Ensayos

La política habitacional argentina en perspectiva histórica: entre las buenas intenciones y las restricciones estructurales

Argentine housing policy from a historical perspective: good intentions, diverse approaches, and structural restrictions

Barreto, Miguel Ángel

Miguel Ángel Barreto

mabarreto@conicet.gov.ar

CONICET; Universidad Nacional del Nordeste Argentina

A&P continuidad

Universidad Nacional de Rosario, Argentina

ISSN: 2362-6089

ISSN-e: 2362-6097

Periodicidad: Semestral

vol. 9, núm. 16, 2022

aypcontinuidad@fapyd.unr.edu.ar

Recepción: 10 Marzo 2022

Aprobación: 23 Junio 2022

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/219/21931852193185009/

DOI: https://doi.org/10.35305/23626097v9i16.375

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CÓMO CITAR:Barreto, M. Á. (2022). La política habitacional argentina en perspectiva histórica: entre las buenas intenciones y las restricciones estructurales. A&P Continuidad, 9(16), doi: https://doi.org/10.35305/23626097v9i16.375

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Resumen: Desde hace casi cincuenta años, la política habitacional argentina se encuentra atravesada por una tensión entre las concepciones de la vivienda social como derecho social y como bien de acceso por el mercado (Barreto, 2021). Tras el fracaso de un nuevo intento de mercantilización del gobierno del presidente Macri (2015-2019), el gobierno del Frente de Todos promueve nuevamente una política habitacional más centrada en los derechos sociales, con variedad de enfoques en la conceptualización y abordaje de la problemática y una mayor jerarquización de la función en la estructura del gobierno, que implementó un conjunto de líneas-acciones con distintos propósitos y que padecieron vaivenes de índole política con cambios de autoridades y reformulaciones de áreas, de índole sanitaria causada por la pandemia de la COVID-19 y de índole económica, como consecuencia del fuerte marco de restricciones impuestas por el endeudamiento externo. El presente artículo, en continuidad con una saga de trabajos anteriores similares, reflexiona sobre estos cambios, vaivenes y restricciones estructurales, y concluye con los desafíos estructurales que quedan por delante para subsanar la profunda crisis habitacional que padece el país.

Palabras clave: política de vivienda, mercantilización, desmercantilización, vaivenes, Argentina.

Abstract: Argentine housing policy has been undermined by a tension between the conceptions of social housing as a social right or as a market good since almost fifty years. After the failure of a new commodification attempted by the government of President Macri (2015-2019), the government of Frente de Todos once again promotes a housing policy more focused on social rights by means of a variety of perspectives as regards the conceptualization and approach to the problem and a greater hierarchization of the function in the government structure. The government has implemented a set of action lines with different purposes subjected to fluctuations due to political changes in authorities as well as reformulations of both health areas (because of the COVID 19 pandemic) and economic ones (as a consequence of the strong framework of restrictions imposed by external indebtedness). This article -in continuity with a saga of previous similar works reflecting on changes, ups and downs and structural restrictions- concludes with the structural challenges that lie ahead to remedy the deep housing crisis undergone by the country.

Keywords: housing policy, commodification, de-commodification, ups and downs, Argentina.

Consideraciones conceptuales

Como en trabajos precedentes (Barreto, 2018), las categorías conceptuales desde las que se analiza la política habitacional son la mercantilización-desmercantilización del acceso a la vivienda, dadas en el marco de los derechos sociales para los sectores de bajos ingresos, de acuerdo con la clase de mediación o regulación entre el capital y el trabajo realizada por las políticas públicas.

Esping Andersen (1993), en su caracterización de los estados de bienestar, establece una relación directamente proporcional entre la mercantilización y la regulación estatal: cuando existe una significativa presencia de las reglas del libre mercado en las relaciones laborales o en el acceso a los bienes, se torna evidente una mayor mercantilización; por el contrario, se observa una marcada desmercantilización en las intervenciones estatales que tienden a proporcionar más derechos sociales.

Se entiende aquí la política habitacional como todas las medidas directas de un gobierno que tienen el propósito de facilitar soluciones habitacionales dignas para las personas cuyos ingresos no les permiten resolver el problema por medios económicos propios y que, en contextos como el latinoamericano, resuelven sus necesidades de manera precaria mediante acciones informales (Barreto, 2014, p. 28). Las políticas habitacionales inciden de muchas maneras en el campo de la vivienda, tanto en el sector de la producción (oferta) como en el de las necesidades habitacionales (demanda), conforme las acciones que implementan (Yujnovsky, 1984). Mientras que una política puede poner en marcha acciones desmercantilizadoras, por ejemplo, a través de subsidios para favorecer el acceso a viviendas adecuadas a sectores de bajos ingresos, la producción de viviendas puede desarrollarse de forma mercantil (empresas privadas que construyen viviendas sociales, por ejemplo) o desmercantilizada (subsidios mediante organizaciones sin fines de lucro, entre otras).

Pirez afirma que “la reestructuración neoliberal del capitalismo internacional, iniciado en las últimas décadas del siglo pasado, buscó desmontar las instituciones del bienestar y profundizar la mercantilización de los bienes y servicios sociales, entre ellos la producción de vivienda social y la urbanización” (Pírez, 2014, p. 487). Las políticas de ajustes asociadas a este desmantelamiento llevaron a que cada vez más personas fueran desplazadas del ámbito laboral formal, de regulación estatal, y así quedasen sin cobertura social y sin soluciones habitacionales vinculadas con ellas. Esta circunstancia los llevó a intentar una resolución mediante el “autosuministro” –como lo describe Jaramillo (2008)–, con la “producción o adquisición de viviendas inadecuadas en asentamientos precarios, en el marco de relaciones de producción premercantiles o mercantiles simples” (Jaramillo, 2008, pp. 27-33).

La persistencia del déficit habitacional en Argentina

El déficit habitacional en Argentina, según la medición tradicional realizada a partir de los Censos Nacionales de Hogares, Población y Vivienda, en 60 años solo ha mejorado en términos relativos (porcentuales), manteniéndose bastante estable en términos absolutos en torno a los 3.000.000 de viviendas. Es decir que la producción habitacional (pública y privada) “alcanzó a absorber y en algunos períodos intercensales a disminuir levemente el crecimiento del déficit asociado al incremento de la población, pero no a reducirlo estructuralmente” (Barreto, 2018).

En 2010 (último censo) el déficit alcanzaba a 3.024.954 de hogares (el 25 % de los hogares del país); de ellos, el 48 % habitaba una vivienda recuperable, el 15 % habitaba una vivienda irrecuperable y el 38 % restante padecía hacinamiento de hogar. Por otra parte, según la Secretaría de Integración Sociourbana, con base en los últimos datos del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP, 2018), más de 5.000.000 de personas viven en 4416 barrios populares.

La política habitacional argentina en perspectiva reciente

Sintetizando lo analizado en trabajos anteriores (Barreto, 2008, 2010, 2012, 2018; Barreto, Alcalá, Benítez, Fernández, Giró, Pelli y Romagnoli 2014; Barreto y Lentini, 2015), puede afirmarse que, desde mediados de 1970, Argentina dispone de un sistema público de vivienda social, creado por la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), que presenta modificaciones según la orientación política de los gobiernos de turno. Esto debilitó su funcionamiento y propició acciones por fuera de la estructura administrativa. La política habitacional se manejó, en consecuencia, como un péndulo que oscilaba entre dos concepciones de la vivienda social: un derecho de acceso desmercantilizado o un bien mercantil.

Los períodos sucedidos se caracterizaron por políticas de una u otra orientación, no siempre de forma pura, a veces con mezclas evidentes, determinadas por el origen del financiamiento y las disputas de los actores en juego. En la última dictadura militar la tensión se dio entre las disposiciones que desmantelaron violentamente el modelo de industrialización por sustitución de importaciones y el establecimiento de una política de apertura y libre mercado que afectó también la cuestión habitacional, aunque no en particular al FONAVI. Esta tensión siguió hasta fines de los 80, a la vez que avanzó un enfoque de acceso más mercantil a la vivienda social, impulsado por las reformas promovidas por los organismos internacionales de desarrollo, tales como el Banco Mundial.

En los 90, el auge de las reformas neoliberales afectó fuertemente la concepción desmercantilizadora, al pretender que el Estado actuara como mediador del mercado para habilitar a los actores financieros e inmobiliarios en la producción habitacional, fomentando la titularización y el crédito hipotecario bajo modelos gerenciales de gestión. Por otra parte, se impulsó la descentralización y la atención subsidiada de los hogares afectados por la inequidad, marginación e informalidad, a través de una amplia serie de soluciones habitacionales focalizadas según los diferentes déficits.

Después de la aguda crisis del modelo neoliberal, eclosionada en 2001, el siglo que se iniciaba trajo consigo el neodesarrollismo, de la mano del gobierno de Néstor Kirchner, quien impulsó la idea desmercantilizadora de la vivienda, concebida como derecho social, y destinó gran cantidad de recursos del Estado nacional, adicionales al FONAVI, para subsidiar la reactivación de la construcción, a través de formas de producción mercantilizadas (empresas constructoras contratistas del Estado) y desmercantilizadas (mediante subsidios a cooperativas y organizaciones sociales). A partir de 2010, con Cristina Fernández en el gobierno, también se sumaron subsidios para considerar las necesidades de la nueva clase media con un programa de crédito hipotecario blando (PROCREAR), hasta que la crisis internacional generada por el estallido de la burbuja financiera en los mercados de la vivienda de los EE. UU. y Europa marcaron límites a este modelo. Sin embargo, fue el período en que se alcanzó un récord en la producción habitacional de vivienda social subsidiada (Figura 1).

La política habitacional del gobierno de Macri dio un giro completo de orientación, que en parte volvió a los 90, pero profundizó más la participación privada bajo la forma de un Estado empresario de alianza estratégica pública-privada, que tiñó la orientación de toda la política habitacional, detuvo toda la producción desmercantilizada de vivienda social anterior y buscó crear condiciones para la participación de actores financieros en la política habitacional, a través del crédito como forma de acceso a la vivienda de todos los estratos sociales, siguiendo los modelos que en América Latina aplicaron países como Chile o México. Sin embargo, el impacto real de esta política fue nulo y resultó un cúmulo de desaciertos, que prácticamente no aportó producción habitacional alguna, agravó el déficit (hoy se estima en 4 millones) y dejó una cartera de deudores que no pudieron hacer frente a los créditos tomados. Se rescata como positiva en este período la Ley del RENABAP impulsada por las organizaciones sociales.

Figura 1
Cuadro con cantidad de soluciones habitacionales por períodos históricos característicos de la política habitacional de vivienda nacional desde 1976.

Fuente: elaboración propia con base en información disponible del ex Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda y de la Revista N.º 24 del Consejo Nacional de la Vivienda.

El cambio de orientación de las políticas

Mauricio Macri implementó un proceso económico centrado en la valorización financiera e impulsó una reforma estructural de tinte neoliberal. La cancelación de las retenciones a las exportaciones, la liberación del mercado cambiario; la supresión de subsidios a los servicios públicos, el crecimiento descontrolado de la deuda externa, la falta de financiación y las pretensiones de privatizar empresas y bienes públicos; la flexibilización laboral y las modificaciones de la seguridad social, la salud pública, la educación, entre otras, fueron medidas que en gran parte no prosperaron y trajeron como consecuencia una economía de especulación financiera, fuga de capitales, disminución del ingreso, con un considerable aumento del desempleo y la pobreza (CIFRA, 2019; CESO, 2020; INDEC, 2019).

Alberto Fernández, por su parte, al inicio de su mandato, en diciembre de 2019, planteó un cambio de rumbo que, en parte, buscó retomar la dirección de los doce años previos del kirchnerismo, aunque en un contexto latinoamericano y mundial muy diferente, con gobiernos de derecha en los países de la región y un valor de los commodities nacionales de exportación muy inferior. En su asunción, planteó una macroeconomía relacionada con un proyecto nacional, centrada en la economía real, basada en un acuerdo entre trabajadores, empresarios y representantes del agro, para volver a encender la economía y atender la emergencia social, con apoyo a las empresas pequeñas y a la economía popular, una relación constructiva y cooperativa con el FMI y demás acreedores, la defensa del Estado de derecho, la calidad institucional y una justicia independiente. De igual modo, propuso bregar por un Mercosur robustecido y un país integrado al mundo mediante relaciones maduras y la defensa de la autonomía de los pueblos; un mayor federalismo y equilibrio territorial para propender al desarrollo de todas las regiones y fortalecer la política de salud, educación, científica y tecnológica (Casa Rosada, 2019; 2020).

Sin embargo, muy rápidamente llegaron grandes imponderables y condicionamientos estructurales: primero la pandemia de COVID-19 y recientemente el conflicto bélico entre Rusia y Ucrania, que cambiaron el mundo y que han desatado una ola inflacionaria global que agravó la exorbitante inflación de la economía argentina, ambas cuestiones, con efectos devastadores sobre los sectores informales vulnerables y asalariados. En lo interno, una dilatada negociación con el FMI restringió el acceso a créditos para dinamizar la economía y la irrupción de una oposición política y mediática lacerante y las disputas internas en el Frente de Todos complicaron todo. En estos contextos externos e internos, puede considerarse favorable el avance de la izquierda en la región y el incremento de los commodities de exportación que comienzan a recrear los vientos propicios de la primera década del siglo.

Jerarquización institucional, variedad de enfoques y nuevos actores

En el acto de asunción, en el Congreso de la Nación, Fernández afirmó: “Vamos a desarrollar un ambicioso plan de regularización del hábitat y de la construcción de viviendas”, anuncio que fue ovacionado con aplausos, ya que había sido un eje muy pedido y trabajado por las bases y equipos técnicos de campaña, y continuó diciendo: “es inadmisible pensar que en pleno siglo XXI, millones de argentinos no tengan un techo, bajo el cual guarecerse. El nuevo ministerio del Hábitat y la Vivienda ha sido instituido con el propósito de atender a la solución de semejantes carencias” (Casa Rosada, 2020).

Figura 2
Primer discurso de Alberto Fernández en el Congreso de la Nación en el que anuncia la orientación de la nueva política habitacional.

Fuente: https://www.infobae.com/politica/2019/12/10/el-primer-discurso-de-alberto-fernandez-presidente-vengo-a-convocar-a-la-unidad-de-toda-la-argentina/

La creación de este ministerio fue una de las primeras medidas de política habitacional del Frente de Todos e implicó una jerarquización institucional inédita del tema en el país, a la vez que también significó una forma diferente de conceptualizar el problema de la vivienda social, que propuso salir de la visión sectorial tradicional de la política habitacional del país (ya intentado en el gobierno de Macri) y la institucionalización de nuevos actores del hábitat, como las organizaciones sociales. En contraposición, este ministerio planteó un enfoque integral del problema, centrado en los derechos, un mayor espacio de participación de la organización del hábitat, la integración sociourbana de los barrios populares, regulación del suelo y planificación territorial, muy demandados desde hace tiempo por los sectores académicos (Barreto, 2008, 2010; Barreto y Lentini, 2015).

En los considerandos del decreto que crea este ministerio se afirma: “Que la vivienda es un derecho y una necesidad para el bienestar de la población, por lo que corresponde implementar políticas nacionales en todas las materias relacionadas con el desarrollo del hábitat, la vivienda y la integración socio urbana, atendiendo a las diversidades, demandas y modos de habitar de las diferentes regiones del país” (Decreto 7/2019). Este nuevo enfoque quedó plasmado en las amplias competencias que otorgó al ministerio, que abarcaron la descentralización política y económica para el afianzamiento del reequilibrio social y territorial; el desarrollo del hábitat, la vivienda y la integración sociourbana, la gestión de suelo; la planificación del territorio y la política de ordenamiento territorial; la puesta en marcha de programas habitacionales que atiendan la diversidad de los hogares destinatarios y faciliten su acceso; la participación del sector privado en el aumento de la oferta habitacional, en el mercado inmobiliario y en el de alquileres; el mejoramiento de la calidad del hábitat de las poblaciones de áreas rurales y/o costeras; la promoción y el desarrollo de nuevas tecnologías de técnicas regionales sustentables; la investigación y desarrollo (junto al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación); la aplicación de modelos energéticos sustentables para el hábitat y la participación ciudadana.

Un llamado de atención en esta norma fue que el artículo 23 bis asignó al Ministerio de Desarrollo Social también la competencia de atender en el acceso a la vivienda y el hábitat dignos, lo que generó un solapamiento entre ambos organismos, algo que, en épocas pasadas, bajo las políticas focalizadas de los 90, tuvo como consecuencia acciones territoriales fragmentadas. Esta situación se hizo más evidente un tiempo más adelante, cuando el ministerio fue modificado y renovadas sus autoridades.

Inicialmente, el ministerio contó con cuatro secretarías: Coordinación, con dos subsecretarías, Legal y Administrativa; la de Desarrollo Territorial, con la subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo; la de Hábitat, con la subsecretaría de Política de Vivienda e Infraestructura, y la de Integración Socio-urbana, con la subsecretaría de Gestión de Tierras y Servicios Barriales. Esta última secretaría también con evidente solapamiento con las dos secretarías anteriores, pero con la especificidad de atender lo establecido por la ley del RENABAP para los barrios populares. Esto obedecía en parte a la pertenencia a distintos espacios políticos que confluyeron en el ministerio y generaron tensiones de intereses, situación que culminó en septiembre de 2020 con el traspaso al Ministerio de Desarrollo Social de la Secretaría de Integración Socio-urbana, abocada a la urbanización de barrios populares.

Sin embargo, la tensión en el ministerio continuó por supuesta lentitud de acción, especialmente con la crisis de las tomas de tierras recrudecidas durante la pandemia. A fines de 2020 se produjo la renuncia de la ministra designada y de parte de su equipo de trabajo, y fue nombrada una nueva autoridad, que asumió el mando con el objetivo de dinamizar la producción habitacional más tradicional, centrada en la producción de mayor cantidad de viviendas nuevas en conjuntos pequeños, con el objetivo de impactar en la reactivación económica y la generación de empleo. En una nota periodística al flamante ministro, se señaló:

Si el 2020 fue el año de la edificación del primer ministerio de Hábitat de la historia argentina, en 2021 el Gobierno propone incorporar al área nuevas características y una mayor celeridad en la ejecución de sus programas. El objetivo tiene una partida doble: avanzar en un plan integral que ataque a un déficit habitacional que se estima en 4 millones de viviendas, y al mismo tiempo, asumir el rol protagónico que el presidente Alberto Fernández espera que ocupe en la recuperación económica y generación de empleo […] Estas líneas de acción terminan redondeando un total de 264 mil soluciones habitacionales para todo el territorio argentino […] En términos concretos, se van a construir 75 mil viviendas por año con la premisa de que todo argentino tiene derecho a una vivienda (Cazón, 2020).

Así regresó nuevamente un enfoque más tradicional (viviendístico) a la política habitacional. También se modificó la composición de las secretarías y se crearon nuevas subsecretarías. En reemplazo de la Secretaría de Integración Socio-urbana, traspasada a Desarrollo Social, se creó la Secretaría de Articulación Federal, que contó con la Subsecretaría de Abordaje y Gestión Regional; la Secretaría de Desarrollo Territorial reemplazó a la subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo por la de Política de Suelo y Desarrollos Habitacionales, para acotar el campo de acción; la Secretaría de Hábitat, que contaba con la subsecretaría de Política de Vivienda e Infraestructura, incorporó dos subsecretarías nuevas, la de Gestión y Articulación de Programas Populares y la de Programas de Hábitat, con consecuentes reordenamientos de las áreas inferiores.

Las acciones proyectadas y en marcha

Sin ánimo de realizar un análisis sistemático del conjunto de acciones que ambos ministerios vienen realizando, dado que eso demandaría mucho más espacio, se analizan a continuación de manera general estas líneas de acción, conforme las tipologías de problemas a las que buscan dar respuestas y los niveles socioeconómicos y grupos culturales implicados.

Acciones habitacionales destinadas a barrios populares

Ambos ministerios cuentan con acciones para estos sectores sociales. Las más importantes son las realizadas por la Secretaría de Integración Socio-urbana, dependiente ahora del Ministerio de Desarrollo Social, y que cuenta con la Subsecretaría de Gestión de Tierras y Servicios Barriales. Esta secretaría implementa el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), creado por el decreto 819/2019 conforme lo definido en la ley 27.453/2018. El objetivo fundamental de este fondo es financiar proyectos de integración sociourbana de barrios populares que figuran en el RENABAP. La ley 27.453 declara de interés público el régimen de integración sociourbana de barrios populares del RENABAP y define la integración sociourbana como

el conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial. Tales acciones deberán ser progresivas, integrales, participativas y con enfoque de género y diversidad (Art. 1).

También declara de utilidad pública y sujetos a expropiación los bienes inmuebles (terrenos) donde se asientan los barrios populares reconocidos en el RENABAP (Art. 2). En este marco, el FISU financia obras que propician la disponibilidad de servicios esenciales; el desarrollo y aumento del equipamiento social y la infraestructura; el tratamiento de los espacios públicos; la supresión de impedimentos urbanos y la mejora en la accesibilidad; la conexión, así como la disminución de riesgos ambientales, desde un abordaje integral, participativo y con enfoque de género y diversidad, que es implementado mediante la presentación de proyectos de integración sociourbana y de lotes con servicios realizados por organizaciones de la sociedad civil, provincias y municipios. Abarca sublíneas, tales como Proyectos de Obras Tempranas (POT) destinados a obras específicas para la mejoría notable en la calidad de vida de los residentes; Proyecto Ejecutivo General (PEG), para el financiamiento de todas las tareas imprescindibles para la puesta en marcha de un proyecto integral; lotes con servicios ofrecidos con el propósito de vivienda única, familiar y de ocupación permanente. También propicia la disponibilidad de inmuebles para loteo, para la venta y la generación de nuevo suelo urbano. El FISU también tiene una sublínea denominada Mi Pieza, que da recursos económicos para modificaciones, mejoras y/o ampliaciones de vivienda, destinada a mujeres, mayores de dieciocho años, residentes en barrios del RENABAP, y que se adjudica por sorteo.

Figura 3
Beneficiaria del RENABAP exhibe el Certificado de Vivienda Familiar, expedido por la ANSES, que permite a los habitantes de barrios populares acreditar su domicilio.

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, https://i.ytimg.com/vi/fStOa8T3yJU/maxresdefault.jpg

La Secretaría de Integración Sociourbana también implementa el Programa de Integración Socio Urbana (PISU), con financiamiento internacional del BID 4804 OC/AR, que fomenta siete Planes Barriales de Integración Socio Urbana (PIB) en barrios vulnerables de distintos puntos del país, comprendidos dentro del RENABAP, e involucra a unas 3500 familias, aproximadamente. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat también atiende a este sector social, a través de programas y proyectos de financiamiento internacional que continúan desde gestiones anteriores y que cuentan con sus unidades ejecutoras propias, como el programa Mejoramiento de Barrios, PROMEBA, financiado por el BID, que se encuentra en su cuarta etapa de (3458/OC-AR). Este programa tiene el propósito de desarrollar mejoras en la habitabilidad de los hogares situados en villas y asentamientos irregulares de la Argentina, a través de la legalización de la tenencia de la tierra, la provisión de infraestructura básica y el desarrollo comunitario, y ha sido analizado en trabajos anteriores (Romagnoli y Barreto, 2006). Lleva financiados a lo largo de su historia 730 proyectos en barrios populares de diferentes puntos del país, atendiendo un total de 42.118 hogares/lotes.

Otro programa internacional financiado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) Banco Mundial (8712-AR) es el Programa Integral de Hábitat y Vivienda, que tiene por objetivo propiciar el acceso a la vivienda formal de los grupos sociales de ingresos medios y bajos y mejorar las condiciones de habitabilidad en zonas de marginalidad de la Argentina. Es más reciente que el PROMEBA y tiene en financiamiento veintisiete proyectos en barrios de diferentes puntos del país, atendiendo a un total de casi 30.000 hogares/lotes.

Este conjunto de acciones orientadas a los barrios populares y sectores vulnerables pretende llevar adelante un abordaje integral del hábitat, participativo, con perspectiva de género y de sostenibilidad ambiental, modificando el enfoque sectorial tradicional de la vivienda social, en una escala masiva de abordaje.

Aún es muy pronto para evaluar estas acciones, pero, la política de integración sociourbana dada en el marco del RENABAP, sin dudas, marca una bisagra en la historia de la política habitacional argentina en referencia a la atención de los barrios populares, por los recursos financieros con los que cuenta y el despliegue territorial en todos los centros urbanos del territorio nacional. Sin embargo, presenta aún importantes escollos de implementación, por deficiencias de la capacidad operativa, por numerosos obstáculos burocráticos y políticos en los diferentes niveles del Estado y actores para la articulación de los organismos intervinientes, así como por las dificultades de los procesos de regularización dominial.

Acciones habitacionales destinadas a sectores asalariados de ingresos bajos y a grupos vulnerables

El Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, luego del cambio de autoridades, se focalizó con fuerza sobre estos sectores sociales. Los instrumentos principales destinados a este fin son la línea de acción denominada Casa Propia y el Plan Nacional de Suelo Urbano.

Casa Propia contiene un conjunto de sublíneas y tiene mucha semejanza con el enfoque tradicional del Plan Federal de Vivienda del gobierno de Kirchner, en el sentido de pretender generar gran cantidad de soluciones habitacionales como herramienta de reactivación económica y ayuda social. Al igual que aquella política, busca fomentar mayor mano de obra, reinserción social y laboral e impulsar la economía desde los mercados locales de materiales para la construcción. Así se refuerzan procesos de reactivación económica en el sector habitacional. También presenta algunas innovaciones.

La principal línea que tiene se denomina Construir Futuro y apunta a generar unas 220.000 unidades de viviendas hasta 2023. Se ejecuta mediante convenios de adhesiones con los gobiernos de las provincias, a través de los institutos de vivienda y los municipios, y presenta como innovaciones la búsqueda de vinculación de la política habitacional con el desarrollo territorial, propiciando la utilización del suelo en ubicaciones convenientes dentro del tejido urbano; facilitar la integración sociocomunitaria y el desarrollo sustentable del hábitat urbano, con un uso responsable de recursos y materiales vinculados con la construcción y promoviendo la incorporación de materiales y sistemas constructivos nuevos, tal como señalan algunos de sus objetivos en el Anexo de la Resolución 16/2021 del ministerio. Este programa cuenta con varios subprogramas destinados a diferentes grupos y objetivos, como el de Autoconstrucción de Viviendas Participativa Caritas para la autoconstrucción asistida y participativa por esfuerzo propio y ayuda mutua (Resolución 274/2021); el Subprograma Habitar Comunidad, destinado a la promoción y el financiamiento de proyectos para la construcción de viviendas y ampliación de las existentes e infraestructura básica con conectividad, que permitan el mejoramiento del hábitat y el acceso a la vivienda de la población rural y pueblos originarios en situación de vulnerabilidad social, para favorecer el arraigo, la generación de trabajo y el desarrollo productivo comunitario (Resolución 265/2021) (Boletín Oficial de la República Argentina, 2021); el Subprograma Casa Propia – Casa Activa, con el objetivo de promover “el financiamiento de proyectos para la construcción de complejos habitacionales, en los cuales podrá incluirse equipamiento de espacios comunes y centros de día, para su adjudicación en comodato a personas mayores de sesenta (60) años de edad” (Resolución 152/2021). Además, este programa cuenta con una línea de créditos Casa Propia, que posibilita el acceso al crédito para la construcción de viviendas nuevas de hasta 60 metros cuadrados a familias que se asienten en lote propio, con financiación del 100 % (sin necesidad de contar con ahorros previos) que se actualiza mediante un coeficiente propio, basado en el incremento del Coeficiente de Variación Salarial (CVS) o la inflación, según cual resulte menor, aplicado con un coeficiente de 0,9 para que el crédito acompañe la evolución del presupuesto familiar, con base en modelos de viviendas puestos a disposición para reducir los plazos de ejecución de la obra y que están abiertos a receptar propuestas referidas a innovaciones tecnológicas y de eficiencia energética. De manera similar, cuenta con una línea de créditos personales Refacción, que posibilita el acceso al crédito para la compra de materiales y contratación de mano de obra. También dispone de una línea para hogares damnificados por contingencias climatológicas, desastres naturales o antrópicos. A través de este conjunto de líneas de acción, el Programa Casa Propia espera ejecutar aproximadamente 265.000 soluciones habitacionales hasta 2023.

Figura 4
Máximas autoridades en el acto de adjudicación de la vivienda número 10 mil, en el marco del Programa Casa Propia del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat.

Fuente: https://www.quepasaweb.com.ar/wp-content/uploads/2021/06/alberto-fernandez-casa-propia-san-martin.jpg

El Plan Nacional de Suelo Urbano, creado en 2020 (Resolución 19/2020), financia la producción de lotes con servicios con infraestructura mínima, localización conveniente, accesible en relación con las capacidades de pago de los diferentes sectores sociales y aptos para programas habitacionales. También promueve y apoya la creación de bancos de tierras, mediante mecanismos de administración e incorporación de inmuebles al patrimonio público que sirvan para regularizar, conformar reservas de tierras públicas y aprovecharlas integralmente. Tiene dos tipos de implementación: el Programa Nacional de Producción de Suelo, para la generación de lotes con servicios y la promoción de la creación de bancos de tierra a nivel municipal y provincial, y el Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo, para desarrollar acciones de mejoramiento de las capacidades de implementación de políticas de suelo locales y provinciales. El programa también impulsa la configuración de una Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo, que es un ámbito que estimula la participación, el debate y elaboración de propuestas, integrada por los sectores público, privado, sociales y civiles. Promueve la creación del Observatorio Nacional de Acceso al Suelo, que impulsa el Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales y Proyectos Urbanos, y la creación del Observatorio Nacional de Precios del Suelo. Esta última línea de acción es también inédita en la política habitacional para hacer accesible el suelo a los sectores de bajos ingresos desde una perspectiva de derecho.

A diferencia del Plan Federal de Vivienda de la etapa kirchnerista, esta línea de política habitacional destinada a sectores asalariados de ingresos bajos y a grupos vulnerables presenta una batería más amplia acciones para poner en relación la producción de vivienda con el crecimiento y la planificación urbana, que deberán evaluarse con posterioridad para observar los resultados alcanzados.

Acciones habitacionales destinadas a sectores asalariados de ingresos medios

Con este destino, el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat impulsa el Programa PROCREAR II, que retoma el enfoque que tuvo en su origen y que resultó emblemático de la ascendente clase media que propició el kirchnerismo. En su origen (2012) estaba destinado a la construcción, ampliación, refacción y terminación de viviendas mediante créditos hipotecarios con tasas subsidiadas, financiados por fondos públicos, y el acceso a los créditos se realizaba por sorteos transmitidos por la televisión pública. Tuvo gran convocatoria y contribuyó a dinamizar el sector de las pequeñas empresas constructoras, aunque ocasionó una escalada de los precios del suelo. Por este motivo, al poco tiempo lanzó una línea de desarrollos urbanísticos en terrenos del Estado y una línea de lotes con servicio, destinada a generar suelo urbano a precios accesibles en articulación con provincias y municipios del país (Barreto, 2021).

El gobierno de Macri lo trasformó completamente e hizo un emblema de la nueva asociación público-privada que promovió el enfoque mercantilista. Eliminó el subsidio a las tasas de interés bajas y combinó el crédito hipotecario de la banca privada (a tasa de mercado) con el ahorro de las familias y una bonificación del Estado Nacional, en un esquema de cooperación entre el Estado, los bancos y los desarrolladores inmobiliarios (Barreto, 2018). También modificó el modo de asignación de los créditos para viviendas, a partir de un proceso de adjudicación por puntaje social en el que los propios bancos realizaban la selección.

La primera etapa del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat dedicó gran esfuerzo en solucionar el problema de una gran cantidad de deudores hipotecarios del PROCREAR y Créditos UVA otorgados durante el gobierno de Macri, que debido a la modalidad de indexación no pudieron ser saldados. Mediante congelamiento de cuotas y renovaciones, el Estado volvió a otorgar subsidios públicos para evitar el remate de las viviendas hipotecadas con el sector privado.

En esta nueva etapa, el Procrear II retoma el enfoque original de otorgar subsidio público a los créditos hipotecarios, y se presenta como una política de desarrollo territorial, urbano y habitacional de alcance federal y con una perspectiva integral, que busca mejorar las condiciones de acceso al hábitat. Cuenta con tres líneas, la de Desarrollos Urbanísticos, para la compra de viviendas en desarrollos construidos por el Procrear II, mediante llamados a licitación en todo el país, con créditos a tasa fija, con la misma fórmula blanda de actualización del Programa Casa Propia y a pagarse en un plazo máximo de treinta años. Esta línea se destaca por la calidad arquitectónica de los conjuntos habitacionales. La segunda línea es la de lotes con servicios, que busca generar suelo urbano de calidad para la construcción de viviendas mediante créditos hipotecarios de Procrear II; también abarca todo el país, tiene un monto máximo por metro cuadrado de construcción más el precio del lote, con el mismo sistema de tasa y fórmula de actualización, abarca tanto la generación de suelo urbano y viviendas en terrenos de asociaciones sindicales, mutuales y cooperativas como en terrenos individuales de particulares. La última línea es de créditos destinados a la compra de materiales y realización de obras para el acceso a la red de gas. Las acciones del Procrear II recuperan el espíritu de ayuda exitosa a la clase media que tuvo en su origen, aunque con menor impacto por el menor fondeo con el que cuenta y porque los ingresos de este estrato social se encuentran devaluados.

Figura 5
Conjunto de 75 vivienda en la ciudad de San Salvador de Jujuy del Programa PROCREAR II Desarrollo Urbanístico del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat.

Fuente: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/juj_06.jpg

Acciones de ordenamiento y desarrollo territorial

Finalmente, hay que destacar que el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat lleva adelante a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial dos líneas de acciones de ordenamiento y desarrollo territorial. Una es la del Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial, que contiene varios ejes de acciones; una de ellas es impulsar la sanción de legislaciones provinciales de ordenamiento territorial como instrumento para conducir los procesos de urbanización; la otra es de capacitación y asistencia técnica en planificación y ordenamiento territorial, que busca fortalecer las competencias de gobiernos locales y provinciales y promover procesos de planificación territorial integrales, sostenibles e inclusivos, y otros ejes tales como concursos de experiencias de planificación, desarrollo territorial y políticas de suelo para relevar experiencias, otorga reconocimiento, apoyo y difusión de experiencias importantes en el país (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, s/f). La otra línea de esta secretaría en articulación con la Secretaría de Municipios del Ministerio del Interior de la Nación es el Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior, DAMI, que busca desarrollar la calidad de vida de la población a través del mejoramiento de los servicios, la infraestructura urbana y el fortalecimiento institucional de las áreas metropolitanas del interior del país. Es un programa de financiamiento internacional (BID) que antecede a esta gestión del gobierno.

Estas acciones tienden a dar continuidad al Plan Estratégico Territorial PET, iniciado en el gobierno de Néstor Kirchner, con una estratégica diferente, la de incidir más en las capacidades operativas de los gobiernos provinciales y municipales, para profundizar los procesos de planificación en las provincias y municipios.

Conclusiones

En el pendular que la política habitacional argentina se encuentra desde hace casi cincuenta años, tras el fracaso de un nuevo intento de mercantilización de la vivienda social durante del gobierno del presidente Macri, el gobierno del Frente de Todos retomó nuevamente una política habitacional más centrada en los derechos sociales, al impulsar una nueva fase de desmercantilización de las acciones habitacionales.

Esta política se destaca, en primer lugar, por la jerarquización de la función dentro de la estructura orgánica del gobierno, plasmada en la creación de un Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, cuya implementación no estuvo exenta de tensiones y conflictos entre sectores de la coalición de gobierno, que produjo cambios de autoridades y reorganizaciones funcionales, que fueron resueltas recién a fines del 2020.

En segundo lugar, también se destaca por implementar un conjunto amplio de líneas acciones orientadas a diferentes niveles socioeconómicos y culturales implicados.

La política de integración sociourbana del RENABAP marca una nueva etapa en la historia de la política habitacional argentina en lo relativo a la atención de los barrios populares, por los recursos financieros con los que dispone y el despliegue territorial que abarca a todos los centros urbanos del territorio nacional; sin embargo, evidencia aún importantes escollos de implementación, por deficiencias de su capacidad operativa, por numerosos obstáculos burocráticos y políticos en los diferentes niveles del Estado y actores para la articulación de los organismos intervinientes, así como por las dificultades de los procesos de regularización dominial, que deberá superar para ser eficiente.

Las acciones habitacionales destinadas a sectores asalariados de ingresos bajos y a grupos vulnerables buscan articular la construcción de viviendas sociales con una política de suelo urbano, que también es inédita en la política habitacional, para hacer accesible el suelo a los sectores de bajos ingresos desde una perspectiva de derecho y por su articulación con el desarrollo urbano. Esta conjunción busca evitar las dificultades que enfrentó el Plan Federal de Vivienda de la etapa kirchnerista, al no tener en cuenta los efectos sobre el valor del suelo que trae aparejada una política masiva de vivienda, aunque en este caso la producción masiva de unidades de vivienda es de un volumen menor debido a la situación económica del país. Al igual que la anterior, deberá evaluarse con posterioridad para observar los resultados alcanzados.

El relanzamiento del Procrear II, que retoma el enfoque que tuvo en su origen, se propone recuperar el espíritu de ayuda exitosa a la clase media que tuvo inicialmente. Este programa es muy valorado por la clase media; sin embargo, la crisis económica del país no permite por ahora que tenga igual impacto que en la etapa inicial, por menor fondeo y porque los ingresos de este estrato social se encuentran devaluados.

Finalmente, es destacable el conjunto de acciones de ordenamiento y desarrollo territorial, que buscan concretar los avances pasados del Plan Estratégico Territorial, de forma articulada con el desarrollo del hábitat y para profundizar y movilizar procesos de planificación en las provincias y municipios.

En términos generales la política habitacional del Frente de Todos presenta aspectos muy favorables desde una perspectiva de derechos sociales, para el acceso a la vivienda y a territorios más inclusivos.

Los obstáculos a la misma están hoy más en las cuestiones contextuales que en la orientación y los enfoques de la política habitacional. En lo externo, la pandemia y el reciente conflicto bélico entre Rusia y Ucrania repercutieron con un fuerte impacto en la economía argentina, con efectos devastadores sobre los sectores informales vulnerables y asalariados, y en lo interno, el endeudamiento del gobierno, la imposibilidad de acceso a créditos para dinamizar la economía, la irrupción de una oposición política y mediática lacerante y las disputas internas por diferencias políticas del Frente de Todos han condicionado un mayor despliegue de esta política habitacional, que se presenta interesante, frente a una magnitud del déficit habitacional que palidece su alcance. De superarse estos obstáculos, se podrían generar mejores condiciones para su desarrollo e impacto en el territorio.

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Notas de autor

(*) Miguel Ángel Barreto. Arquitecto, magíster y doctor en Antropología Social. Profesor Titular en Desarrollo Urbano I de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UNNE (Argentina). Investigador del CONICET, categoría Principal. Investigador Categoría 1 del Programa de Incentivos a docentes–investigadores de Universidades Nacionales. Director del Doctorado de la UNNE en Arquitectura y Urbanismo, director de la publicación Cuaderno Urbano. Decano de la FAU-UNNE.

ORCID: 0000-0002-1098-3800

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