Dossier: La Política Exterior Argentina en 40 años de democracia

Las relaciones sinoargentinas, 1983-2023: aspectos políticos y elementos económico-estructurales

Sino-argentine relations between 1983 and 2023: Political aspects and economic-structural elements

Santillán, Gustavo Enrique

Gustavo Enrique Santillán

gustavo.enrique.santillan@unc.edu.ar

Universidad Nacional de Córdoba Argentina

Relaciones Internacionales

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN: 1515-3371

ISSN-e: 2314-2766

Periodicidad: Semestral

vol. 32, núm. 65, 2023

revista@iri.edu.ar

Recepción: 04 Septiembre 2023

Aprobación: 03 Noviembre 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/26/264677264677007/

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e174

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Cómo citar:Santillán, G. E. (2023). Las relaciones sinoargentinas, 1983-2023: aspectos políticos y elementos económico-estructurales. Relaciones Internacionales, 32(65), 174, https://doi.org/10.24215/23142766e174

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Resumen: El trabajo que presentamos examina las relaciones sinoargentinas entre 1983 y 2023. Para ello, identifica las dimensiones políticas y económico-estructural que condi-cionan dichas relaciones. La primera dimensión está constituida por el entorno político internacional, y por las vicisitudes políticas de la República Argentina. La dimensión econó-mico-estructural del vínculo, en tanto, cobra expresión en el intercambio comercial bilateral y, a partir de 2007, en la creciente radicación de inversiones chinas en la Argentina, sumada al apoyo financiero que la República Popular China (RPCh) comenzó a proveer a la Argentina.

A partir de esta perspectiva, se identifican tres fases en las relaciones sinoargentinas: 1- 1983-2001, etapa de aproximación política y baja intensidad económica. 2- 2002-2015, etapa de intensificación de los vínculos tanto políticos como económicos. 3- 2015-2023, etapa de oscilaciones y establecimiento de balance entre la RPCh y los Estados Unidos por parte de la diplomacia argentina, en un contexto de continuidad del vínculo económico y de dificultades financieras crecientes en la República Argentina

Palabras clave: Argentina, República Popular China, Relaciones Bilaterales, Etapas.

Abstract: This work examines the Sino-Argentinian Relationship between 1983 and 2023. To do so, it identifies the political and structural-economic dimensions conditioning this relationship. The first dimension is made up by the international political environment and by the Argentinian political vicissitudes. The economic-structural dimension, in turn, can be identified in the bilateral commercial exchange and, starting from 2007, in China's increased investment in Argentina as well as the financial support provided by the People’s Republic of China to the South American country. From this perspective, three stages can be identified in the Sino-Argentinian relationship: the first one between 1983 and 2001, a stage of political rapprochement and low economic intensity; the second one between 2002 and 2015, a stage of intensified political and economic bonds; and the third one between 2015 and 2023, a stage of fluctuations and striking a balance between the PRC and the United States on behalf of the Argentinian diplomacy, in a context signaled by the ongoing economic bond as well as by increased financial difficulties in the Argentinian Republic.

Keywords: Argentina, People’s Republic of China, bilateral relationship, stages.

1. Introducción

Las relaciones entre la República Argentina y la República Popular China (RPCh) entre 1983 y la actualidad crecieron de manera sostenida. Para analizarlas, debemos atender a dos dimensiones: en primer término, al entorno político argentino y a su interacción con el ambiente geopolítico internacional, en el que la RPCh adquirió un papel cada vez más preponderante. En segundo lugar, a factores económico-estructurales. Esta última dimensión analítica cobra concreción, a lo largo de todo el periodo, en la evolución del flujo comercial bilateral y, entrado el siglo XXI, en el arribo creciente de inversiones chinas a la Argentina. El examen de los dos grupos de aspectos permite establecer, desde nuestra perspectiva, la siguiente periodización para el análisis de las relaciones sinoargentinas:

1. 1983-2001: aquí, por un lado, el ambiente geopolítico internacional mantuvo márgenes considerables para el sostenimiento de los vínculos bilaterales, por cuanto a) la RPCh promovió un mejoramiento de sus lazos diplomáticos con la Unión Soviética (U.R.S.S.) a partir de comienzos de la década de 1980, como expediente para “recalibrar” su posición al interior del triángulo estratégico Washington-Beijing-Moscú. (Taiana, 2022:208-218). Con posterioridad a ello, a partir de finales de esa década, se produjeron distintos contenciosos con los Estados Unidos (EE. UU.). En este contexto, el país asiático continuó recurriendo al estrechamiento de sus vínculos con países del ámbito del Tercer Mundo, b) las relaciones sinoargentinas se vieron favorecidas con atención al apoyo (factible y verificado) de la RPCh a la posición argentina sobre Malvinas; la diplomacia argentina, en este sentido, no dejó nunca de establecer el vínculo evidente entre esta cuestión y la posición de la RPCh con relación a Taiwán. Estos aspectos políticos, sin embargo, coincidieron con el funcionamiento de las relaciones económicas sinoargentinas en un nivel de intensidad moderada, que sólo se revirtió a partir del inicio del ciclo de alza en el precio de las commodities verificado a partir de 2002.

2. 2002-2015: en este periodo coincidieron tanto la creciente apertura política recíproca como la intensificación de las relaciones económicas: primero comerciales y, conforme iniciaba la segunda década del siglo, complementadas con la afluencia de flujos financieros y de inversión chinos a la Argentina. Más aún, el creciente déficit comercial argentino hacia China requirió, de algún modo, su compensación creciente por vía del financiamiento antes mencionado.

3. 2015-2023: este periodo estuvo signado por la continuidad de las tendencias económicas expuestas para el periodo precedente. Empero ello, el gobierno argentino entrante en diciembre de 2015 sembró inicialmente tanto dudas como expectativas con relación a su vinculación con la RPCh. Ello fue parte de una política exterior decididamente ambigua. Tal ambigüedad se debió, en buena medida, a la necesidad de obtener una posición satisfactoriamente balanceada en el marco de una relación sinoestadounidense crecientemente conflictiva. A partir de 2019, en tanto, dicho conflicto coincidió con las también crecientes dificultades financieras de la Argentina. Ello, sumado a la predisposición política favorable que el gobierno de Alberto Fernández imprimió a su relación con la RPCh, condicionó el despliegue simultáneo de iniciativas conducentes tanto a estrechar los lazos con China como a sostener los procesos de renegociación de la deuda pública contraída con tenedores privados y con el Fondo Monetario Internacional (FMI). De esto se desprende, por lo tanto, que los aspectos financieros pesaron de manera considerable en la política exterior del país. Lo expuesto sitúa, en la actualidad, a la evolución de la relación bilateral con China aún más al interior de las coordenadas trazadas por el conflicto sostenido entre las dos economías más grandes del planeta.

Las secciones siguientes de este trabajo estudiarán en detalle cada uno de los periodos recién estipulados, exponiendo al interior de cada uno de ellos las dimensiones de análisis propuestas. Finalmente, se ofrecerá una sección conclusiva que sintetizará las estipulaciones y análisis desarrollados.

2. Las relaciones sinoargentinas entre 1983 y 2001: continuidad política e intensidad económica moderada

En diciembre de 1983, el nuevo gobierno del presidente Raúl Alfonsín debía hacer frente a la necesidad de consolidar el orden democrático emergente. Este desafío componía un sendero difícil, en un contexto internacional signado por transiciones democráticas en curso pero todavía incierto en su desenlace, aún a este mismo respecto. Ello requirió, por lo tanto, el despliegue complementario de una política exterior que funcionase como soporte para el objetivo emprendido. A esto se agregaron los diversos contenciosos resultantes del final de la guerra de Malvinas y, en el terreno económico y social, el peso de la deuda pública contraída por la dictadura y una aguda crisis social.

A partir de estos imperativos, el gobierno de Alfonsín desplegó estrategias diplomáticas conducentes a: a) suscribir acuerdos e iniciar procesos de integración con países latinoamericanos que compartían, en mayor o menor medida, el cuadro de situación trazado (México, Perú y Brasil pueden constituir ejemplos a este respecto), b) ampliar los márgenes de autonomía con relación a los EE. UU. y c) obtener el apoyo de países europeos que, bien por afinidad ideológica con la orientación socialdemócrata postulada por el gobierno de la Unión Cívica Radical (UCR) o bien por su posición e intereses geoestratégicos, pudieran servir de balance a los intereses estadounidenses o británicos. Los casos de España, Francia, Italia y la U.R.S.S., por motivos diversos, pueden ilustrar estas líneas. En este marco, la promoción de las relaciones con la RPCh coadyuvaba, diversificando las opciones políticas de la Argentina, a obtener mayores márgenes de maniobra al interior del cuadro recién trazado (cf. Rapoport, 2003: 894-904: Oviedo, 2010: 381-382).

De este modo, las relaciones sinoargentinas durante la presidencia de Alfonsín estuvieron orientadas al ámbito político, suscribiéndose asimismo convenios en los terrenos económico, cultural y científico-técnico.[ 1 ] Los intentos más relevantes para potenciar el aspecto económico de la relación bilateral consistieron en la creación, en 1984, de la Cámara Argentino-China de la Producción, el Comercio y la Industria (Taiana, 2022: 226). Como hito político, el punto cúlmine de las relaciones bilaterales estuvo constituido por la visita de Estado del presidente argentino a Beijing, ocurrida en 1988.

En la faz comercial, los intercambios estuvieron constituidos básicamente por las exportaciones argentinas de productos primarios, fundamentalmente trigo y aceite de soja (INDEC, 1990: 161-165, cuadro VIII). En cuanto al valor absoluto y relativo de las exportaciones a la RPCh, las mismas, aunque incrementándose, no llegaron a superar el 4,3% del total exportado (Tabla 1). Las importaciones provenientes de la RPCh fueron aún menos relevantes, componiendo apenas el 0,4% de las compras totales de la Argentina (Tabla 1).

Tabla 1

Comercio argentino de bienes con la RPCh, 1984-1989 (miles de dólares corrientes y porcentajes)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (1990)

A partir de 1989 se sucedieron casi en simultáneo la caída del Muro de Berlín, que dio inicio al vertiginoso proceso conclusivo de la Guerra Fría, la visita de Mikhail Gorbachov a la RPCh en el mismo momento en el que se desarrollaban las manifestaciones estudiantiles en la Plaza Tiananmen y el cambio de gobierno en la República Argentina, en el marco de una súbita retirada del apoyo de los organismos multilaterales de crédito al gobierno radical saliente.

El nuevo gobierno argentino del presidente Carlos Menem, del Partido Justicialista (PJ), si bien declaró explícitamente el alineamiento automático de su política exterior con la de los EE. UU., continuó desarrollando los vínculos hacia la RPCh (Oviedo, 2010: 402; Taiana, 2022: 273). Concretamente, en este terreno, las iniciativas provinieron inicialmente del lado chino y estuvieron dirigidas por el propósito de romper el aislamiento diplomático al que fue sometido el país tras el incidente de Tiananmen. En este contexto se produjo en mayo de 1990 la visita del presidente Yang Shangkun a la Argentina, en el marco de una gira efectuada a lo largo de todo el subcontinente (Malena, 1997:192-194; Paz, 2013:7). Dicha visita fue retribuida por Menem en noviembre de ese mismo año. Estas iniciativas políticas redundaron en la suscripción de acuerdos de diverso tipo. Ordenados por áreas, los más relevantes refieren a: el establecimiento de un protocolo de consultas políticas (1990), un acuerdo para promover la creación de empresas binacionales (1990) y un acuerdo para la promoción y protección recíproca de inversiones (1992).[ 2 ] El avance más concreto se produjo con relación al establecimiento de un consulado general argentino en Shanghai, en el marco de la segunda visita de Menem a Beijing, ocurrida en 1995.

En materia económica, los acuerdos mencionados no tuvieron la capacidad para reconducir las relaciones económicas al margen de las tendencias dictadas tanto por la política económica argentina como por la creciente, pero aún incipiente, capacidad china para colocar manufacturas industriales en el exterior. Así, la evolución del comercio bilateral evidencia tanto el inicio de una relación deficitaria para el país sudamericano como una caída proporcional de las exportaciones argentinas con relación al subperiodo anterior. Las exportaciones siguieron estando constituidas primordialmente por cereales y aceite de soja, aunque comienzan a aparecer en las partidas las ventas de pescado, porotos de soja, chapas de hierro o acero y tubos de acero sin costuras[ 3 ] (INDEC, 1991-1995). Por el lado de las compras, que registran un ascenso sostenido y una diversificación, destacan: productos químicos, textiles y, crecientemente, maquinaria (INDEC, 1991-1995).

Las razones de estas tendencias incipientes deben buscarse tanto en la aceleración de las reformas de mercado en la RPCh producidas a partir de 1992 como en la política liberalizadora del nuevo gobierno argentino, a su turno favorecidas por la estabilización del tipo de cambio que siguió a la sanción de la ley de Convertibilidad.

Tabla 2

Comercio argentino de bienes con la RPCh, 1990-1995 (miles de dólares corrientes y porcentajes)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (1991-1995)

Durante la segunda parte de la década, los convenios suscriptos se circunscribieron al cambio en la representación del consulado argentino en Hong Kong (1997), dada la retroversión de la soberanía del territorio verificada ese mismo año.

En términos de los intercambios comerciales, el subperiodo 1996-1999 se caracterizó por un crecimiento proporcional de las exportaciones, aunque sin alcanzar los valores relativos de 1989. El saldo comercial se mantuvo en valores negativos (Tabla 3). En cuanto a los productos transados, destacan, por el lado de las exportaciones argentinas, las ventas de aceites vegetales, que ya para 1996 componían el 25% del total. A partir de 1998 comienza a crecer con fuerza el rubro semillas y oleaginosas, perfilando la tendencia del periodo subsecuente. El trigo, producto característico del subperiodo 1984-1989, prácticamente desaparece de las partidas (Tabla 4). En cuanto a las importaciones (Tabla 5), las mismas, en un contexto de una aún mayor diversificación de las partidas, evidencian una preponderancia de artículos manufacturados e insumos, superior al 75% para 1999. Al interior de ellos, cabe destacar el peso creciente y progresivo de los productos químicos y maquinarias, en desmedro de las manufacturas livianas (textiles, juguetes y calzados[ 4 ]). Este patrón casa también, en este subperiodo, con las capacidades productivas crecientes de la RPCh.

Tabla 3

Comercio argentino de bienes con la RPCh, 1996-2001 (miles de dólares corrientes y porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)[ 5 ]

Tabla 4

Composición de las exportaciones argentinas a la RPCh, 1996-2001 (rubros y partidas seleccionados) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

Tabla 5

Composición de las importaciones argentinas a la RPCh, 1996-2001 (rubros y partidas seleccionados) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

El cambio de gobierno ocurrido en la República Argentina a partir de 1999 estuvo signado por la crisis económica ya evidente para ese entonces. Si bien los signos de alerta se encendieron ya a partir de 1994 con los efectos de la crisis financiera mexicana de ese año, que impactaron en un contexto doméstico caracterizado por la necesidad de incorporar divisas para sostener el tipo de cambio fijo del peso contra el dólar, por el agotamiento de las fuentes de ingreso provenientes de la transferencia de las empresas públicas y por el encarecimiento nominal de la moneda local, estos fenómenos habrían de agudizarse a finales de la década.

En este marco, el hito más importante fue el apoyo argentino para el ingreso de la RPCh a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Las negociaciones bilaterales establecidas para ello entre la Argentina y la RPCh fueron formalmente comunicadas el 11 de marzo de 2000, en nota conjunta al director del organismo. Los compromisos asumidos por ambos países estipulaban una lista de reducciones arancelarias, la fijación de cuotas para una serie de partidas y una estipulación de cuestiones fitosanitarias a resolver. Los productos alcanzados por el acuerdo eran significativos para la parte argentina, por cuanto incluían: carne bovina y sus derivados, pescados y mariscos, lana, cítricos, trigo, maíz, soja y harinas y aceite de soja (Negotiations for the Accession of the People's Republic of China to the WTO, 2000). Asimismo, la República Argentina pudo estipular tarifas arancelarias temporarias superiores al 35% para las partidas de textiles, calzados y juguetes (OMC, 2001: 96).

En septiembre de 2000, el presidente De la Rúa visitó Beijing. En dicha oportunidad, el mandatario argentino llevó a cabo tratativas para la resolución de las cuestiones sanitarias estipuladas previamente en el acuerdo y que involucraban, entre otros aspectos, a la exportación de carnes, afectadas por un brote de aftosa. El éxito de estas negociaciones fue parcial, por cuanto se acordó sólo la excepción de las restricciones para las ventas de cueros y lanas sucias (Oviedo, 2010: 425). De todas maneras, la visita de De la Rúa fue devuelta por Jiang Zemin, quien viajó a la Argentina unos meses después, en abril de 2001.

3. Las relaciones sinoargentinas entre 2002 y 2015: intensificación política y económica

El periodo que comienza en 2002 estuvo signado por el incremento sostenido en el precio de las commodities a nivel mundial. Por otra parte, ello coincidió con el acceso ya comentado de la RPCh a la OMC, que potenció su integración en los mercados de bienes a nivel mundial, multiplicando sus exportaciones e importaciones.

Asimismo, esta dinámica fue acompañada en el ámbito local cuando, tras el interregno de diciembre de 2001-enero de 2002, el gobierno interino de Eduardo Duhalde terminó con el régimen de paridad cambiaria fija devaluando la moneda nacional en un 40%; ello permitió incrementar el saldo positivo de la balanza comercial con la RPCh, al reducirse las importaciones provenientes de China (Tabla 6).

En el terreno político, en tanto, se emitió un comunicado conjunto entre ambas cancillerías expresando el apoyo argentino al principio de “una sola China” y, de manera recíproca, el acompañamiento chino a las reivindicaciones argentinas sobre Malvinas (Taiana, 2022:305).

En 2003, al asumir el nuevo gobierno electo del presidente Néstor Kirchner (2003-2007), la relación bilateral cobró nuevo ímpetu. Los hitos más destacados del subperiodo fueron las visitas de Estado de los respectivos presidentes, ocurridas en un lapso considerablemente escaso de tiempo, entre junio y noviembre de 2004, componiendo un importante gesto simbólico. Durante la visita de Kirchner a Beijing (junio de 2004), se suscribieron diversos acuerdos en materia económica y cultural.[6]

Sin embargo, lo más significativo de ambas giras parece haber consistido en el reconocimiento argentino a la RPCh como economía de mercado, concretado a través del Memorándum de Entendimiento entre la República Argentina y la República Popular China sobre Cooperación en Materia de Comercio e Inversiones, suscripto en ocasión de la visita del presidente Hu Jintao a Buenos Aires, el 17 de noviembre de 2004 (MRECIC, 2023 b). Dicho acuerdo implicaba el renunciamiento argentino a la aplicación de disposiciones antidumping para las importaciones chinas ya que, a partir de ese momento, se entendía que los precios de producción del país asiático estaban determinados por costos correspondientes a condiciones de mercado (MRECIC, 2023 b, art.1). En segundo término, ambas partes se comprometieron para que “en base al mantenimiento de las buenas tendencias del desarrollo de las dos economías, el valor anual de las exportaciones argentinas se incremente sobre el nivel actual, al menos en cuatro mil millones de dólares en un período de cinco años” (MRECIC, 2023 b, art.2). Adicionalmente, se proclamó la intención de “cooperar activamente” y de manera conjunta en los siguientes sectores: transporte de pasajeros, vivienda, energía, agricultura, industrias básicas, telecomunicaciones, minería y otros sectores. Para ello, el gobierno chino “estimulará a las instituciones financieras chinas a otorgar apoyo crediticio y facilidades de financiamiento a las empresas de ese origen” (MRECIC, 2023 b, art.3).

La visita de Hu Jintao fue ampliamente publicitada en la Argentina, anunciándose la radicación futura de inversiones chinas por valor de 20.000 millones de dólares (La Nación, 2004). Amén de que dichas inversiones no se efectivizaron ni en el corto plazo ni por los montos publicitados, el Memorándum, sin resolver directamente esa cuestión, funcionó, visto de manera retrospectiva, como una hoja de ruta que preanunciaba tanto los sectores como las formas del acceso futuro de las inversiones chinas que, con posterioridad y ya durante los mandatos de la presidenta Cristina Fernández, comenzarían a radicarse en el país. Adicionalmente, en el preámbulo del Memorándum se estipuló “el establecimiento y desarrollo de una relación estratégica entre las dos naciones”. Esta terminología es parte de la clasificación oficial de los vínculos entre países realizada por la RPCh, y será la base a partir de la cual se elevará, a partir de 2014, la relación al estatus de Asociación Estratégica Integral (cf. infra),

Por otro lado, con relación a la evolución del comercio bilateral, la Tabla 6 muestra que, para el periodo 2003-2007, las ventas argentinas, incrementándose, se duplicaron hasta alcanzar un valor en torno a los 5 mil millones de dólares para 2007. Las importaciones provenientes de China, en cambio, se quintuplicaron durante ese mismo lapso; el resultado fue la sostenida erosión del superávit argentino, que para 2007 era del orden de los 73 millones y medio de dólares, habiendo partido de más de 1750 millones de dólares en 2003.

Tabla 6

Comercio argentino de bienes con la RPCh, 2002-2008 (miles de dólares corrientes y porcentajes)

Fuente: elaboración propia sobre la base de UNCTAD, 2023

En cuanto a la composición del comercio bilateral (tablas 7 y 8), por el lado de las exportaciones argentinas, las mismas consistieron en oleaginosas y aceites vegetales: i.e., venta de porotos y aceite de soja, que compusieron en torno al 80% del total promedio entre 2003 y 2008.[ 7 ]

Tabla 7

Composición de las exportaciones argentinas a la RPCh, 2002-2008 (rubros y partidas seleccionados) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

Por el lado de las importaciones, destacó la compra creciente de maquinaria y productos químicos, por un valor sostenido al menos el 70% de las importaciones totales entre 2003 y 2008. De manera incipiente destaca la importación de “vehículos rodados”, que corresponde a las ventas chinas de motocicletas (UNCTAD, 2023).

Tabla 8

Composición de las importaciones argentinas a la RPCh, 2002-2008 (rubros y partidas seleccionados) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

Los años siguientes a 2008 estuvieron marcados tanto por la generalización a escala mundial de los efectos de la crisis financiera de 2007-2008. Ello redundó en las relaciones bilaterales sinoargentinas, por cuanto ambos países estipularon medidas de protección de sus respectivas industrias y sectores productivos. En el caso argentino, se dispusieron medidas antidumping y se acordó una elevación del Arancel Externo Común con el Mercosur para diversos rubros agrícolas e industriales. Ello motivó una dura respuesta de la RPCh, que restringió en 2010 las exportaciones argentinas de aceite de soja (Oviedo, 2010: 478-483: Taiana, 2022: 346).

El mismo periodo fue también un punto divisorio en cuanto a las trayectorias económicas de la RPCh y de los EE. UU. Concretamente, China superó rápidamente la crisis financiera global, a partir del éxito de la aplicación de un masivo paquete anticíclico de disposiciones de política económica, por valor de 590.000 millones de dólares, en torno al 12% de su PBI (Santillán y Silbert, 2011: 61-98). Este éxito económico, la celebración en ese mismo año de los Juegos Olímpicos de Beijing y la conformación del bloque de los BRICS, entre otros fenómenos, dotaron de un poder blando inusitado a la RPCh, que iba en paralelo con el crecimiento (absoluto y relativo) de sus capacidades económicas.

En este contexto, las relaciones sinoargentinas no hicieron más que profundizarse, a pesar de las fricciones resultantes del entorno proteccionista de 2008-2010. En primer lugar, y atendiendo a las tendencias manifiestas en la evolución del comercio bilateral, en 2009 fue suscripto un swap comercial entre ambos bancos centrales, por tres años y por un valor de 70.000 millones de yuanes (equivalentes a 10.200 millones de dólares). Asimismo, esta etapa está caracterizada por un frenesí de convenios suscriptos entre ambos países: la lista es profusa, registrándose 61 acuerdos entre 2003 y 2015, sobre un total de 79 tratados bilaterales vigentes en ese último año (Ramón Berjano, Malena y Velloso, 2015: 26-33). Una enumeración sintética de las áreas cubiertas por los acuerdos permite concluir, al mismo tiempo, el carácter comprensivo y multidimensional de la cooperación bilateral: en este sentido, se avanzó en las áreas de cultura, defensa, nuclear, aeroespacial, de transporte y financiera. En términos políticos, Cristina Fernández visitó dos veces la RPCh, en 2010 y 2015, mientras que el nuevo mandatario chino, Xi Jinping, viajó a la Argentina en julio de 2014.

En esta última oportunidad se proclamó, en declaración oficial conjunta, el establecimiento de la Asociación Estratégica Integral China-Argentina, elevando así el estatus de las relaciones entre ambos países (MRECIC, 2023 c). La declaración, amén de reiterar el apoyo mutuo en las cuestiones de Taiwán y Malvinas, incluye la mención al acuerdo previo suscripto en 2004 como hito fundante de la Asociación Estratégica ahora elevada al nivel de Integral (MRECIC, 2023 c, art.3). Se postuló asimismo el avance hacia la coordinación conjunta en los organismos y foros multilaterales (MRECIC, 2023 c, arts. 16 y 17). También se planteó como objetivo el avance hacia el equilibrio en el comercio bilateral (MRECIC, 2023 c, art. 11), se manifestó la voluntad de avanzar en la cooperación en materia de infraestructura ferroviaria y energía nuclear, mencionándose allí a ese respecto el acuerdo financiero para la construcción de las Centrales Hidroeléctricas Néstor Kirchner - Jorge Cepernic (MRECIC, 2023 c, art. 13), y se refirió a la renovación del swap comercial entre los bancos centrales de ambos países.

Adicionalmente a la Declaración Conjunta, ambas partes suscribieron el Plan de Acción Conjunta entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China (MRECIC, 2023 d), con vigencia para el periodo 2014-2018. El documento en cuestión es una hoja de ruta comprensiva que fija objetivos específicos para las áreas política, educativa, científica, cultural, energética, nuclear (estipulándose allí el inicio de los contactos para la construcción de una nueva central nuclear en la Argentina), espacial, comercial y de inversiones, financiera, agrícola-ganadera, minera, de industria, transporte y comunicaciones, entre otras áreas destacadas. (MRECIC, 2023 d)

En este marco, en abril de 2014 se suscribió asimismo el acuerdo intergubernamental para el establecimiento, construcción y operación de una base de observación del espacio lejano en Bajada del Agrio, provincia de Neuquén. Dicha base de observación, gestionada por la Dirección General de Control de Lanzamiento y Seguimiento de Satélites de China (CLTC), funge como soporte de los programas de exploración espacial de la RPCh. Asociado con la Comisión Nacional de Actividades Espaciales de la Argentina (CONAE) (beneficiada con el uso del 10% del tiempo de uso de antena para investigaciones locales), el proyecto suscitó críticas por parte de la entonces oposición parlamentaria argentina, así como de los EE. UU. y la Unión Europea, ante la potencialidad de aplicarse a usos militares o tareas de espionaje (Carvalho, 2021:464-406).

Si se cotejan los objetivos estipulados y las iniciativas llevadas a cabo con la evolución de las tendencias económicas manifiestas hasta 2015, obtenemos que, por un lado, la intensidad del vínculo económico, medido por los intercambios comerciales, se incrementó a partir de 2009. Las ventas argentinas se incrementaron en términos relativos, pasando de un 6,59% al 9,11% del total exportado. Más significativo fue el avance de las importaciones provenientes de la RPCh, que pasaron a componer casi el 20% de las compras argentinas totales del país 2015. Ello implicó que, al final del periodo, el déficit comercial argentino fuera de un considerable volumen, más de 6.600 millones de dólares (Tabla 9). Esta evolución está detrás de las preocupaciones que expresaron tanto la Declaración Conjunta como el Plan de Acción Conjunto de 2014.

Tabla 9

Comercio argentino de bienes con la RPCh, 2009-2015 (miles de dólares corrientes y porcentajes)

Fuente: elaboración propia sobre la base de UNCTAD, 2023

En cuanto a la composición del comercio bilateral (Tablas 10 y 11), la tendencia fue similar a la del periodo anterior, salvedad hecha de la caída en las ventas argentinas de aceites vegetales, por los motivos expresados ut supra a raíz del contencioso desatado en 2010.

Tabla 10

Composición de las exportaciones argentinas a la RPCh, 2009-2015 (rubros y partidas seleccionados) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

Del mismo modo procede la composición de las exportaciones, con la novedad introducida por la compra de material ferroviario en el marco de los acuerdos mencionados, redundando en este sentido la cooperación política en resultados concretos para la infraestructura del país sudamericano.

Tabla 11

Composición de las importaciones argentinas a la RPCh, 2009-2015 (partidas seleccionadas) (porcentajes)

Finalmente, en este periodo da comienzo la radicación de inversiones chinas en el país. Puede considerarse como punto de inicio de este proceso al año 2007. Hasta entonces, el total acumulado de la IED china en Argentina estaba en el orden de los 64 millones de dólares (Cordeiro Pires y Santillán, 2014:369). A partir de allí, las inversiones chinas procedieron en el volumen y en los sectores expresados en la Tabla 12:

Tabla 12

Transacciones de IED china en Argentina por sectores, 2007-2015 (millones de dólares)[ 8 ]

Fuente: elaboración propia sobre la base de Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China y Monitor de la OFDI en América Latina y el Caribe (2023), y Cordeiro Pires y Santillán (2014)

Destaca, por su volumen, la asociación establecida entre Pan American Energy LLC y Bridas (2010, 3100 millones de dólares) y, por los sectores de radicación, la adquisición de Standard Bank por el Banco Industrial y Comercial de China (ICBC, 2012), la inversión de la China National Offshore Oil Corporation en Vaca Muerta al año siguiente (120 millones de dólares) y la inversión, también en 2013, de la China National Nuclear Corporation en Lima (Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China y Monitor de la OFDI en América Latina y el Caribe,2023; Cordeiro Pires y Santillán (2014).

En tercer término, en el terreno financiero, destaca la renovación de los swaps comerciales entre ambos países. No habiéndose activado el swap de 2009, el 10 de julio de 2014 fue suscripto un nuevo acuerdo de tres años y por igual monto en yuanes, equivalentes a 11 mil millones de dólares. A lo largo de su periodo de vigencia, en esta oportunidad, y ante el crecimiento del déficit bilateral y el deterioro de la posición financiera general del país, sí se activaron los fondos; en septiembre de 2015 esta ejecución agotó el volumen total del acuerdo (Brenta, 2018: 73-77).

En suma, el periodo se caracterizó por la intensificación de la relación en todos los niveles; en el ámbito comercial, la pauta estuvo marcada por el incremento de los volúmenes transados en términos absolutos, por la relevancia del déficit argentino y por un patrón consolidado de venta argentina de commodities e importación de manufacturas industriales. Acompañaron a ello tanto las intenciones gubernamentales de ambas partes en orden a equilibrar el vínculo y traducirlo en una alianza política comprensiva como el inicio de la llegada de inversiones chinas significativas y la provisión china de apoyo financiero, tornando a la RPCh en un actor cada vez más insoslayable en la política económica y diplomática de la Argentina.

4. El difícil balance de las relaciones sinoargentinas entre 2015 y 2023

La victoria electoral de Mauricio Macri a finales de 2015 en la Argentina significó el final de un ciclo de 12 años de gobierno de la coalición saliente. Las perspectivas abiertas por este cambio para las relaciones sinoargentinas sin embargo, no estaban claras. Primero, por un lado, las líneas generales de dicha relación se encontraban ya nítidamente trazadas, en función de las tendencias ya expuestas. En segundo lugar, no obstante, la orientación ideológica de la coalición gubernamental entrante invitaba a pensar en un realineamiento de la política exterior.

El resultado final, visto de manera retrospectiva, combinó estos condicionamientos con otros dos vectores: las crecientes dificultades financieras en las que se vio envuelta la Argentina, particularmente a partir de 2018, y el recrudecimiento del conflicto sinoestadounidense, explicitado bajo la forma de una guerra comercial abierta por el presidente estadounidense Donald Trump (2017-2021). La respuesta de la RPCh ante este conflicto fue consistente con sus definiciones previas, al menos hasta 2020: Xi Jinping proponía sistemáticamente la promoción continua del proceso de globalización y la apertura al diálogo multilateral (no sólo con terceros Estados, sino con la sociedad civil y los pueblos de todo el orbe), sumado al trazado de “líneas rojas” constituidas por la resolución bilateral de sus conflictos marítimos fronterizos, y la no injerencia de factores externos en el proceso de reunificación de Taiwán.

Por detrás de ello, a partir de 2015 (y con el plan Hecho en China 2025 como hito simbólico) comenzaba a plantearse, en el terreno de la economía mundial, una nueva forma de vinculación entre los desarrollos tecnológicos, económicos y militares (cf. Naughton, 2021:69-98). Las tendencias económicas al interior de la RPCh indicaban, por otro lado, la existencia de flujos crecientes de capital que, a escala agregada, implicaron la reversión de la dirección prevalente de dichos movimientos a partir de inicios la década de 1990: la RPCh pasó a ser una exportadora de capital de primer orden, y en este marco debe ubicarse el lanzamiento de la Iniciativa Una Franja, Una Ruta en 2013, renombrada como Iniciativa La Franja y la Ruta en 2015, y ampliada a la región latinoamericana (como parte de la ruta marítima) en 2017.

Este contexto estrechaba cada vez más los márgenes existentes para terceros actores que pretendieran bascular entre las dos potencias principales en el sistema internacional. Y este fue el juego que le tocó desplegar, precisamente, al nuevo gobierno argentino.

De este modo, la designación por parte del gobierno entrante en diciembre de 2015 de la canciller Susana Malcorra, hasta entonces jefa de gabinete de la secretaría general de las Naciones Unidas, parecía significar la apuesta simbólica de la presidencia argentina hacia la promoción del multilateralismo en asuntos internacionales. Por otro lado, la nueva funcionaria a cargo de relaciones exteriores, a días de asumir, emitió declaraciones explícitas en el sentido de establecer vínculos paralelos con la RPCh y con los EE. UU. (Oviedo, 2016: 9).

Sin embargo, y teniendo en cuenta también el debate suscitado con relación a la operación de la base de observación espacial radicada en Neuquén, en 2016 la canciller Malcorra acordó con su par chino, el Ministro de Relaciones Exteriores Wang Yi, el Protocolo Adicional al acuerdo de cooperación suscripto sobre la cuestión. Dicho protocolo consagra de manera explícita el uso de la base “exclusivamente con miras al uso civil en el campo de la ciencia y la tecnología […] la información resultante de sus investigaciones de ninguna manera podrá ser utilizada con propósitos militares” (MERCIC, 2023 e, art.2).

La política exterior ulterior de la Argentina, aún bajo la gestión del nuevo canciller, Jorge Faurie (2017-2019), no se movió con respecto al trazado de estas líneas. De este modo, el gobierno pudo presentar como un éxito diplomático, a finales de 2018, la celebración en Buenos Aires de las sesiones del G-20. Allí se destacó el papel de la posición argentina como mediadora en el conflicto comercial entre los EE. UU. y la RPCh. En esta misma línea, se suscribió un documento conjunto entre los gobiernos argentino y chino en el que, sin declinar explícitamente la participación argentina en la Iniciativa La Franja y la Ruta, el país sudamericano tampoco formalizó su adhesión (Santillán, 2022: 68-69). Sin embargó, Macri sí había manifestado, previamente, la intención de incorporar a la Argentina al Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), institución multilateral patrocinada por la RPCh en el marco de la BRI (Schulz, 2021). También en el marco del encuentro del G-20, y tras la reunión cumbre verificada en Buenos Aires entre Macri y Xi Jinping, se aprobó una segunda versión del Plan de Acción Conjunta suscripto en 2014, con vigencia para el periodo 2019-2023.

Estas coordenadas también expresan la situación financiera argentina por cuanto, tras un periodo inicial caracterizado por la emisión de letras del Banco Central de la República Argentina (LEBAC) con el propósito de sostener el proceso de liberación y unificación del tipo de cambio, el gobierno vio su posición cambiaria crecientemente presionada por esta misma iniciativa, ante la posibilidad de liquidación masiva de estos instrumentos por parte de sus tenedores. Frente a ello fue suscripto, en 2018, el acuerdo financiero con el FMI que, estipulando una asistencia por valor de 47 mil millones de dólares, significó al mismo tiempo un importante respaldo político por parte de la entidad que, a instancias de los EE. UU., transgredió con el acuerdo las estipulaciones estatutarias propias del FMI con relación al volumen de fondos entregados.

Esta política fue complementada con la firma de dos nuevos acuerdos de swap comercial acordados con la RPCh, en 2017 y 2018 por, respectivamente, 70 mil millones de yuanes y 60 mil millones de la misma moneda. De esta forma, el monto total ascendía a unos 19 mil millones de dólares para finales de 2018, más de un tercio de las reservas totales del BCRA (Brenta y Larralde, 2018: 78).

Tabla 13

Comercio argentino de bienes con la RPCh, 2016-2022 (miles de dólares corrientes y porcentajes)

Fuente: elaboración propia sobre la base de UNCTAD, 2023

Ello estaba acompañado, en el intercambio sinoargentino de bienes, por el sostenimiento del ya relevante déficit bilateral argentino hasta 2018 (tabla 13), en un contexto de estancamiento de las exportaciones del país sudamericano. En cuanto a la composición del comercio mencionado, se redujo (condiciendo esto con la evolución de los precios internacionales) la proporción de las exportaciones de soja en las ventas totales. En adición a ello, aparecieron asimismo volúmenes significativos de carne vacuna.[ 9 ] Ello fue producto tanto de la eliminación de los Registros de Origen de Exportación (ROE) como de acuerdos suscriptos en 2018 para la revisión de los protocolos sanitarios estipulados en 2010 (MERCIC, 2023 e: art.4; SENASA, 2018). En cuanto al patrón de importaciones, las mismas continuaron con la pauta del periodo anterior

Tabla 14

Composición de las exportaciones argentinas a la RPCh, 2016-2022 (rubros y partidas seleccionados) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

Tabla 15

Composición de las importaciones argentinas a la RPCh, 2016-2022 (partidas seleccionadas) (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (2023)

La composición de las inversiones, en tanto, muestra valores similares a los del periodo anterior. Los emprendimientos pasaron a concentrarse de manera preponderante en el sector de minería y minerales.

Tabla 16

Transacciones de IED china en Argentina por sectores, 2016-2022 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China y Monitor de la OFDI en América Latina y el Caribe (2023)

A partir de 2019, el contexto político argentino cambió con la victoria electoral de Alberto Fernández, quien puso final al gobierno de la coalición previa. Ello significó un nuevo tono para las relaciones sinoargentinas, por cuanto hubo una decisión deliberada de estrechar los vínculos y recuperar la pauta del periodo anterior correspondiente a los gobiernos peronistas de 2003-2015.

En este sentido, el presidente Fernández primero formalizó en septiembre de 2020 la incorporación argentina al Banco AIIB, visitó Beijing el 6 de febrero de 2022, adhiriendo formalmente la Argentina en esa oportunidad al proyecto La Franja y la Ruta (MERCIC, 2023 g).

Dos factores intervinieron en el curso de estas líneas políticas, en sentido inverso. Por un lado, tres meses después de la asunción del nuevo gobierno se extendía la pandemia global de COVID-19. Esto, paradójicamente, mejoró las perspectivas para el relanzamiento de la relación: la RPCh, en el contexto del enfrentamiento bipolar con los EE. UU., promovió una activa diplomacia conducente a profundizar la cooperación científica y sanitaria con los países del Sur, frente a una política sanitaria estadounidense que procuraba asegurar la provisión de las vacunas en desarrollo para su población local, abriendo el flanco a la crítica sistemática a este respecto realizada por parte de la RPCh. La política del país asiático, en este sentido, procuró ser la opuesta: así, en lo que nos concierne, rápidamente se dispusieron envíos de material sanitario a la Argentina; más allá del valor monetario o estratégico de dichos envíos, los mismos tuvieron un fuerte componente simbólico y abrieron paso al suministro posterior de vacunas chinas que, junto con las provenientes de la Federación Rusa, fueron las primeras aplicadas en el país sudamericano (Tabla 17).

Tabla 17

Vacunas contra el COVID-19 recibidas por la República Argentina (septiembre de 2021) (dosis)

Fuente: elaboración sobre Ministerio de Salud (2021)

En segundo lugar, precisamente, el recrudecimiento del conflicto sinoestadounidense, sumado a la decisión de renegociar el acuerdo previamente suscripto con el FMI por parte del gobierno argentino, suscitaron presiones de los EE. UU. para la reconducción de las relaciones con la RPCh. Estas presiones involucraron elementos sensibles de la relación bilateral, aludiendo a la construcción en infraestructura hídrica y energética, la radicación de inversiones mineras de extracción de litio y la compra de equipamiento militar para las Fuerzas Armadas nacionales. Así, en reiteradas visitas de funcionarios estadounidenses a la Argentina, sugirieron suspender los proyectos de cooperación con la RPCh previa e independientemente acordados (Clarín, 2021; Infobae, 2022; Página 12, 2023).

La respuesta argentina a estas presiones evidenció a su turno la voluntad manifiesta de persistir en la intensificación de la relación con China. Más allá de las intenciones, ello fue cada vez más necesario. Concretamente, en 2020, por ejemplo, el swap comercial con la RPCh fue ampliado hasta un monto equivalente a los 18.000 millones de dólares. En noviembre de 2022, durante un encuentro entre Fernández y Xi en ocasión de la cumbre del G-20 celebrada en Indonesia, el monto fue ampliado en 5000 millones más, esta vez con la posibilidad de que los fondos puedan constar como recursos de “libre disponibilidad”. Adicionalmente, en fecha reciente, el 6 de febrero de 2023, el acuerdo de intercambio de monedas fue extendido por tres años más, y ampliado a 10 mil millones de dólares el monto registrado como reservas de libre disponibilidad. Finalmente, en junio de ese mismo año, parte de los fondos fueron aplicados a la cancelación de vencimientos en el marco del acuerdo renegociado con el FMI y, aún más, el gobierno chino extendió un préstamo puente en yuanes por el equivalente a 1700 millones de dólares adicionales para contribuir al cumplimiento de dichos vencimientos (Forbes, 2023).

5. Conclusiones

El repaso realizado hasta ahora sobre las relaciones sinoargentinas a lo largo de 40 años evidencia, en una apreciación general, una pauta continua y creciente, en todos los niveles de interacción. Si se examinan los vectores que condicionan las relaciones bilaterales se entiende, por otro lado, que han sido tanto los factores políticos (domésticos y externos) como los económicos los que signaron las características y transformaciones al interior de este proceso continuo de intensificación de los vínculos.

Al inicio del periodo aquí considerado, fue la apertura política recíproca la que abrió el camino para las dinámicas posteriores. A partir de 1989, en tanto, la política argentina hacia la RPCh se mantuvo, aún a despecho de las líneas generales de la diplomacia trazadas por el nuevo gobierno del presidente Menem. Este sostenimiento del vínculo continuó en el trienio 1999-2001, y ello coincidió con el despegue comercial de la RPCh tras su incorporación a la OMC.

El periodo siguiente, 2002-2015, constituye una unidad de análisis compacta en la que coinciden tanto las tendencias económicas como la voluntad política manifiesta por parte de los dos países considerados. Sin embargo, la profundización del vínculo bilateral comenzó a plantear importantes desafíos emergentes del terreno económico. A este respecto, la emergencia, consolidación y profundización del déficit comercial argentino abrió la puerta a su compensación por vía del arribo de inversiones y financiamiento chinos.

Finalmente, en este marco, el periodo que se abre en 2015 se proyecta hasta la actualidad, a pesar de la alternancia política ocurrida en la Argentina. Ello habla de la madurez del vínculo forjado con China. Aquí, sin embargo, las tendencias económicas precedentes se combinaron con el trazado de coordenadas geopolíticas al interior de las cuales la Argentina quedó crecientemente inserta. La continuidad del vínculo, por lo tanto, quedará sujeta, al menos en parte, a la evolución futura de este contexto externo.

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Notas

¹ Tal vez el más significativo de ellos, por sus implicancias en el terreno geopolítico, haya sido el Acuerdo para Cooperación en los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear, de 1985 (MRECIC, 2023 a).

² Este último acuerdo habría sido de escasa aplicación. (Cesarín, 2003: 92)

³ Destaca al respecto, como un fenómeno particular al interior de la tendencia, la caída en las ventas argentinas de trigo. Este producto, como estipula la historia pasada reciente de los intercambios sinoargentinos, era negociado a través de contratos suscriptos entre ambos gobiernos.

⁴ La declinación relativa de estas partidas se explica también por las salvaguardas arancelarias acordadas entre ambos países a partir del acuerdo en torno a la incorporación de la RPCh a la Organización Mundial de Comercio (OMC) (cf. infra).

⁵ Sobre la base de algunas divergencias encontradas entre volúmenes consecutivos de los anuarios de Comercio Exterior del INDEC, y aprovechando que las bases de datos de la UNCTAD ofrecen niveles de desagregación simultáneos de las cifras de comercio exterior armonizadas entre países a partir de 1995, se ha optado por trabajar con este último a partir de 1995. Se ha corroborado la coherencia entre las series ofrecidas por ambos repositorios estadísticos.

⁶ Una enumeración en Oviedo, 2010: 448-450.

⁷ A excepción de 2006, cuando se registró un incremento en las exportaciones argentinas de combustible a la RPCh.

⁸ Durante el año 2015 no se registraron inversiones.

⁹ ambién aparecen ventas significativas de combustibles entre 2016 y 2018. Esto se debe a la radicación de inversiones chinas en el sector; como contrapartida, dichas inversiones se “pagan” con la producción explotada y exportada. cf. Bekerman, Dulcich y Gaite, 2019.

Notas de autor

* Investigador adjunto (CIECS-CONICET y Universidad Nacional de Córdoba, UNC). Profesor adjunto en Historia Contemporánea de Asia y África (UNC). Coordinador del Programa de Estudios sobre China (CIECS-CONICET y UNC).