El nuevo municipalismo. Apuntes para su implementación en México
The new municipalism. Notes for its implementation in Mexico
Analéctica, vol. 9, núm. 56, pp. 14-28, 2023
Arkho Ediciones
Recepción: 11 Octubre 2022
Aprobación: 21 Diciembre 2022
Resumen: El presente artículo hace una revisión acerca del nuevo municipalismo y nuevo localismo, los cuales ofrecen una nueva perspectiva en el ámbito local logrando ofrecer nuevas respuestas a los problemas que los atañen. Posteriormente se hace una revisión acerca de la posibilidad de implementar este nuevo paradigma en México. La revisión de algunos estudios empíricos en municipios mexicanos identifica la existencia de algunas condiciones favorables para su implementación; sin embargo, la fragmentación, limitadas capacidades institucionales, procesos incipientes y desconectados complican la posibilidad de su aplicación en el país.
Palabras clave: nuevo municipalismo, local, COVID-19.
Abstract: This article reviews the new municipalism and new localism, which offer a new perspective at the local level, managing to offer new answers to the problems that concern them. Subsequently, a review is made about the possibility of implementing this new paradigm in Mexico. The review of some empirical studies in Mexican municipalities identifies the existence of some favorable conditions for its implementation; However, fragmentation, limited institutional capacities, incipient and disconnected processes complicate the possibility of its application in the country.
Keywords: new municipalism, local, COVID-19.
Introducción
Recientemente la visibilidad y promoción de los gobiernos locales experimenta una crisis en México. En los últimos cinco años la relevancia de incorporar este nivel de gobierno en la toma de decisiones se ha dejado de lado y pierde importancia para la articulación e implementación de las políticas públicas. Sin embargo, esta situación no solo se ha presentado en México sino en otros países que transitaron por condiciones similares pero ciertas características se conjugaron para construir una nueva forma de lo municipal y establecer procesos de crecimiento y desarrollo desde lo local.
A finales del siglo veinte se tuvo un auge por el fortalecimiento de los gobiernos locales como una apuesta por el desarrollo basado en lo local, específicamente en el municipio como actor principal. Este proceso se estableció a partir de una crisis generalizada y que encontró en la descentralización un argumento sólido para apostar por el fortalecimiento de lo local como principal mecanismo de transferencia de capacidades. Al paso del tiempo, se han tenido avances importantes, y también, se tienen grandes pendientes que no lograron desarrollarse de la manera prevista y en muchos casos crearon asimetrías en las capacidades institucionales de los gobiernos locales.
Bajo este panorama, se aborda una revisión de literatura sobre los enfoques que se desarrollaron para comprender el diseño y funcionamiento de la escala local en diferentes partes del mundo. Estos enfoques, principalmente el (nuevo) localismo y el nuevo municipalismo se identifican como las principales corrientes que ofrecen una intervención a una escala municipal y local en diferentes momentos. La revisión que se realiza muestra las características, los alcances y algunas evidencias que proponen el nuevo localismo y el municipalismo como parte del desarrollo del ámbito municipal. Posteriormente, se establecen algunos comentarios finales que ofrecen líneas o apuntes que contribuyan a construir algunas alternativas viables para la implementación de un nuevo municipalismo en México.
1. El nuevo localismo y el nuevo municipalismo como propuesta de transformación local
En los últimos años, se tiene un nuevo escenario donde la crisis económica y las desigualdades regionales han generado rezagos importantes que impactan con mayor fuerza a los territorios locales y a su población. A pesar de las innovaciones que los municipios ofrecen ante un escenario adverso, los límites de sus respuestas se van restringiendo con el paso del tiempo y la escasez de recursos para afrontar las nuevas realidades que reflejan las presiones a las que están sometidos los municipios. Como respuesta ante estos escenarios adversos los municipios tratan de atender problemas públicos como pueden, con las capacidades e instrumentos disponibles y se observa que diferentes casos tratan de establecer mecanismos de gobernanza para paliar sus necesidades, empleando instrumentos de colaboración y redes horizontales como una medida emergente para enfrentar los retos de la gestión.
En las últimas tres décadas, las condiciones de los gobiernos locales con el proceso de globalización han mostrado tendencias cambiantes, sujetas en su mayoría a las condiciones de los gobiernos centrales y del contexto internacional. Su fragilidad ha quedado de manifiesto en diferentes momentos que los ha llevado a adaptarse a las condiciones que la coyuntura les propone. Bajo este contexto, una primera propuesta que se gestó en Europa fue la tendencia hacia la construcción de un localismo, donde Evans, Marsh y Stocker (2013) señalaban que esta corriente buscó centrar su atención en los municipios como espacio central y de esta forma no sólo recuperar el poder, también funciones y recursos que se encontraban centralizados, tratando de crear estructuras locales e incorporando la participación ciudadana para la resolución de problemas públicos.
Estos procesos de transformación de lo local y municipal se han desarrollado principalmente en Europa. Este localismo tiene como origen el Reino Unido en la década de los noventa del siglo veinte, y posteriormente, tendría otro resurgimiento en Estados Unidos. El localismo se manifiesta como una reacción a la centralización política o al impacto en las comunidades locales de la globalización económica y política (Harmes, 2020) y se ha propuesto como un nuevo discurso intelectual y programático preocupado por los asuntos urbanos ambientales, bajo el argumento de establecer políticas ambientales desde lo local como una medida para afrontar de una mejor forma el caos ecológico y ofrecer alternativas para crear un entorno sostenible con el propósito de construir una gobernanza de la agenda ambiental y recuperar la influencia política de lo local (Marvin y Guy, 1997). Posteriormente Pratchett (2004) señalaría que este argumento solo tendría que observarse como una simple reelaboración normativa de conceptos relacionados a la autonomía local y la democracia, con implicaciones prácticas para las relaciones y políticas entre los gobiernos local y central. Sin embargo, esta agenda de políticas basadas en la nueva gestión pública podría generar una presencia más allá de lo local.
Si bien el término de localismo puede tener asociado a diferentes aspectos, Harmes (2021) señala que este tiene una relación con el territorio, a la escala o nivel; sin embargo, tiene otras asociaciones que a menudo se observan con mayor fortaleza ya que se relacionan con las formas de coordinación social, económica y política. El localismo no está asociado con ninguna posición partidista en particular. Quizás por esa razón, ahora está siendo ampliamente aceptado en todo el espectro político (Brownill y Bradley, 2017). Bajo estos elementos Harmes (2021) propone a través de un enfoque de gobernanza multinivel, realizar un análisis identificando las dinámicas que se presentan como lo son de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba, y quizás la de mayor atención, de colaboración.
Este contexto de continuos conflictos económicos, políticos, sociales, y ambientales, con políticas de austeridad implementadas (Blanco, Gomà, Subirats, 2018) se ha propiciado que el municipalismo en diferentes partes del mundo se retome como un espacio para la transformación social, recomponer el territorio y recuperar la cercanía con las personas a partir de instituciones cercanas (i Martí, 2018), como un agente de vanguardia de la gobernanza global (Thompson, 2021). A lo largo del tiempo, se han emprendido diferentes corrientes que han tratado de recuperar la esencia de lo local como una forma de desarrollo teniendo como actor principal el municipio.
Este movimiento reciente de fortalecer y proponer como un nuevo municipalismo centrando su atención en la solidaridad, autogestión, colaboración e innovación (Thompson, 2021), ofrece un (re)cambio emergente con lógicas desde abajo, estableciendo redes horizontales con proyectos compartidos construyendo alianzas que permitan enfrentar la tensión entre las competencias formales de los municipios y las reales incumbencias sociales que sobre ellos se proyectan (Subirats, 2018). Su propuesta busca incorporar un conjunto de principios que ofrezcan las condiciones necesarias para elaborar un replanteamiento de lo local como espacios de proximidad con el objetivo de transformar las instituciones municipales y redistribuir el poder (Russel, et. al., 2022), abriendo espacios para la participación ciudadana que permita la construcción paulatina de nuevas prácticas locales para la resolución de problemas públicos.
Este nuevo municipalismo muestra algunas similitudes con el nuevo localismo (Katz, 2018) tales como el establecimiento de redes multisectoriales que trabajan en conjunto para atender asuntos públicos y resolver problemas de forma coordinada, modificaciones en las relaciones intergubernamentales para fortalecer los gobiernos locales con enfoques que ponderen la equidad social, priorización de la innovación por encima del status quo, y la concentración en espacios urbanos como territorios que ofrecen ciertas ventajas para el desarrollo de procesos participativos.
Un caso particular es la propuesta del nuevo municipalismo que se ha desarrollado, principalmente en España, la cual ofrece un cambio de paradigma a través de una transformación de la gestión local donde se señalan cambios importantes. Este proceso muestra una trayectoria de sucesos continuos a lo largo de varias décadas que ofrece un panorama donde características como un tejido social denso, dinámico y asociativo contribuyó a cambiar la dinámica social es los espacios urbanos (Blanco y Gomá, 2019), donde se han concentrado procesos de innovación social, regeneración urbana y construcción de capacidades locales.
La construcción de un nuevo municipalismo ofrece una perspectiva anclada en el derecho a la ciudad donde se combinan diferentes elementos como condiciones de bienestar, la nueva agenda urbana, y la proximidad territorial que contribuyen a generar acciones colectivas, como movilizaciones sociales, para fortalecer el tejido social (Gomà, 2018). Si bien esta propuesta de transformación ofrece algunas alternativas para construir nuevos esquemas colaborativos en los espacios locales, no necesariamente son procesos inmediatos ni fortuitos, en gran medida son el reflejo del agotamiento de políticas públicas que no han terminado de crear las condiciones necesarias de un desarrollo local adecuado e incluyente.
Ambas perspectivas (nuevo localismo y nuevo municipalismo) tienen grandes coincidencias. Su punto de partida se observa a partir de condiciones adversas como las crisis económicas a gran escala y donde los territorios locales reciente en mayor medida las orientaciones que los gobiernos nacionales dan a las políticas públicas para disminuir los impactos económicos en la población. Además, las desigualdades regionales establecen condiciones inequitativas entre gobiernos locales y ciudadanos que tienden a maximizarse en situaciones de crisis.
Un elemento adicional que comparten como mecanismo catalizador son las funciones y recursos centralizados que contribuyen en el aumento de las tensiones que se generan entre los diferentes niveles de gobierno, donde las relaciones intergubernamentales juegan un papel preponderante para la resolución u atención de los problemas públicos de forma coordinada.
Asimismo, la preocupación por temas urbanos y ambientales son banderas que acompañan movilizaciones sociales y se refuerzan por el cumplimiento del derecho a la ciudad, demandado mejores condiciones para los habitantes. En este sentido, los casos de Barcelona (Blanco y Gomà, 2018; Gomà, 2018; Janoschka y Mota, 2021) y Madrid (Janoschka y Mota, 2021) ilustran las condiciones determinantes que favorecieron una transformación local teniendo como guía el derecho a la ciudad y el desarrollo de políticas municipales.
A partir de diversas demandas se construyeron una serie de políticas municipales enfocadas para dar cumplimiento del derecho a la ciudad, divididas en dos grandes ejes como es el bienestar de proximidad y una agenda urbana (Gomà, 2018). Cada uno de estos ejes establecerían una serie de acciones para lograr inclusión, predistribución (economía social y solidaria, escuelas infantiles, renta básica), cotidianidad, diversidad, justicia espacial (derecho a la vivienda), y transición ecológica. La implementación de las políticas municipales tendría un apoyo importante por la presencia de redes de colaboración e innovación, autogestión de grupos locales, instrumentos de solidaridad y autonomía local.
Estas políticas estarían apoyadas por un contexto local donde se observan redes de colaboración entre diferentes actores que contribuyeron a facilitar su impulso, diseño e implementación. Estas redes multisectoriales y la autonomía local favorecerían el establecimiento de procesos de gobernanza multinivel que facilitarían la transformación social.
Si bien estos procesos podrían considerarse casuísticos, es importante mencionar los puntos centrales de este cambio de paradigma a nivel local. Partiendo de un contexto de crisis económica, política, social, con grandes desigualdades regionales, limitada autonomía local o centralización de recursos y atribuciones gubernamentales, tensiones por competencias municipales, e importantes niveles sociales, podría considerarse este contexto como un espacio ideal para que surja una transformación local. Sin embargo, estos cambios de paradigma requieren de condiciones como autonomía local, redes de colaboración multisectoriales, cierta densidad del tejido social, niveles altos de participación ciudadana que generen procesos de autogestión, innovación local y de gobernanza multisectorial, y proximidad de los gobiernos locales.
Estas características mencionadas en el contexto no necesariamente se encuentran en todos los lugares ni se combinan al mismo tiempo. Suelen ser procesos que se construyen a lo largo del tiempo pero que tienen ciertos liderazgos temáticos o buscan colocar ciertos temas en la agenda pública y que favorecen la trayectoria a mediano plazo de un cambio de paradigma en el territorio local.
La búsqueda de configuraciones de condiciones similares en otros territorios podría ofrecer un panorama preliminar de una posible transformación de lo local. Esta exploración de condiciones o experiencias locales que conduzcan hacia una perspectiva diferente pueden asociarse a la formación de un nuevo municipalismo que construya procesos y dinámicas apropiadas para enfrentar una realidad compleja ante grandes problemas sociales.
2. ¿Existen condiciones para nuevo municipalismo en México?
En el caso de México, la presencia de una perspectiva que se relacione a un nuevo municipalismo o nuevo localismo aun no ha sido explorada. Existen algunas propuestas que ofrecen análisis de las trayectorias del municipalismo en América Latina donde se destaca que estos cambios tienen una relación a un giro hacia la izquierda y a un proceso de democratización local (Carrión, 2019). Estas trayectorias analizadas no establecen una relación con los gobiernos locales en México sino solo se concentran en describir las condiciones favorables de tener un gobierno de izquierda y avances en la democratización de lo local.
Las condiciones que identificó la revisión de la literatura como punto de partida que permitieron ese cambio de paradigma fueron una crisis económica generalizada, desigualdades regionales, funciones y recursos generalizados, participación ciudadana, preocupación por temas urbanos y ambientales (como el cumplimiento del derecho a la ciudad y a la vivienda), tensión en las competencias municipales y problemas sociales exacerbados. Asimismo, los instrumentos señalados que se construyeron o contribuyeron a establecer nuevas condiciones fueron procesos de innovación social, autogestión, autonomía local, mecanismos de gobernanza multinivel, redes horizontales de colaboración, tejido social denso.
En este sentido, la búsqueda de experiencias en México que permitan observar condiciones con parámetros similares para el establecimiento de un nuevo municipalismo es limitada. Si se parte de la condición de crisis generalizada, podría observarse en todos los municipios mexicanos, ya que con la aparición de la crisis sanitaria derivada del COVID-19 no solo las condiciones económicas se deterioraron también las condiciones sociales tuvieron grandes modificaciones. Esta situación se acentuó en diversas regiones del país mostrando la vulnerabilidad a la que está expuesta los ciudadanos en diferentes zonas del país (Suárez, et. al., 2021) y que tiene una variación dependiendo factores como la infraestructura, cobertura de servicios públicos, empleo, accesibilidad a servicios, entre otros.
De esta forma, los municipios urbanos, principalmente las zonas metropolitanas, los municipios capitales y centrales son los que concentran la mayor cantidad de condiciones. En estos territorios puede observarse no solo la concentración de las actividades económicas, también un valor social y colectivo con grandes contradicciones, ya que se presentan espacios de exclusión, fragmentación, segregación y desigualdades sociales (Ziccardi, 2019). Un elemento adicional que se muestra en la tabla 1 son los niveles de participación ciudadana que se tienen a nivel municipal en diferentes temas de la gestión municipal.
De forma general se observa que en los temas de obras públicas es donde se presentan los mayores niveles de participación ciudadana; sin embargo, existe un grupo de temas que ofrecen porcentajes similares, son los casos de Seguridad pública, Desarrollo social, Transparencia, Servicios públicos, Protección civil. La mayor parte de la participación ciudadana que se registra en estos temas de la gestión municipal tienen una relación con la presencia de consejos o comités de participación que abona en la discusión y aprobación de las diversas acciones que se realizan. En este sentido, no es sencillo identificar condiciones de participación ciudadana que favorezcan la implementación de una nueva perspectiva y es necesario buscar en otros mecanismos o revisar movimientos sociales que ofrezcan más información al respecto.
Por su parte la centralización de funciones y recursos en los municipios es más visible en los municipios capitales, ya que en ocasiones no logran distinguirse las intervenciones estatales y municipales, debido a que en estos territorios residen los dos niveles de gobierno y las capacidades de los gobiernos subnacionales son mayores a las de los gobiernos locales. Asimismo, son estos espacios donde se presentan tensiones entre los niveles de gobierno, sobre todo, cuando existe una filiación política diferente o competencia política, lo que no contribuye a una coordinación adecuada y las relaciones intergubernamentales toman una forma más centralizada o dependiente del gobierno estatal.
Estos espacios urbanos además concentran una gran cantidad de asuntos urbanos y ambientales que demandan ser atendidos por alguna dependencia pública. En muchos casos, estos asuntos se han convertido en movimientos sociales con agendas centradas en diferentes temas. Estos movimientos sociales han sido en su mayoría reconocidos y documentados en las grandes urbes, destacando el caso de la Ciudad de México donde se tiene evidencia de la concentración de muchos movimientos que demandan la atención de diferentes niveles de gobierno.
Sin embargo, existen estudios locales que muestran el avance de estos movimientos sociales con demandas de vivienda (Villarreal, 2019; Schteingart, 2016), gentrificación en Querétaro (Duering, et. al., 2016), apropiación de espacios públicos en Mérida, Yuc. (Anduze, 2019), de los parques y playas en Los Cabos, Baja California Sur (Luque, et. al., 2019), déficit de espacios públicos y áreas verdes (Pérez, E., & Martínez, 2016), conflictos socioambientales de corte hídrico en Acapulco, Gro., Puebla, Pue., Juanacatlán, Tololotlán y Puente Grande, Jal., Xoxocotla, Mor. (Luna, 2021).
Los diferentes estudios muestran esta tensión entre las competencias municipales y los diferentes movimientos sociales que al paso de tiempo aumentan su intensidad y manifestación, en gran medida por las limitadas capacidades institucionales de los gobiernos locales que no logran atender y solucionar sus demandas, y en el peor de los casos sus intervenciones generan fallas de gobierno.
Las respuestas que se observaron en la literatura como instrumentos que favorecen la implementación de un nuevo municipalismo están asociados a procesos de innovación social, autogestión, autonomía local, mecanismos de gobernanza multinivel, redes horizontales de colaboración y un tejido social denso.
Aunque no existe evidencia empírica que conjunte todos los instrumentos en un solo municipio, es posible observar algunos municipios o grupos de municipios conurbados que integran algunas configuraciones y que pueden ser útiles de analizar. Un caso son los municipios de Zapopan y Guadalajara, Jal., los cuales ofrecen respuestas diversas como la creación de ecosistemas de innovación social en busca de ofrecer nuevas soluciones con la integración de distintos sectores de la población como un mecanismo integrador y de co-creación. Estos sistemas de innovación social se muestran en, donde se tienen identificados diversos proyectos que impulsan el uso de la tecnología para la resolución de problemas locales. También aparecen modelos de innovación verde para intervenir y recuperar espacios vacantes con la participación de vecinos, organizaciones de la sociedad civil y el gobierno local (Hernández & González, 2021).
Otro aspecto que se identificó fue la autonomía local. En el caso de los municipios, el artículo 115 constitucional señala la libertad de los municipios para su gestión y durante muchos años eso se ha convertido en sinónimo de autonomía, la cual ha sido defendida en diferentes momentos y temas mediante controversias constitucionales que han sido ganadas. De esta forma, uno de los instrumentos que tienen los gobiernos locales ha sido la creación de organizaciones con autonomía técnica y financiera, es el caso de Los Cabos, BCS, que mediante la intervención de organizaciones como los Institutos Municipales de Planeación (IMPLAN) e instrumentos de planeación como el Programa de Desarrollo Urbano (PDU) , los cuales en muchos casos tienen una participación ciudadana determinante para la detección de proyectos de infraestructura. Un ejemplo adicional es el IMPLAN del municipio de Puebla donde se tienen integrados alrededor de veintidós consejos ciudadanos de diversos temas.
Este tipo de organizaciones a nivel local logran establecer mecanismos de gobernanza para responder de mejor forma a los problemas locales. En muchos sentidos, la integración de diversos actores en la toma de decisiones logra establecer acciones conjuntas para mejorar las condiciones locales. Asimismo, son los municipios capitales donde podemos observar algunas de las experiencias de gobernanza multinivel como es el caso del municipio de Puebla, Pue., donde en temas como el centro histórico logran conjuntar diversos actores locales, estatales, federales e internacionales no solo para su mejoramiento también para su cuidado y gestión. De esta manera, en temas de medio ambiente se logran ubicar estos procesos; sin embargo, este tipo de asuntos asociados a la contaminación rebasa en gran medida los límites municipales y se tornan de una índole estatal o federal.
A partir de esta revisión podrían considerarse que las características propias para establecer una nueva perspectiva local están fragmentadas y en muchas ocasiones tienen horizontes temporales cortos. Estas características podrían sugerir que los procesos para implementar un nuevo municipalismo en México todavía son incipientes y no tienen una interrelación que permitiera desarrollarse en el corto plaza; sin embargo, ya existen algunas evidencias que podrían conjuntarse para establecer instrumentos para desarrollar esta perspectiva.
Conclusiones
Los rezagos generalizados por la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 han marcado el rumbo de los gobiernos locales en México. Si las condiciones previas a la crisis eran difíciles, ahora el panorama tiene una complejidad importante por la necesidad de establecer equilibrios económicos, políticos y sociales en condiciones adversas. Sin embargo, la incorporación de más actores en la toma de decisiones en las acciones gubernamentales, y más precisamente, en las políticas públicas municipales con algunos resultados favorables pone de manifiesto la necesidad de avanzar por este camino.
Los estudios empíricos que ofrecen esta perspectiva de un nuevo municipalismo señalan trayectorias largas de procesos locales que fueron construyendo un nuevo enfoque que respondiera a las demandas locales. En el caso de México, estos procesos aún son incipientes, inmaduros y fragmentados, y en consecuencia, no han logrado establecer mecanismos de coordinación y permanencia en los gobiernos locales. Sus horizontes temporales no han contribuido a que se genere un movimiento que se fortalezcan las gestiones municipales, en muchos casos, las relaciones intergubernamentales en los últimos años tienen una forma más dependiente de los gobiernos estatales y en ocasiones del gobierno federal, lo que no contribuye a fortalecer el escenario local para una transformación de este tipo.
Si bien, las condiciones en México son propicias para establecer un cambio de paradigma a nivel local, este todavía no se logra. Sin embargo, se tienen algunas evidencias de instrumentos y procesos que podrían indicar avances hacia la construcción de un nuevo paradigma local pero no se han consolidado y continúan dispersas en el ámbito municipal. En este sentido, es preciso avanzar en la discusión de la formación de una nueva perspectiva municipal en México que contribuya a ofrecer mejores respuestas a las problemáticas locales integrando redes horizontales y colaborativas que apoyen en la resolución de problemas locales.
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