gracias a la presión de los países productores de petróleo (OPEP).

Notas de autor

* Doctor en Relaciones Internacionales (UNLP), Magister en Relaciones Económicas Internacionales (UBA). Profesor de Economía Política Internacional (US21-CEA UNC).