Introducción

En este ensayo se presenta un análisis del desempeño de la economía panameña en la coyuntura 2018-2021. Evaluando dicho desempeño a escalas macroeconómica, mesoeconómica y microeconómica, desde una perspectiva heterodoxa destacando la necesidad de aplicar el mecanismo de mercado y la planificación como herramientas para promover el desarrollo nacional. Adicionalmente, se plantean algunas consideraciones sobre el sistema monetario panameño mencionando sus ventajas y desventajas. El propósito del ensayo consiste en destacar que la política económica contracíclica y las estrategias de recuperación son una oportunidad para actualizar y mejorar el modelo de crecimiento de la economía nacional.

Las últimas tres décadas han estado caracterizadas por un estilo de crecimiento económico del Producto Interno Bruto (PIB) que ha registrado momentos de gran auge combinados con coyunturas de desaceleración y recesión. En términos generales se caracterizó por su ritmo elevado y por generar un movimiento positivo en indicadores macroeconómicos y sociales. El periodo más destacado fue el del llamado “Boom Macroeconómico” de Panamá entre 2009-2012, una coyuntura de alta expansión de la demanda efectiva impulsada por un alto nivel de inversión, principalmente en infraestructura.

Dentro de los logros tenemos que el país tenía en 2020 (antes de la pandemia) el PIB per cápita más alto de América Latina superando a economías emblemáticas de la región como: Chile, Uruguay, México y Brasil. Mientras que la pobreza de ingreso (medición tradicional) descendió de 36.8 en el año 2003 a 20.7% en 2018.

El principal vector que fundamentó esta dinámica fue: la nacionalización del Canal de Panamá junto a todos los activos de la zona canalera que ampliaron la capacidad del país para tener un elevado acceso a crédito externo para financiar la inversión. Durante 19 años luego de la nacionalización del Canal de Panamá, esta institución ha aportado

unos B/. 15,032 millones. Y en el año de la pandemia 2020 aportó al tesoro nacional B/. 1,824 millones. (ACP, 2020). Del conjunto de los bienes revertidos al país (zonas próximas al canal) el 14% se ha destinado al desarrollo, 65% para protección ambiental, 10% es no utilizable o contaminada y 11% para el canal y puertos. La proporción destinada al desarrollo le ha aportado al estado cerca de B/. 700 millones. Todo este patrimonio y sus aportes constituyen el fruto de la lucha patriótica y anticolonial de la nación panameña durante el siglo XX. (Capital Financiero, 2017).

Caracterización del Desempeño Económico

Panamá cuenta con un modelo económico que ha sido caracterizado como: “bimodal y patrimonialista poco competitivo” (Chapman, 2021), un modelo que “conduce a la exclusión social en el largo plazo” (Lachman, 2021) y como “transitista-extractivista” (Jované, 2021).

Estas descripciones obligan a mencionar los resultados negativos, a pesar de los logros antes destacados del crecimiento de Panamá en los últimos 30 años. En este plano, destaca la alta desigualdad en la distribución del ingreso. El coeficiente Gini que es un indicador usualmente utilizado para medir la desigualdad ilustra esta situación. Panamá tiene un coeficiente Gini de 0.5 (alto) mientras en la región el promedio anda por 0.46 y el estándar internacional es 0.32. (Astudillo et al., 2019).

La desigualdad es inherente a la tendencia a la concentración del ingreso que se manifiesta en el mercado de trabajo. La concentración del ingreso es una de los patrones que explica la desigualdad en el país. En el periodo de los 11 años comprendidos entre 2007 y 2018, se registró una pérdida de 6% en la participación relativa de los salarios en el PIB, los impuestos cayeron 2% y los ingresos mixtos 4%. En cambio, los beneficios empresariales crecieron 12%. (INEC, 2018).

La desigualdad también se expresa a través de la mala calidad de los servicios de salud y educación. En el caso de la educación el país invierte poco en este campo que es clave para hacer sostenible el desarrollo. Panamá invierte 3.2% del PIB mientras el estándar internacional es de 5.1% del PIB.

Otro problema que opera en paralelo con la desigualdad es el de la baja productividad del recurso humano del país y de la productividad total de factores, esto está altamente correlacionado con la baja inversión en educación y en ciencia y tecnología. La baja productividad es un factor que le resta sostenibilidad al crecimiento económico.

A nivel sectorial, la estructura económica del país mostró una insuficiente diversificación de la matriz productiva:

“se reduce la participación relativa de sectores como el agrícola e industrial, fenómeno de vieja data, también se reduce la participación de la banca y sobre todo, del transporte, almacenamiento y comunicaciones, sector históricamente destacado en el potencial logístico de Panamá. Es la construcción la que en verdad explica el crecimiento económico, actividad en buena medida especulativa, que durante los últimos años mantuvo una sobre oferta con relación a la demanda que llevó, como cabría de esperar, a que marginalmente cayera el crecimiento del PIB”. (Lachman, 2021, p.6).

Este hecho de la matriz productiva de Panamá contrasta con la evidencia formal de carácter semi-empírica en la que se identifica al sector industrial como clave para la creación de puestos de empleos directos e indirectos. Se han calculado multiplicadores de empleo más altos en el sector industrial que en actividades del sector terciario. Según mediciones con matriz insumo-producto específicas para Panamá. Por cada (1) millón de dólares de incremento en la demanda final de productos de la actividad textil, cuero y calzados se pueden producir 304 ocupaciones; en la actividad de alimentos, bebidas y tabaco 68 ocupaciones; y en madera, muebles y derivados 48 ocupaciones.(Minzer, Rodolfo & Orozco, Roberto Carlos, 2017).

Durante la pandemia la desaceleración que se venía registrando desde 2017 evolucionó a una recesión. En el año 2020 producto del shock externo del Covid-19, el PIB se contrajo 17.9%. La segunda contracción más alta en la historia económica de Panamá, después de la de 1988-1989 que fue de 20%. Siendo también la segunda contracción

más elevada de América Latina durante 2020, sólo superada por Venezuela -26%. (Comisión Económica para América Latina (CEPAL), 2020).

La tasa de desempleo alcanzó 18.5%. (INEC, 2021). Y la proporción del sector informal alcanzó al 52.8% de la población en edad laboral. Lo que representa el nivel de desempleo más alto de los últimos 32 años y una pauperización sustancial del empleo de calidad. Según el Banco Mundial la pobreza pasó de 12.1% a 14.9%, incremento moderado debido a las transferencias y la asistencia financiera que el estado ha brindado al segmento de la población afectado por la pandemia. Por otra parte, según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) la pobreza se incrementará en 3.2%. (Comisión Económica para América Latina (CEPAL), 2021).

“Es la construcción la que en verdad explica el crecimiento económico, actividad en buena medida especulativa, que durante los últimos años mantuvo una sobre oferta con relación a la demanda que llevó, como cabría de esperar, a que marginalmente cayera el crecimiento del PIB. En el año 2017 la construcción explicó en un 23.9% el crecimiento del PIB; 14.0% en 1918 y sólo en 0.4% en 2019”. (Lachman, 2021, p.6)

Estrategia de Recuperación y Política Económica

Durante el segundo semestre de 2021 avanza el proceso de vacunación habiendo alcanzado a más del 25% de la población. Esto ha posibilitado mantener la reapertura de algunas actividades económicas con miras consolidar la recuperación económica. Permitiendo que cada mes se reactiven aproximadamente 5 mil empleos y se hayan recuperado 140 contratos laborales de los 300 mil que fueron suspendidos. No obstante, una proporción de dichos contratos reactivados han sido posteriormente liquidados.

Lo anterior, implica la necesidad de implementar una estrategia de crecimiento económico y desarrollo sostenible eficaz y audaz. Y resalta que la creación de empleos y la recuperación de la dinámica macroeconómica constituyen los problemas fundamentales de la economía panameña en la coyuntura actual.

La recesión ha generado el debate sobre los planes de recuperación y los escenarios probables de la reparación de la economía, entre dos a tres años hasta la posibilidad que la recesión se transforme en una depresión prolongada superior a tres años.

Esto último ya ha ocurrido en nuestra historia republicana durante la depresión que siguió a la postguerra entre 1947 y 1954; la economía tomó 7 años para nivelarse a los números de 1947.

En cuanto a los planes y estrategias de recuperación a nivel macroeconómico se debe partir por el hecho que los instrumentos de política económica que se pueden emplear en Panamá son fundamentalmente fiscales. Esto debido a las particularidades impuestas por el sistema monetario del país que se tratarán más adelante en este ensayo. Sólo se pueden aplicar herramientas de política fiscal porque la creación de dinero en la economía panameña la generan los agentes de mercado y no un banco central gubernamental.

No obstante la política fiscal es definida estructuralmente por el nivel de gasto público. Para efectos de la recuperación se requiere una ejecución del gasto y la inversión pública eficiente en la cual se desechen los egresos suntuosos o innecesarios socioeconómicamente y se modernicen procesos y operaciones del estado. La asignación de recursos debe planificarse en base a criterios de multiplicación de renta, productividad o empleo.

En consecuencia, la política fiscal está condicionada por la recaudación de la hacienda pública y por la capacidad de endeudamiento del Gobierno ante las instituciones internacionales de crédito y los mercados financieros. El estado panameño sólo puede financiar sus déficits mediante endeudamiento. Actualmente, la relación deuda/PIB se ubica cerca del 69.5%, lo que supone un incremento de 29.5 puntos porcentuales con respecto a los niveles de 2019. (Capital Financiero, 2021).

A nivel sectorial, destaca la necesidad de profundizar el potencial logístico del país integrándolo con encadenamientos productivos con la finalidad de apalancar la diversificación de la matriz productiva nacional.

Subyace la necesidad de una mayor implementación de la planificación económica, ya que hasta ahora, el país ha desarrollado actividades como la logística y los servicios de forma espontánea y sin una visión de encadenamientos productivos. De esta forma se puede interpretar la siguiente cita:

“En Panamá lo que en verdad existe es un gran mall donde se pueden obtener toda clase de servicios internacionales: ahí está el Canal, Puertos, servicios a naves, Tocumen, S.A., zonas francas, servicios bancarios, legales, etc. Desde la perspectiva histórica, es como afirmar que lo que antes fue el Camino de Cruces con sus servicios accesorios (mulas, hospedaje, alimentación, entre muchos otros), ahora es el Canal y el transporte aéreo, por ejemplo, con sus servicios conexos; y que lo que antes fueron las ferias de Portobelo, ahora es la Zona Libre de Colón”. (Lachman, 2021, p.21).

Lo que se requiere es identificar analíticamente los sectores motores de la economía con mayor encadenamiento con otros sectores y verificar las potenciales interafectaciones entre sectores. Optimizando la inversión en los sectores que tengan mayor multiplicadores de renta, empleo y productividad.

En base a dicho conocimiento, garantizar los objetivos de la política económica en cuanto a dinamización macroeconómica, uso eficiente y eficaz de los recursos nacionales.

Deben destinarse recursos para financiar la inversión en la manufactura, el agro y la agroindustria panameña fomentando la competitividad y la innovación. La industria panameña debe alcanzar un nivel superior de creación de valor, en el cual la realización de transformaciones productivas se torne más compleja con gestiones de procesos enfocadas a la eficiencia y una cultura empresarial inspirada en enfoques Lean Manufacturing.

A escala microeconómica los instrumentos de implementación de la política económica, los programas y los proyectos que ejecute el país deben incrementar la capacidad de conquistar mercados locales e internacionales por parte de las empresas nacionales. La forma de lograr esto es propiciando una elevada relación entre los precios de venta y los costos de producción. (Ferrari, 2019). Es decir, incidir sobre variables claves como: los tributos, el costo de capital de las empresas, otros costos de insumos inherentes a la operativa de los negocios y gastos asociados.

El Sistema Monetario Dolarizado de Panamá

n presentar algunas consideraciones del sistema monetario panameño y en el siguiente apartado se reflexionará sobre la actualidad del dólar como divisa.

Las razones por las que Panamá posee un sistema monetario dolarizado son históricas y vinculadas a la psique colectiva de las masas junto a su experiencia económica durante el siglo XIX. Tres sucesos históricos contextualizaron e impulsaron el uso del dólar como moneda de curso legal, estos fueron: la construcción del ferrocarril transístmico en 1850, la hiperinflación desatada durante la guerra de los Mil Días (1899-1902) y la construcción del Canal de Panamá por Estados Unidos (1904-1914).

Lo anterior, marcó los inicios de la vida republicana y una vez consumada la independencia de Panamá de Colombia (1903) y habiéndose establecido el Convenio Monetario con Estados Unidos (1904); se legaliza el uso del dólar en el istmo.

“Mediante la Ley No. 84 de 1904 sobre moneda se adoptó la definición de la moneda nacional en términos de oro en igualdad con el dólar de los Estados Unidos,

e aprobó su circulación como moneda de curso legal en condiciones de igualdad con la moneda nacional y se autorizó al Ejecutivo para aprobar las disposiciones del Convenio Monetario, acto que se formalizó mediante el Decreto No. 74 de 6 de diciembre de 1904. Estas disposiciones continúan vigentes en la actualidad (Artículo 1171 del Código Fiscal. En su esencia, el Convenio Monetario estableció el patrón oro en Panamá; la circulación del dólar como moneda de curso legal y de la moneda nacional en la Zona del Canal y su uso por la Comisión Ístmica del Canal; el retiro de la moneda colombiana; y un mecanismo para mantener la paridad de las monedas de plata con la colaboración de la citada Comisión)”. (Chapman, 1999, p.4).

Los 10 años de construcción del canal y la entrada en operación del mismo ayudaron a formar un stock importante de dólares que dio sustancia al marco legal establecido entorno al convenio monetario y a la legalización del uso del dólar en el istmo por parte del estado panameño.

Durante varias décadas, desde 1929 el Chase Manhattan Bank, establecido a partir de 1915 y llamado en esa época Commercial National Bank, desempeñó la tarea de reaprovisionar al país con el dólar como papel moneda; luego de 1979 esta labor la realiza el Banco Nacional de Panamá (BNP) gracias a su acuerdo con el Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Por otro lado, la distribución de billetes de dólar además de ser realizada por el BNP, también, es efectuada por algunos bancos privados internacionales que le brindan este servicio a otros bancos de la localidad.

A inicios de la década de los ´70 cuando los Estados Unidos abandonó los acuerdos de Bretton Woods debido a la enorme impresión de dinero en que incurrió para financiar la Guerra de Vietnam, y al déficit comercial de 1971, Panamá decidió mantener el balboa en paridad con el dólar, a pesar que el dólar dejó de ser una moneda representativa del oro y pasó a ser una moneda fiat.

Estas particularidades históricas han configurado un sistema monetario panameño de régimen cambiario fijo en el cual el balboa es equivalente al dólar estadounidense, siendo

el dólar la moneda de curso legal, junto a una baja proporción de circulación del balboa como moneda fraccionaria. Adicionalmente, la creación de dinero va por cuenta de agentes del mercado. Organizados en un sistema bancario profundamente articulado a la economía internacional. Sin banco central, ni autoridad monetaria centralizada, ni intervención estatal en la fijación del interés y los créditos.

Esto implica que el sistema monetario panameño está caracterizado porque la oferta monetaria del país (M) está constituida por pasivos externos. Y tanto, la oferta monetaria, la base monetaria (BM) y la tasa de interés (i) están determinadas por el mercado.

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