Dossier: La Política Exterior Argentina en 40 años de democracia

La política exterior del gobierno de Eduardo Duhalde (2002-2003) . Una institución presidencial de unidad nacional y una política exterior de emergencia

Foreign policy during Eduardo Duhalde’s administration (2002-2003): Presidential institution of national unity and emergency foreign policy

Laporte, Juan Pablo

Juan Pablo Laporte

juanpablolaporte@gmail.com

Universidad de Buenos Aires Argentina

Relaciones Internacionales

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN: 1515-3371

ISSN-e: 2314-2766

Periodicidad: Semestral

vol. 32, núm. 65, 2023

revista@iri.edu.ar

Recepción: 02 Noviembre 2023

Aprobación: 23 Noviembre 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/26/264677264677016/

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e183

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Cómo citar:Laporte, J. P. (2023). La política exterior del gobierno de Eduardo Duhalde (2002-2003). Una institución presidencial de unidad nacional y una política exterior de emergencia. Relaciones Internacionales, 32(65), 183, https://doi.org/10.24215/23142766e183

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Resumen: Este artículo se focaliza en un periodo de gobierno en el cual se conjugan una serie de factores de orden doméstico e internacional particular. Por un lado, un contexto interno, condicionado por la crisis socio-política y económica más profunda del periodo democrático. Por otro lado, un contexto internacional enmarcado en la securitización de la política exterior de los Estados Unidos a partir de los atentados a las Torres Gemelas en 2001.

En este marco, se produce la renuncia del presidente Fernando de la Rua, provocada por el derrumbe anunciado del plan de convertibilidad y una profunda protesta social.

Para la resolución de la crisis, se conforma un gobierno de unidad nacional multisectorial con una dinámica parlamentaria, que da lugar al mandato transitorio de Eduardo Duhalde. Este gobierno, diseñó una política exterior de emergencia de características multilaterales y que tuvo un fuerte condicionamiento del vínculo histórico con el Fondo Monetario Internacional.

Finalmente, se logra revertir la situación descrita e iniciar un nuevo modelo de desarrollo y su correlato en la política exterior.

Palabras clave: Duhalde, unidad nacional, política exterior, multilateralismo, deuda externa.

Abstract: This article focuses on a period of government in which a series of special domestic and international factors came together. On the one hand, the domestic context is conditioned by the deepest socio-political and economic crisis of the democratic period. On the other hand, the international context is framed by the securitization of US foreign policy since the attacks on the Twin Towers in 2001. In this context, President Fernando de la Rua resigns, as a result of the announced collapse of the convertibility plan and deep social protest. To resolve the crisis, a multi-sectoral government of national unity was formed with a parliamentary dynamic, which gave rise to Eduardo Duhalde’s transitional mandate. This government designed an emergency foreign policy with multilateral characteristics that was strongly conditioned by the historical link with the International Monetary Fund. Eventually, the situation described above was reversed, and a new development model and its correlation in foreign policy emerged.

Keywords: Duhalde, national unity, foreign policy, multilateralism, foreign debt.

1. Introducción y marco contextual

El presente artículo se focaliza en el gobierno de Eduardo Duhalde como parte del periodo democrático en su extensión ampliada, que fuera planteado en otro trabajo. En aquel, se enunció una categorización que relaciona la institución presidencial con el diseño de la política exterior de cada gobierno de 1983 a 2023. Para este fin, se definió a la institución presidencial y a la política exterior para comprender cada periodo dentro de la dinámica de este vínculo interdependiente (Laporte, 2023b).

Este enfoque nos permite concentrar el análisis del periodo a estudiar a partir de la dinámica de la unidad de análisis denominada institución presidencial y su vinculación con la política exterior como parte de un conjunto de políticas públicas en el marco de la interdependencia hegemónica global (Laporte, 2023a)

Entendemos, que el periodo de gobierno 2002-2003 se inserta en un ciclo de larga duración en diferentes dimensiones. En la dimensión económica internacional, con la consolidación de un capitalismo financiero, que muestra otra de sus crisis en el año 2008. En la dimensión económica doméstica, con la finalización de manera abrupta del modelo de convertibilidad económica que se había iniciado en los años noventa (Basualdo, 2003). En la dimensión de la política y la seguridad internacional, encontramos un orden global dominado por los Estados Unidos y su intento de securitización de las relaciones internacionales (Tello, 2011; Van Der Pijl, 2016). En la dimensión política interna, lo anteriormente mencionado, se traduce en el epicentro de la crisis más compleja del sistema democrático de la Argentina reciente.

A partir de lo mencionado, la resolución de esta crisis se desarrolla a través de un mecanismo parlamentario que constituyó un gobierno de unidad nacional con una lógica de funcionamiento parlamentario que flexibiliza la dinámica del presidencialismo argentino. Finalmente, asistimos al cambio de paradigma en política exterior que cuestiona y da por terminado el realismo periférico, como sustento teórico de los años noventa (Escudé, 1992) así como a un replanteo y cuestionamiento del rol del Fondo Monetario Internacional (Stiglitz, 2002).

2. La caída del gobierno de Fernando de La Rua como antesala del gobierno de unidad nacional

De la Rúa asume luego de un gobierno en el que predominó el alineamiento automático con Estados Unidos y el neoliberalismo como claves de la inserción internacional de la Argentina bajo el “Consenso de Washington” (Ocampo, 2006). Entre las promesas del nuevo gobierno, en un principio, hubo una necesidad de diferenciarse con el menemismo - y sus continuidades en el gobierno de la Alianza- y modificar lo que se conoce como las “relaciones carnales” con los Estados Unidos (Rafanelli, 2010).

Es importante resaltar que nos encontramos ante un contexto internacional diferente ya que, con la caída de la URSS, Estados Unidos pasó a ser la potencia dominante hacia finales del siglo XX. Sin embargo, los atentados del 11 de septiembre del 2001 establecieron un cambio en la política mundial norteamericana que podemos caracterizar en dos fenómenos. Primero, Estados Unidos relega a Latinoamérica a un puesto marginal de su agenda y Medio Oriente se transforma en su prioridad. Segundo, este país, deja de organizar su accionar en el escenario internacional a través de las instituciones de la gobernanza global, y comienza a actuar casi exclusivamente de forma unilateral.

En palabras de Mario Rapoport los atentados a las Torres Gemelas y al Pentágono, el 11 de septiembre de 2001, constituyeron un golpe indudable a la economía mundial en su conjunto, mientras infundieron gran temor a la población norteamericana y de los países más desarrollados. (2020: 860).

Cabe resaltar que para algunos autores, citando fuentes del FMI, la economía mundial se encontraba en una tendencia de crecimiento declinante en el año 2000 y que se profundiza con los atentados terroristas (Estay, 2003).

Siguiendo con el análisis de Rapoport, para ver la magnitud de la crisis, destacamos que en Estados Unidos, entre el año 2000 y 2001, el índice bursátil Nasdaq, cayó el 57%. Asimismo, la deuda pública llegaba en 2003 al 58% del PBI y el déficit fiscal y balanza de pagos eran negativos (Rapoport, 2020: 862). Esta crisis de crecimiento y capacidad tributaria de los Estados Unidos se extendió a los países del G7 (Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Alemania, Francia, Italia, Japón) y solo China no fue afectada y mantuvo un crecimiento sostenido que llega al 9,29 en 2003, según datos del autor (2020: 863). Esto generó mayor demanda de financiamiento que fortaleció el esquema del capitalismo financiero, que estructura la característica principal de la historia económica reciente.

En el marco de estos acontecimientos y datos mencionados, cambia la prioridad geopolítica de los Estados Unidos hacia Medio Oriente, genera un plegamiento hacia la seguridad interior y el despliegue de una estrategia de colocar a la seguridad internacional en el centro de las prioridades en la agenda global. Este escenario aumenta el gasto militar, que es funcional a la recuperación económica del mundo y especialmente de los Estados Unidos. En este contexto, se promulga la Patriot Act (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT) Act of 2001). El contenido de esta ley es “es disuadir y castigar actos terroristas en los Estados Unidos y en todo el mundo, mejorar las herramientas de investigación de las fuerzas del orden y otros propósitos” (Financial Crimes Enforcement Network - USA).

En el marco de este contexto, las relaciones con Estados Unidos pasan a caracterizarse como “intensas” por el Canciller de Alianza, y se aprecian divergencias entre los ministros de las dos carteras claves. Mientras el ministro de economía Cavallo quería entrar directamente en el Área de Libre Comercio de las Américas promovida por Estados Unidos, el Canciller Giavarini prefería también reforzar los vínculos con el Mercosur (Rafanelli, 2010).

Ante las organizaciones internacionales y regionales, el alineamiento automático con Estados Unidos casi ni se cuestionó. Así, se mantuvo la condena a Cuba ante la Comisión de Derechos Humanos y se coincidió con Occidente en las votaciones ante Naciones Unidas. También se realizaron ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas estadounidenses (Sanchis Muñoz, 2010). Este alineamiento fue producto del imprescindible apoyo necesario de Estados Unidos ante el FMI, ya que la Argentina estaba próxima a caer en el default y necesitaba aliados en un organismo donde - los otros miembros del G7 y los miembros de su Directorio Ejecutivo- no veían con buenos ojos moderar las condiciones de los acuerdos.

El único desafío en disonancia que se presentó fue ante la implementación del Plan Colombia[ 1 ], en el que De la Rúa prefirió alinearse con la posición de Brasil, defendiendo el Principio de No Intervención para los países latinoamericanos.

Las decisiones aliancistas en política exterior fueron abruptamente interrumpidas debido al desencadenamiento de la crisis económico-social del 2001. Las crónicas de la época enmarcan e interpretan el estado de situación y la dimensión de la tensión sociopolítica del momento como:

(...) la mayor crisis económica de su historia reciente, que derivó en una trágica explosión social en las calles y la declaración del Estado de sitio por parte del entonces presidente Fernando de La Rúa, quien acabó renunciando y marchándose de la Casa Rosada en helicóptero (García, 2019).

3. Crisis e inicios del gobierno de unidad nacional

Eduardo Duhalde asume su presidencia el 2 de enero de 2002. En su discurso inaugural, declaró que “la Argentina está quebrada y fundida”. A partir de esto, el presidente interino, buscaba cumplir tres objetivos: “Reconstruir la autoridad política e institucional, garantizar la paz social y sentar las bases para el cambio del modelo económico y social” (Ares, 3 de enero del 2002).

A pesar del corto tiempo de este mandato presidencial, el gobierno debió reunir un capital político a través de una negociación parlamentaria multipartidaria y multisectorial. De esta forma, se buscó la salida a la crisis institucional y socioeconómica con una serie de políticas públicas, entre las cuales se destacó la política exterior.

Esta crisis del año 2001 colocó en máxima tensión los mecanismos institucionales del sistema democrático como nunca antes en la historia democrática. Para su resolución, se instrumentó un esquema parlamentario que configuró una institución presidencial de unidad nacional. Esta estrategia, tuvo tres grupos de actores principales. En primer lugar, la incorporación de ministros multipartidarios para darle legitimidad y sostén político al gobierno interino; en segundo lugar, la articulación con los otros bloques parlamentarios que pudieran sostener al ejecutivo y la aprobación de sus proyectos de ley; en tercer lugar, actores reales no políticos, como la Iglesia Católica, el representante de las Naciones Unidas y otros sectores de la sociedad civil. En ese entonces, un cronista expresaba que “el nuevo Gabinete será confirmado hoy, tras consultas con los partidos, la Iglesia, empresarios, sindicatos y las organizaciones sociales más representativas” (Ares, 3 de enero del 2002). En este sentido, el presidente asume en un contexto de extrema criticidad y movilización en el cual “todos los viernes se realizaron cacerolazos y marchas a Plaza de Mayo” (Rapoport, 2020: 877).

Sus primeras medidas sobre el frágil contexto interno al que dio lugar la crisis del 2001 consistió en contenerla y paliar sus efectos. Para este fin, lanzó el Programa Remediar, el Programa Jefas y Jefes de Hogar y derogó las jubilaciones de privilegio para legisladores y funcionarios. Muchos de los indicadores del año 2001 reflejaron la dimensión económica interna del gobierno de la Alianza y su caída.

(Fig. 1)
Valor de la tasa de desocupación en el período 1992-2003

Nota: Elaboración propia según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), s.f.: Tasa de desocupación por aglomerado, mayo 1974 a mayo 2003.

(Fig. 2)
Total, de la deuda externa en millones de dólares por trimestre en el período 1995-2002

Nota: Elaboración propia según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), s.f.: Estimaciones de la balanza de pagos y deuda externa. Años 1994-2016. *Incluye los valores expresados en la tabla más las deudas con empresas vinculadas.

(Fig. 3)
Evolución del Producto Interno Bruto (PBI) argentino en miles de millones de dólares durante el período 1992-2000

Nota: Elaboración propia según datos del Banco Mundial

(Fig. 4)
Inversión extranjera directa en millones de dólares en el período 1992-2002

Nota: Elaboración propia según datos de la CEPAL (2003): La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe. (*) Incluye los valores expresados en la tabla más Reinversión de utilidades y Deudas matrices y filiales

Según información del BCRA, observamos una caída abrupta de los plazos fijos lo que redujo en un 23% los depósitos del sector no financiero (2002: 6)" (información extraída del boletín monetario y financiero del BCRA). Se observa también una caída de las reservas internacionales, como se muestra a continuación.

(Fig. 5)
Reservas internacionales del BCRA en millones de dólares por trimestre 1998-2003

Nota: Elaboración propia según datos del Banco Central de la República Argentina (BCRA), s.f. Panorama monetario y financiero.

(Fig. 6)
Evolución del Emerging Markets Bonds Índex Argentina (riesgo país) en el período 1993-2019

Nota: Tomado de: Santilli, E. (2022) El riesgo país en la Argentina. SaberEs 14(1), 33-52.

Podemos apreciar una combinación de indicadores económicos en el estudio Barrera y Bona (2018) que muestran la situación económica del periodo y la crisis de 2001 en una perspectiva histórica y prospectiva.

(Fig. 7)
Tipos de deuda en miles de millones de dólares en el período 1975-2015

Fuente: Barrera, M. A., & Bona, L. M. (2018).

En cuanto a su política exterior - en sus rasgos generales que luego profundizaremos- coincidimos con los expertos que han investigado sobre el período. Estos sostienen que la política exterior fue reactiva (Miranda, 2003: 70), pragmática (García, 2010: 400) y como un elemento central para salir de la crisis económica (Simonoff, 2008). Sin embargo, en su discurso inaugural, podemos encontrar que también apostó por una estrategia de largo plazo como la de “recrear las condiciones para que la Argentina vuelva a traer inversiones productivas” (Duhalde, 2002).

Como primera caracterización, se observa que la presidencia de Duhalde es la antesala del nuevo desarrollismo de aspiración productivista e industrialista que se instauró en los años que lo sucedieron. En primer lugar, en el orden interno, con una reconstrucción del rol del estado y un conjunto de políticas públicas de regulación de la actividad económica, una estructuración de asistencia social y un sistema tributario distributivo. En segundo lugar, en el orden internacional, como una construcción de autonomía sin alejarse de las reglas del realismo del sistema global. Esto se puede comprobar a través del rechazo del gobierno a la invasión a Irak del 2003 (Morales Solá, 2003); el compromiso del presidente con la región, evidenciándose a través de su contacto estrecho con los gobiernos de Brasil para establecer una posición conjunta para los problemas de la región; las negociaciones con mayor firmeza con el FMI; su rechazo hacia el golpe de Estado realizado contra Hugo Chávez; y la insistencia en mantener el principio de no intervención a pesar de la situación en Colombia.

En el plano político interno, para alcanzar la mayoría absoluta en el Congreso - tanto de la oposición como de su propio partido- el presidente Duhalde, tuvo que prometer que no se postularía a la reelección luego de finalizado su mandato el 12 de diciembre de 2003. Esto preocupaba especialmente a sus copartidarios José Manuel de la Sota y Néstor Kirchner, quienes tenían como objetivo postularse para las siguientes elecciones (Ares, 3 de enero del 2002).

De todas formas, Duhalde dejó claro al inicio de su gestión, que él buscaba ser “un servidor despojado de compromisos partidarios y de ambiciones futuras” (Pastorutti, 2002: 150). Esta es la imagen que pretendió mantener para comenzar de manera urgente la reconstrucción de la autoridad política, institucional e internacional de la Argentina (Zamareño, 2004).

Dos acontecimientos de la dimensión económica interna y externa enmarcan el inicio de este nuevo ciclo político-económico: la salida de la convertibilidad en el plano interno y la cesación de pagos en el plano externo - medida esta, que fue llevada a cabo por el anterior presidente interino, Adolfo Rodríguez Saá-.

Frente al problema central y más acuciante de los depósitos bancarios -como uno de los fundamentos de la protesta social- el presidente expresó que “van a ser respetadas las monedas en que hicieron originariamente sus depósitos: el que depositó dólares recibirá dólares, y el que depositó pesos, pesos” (Dubini, 1 de enero del 2022).

Como venimos sosteniendo, estas condiciones llevaron a estructurar un gobierno transitorio que se abocó a su resolución a través de mecanismos parlamentarios, el despliegue de un sistema de contención social y un replanteo de las relaciones internacionales. Esto se tradujo en la incorporación de ministros extrapartidarios en el gabinete: Jorge Vanossi en Justicia y Horacio Jaunarena en Defensa. Esos son los únicos dos radicales sumados al gobierno, los demás ministros fueron del partido justicialista.

Roberto Lavagna - que tuvo una centralidad en el gobierno- ocupó cargos tanto para gobiernos peronistas como radicales, durante las administraciones de Menem no ocupó cargos, pero fue embajador de la Alianza ante la Unión Europea antes de ocupar el puesto de Remes Lenicov.

La necesidad de una sustentación amplia de legitimidad social se manifestaba en las declaraciones de Eduardo Duhalde: “La Argentina necesita una conducción firme y, también, tiempo para quien ejerza lleve adelante las soluciones que se requieren. Pero el PJ no lo hará solo, sino junto a todo el pueblo argentino” (Serra, 2022).

Como hemos mencionado, esta búsqueda de apoyo y legitimidad, se consolida con la formación de la Concertación Social y luego con la Mesa de Diálogo Argentino compuesta por sectores empresariales, sindicales, los partidos políticos, la Iglesia Católica -representada por Mons. Estanislao Karlic- y el embajador de la ONU Carmelo Angulo Barturen, bajo el lema “Queremos ser Nación” (Duhalde, 2021). En este esquema de gobernabilidad, tuvieron un rol preponderante los Gobernadores, sobre todo en la aprobación del presupuesto nacional y la contención social en las provincias - vía la vehiculización de la ayuda social y la conducción de las policías locales en los desbordes sociales-.

Al finalizar sus deliberaciones, la Mesa de Diálogo, les entregó a los integrantes del Cabildo Abierto Ciudadano -grupo que reunía a 250 organizaciones civiles, religiosas y sociales- sus recomendaciones (Uranga, 2002)

Un tema dentro de la dinámica intersectorial y de concordia que proponía el gobierno, es que faltando unos pocos días para finalizar su mandato, Duhalde indultó a 8 militares y 17 civiles vinculados a los levantamientos ocurridos entre 1989 y 1990 (Rapoport, 2020: 879).

4. La situación socio- económica como principal condicionante interno de la política exterior

El año 2022 fue el de la caída más significativa de los indicadores del periodo estudiado, y el momento más extremo de la crisis en el cual el gobierno debía continuar y profundizar con su política exterior de emergencia. Según los datos del Banco Mundial, el PBI de la Argentina, entre 2001 y 2002, decreció un 15.3 % en total (-4.4% en 2001 y -10.9% en 2002). En cambio, durante el 2003 se registró un crecimiento de este indicador del 8.8% que mostraba que las medidas implementadas comenzaban a impactar positivamente (Banco Mundial, Crecimiento del PIB Anual). Según el informe “Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2002” de la CEPAL para este mismo indicador, son los siguientes: El PBI se contrajo 11% en 2002 y el desempleo se elevó a 21, 5% (CEPAL, 2001).

(Fig. 8)
Producto Bruto Interno de Argentina en mil millones de dólares (1996-2004)

Nota: crecimiento y caída del PBI Anual de Argentina. Elaboración propia de acuerdo a datos del Banco Mundial.

En relación con las exportaciones, según los datos del Banco Mundial, durante el 2002, se exportó por un valor total de US $25,709 millones (FOB). Por otro lado, se importó por un valor total de US $8,990 millones (CIF).

Estos eran los principales socios comerciales en cuanto a importaciones y exportaciones:

(Tabla 1)

Importaciones por región de origen en miles de dólares

Nota: Elaboración propia en base a World Integrated Trade Solutions

(Fig. 9)
Importación valor del comercio (en miles de US$)

Note: Elaboración propia según datos de World Integrated Trade Solutions

(Tabla 2)

Exportaciones por región de origen en miles de dólares

Nota: Elaboración propia en base a World Integrated Trade Solutions

(Fig. 10)
Exportación valor del comercio (en miles de US$)

Note: Elaboración propia según datos de World Integrated Trade Solutions

(Fig. 11)
Exportación por principales complejos exportadores en millones de dólares

Nota: Elaboración propia según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), s.f.: Exportaciones por complejos exportadores. Años 1993-2022.

Para contrastar fuentes, el INDEC informó que las exportaciones totales fueron US $25.651 millones durante el 2002. Estos datos difieren levemente de los de World Integrated Trade Solution que indica un total de 25,709 millones en exportaciones durante el mismo período de 2002. En este año 2002, se produce una baja en las exportaciones, que luego del cambio de política económica -de un modelo liberal a uno neodesarrollista - remontan con un alza significativa.

(Fig. 12)
Exportaciones e importaciones en millones de dólares en el período 1995-2005

Nota: Elaboración propia según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, s.f.: Series históricas: Balanza comercial argentina. Años 1910-2022, tabla 1

Esta situación económica de crisis, que hemos analizado en perspectiva, enmarca las políticas económicas que se implementaron para subsanarla, e inician un proceso de recuperación (Mayer, 2012:163): derogación del sistema cambiario de la Convertibilidad; devaluación del 28%; pesificación de tarifas de los servicios públicos y prohibición de aumento de las tarifas; pesificación asimétrica de activos y pasivos del sistema financiero; fin del impedimento para que las empresas concesionarias puedan acumular dividendos y exportarlos libremente; establecimiento de un cronograma de devolución de depósitos; mantenimiento de las restricciones al retiro de efectivo.

Estas medidas fueron el contenido de la Ley de Emergencia Económica aprobada por el Congreso que tuvo como objetivo: 1. Proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios. 2. Reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales. 3. Crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública. 4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo 2° (Ley 25.561)

Parte de estas políticas incluyeron un Acuerdo de 14 puntos entre el gobierno nacional y 16 provincias de distinto signo político. En un principio, se habían reunido en la quinta de Olivos los gobernadores peronistas. Luego se sumaron referentes aliancistas junto a los gobernadores radicales de Río Negro, Mendoza, Catamarca y Chubut (La Nación, 17 de septiembre de 2002). Los puntos del pacto dejaron claros objetivos que apuntaban a diferentes dimensiones, entre ellas, inserción internacional, seguridad financiera, inversión, empleo y sanción legislativa (Soilbelson, 2008).

Otro tema sustantivo fue que “a través de los Decretos 310/2002 y 809/2002, los niveles de retenciones fueron fijados en un 20% para el petróleo crudo y en un 5% para los derivados” (Sabbatella, 2012: 159) y luego en el mes de marzo se hizo lo propio con los productos primarios del 10% y las manufacturas agropecuarios del 5%. En julio, las retenciones volvieron a aumentar (Hanickel y Román, 2008).

Asimismo, se inicia una política de contención social de emergencia - que luego estructuró de manera definitiva el gobierno de Kirchner- que tuvo su principal instrumento en el Programa Jefas y Jefes de Hogar (Decreto DNU 565 / 2002).

Para cerrar este apartado y dimensionar la magnitud de la crisis, podemos mencionar la percepción de algunos actores internacionales -como los economistas del MIT Rudger Dornbusch y Ricardo Caballero- que llegaron a plantear que la Argentina necesitaba “un equipo experimentado de banqueros extranjeros” que tomaran el control de la economía. Esto fue expresado en marzo de 2002 en el documento titulado “Argentina: un plan de rescate que funcione” (Montenegro, 2002; Scheines, 2010).

5. Los primeros enunciados de la política exterior

La realidad nacional e internacional, así como la configuración coalicional interna del nuevo gobierno, exigían cambios estructurales y de largo plazo en la política exterior. Pero “las urgencias económicas y sociales fueron transformando esa estrategia y adaptándola a las necesidades de una situación interna sumamente crítica” (Rapoport, 2020: 907). Esta situación de crisis colocó al gobierno de Eduardo Duhalde ante el desafío de ejercer una relación con el mundo con la mayor cantidad de actores internacionales posibles, con epicentro en su resolución. A partir de esta situación, se configura una política exterior de emergencia.

Siguiendo con este planteo, “el objetivo prioritario del gobierno era lograr la reinserción de Argentina en el plano internacional, ya que la imagen de nuestro país había quedado fuertemente dañada luego de declarar el default” (García, 2010: 399).

En este sentido, la estrategia de política exterior se transformó en un instrumento central con un conjunto de políticas públicas en base a tres pilares: a) analizar los errores del pasado; c) analizar el impacto de la crisis sobre la autonomía del país; c) analizar la diversificación de la estructura comercial internacional (Simonoff, 2008: 45).

Siguiendo la apreciación de Simonoff, “la estrategia fijada por la administración Duhalde ha sido de una inserción internacional basada en el concepto de integración productiva, con fuerte interacción con aquellas naciones que poseen complementación comercial mutua” (Simonoff, 2008: 55)

En el plano regional, se le dio una prioridad al Mercosur como proceso de integración en tanto espacio geográfico regional en sí mismo, así como en generar consistencia política frente a las negociaciones con el ALCA y el resto del mundo. En palabras del presidente Duhalde en un encuentro con su par Fernando Enrique Cardoso, manifestó: “Nuestra prioridad es clara. Es llegar al ALCA desde el Mercosur y si es posible desde el Mercosur más el Pacto Andino” (La Nación, 27 de septiembre de 2002).

Para el Canciller del gobierno, Carlos Ruckauf, la diversificación en el relacionamiento internacional “ponía en un mismo plano los vínculos con Estados Unidos, Europa, Brasil y otras regiones como Asia y África, en un intento de diversificar la agenda internacional del país” (Kan, 2022, 150).

En esta dirección, el Canciller mencionaba: “El primer viaje al exterior mío va a ser Itamaraty” y comunicó que próximamente “se reunirá con su par norteamericano, Colin Powell”. Así, Ruckauf contó que su “primera comunicación telefónica” como canciller designado fue con su par brasileño Celso Lafer, a quien le expresó su “afecto y respeto de siempre y la decisión del gobierno argentino de mantener muy firme la relación” con ese país (Página 12, 2 de enero de 2002). A la pregunta que le hiciera un periodista sobre el retorno a las “relaciones carnales” con los Estados Unidos, el Ministro de Relaciones Exteriores respondió: “¿Por qué el país no puede pasar a una etapa de poligamia?”.

El mayor ejemplo de este cambio de postura fue la declaración de rechazo a la invasión de Estados Unidos a Irak en el 2003 acompañada por otros países como Reino Unido, Italia, España, entre otros[ 2 ]. Además de demostrar la ausencia de un alineamiento automático con la potencia del norte, también se resalta su apoyo a la normativa internacional vigente que declaraba la ilegalidad de la invasión (Bushill, 16 de septiembre del 2004). El canciller también resaltó diálogos mantenidos con el resto “de los ministros de relaciones exteriores del Mercosur, más Chile y Bolivia”. Asimismo destacó que “arribarán al país el viernes de la semana que viene “los presidentes del Mercosur, más Chile”, así como “el canciller de Bolivia”. En esta conferencia de prensa destacó: “a esa reunión he invitado además al excanciller Adalberto Rodríguez Giavarini para que esté presente en las deliberaciones” (Página 12, 14 de enero de 2002). Según la misma fuente, Ruckauf brindó la conferencia de prensa con parte de su gabinete que lo acompañaría: Jorge Faurie como vicecanciller, Martín Redrado en la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales y Fernando Maurette a cargo de la relación con el Parlamento y las embajadas extranjeras.

En relación con los Estados Unidos, en un primer momento se generó un clima de debate interno acerca de cómo continuar con este vínculo bilateral, tanto en mantenerlas como hasta el momento o generar un cambio - y con qué niveles o matices-. Este vínculo tuvo dos momentos en relación con la crisis. Un primer momento enmarcado en la cesación de pagos y el apoyo necesario de este país en el FMI, que se caracterizó por un acercamiento muy marcado. Un segundo momento, de distanciamiento que se manifestó en diferentes situaciones que analizaremos en el trabajo.

6. El gran condicionante externo de la Argentina: el FMI

El hecho que actuó como principal condicionante externo de la política exterior del periodo del presidente Eduardo Duhalde fue la suspensión de la asistencia financiera del FMI en diciembre de 2001.

Esto generó que todo el periodo estudiado tuviera como principal condicionante la dimensión económico-financiera externa. Y, sobre este eje, se desarrolló gran parte de la estrategia de la política exterior.

La relación con este organismo, para algunos autores -en un primer momento de la gestión de Jorge Remes Lenicov como ministro de economía - se caracterizó por un perfil más técnico y de corto plazo. Al asumir Roberto Lavagna en abril de 2002, enmarca esta estrategia con una visión más política y de largo plazo (Kan, 2022: 150; Simonoff, 2008: 47). Para otros autores, la relación fue inversa, en tanto Remes Lenicov priorizó el “elemento político” y Roberto Lavagna el “carácter técnico” (García, 2010: 401).

Un análisis que fundamenta las divergencias en las negociaciones afirma que:

La renuencia del Fondo, las duras exigencias planteadas durante la negociación, el carácter limitado del acuerdo alcanzado y a la vez la capacidad del gobierno de superar la intransigencia del FMI son todos rasgos salientes de estas negociaciones (Labaqui, 2011:64).

El autor plantea como hipótesis que las tratativas y su resultado se enmarcan en los fuertes condicionamientos internos, tanto de la Argentina como del organismo internacional. Asimismo, argumenta que la postura sobre la estrategia política se impuso por los pocos resultados de las negociaciones técnicas iniciales.

Otros autores -partiendo de la Teoría de la Interdependencia Compleja- sostienen que durante la administración de Lenicov se mantiene y profundiza la dependencia con el organismo, mientras que durante el período del ministro Lavagna se “comienza a generar recursos (políticos) de poder a partir del uso de costos recíprocos implicados en la relación Argentina / FMI.” (Coppola, et. all; 2003: 1)

En relación con la estrategia política, Simonoff sostiene:

Esta postura se evidenció en una serie de foros internacionales, como en la firma del llamado "Compromiso de Madrid" donde se hizo expreso el apoyo a la Argentina para que ésta lograse un acuerdo con el FMI, pero se manifestó la preocupación por la imposición de una cláusula de condicionalidad por parte de ese organismo. Por otra parte se estableció una mayor vinculación con el Tesoro norteamericano. En la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno se emitió una "Declaración Especial" donde se exhortó a un entendimiento urgente entre Argentina y el FMI, aquí fueron decisivas las participaciones del Presidente de Brasil, Henrique Cardozo, y el Jefe del Gobierno español, José María Aznar. Y también en la II Cumbre de Presidentes de Latinoamérica de Guayaquil, Duhalde solicitó a los países de la región que hicieran un pedido al FMI para que éste flexibilice sus reclamos con el fin de destrabar la ayuda financiera (Simonoff, 2008: 47).

Asimismo, otros autores coinciden como Simonoff (2008) en que el aprovechamiento de las diferencias entre el nivel técnico y el político fue exitoso para las negociaciones. Es el caso de García (2010) que entiende que la estrategia de costos recíprocos y el aprovechamiento de las diferencias entre la burocracia y directorio del Fondo Monetario Internacional fue un elemento central que logró el acuerdo sobre la deuda en enero de 2003[ 3 ].

En este marco, se inscribe la participación del presidente Duhalde en la Conferencia Mundial sobre Financiamiento para el Desarrollo de las Naciones Unidas que tuvo lugar en Monterrey entre los días 18 y 22 de marzo de 2002. Esta Conferencia y sus sesiones “proporcionan un panorama del nuevo enfoque mundial a la financiación para el desarrollo” (Naciones Unidas, 2002).

Finalmente se llega a un acuerdo en abril de 2003. Es importante detenerse en el comunicado que anuncia la recomendación de un “apoyo financiero transitorio” del Director General del Fondo Monetario Internacional, Horst Kohler (IMF, 17 de enero de 2003). Esto nos permite comprender la posición y la percepción del organismo de la situación interna de la Argentina. El comunicado se tituló “Press Release: IMF Managing Director Issues Statement on Transitional Credit Support for Argentina” (IMF, 17 de enero de 2003).

Luego del acuerdo, en el mes de marzo, concluye la primera revisión técnica, en la cual se confirman los siguientes avances: se supera el déficit primario para el primer trimestre del año y se logra la baja del déficit de las provincias y se abre el “corralón”. Asimismo, la Cámara de Diputados le da media sanción al impuesto a la Transferencia de Combustibles (ITC) (Simonoff, 2008: 72). Según este autor, en relación con los acreedores privados, se ganó tiempo para que sea un tema a definir por el gobierno siguiente. Una vez concluido el acuerdo, la relación con los Estados Unidos se modifica y dos hechos históricos lo confirman: por un lado, el cambio de voto en relación con Cuba en las Naciones Unidas, en el cual la Argentina se abstiene contra la condena. Por otro lado, la interrupción de los ejercicios militares que se habían planificado con la fuerza aérea.

7. El despliegue de una política exterior multilateral

Como mencionamos, una vez logrado el acuerdo con el FMI, el gobierno tomó un distanciamiento de los Estados Unidos en la negativa de enviar tropas a Irak. En su mensaje de apertura de Sesiones en el Congreso Nacional en 2003, el presidente Duhalde enfatizó: “no saldrán nuestras tropas a pelear en ninguna guerra en Irak” (Duhalde, 2003). Esta posición había sido adelantada en el Foro Económico Mundial de Davos en el mes de enero de ese año. Aquí señaló que sólo aceptaría esa decisión con la legitimidad de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

En este sentido, el vínculo con Estados Unidos tuvo dos grandes áreas. La primera vinculada a los temas financieros centrados en la negociación de la deuda externa, el ALCA, la negociación en la OMC, el acceso de los productos argentinos a los mercados norteamericanos dentro del sistema general de preferencias, la ley de patentes medicinales y la protección de los subsidios. La segunda, los temas de política y de seguridad como la condena a los actos de terrorismo, la cuestión cubana y el Plan Colombia, por un lado; y el involucramiento del país en Irak y Afganistán, por el otro (García, 2010: 401).

Una mención aparte merece el ingreso de tropas norteamericanas para operaciones conjuntas que el Congreso les negó la inmunidad y sustentó esta negativa en que el país es miembro de la Corte Penal Internacional. En este

tema, Ramírez y Sánchez, expresan:

(...) el Ejecutivo envió al Congreso, en el segundo semestre del 2002, un proyecto que autoriza el ingreso de tropas de EE. UU para maniobras de entrenamiento en la provincia de Misiones. El texto fue analizado por la Comisión de Defensa de Diputados, donde se decidió negar inmunidad a los soldados norteamericanos que realicen esas maniobras conjuntas. Dicha negativa se fundó en que Argentina es signataria y miembro fundador, desde el Estatuto de Roma, de la Corte Penal Internacional (Ramírez y Sánchez, 2008).

Asimismo, se destaca la remisión de Estados Unidos a la Argentina de los documentos desclasificados de la dictadura militar entre 1975 y 1984 (Simonoff, 2008: 58)

En relación con el ALCA, en la VII Reunión Ministerial en Quito que se llevó a cabo en noviembre de 2002, el canciller puso de manifiesto los desequilibrios vinculados a los subsidios agrícolas de los Estados Unidos (Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacionales y Culto, 31 de octubre de 2002). Este tema es analizado por Julián Kan quien sostiene que esta ́Ley de Seguridad e Inversión Rural´, que destinaba 248 mil millones para los subsidios a la agricultura estadounidense, significaba un incremento de un 80% comparado con la Ley Agrícola de 1996 (Kan, 2022: 152).

Los subsidios que abarcó la Ley Agrícola se manifestaron de muchas maneras e impactaron diversas áreas. Entre las cuales encontramos, pagos complementarios anticíclicos para los productores agropecuarios de acuerdo a precios internacionales, préstamos de asistencia para la comercialización, pagos compensatorios de préstamos, un programa para asistir a los productores en el comercio exterior, programas de crédito para granjeros entre otros. (Becker, 7 de Junio del 2002). Este análisis es profundizado por Mario Rapoport, al sostener que:

Sorpresivamente, la nueva ley agrícola fue aprobada el 13 de mayo de 2002, teniendo como objetivo reemplazar la ley de 1996. Entrará en vigencia a partir de septiembre del corriente año, autorizando un gasto estimado superior a los 100.000 millones de dólares (ó 19.000 millones anuales), y representa un incremento en el monto de los subsidios del 70% con respecto a la ley anterior de 1996 (51.700 millones). El destino principal de los 51.700 millones adicionales será para el apoyo a los productores de los commodities tradicionales (trigo, maíz, soja, algodón y maní), que recibirán 7.500 millones de dólares al año (45.000 millones adicionales a lo largo de la duración de la ley), totalizando un apoyo adicional directo anual de 14.000 millones (mientras que venían recibiendo alrededor de 8.000 millones anuales) (Rapoport, 2002: 11).

Un estudio que profundiza este tema es “La nueva ley de seguridad agrícola y de inversión rural de los Estados Unidos (Farm Bill). Un análisis de sus implicancias comerciales” de la CEPAL. Este estudio menciona que “la nueva ley consta de diez Títulos, de los cuales los tres primeros (Programas de Productos Básicos, Conservación y Comercialización) inciden directamente en el comercio de bienes agrícolas” (CEPAL, 2003). Finalmente, los autores Ramírez y Sánchez, destacan “la utilización del Tribunal Penal de la OMC como una herramienta orientada a expandir la presencia de los productos argentinos en el mundo, denunciando en mayo del 2002 la ley agrícola de Estados Unidos. (Ramírez y Sánchez, 2008).

En relación con el voto a Cuba, en un primer momento se mantuvo la condena, acompañando un proyecto presentado por Uruguay, que se encuadró una vez más, en la necesidad del apoyo de los Estados Unidos en la resolución de la deuda externa. En un segundo momento, esta política se modificó por la abstención en abril de 2003, que se vincula, según Julián Kan, con la campaña presidencial que enfrentaba a Néstor Kirchner y Carlos Menem (2022: 154) y por la ausencia de la necesidad de contar con el apoyo de los Estados Unidos en las negociaciones con el FMI. A este tema, se le suma la presentación en el Senado de un proyecto de Resolución de autoría del expresidente Raúl Alfonsín para que el país no vote en contra de Cuba en Naciones Unidas (Schurman, 2002). Asimismo, el diputado Jorge Obeid presenta un proyecto en la Cámara de Diputados con esa misma intención (Kan, 2022: 153).

En el marco de las Naciones Unidas, se decidió continuar con las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) para continuar con “nuestra presencia en las misiones de paz, dentro de los lugares en los que estemos trabajando y con la reducción propia de la austeridad que nos impusimos” (Duhalde, 2003). Asimismo, se prestó ayuda humanitaria en Irak con expertos en armas nucleares, químicas y contaminantes, así como un hospital desplegable y apoyos médicos especializados (Sánchez, 2013: 125)

Con Europa - en donde coincide que se da el inicio al establecimiento del euro el 1° de enero de 2002 - en relación con las relaciones exteriores, se intentó: a) lograr un apoyo político en las negociaciones con el FMI; b) morigerar las primeras reacciones negativas que causó el default con los tenedores de bonos alemanes e italianos; c) atenuar las consecuencias de las políticas de regulación sobre los capitales europeos, como fue el caso de España y Francia, en relación con las retenciones a hidrocarburos, la pesificación de tarifas y las trabas al movimiento de divisas; d) que la Unión Europea facilite el acceso de los productos del país. Asimismo, la Unión Europea concedió una prórroga hasta el año 2004 de las exportaciones de productos dentro del Sistema General de Preferencias. Según un comunicado de la Cancillería “El comisario de Comercio de la Comisión Europea, Pascal Lamy, confirmó ayer al vicecanciller Martín Redrado el mantenimiento, por dos años, de preferencias arancelarias por un monto superior, en términos de exportaciones, a los 600 millones de euros anuales (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, 13 de diciembre de 2002).

Pero en la II Cumbre de América Latina y Caribe-Unión Europea se condicionó de manera indirecta el apoyo de estos países al acuerdo del FMI (CUMBRE UNIÓN EUROPEA– AMÉRICA LATINA Y CARIBE, Madrid, 17 de mayo de 2002).

En relación con las exportaciones argentinas hacia Europa,

(...) aceptó el pedido argentino de que los frigoríficos locales puedan completar la porción desaprovechada de la cuota Hilton (28.000 toneladas anuales). Además la UE otorgó en forma excepcional y sólo por el 2002, una ampliación de dicha cuota en 10.000 toneladas, por la grave situación económica y social de la Argentina (Gallo, Zapata y Zurita, 2008).

(Fig. 13)
Exportaciones a Europa en millones de dólares en el período 1995-2005

Nota: Elaboración propia según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional, y Culto, Centro de Economía Internacional. s.f.: “Exportaciones por principales destinos - Grupos de países” tabla 2.

A pesar de que esto demuestra que el comercio con Europa subió ligeramente, también es importante resaltar que su importancia relativa decreció. En 1995, representaba el 20,1% del total de las exportaciones argentinas, en 2005, sólo constituía el 16,2% (INDEC).

Con otras regiones geográficas - analizadas por Simonoff (2008)- como Oceanía, se privilegió la relación con Australia como acceso el resto de la región y se firmaron diferentes instrumentos contractuales: el Acuerdo de Protección y Promoción de Inversiones, el Acuerdo de Doble Imposición y Memorándums de Entendimiento en diferentes áreas como la ciencia y tecnología, la agricultura, la educación y la minería. De este país se recibieron inversiones en actividades como los seguros de riesgo del trabajo y entretenimiento, la agroindustria, el mantenimiento en frío y la logística y se tuvo un superávit comercial de exportaciones de cuero, vehículos de transporte, aceites vegetales, semillas oleaginosas y fertilizantes. A su vez importaron carbón, vegetales crudos, medicamentos y equipamientos de ingeniería civil (Simonoff, 2008: 67).

(Fig. 14)
Intercambio comercial con Australia en millones de dólares -2000-2005

Nota: Elaboración propia según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional, y Culto, Centro de Economía Internacional, s.f.: “Exportaciones, importaciones y saldo de la balanza comercial de países seleccionados”. Tabla 1.

Asimismo, el país permaneció en el grupo CAIRNS junto a un número de países. Las actuaciones del grupo se han concentrado en la Organización Mundial del Comercio (OMC), organismo en el que se discuten sus demandas. El grupo no posee instituciones propias ni tampoco una burocracia permanente, pero se desarrollan reuniones regulares entre ministros de las partes. La última tuvo lugar el 12 de junio de 2022. Normalmente, las declaraciones del CAIRNS se hacen a través de las cancillerías de cada uno de sus miembros (Comunicado de Cancillería, 10 febrero 2005)

Si consideramos la relación con China, a partir del Protocolo de Exportación firmado, se abrieron mercados de carne aviar y lácteos y un acuerdo de inversiones recíprocas (Simonoff, 2008: 65).

(Fig. 15)
Intercambio comercial con China en millones de dólares

Nota: Elaboración propia según datos de INDEC, s.f.: Exportaciones, importaciones y saldo de la balanza comercial de países seleccionados. Tabla 1

Desde lo político-diplomático, se destaca la visita del Vicecanciller chino Tang Jixuan que confirma el apoyo a nuestro país en las negociaciones con respecto a Malvinas.

Según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina, en el año 2002 las exportaciones argentinas a India registran un superávit de 300 millones de dólares (CARI, 2005). Este superávit estuvo dado principalmente por las exportaciones de aceites de soja y girasol, cobre, pieles y cueros.

En particular, las exportaciones de aceites de soja y girasol alcanzaron los 1.000 millones de dólares, las exportaciones de cobre alcanzaron los 200 millones de dólares y las exportaciones de pieles y cueros alcanzaron los 100 millones de dólares. En el mismo año, las importaciones argentinas desde India alcanzaron los 700 millones de dólares, y los principales productos fueron los farmacéuticos, textiles y maquinaria. Según el Instituto de Promoción de Carne Vacuna de Argentina (IPCVA) a Sudáfrica se exportaron 3,2 millones de kilos en el año 2002. Esto representó un cambio significativo en relación a 2001, año en el que fueron exportados 1 millón de kilos.

Como Mercosur, la Primera Misión Conjunta a Sudáfrica se llevó a cabo en el mes de octubre de 2002. La misión estuvo encabezada por el presidente argentino, Eduardo Duhalde, y contó con la participación de los presidentes de los demás países del bloque. (Bellando, 17 de febrero del 2002). Durante este viaje, se firmaron varios acuerdos comerciales y de cooperación, entre los que se incluyen un acuerdo de libre comercio, un acuerdo de cooperación en materia de agricultura y un acuerdo de cooperación en materia de ciencia y tecnología.

Otra de las zonas geográficas de relevancia es el Magreb, que según los datos del comercio de Argentina en el 2002 obtenidos de "The Atlas of Economic Complexity" (2023), se exportaron carnes vacunas, lácteos, frutas y legumbres.

En relación con América Latina - según datos de la CEPAL - entre 2000 y 2002, se encontraba en un periodo decreciente en todos los indicadores económicos: disminución de la inversión extranjera directa, salida de capitales, depreciación de las monedas, disminución de la tasa de crecimiento, aumento de la pobreza, caída de las exportaciones y exportaciones y una disminución de los precios de sus productos exportables. A partir de 2003, los indicadores comenzaron a revertirse de manera significativa y continuaron durante un periodo más extenso (Rapoport, 2020: 867). En relación con las negociaciones exteriores de esta región, se le dio una importancia al Mercosur y a través del Protocolo de Olivos se crea el Tribunal Permanente de Revisión de Controversias. En este marco, se reforzaron las misiones comerciales conjuntas a India, Sudáfrica y China y se lanzó la misión “Mercosur al Mundo”. La primera misión comercial fue a China que tuvo como resultado la colocación de productos como acero, cueros, soja, lácteos y soja. A México se enviaron con la marca “Mercosur” 50.000 automóviles.

Si focalizamos la relación con Brasil, es importante la reunión mantenida entre el presidente Duhalde y el presidente Cardoso el 26 de septiembre (La Nación, 2 de abril de 2002). La agenda de temas oficiales fue: 1) Exposición sobre la situación política y económica de Brasil y Argentina. 2) Situación regional. 3) Energía: Fecha para la reunión inaugural de la Comisión Mixta Brasil-Argentina en Materia Energética. 4) Integración fronteriza: i) Negociación del acuerdo bilateral sobre nacionales fronterizos, ii) Puentes sobre el Río Uruguay, iii) Transporte fluvial. 5) Pasos de frontera: Puente Santo Tomé-San Borja - Control Unificado de Frontera. 6) Cooperación en materia de informatización de procesos electorales 7) Cooperación científica y tecnológica. 8) Mercosur: Reflexión sobre las perspectivas y preparación para la Cumbre de Brasilia (5 y 6 de diciembre). 9) Relacionamiento económico-comercial bilateral: CCR, Acuerdo automotor, acuerdos de reconocimiento mutuo, valoración aduanera, incentivos, cadenas de valor. 10) Coordinación macroeconómica. 11) Negociaciones comerciales externas del Mercosur (Unión Europea, Comunidad Andina, Sudáfrica, México, Mercado Común Centroamericano, CARICOM). 12) Corporación Andina de Fomento (CAF) - FONPLATA. 13) Cooperación en el ámbito multilateral (Los presidentes Duhalde y Cardoso consolidan el Mercosur, Comunicado de Prensa de la Cancillería, 24 de septiembre de 2002)

Luego, durante el mandato de Lula, tuvo lugar una reunión con Duhalde el 14 de enero de 2003. Los temas que se abordaron fueron: programas para combatir el hambre y la pobreza, la creación de un instituto monetario -impulsado por el ministro Lavagna- que sería un paso previo a una moneda común, el plan Remediar de Argentina, entre otros (Clarín, 15 de enero de 2003)

Durante la II Cumbre de Presidentes de Sudamérica entre el 26 y 27 de julio de 2002, se firman los Acuerdos de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo. En ellos, se proyectó continuar con obras de infraestructura dentro de la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana (IIRSA) y se estableció una zona de paz en la lucha contra el narcotráfico.

Como hemos analizado, en relación con el Plan Colombia, se mantuvo el criterio del gobierno anterior de continuar con la no intervención, salvo pedido expreso del gobierno colombiano, como lo desarrollan los autores Ramírez y Sánchez:

Aquí la Argentina continúa la línea trazada por la administración anterior donde se pretende no solo seguir los lineamientos de Brasil sino también no intervenir a menos que exista un pedido expreso del propio Estado Colombiano. Duhalde mantuvo el respaldo al gobierno constitucional de Colombia, y reafirmó el principio de no intervención, es decir, el no involucramiento de la Argentina en los problemas de Colombia (Ramírez y Sánchez, 2008)

Finalmente, en relación con la cuestión Malvinas, esta no sufrió cambios en la estrategia de mantener simultáneamente el plano multilateral y bilateral de negociación. En el plano multilateral, se continuó con las presentaciones en el Comité de Descolonización de la ONU. En la Cumbre de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de los Estados Americanos, realizada en Barbados en junio de 2002 se emitió la siguiente Declaración Final, que afirma:

REAFIRMA la necesidad de que los gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte inicien, cuanto antes, las negociaciones sobre la disputa de soberanía con el objeto de encontrar una solución pacífica a esta prolongada controversia. DECIDE continuar examinando la cuestión de las islas Malvinas en los sucesivos períodos de sesiones de la Asamblea General, hasta su solución definitiva (DECLARACIÓN SOBRE LA CUESTIÓN DE LAS ISLAS MALVINAS - Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 4 de junio de 2002)

Como todos los años, en junio de 2002, el Comité de Descolonización de las Naciones Unidas instó nuevamente al Reino Unido y a la Argentina a continuar con las negociaciones en el marco de la Resolución 2065 (Voz de América, 2002).

En el plano bilateral, se destaca la aprobación por parte del Comité de Planeamiento kelper para que pueda construirse el monumento a los caídos en el Cementerio de Darwin. (Clarín, 8 de marzo de 2002).

8. Conclusiones y perspectivas de investigación

Como conclusión de este trabajo, podemos mencionar que el gobierno de Eduardo Duhalde estuvo condicionado por dos contextos intermésticos. En primer lugar, una situación doméstica de altísima gravedad socio-económica y político-institucional que se resuelve exitosamente a través de un gobierno con una dinámica parlamentaria, que caracteriza a la institución presidencial como de unidad nacional. En segundo lugar, una reconfiguración de las características del orden internacional, en el cual Estados Unidos se aleja de la región y se concentra en Medio Oriente, a través de una política internacional centrada en el terrorismo y la seguridad. Este elemento, explica en parte, la desatención a la Argentina, que en otro contexto podría haber sido analizada como un peligro de contagio y desestabilización en la región.

Asimismo, comienza a cuestionarse el rol del FMI y las diferencias entre el directorio político y el staff técnico que son aprovechadas por la Argentina, al buscar un apoyo político no solo de los Estados Unidos, sino de países europeos y de la región.

A pesar de lo mencionado, la políticas exterior del gobierno de Eduardo Duhalde -que estuvo condicionada por lo antedicho- logró establecer una estrategia de inserción internacional de emergencia que será un nuevo modelo matricial de ruptura con las anteriores, con las siguientes características: la reconfiguración del rol del estado como centro del desarrollo; una valoración más ecuánime de la inserción internacional para lograrlo; un multilateralismo activo y multinivel; una aceptación del rol de la Argentina en Occidente y su proyección internacional no desmesurada; una priorización de la región -especialmente Brasil-para construir poder regional y negociar frente al mundo y un reclamo realista de la cuestión Malvinas.

Finalmente -y como limitaciones a este trabajo y perspectivas de investigación futura- al ser este gobierno un proceso de la historia reciente es necesario esperar a la aparición de documentos oficiales aún no accesibles y la posibilidad de conocer la percepción de los actores principales a través de entrevistas cualitativas en profundidad.

Agradecimientos

Agradezco profundamente la colaboración del Profesor Agustín Polzella por sus aportes conceptuales y metodológicos, así como en la búsqueda de datos y fuentes.

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Notas

¹ El Plan Colombia fue una política desarrollada por ese país para actuar sobre la guerrilla interna encabezada por fuerzas paramilitares como las FARC, conflicto que, en ese momento, cumplía casi 40 años. El documento oficial del gobierno contiene 10 estrategias que apuntan a establecer la paz, aumentar el desarrollo, modernizar las fuerzas de seguridad y garantizar un amplio apoyo internacional. En el último punto se destaca la activa y fundamental participación de los Estados Unidos a través de la inversión militar (Guevara, 2015) bajo el formato de ayuda oficial para el desarrollo. Este Plan se estableció durante la presidencia de Andrés Pastrana, fue continuado por Álvaro Uribe y significó una ayuda de 1300 millones de dólares de parte del gobierno de los Estados Unidos (Tokatlian, 2001).

² La primera intervención militar había tenido lugar en diciembre de 2001 al desalojar a los talibanes de Kabul. En el 2003 se adujo que el gobierno de Irak desarrollaba armas de destrcción masiva, además de su apoyo al terrorismo.

³ Un documento central que evalúa el rol del FMI y la Argentina desde una mirada crítica fue el que realizó el Ministerio de Economía y Producción de la Argentina titulado “Argentina, el FMI y la Crisis de la Deuda”, Documento de Análisis” (2004).

Notas de autor

* Profesor e investigador en Relaciones Internacionales y Política Exterior de la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Austral y la Universidad Nacional Raúl Scalabrini Ortiz. Miembro Consultor del CARI. Director de Asuntos Internacionales de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Miembro del Instituto de Política Internacional de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas. Director de la Revista de Investigación en Política Exterior Argentina de la Universidad de Buenos Aires.