Avances de investigación

Los comedores como dispositivo de política alimentaria durante la pandemia. El caso de los comedores escolares de San Carlos (provincia de Santa Fe)

School Canteens as a Food Policy Device During the Pandemic. The Case of School Canteens in San Carlos (Santa Fe province)

Capello, Lucía; Bonet, Ana María

Lucía Capello

lucicapello20@gmail.com

Universidad Nacional del Litoral Argentina

Ana María Bonet

abonet@ucsf.edu.ar

Universidad Católica de Santa Fe Argentina

Escenarios. Revista de Trabajo Social y Ciencias Sociales

Universidad Nacional de La Plata, Argentina

ISSN: 2683-7684

Periodicidad: Frecuencia continua

núm. 36, e001, 2022

escenariosftsunlp@gmail.com

Recepción: 19 Septiembre 2022

Aprobación: 04 Noviembre 2022

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/184/18439891843989045/

DOI: https://doi.org/10.24215/26837684e001

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Resumen: El presente trabajo aborda el funcionamiento de los comedores escolares como dispositivo de política pública alimentaria en función del derecho humano a la alimentación adecuada durante la pandemia covid-19, a partir del caso de tres comedores de San Carlos (Provincia de Santa Fe). Se propone como hipótesis que aún durante la profundización de la crisis alimentaria que implicó la pandemia, los comedores escolares continuaron operando como un mecanismo que sólo alcanzaba a garantizar un primer nivel del derecho humano a la alimentación (entendido como derecho a no sufrir hambre) por su funcionamiento bajo un enfoque focalizado y un abordaje de emergencia. La realización efectiva del derecho a la alimentación en su alcance integral como alimentación adecuada requeriría de una revisión del enfoque cortoplacista de la emergencia en función de otros mecanismos sistémicos que consideren desde la primera instancia una articulación de la heterogeneidad de aspectos nutricionales, culturales, sociales y ambientales que involucra el fenómeno alimentario. En primer lugar, se presenta brevemente el encuadre normativo de los comedores escolares como elemento de las políticas públicas alimentarias en Argentina. Luego, se procura realizar una descripción del funcionamiento de tres comedores situados en localidades vecinas del departamento “Las Colonias”, Provincia de Santa Fe, estos son, los comedores escolares de las escuelas “Lina Beck Bernard” N°2040 (San Carlos Centro); “Bernardino Rivadavia” N°357 (San Carlos Norte) y “Mariano Moreno” N° 326 (San Jerónimo del Sauce). Por último, se analiza reflexivamente el potencial de los comedores escolares como dispositivo para avanzar hacia la realización efectiva del derecho humano a la alimentación adecuada.

Palabras clave: Derecho humano a la alimentación, pandemia covid-19, comedores escolares, emergencia alimentaria.

Abstract: This paper addresses the functioning of school canteens as a public food policy device based on the human right to adequate food during the covid-19 pandemic, based on the case of three canteens in San Carlos (Santa Fe Province). It is proposed as a hypothesis that even during the deepening of the food crisis caused by the pandemic, school canteens continued to operate as a mechanism that only managed to guarantee a first level of the human right to food (understood as the right not to suffer from hunger) for its operation under a focused approach and an emergency approach. The effective realization of the right to food in its comprehensive scope as adequate food would require a review of the short-term approach to the emergency based on other systemic mechanisms that consider from the first instance an articulation of the heterogeneity of nutritional, cultural, social and environment that involves the food phenomenon. First, the regulatory framework of school canteens is briefly presented as an element of public food policies in Argentina. Then, an attempt is made to make a description of the operation of three canteens located in neighboring towns of the "Las Colonias" department, Santa Fe Province, these are, the school canteens of the "Lina Beck Bernard" schools N°2040 (San Carlos Centro). ; "Bernardino Rivadavia" No. 357 (San Carlos Norte) and "Mariano Moreno" No. 326 (San Jerónimo del Sauce). Finally, the potential of school canteens as a device to advance towards the effective realization of the human right to adequate food is analyzed reflectively.

Human right to food, covid-19 pandemic, school canteens, food emergency.

Keywords: Human right to food, covid-19 pandemic, school canteens, food emergency.

Introducción

La agudización de la crisis alimentaria que generó la pandemia covid-19 (Aguirre 2020; Herrera Vegas 2020; ONU 2020) ha reforzado la importancia de los comedores escolares como dispositivo central del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA creado por Ley 25724/03, sus modif. y complementarias).[1] En la provincia de Santa Fe, ello implicó no sólo la ampliación del alcance de los comedores existentes, sino que también impulsó la generación de nuevas unidades (Ministerio de Educación, 2020: Circular N° 011).

La primacía e impostergabilidad de las demandas alimentarias así como la urgencia de la crisis socio-económica - preexistente pero profundizada por las medidas de aislamiento decretadas durante la pandemia- han instaurado a los comedores como instituciones de primera necesidad, habilitando su funcionamiento aún en los momentos de cuarentena más rigurosa (Ministerio de Educación, 2020: Circular N° 8 y 011) aunque con modificaciones en las formas de prestación del servicio alimentario. En este sentido, los establecimientos escolares no han sido excepción al respecto, debiendo adaptarse durante la pandemia a los protocolos de aislamiento y distanciamiento (Ministerio de Educación, 2020: Circular N° 8 y 011).[2]

A partir de relevamientos en tres comedores escolares, el presente artículo se propone dar cuenta de ciertos aspectos de la dinámica de funcionamiento de

los mismos durante la pandemia del covid-19.[3] Se sostiene como hipótesis principal, que tal funcionamiento responde a un tipo de política alimentaria de emergencia: cortoplacista, focalizada y asistencialista. Cortoplacista porque están orientados a satisfacer un primer nivel del derecho humano a la alimentación adecuada, es decir, el derecho “a no tener hambre”. Focalizado porque se centran en poblaciones vulnerables. Asistencialista porque los beneficiarios poseen un rol pasivo, receptivo. Su funcionalidad respecto de la realización de una alimentación adecuada en toda su integralidad implicaría superar esa instancia de emergencia y avanzar hacia una transformación estructural de las políticas alimentarias, proyectándolas a largo plazo, en articulación con los diferentes sectores sociales involucrados y habilitando un rol activo de los sujetos implicados.

La metodología implementada es cualitativa, a partir de técnicas de análisis documental (de textos jurídicos y otros informes institucionales) y de entrevistas en profundidad a actores clave. Se realizaron tres entrevistas abiertas a los directivos de tres establecimientos educativos que cuentan con servicio de comedor situadas en las localidades de San Carlos Centro, San Carlos Norte y San Jerónimo del Sauce; Departamento “Las Colonias”, Provincia de Santa Fe.[4] La zona se caracteriza históricamente por su dedicación a la agricultura y ganadería, vinculadas a la fertilidad de sus suelos y su clima templado (Djenderedjian, 2008, p. 130).[5] La selección de los comedores responde a la accesibilidad a los mismos.

El Comedor 1 presta servicio a las dos escuelas primarias y los dos jardines de infantes de la localidad. Por su parte, el Comedor 2 y 3 funcionan dentro del sistema de “Jornada Ampliada” a través del cual se extiende la jornada escolar del nivel primario. El comedor 3 cuenta con mayor cobertura en términos etarios, dado que presta servicio a alumnos de nivel inicial, primario y secundario.

Tabla 1[6]

Código | Nombre | Fecha de Visita | Localidad
COMEDOR 1 | Escuela “Lina Beck Bernard” N° 2040 | 29/08/2021 | San Carlos Centro
COMEDOR 2 | Escuela “Bernardino Rivadavia” N°357 | 7/7/2022 | San Carlos Norte
COMEDOR 3 | Escuela “Mariano Moreno” N° 326 | 15/03/22 | San Jerónimo del Sauce.

En la siguiente imagen se localiza territorialmente a los comedores objeto de análisis:

Imagen 1:Área de San Carlos, Provincia de Santa Fe, Argentina. (Fuente: google.maps.com)

1. Derecho a la alimentación y asistencia alimentaria en contexto de pandemia. El rol de los comedores escolares

En Argentina, la cuestión del acceso a los alimentos viene siendo abordada desde una perspectiva de emergencia, por lo menos desde la década de 1980 (Bonet de Viola y Marichal, 2020; Pautassi et al., 2014): orientada a saciar el hambre, focalizada en sectores vulnerables y asistencialista. La prórroga de la emergencia alimentaria que había establecido la Ley 27.519 en septiembre de 2019, puede ser interpretada como un reconocimiento oficial de una crisis cuya extensión amerita ya el calificativo de estructural. Sin embargo, el carácter estructural de la crisis alimentaria no ha alcanzado a modificar las estrategias de abordaje, que continúan sosteniendo una enfoque de emergencia, por ser cortoplacistas, focalizadas y de asistencia. La pandemia covid-19 agudizó entonces una situación alimentaria crítica, contribuyendo a la incertidumbre e incalculabilidad de la misma.

En el marco de la emergencia alimentaria y sanitaria, los estados implementaron medidas de carácter intervencionistas como las cuarentenas. Éstas a su vez tuvieron fuertes consecuencias en materia alimentaria, sobre todo para las poblaciones más vulnerables. En particular los sectores de la economía informal se vieron doblemente amenazados, por un lado por la probabilidad de contraer el virus, y por el otro, por el agravamiento del hambre (cf. Sousa Santos, 2020, p. 49; Pautassi, 2020, p. 1-2; Clacheo y Cacciutto, 2020, p.131).

Esta amenaza a la seguridad alimentaria en contexto de marginación social se plasmó en el aumento de la demanda de asistencia alimentaria. Los merenderos y comedores comunitarios preexistentes en territorio se vieron expuestos a una sobredemanda e incluso en algunos casos han llegado a colapsar (Sousa Santos, 2020, p. 54), al triplicarse el número de asistentes.[7] También proliferaron nuevos merenderos.[8]

Los comedores venían constituyendo ya una de las políticas de asistencia más generalizadas y una de las institucionalizadas a través del Plan Argentina Contra el Hambre (PACH).[9] En el mismo se encuentran contempladas en el Componente A) referente a la seguridad alimentaria, junto con la Tarjeta Alimentar.

Los comedores escolares vienen operando - al igual que otros dispositivos de los componentes A y B del PACH - bajo un esquema de asistencia alimentaria focalizado y cortoplacista (Clacheo y Cacciutto, 2020; Frei-Herrmann, Katrina, 202). Este esquema suele centrarse en la satisfacción del hambre, principalmente a través de alimentación “de olla”[10] (Aguirre, 2004, p. 37), basada en hidratos de carbono y grasas. A mediano y largo plazo, esta alimentación barata y “rendidora” puede conllevar altos costos tanto a nivel de salud y bienestar individual como en términos sociales. Considerado a nivel de salud pública, este tipo de alimentación se vincula con las problemáticas de la denominada doble o triple carga de la malnutrición[11] (cf. Aguirre, 2005; 2004, p. 37).

El formato de asistencia alimentaria responde a un nivel básico y fundamental de derecho humano a la alimentación referido a la protección contra el hambre (Bonet, 2013, p. 9). Este nivel se encuentra reconocido a nivel internacional en el segundo párrafo del artículo 11 del Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PDESC).[12]

Sin embargo, el derecho humano a la alimentación adecuada, incorporado en el párrafo primero del mismo artículo, como parte del derecho humano a un nivel de vida adecuado, es máscomplejo y dinámico (Bonet & Marichal, 2020, p. 8). Implica el acceso a los alimentos necesarios para llevar adelante una vida sana y activa. Ello significa la consideración de las necesidades individuales, su nivel de actividad, estado de salud, sus tradiciones y cultura (cf. Bonet, 2013, p. 9).[13]

Estas consideraciones nutricionales, sociales, culturales y ambientales que implica la adecuación alimentaria vienen siendo postergadas por el enfoque lineal de la asistencia alimentaria. Pueden reconocerse sin embargo ciertos avances en el diseño de las políticas públicas alimentarias, como la incorporación discursiva del enfoque de derechos humanos (Pautassi et al. 2014) o terminológica de soberanía alimentaria[14] o agroecología (Marichal, et al. 2022). También es de advertir la incorporación de diseños institucionales de redes para una mejor aplicación de estos dispositivos (Marichal y Bonet de Viola 2021). Los casos estudiados permiten observar sin embargo que en la práctica en territorio todavía existen dificultades para una implementación adecuada del enfoque integral al que se aspira. Ejemplo de ello lo constituye la desarticulación interministerial que en los casos estudiados se plasma en las esferas de educación y desarrollo social.

Aunque se hayan institucionalizado con el tiempo, su orientación a saciar el hambre, su focalización en sectores vulnerables y su dinámica asistencialista continúan impregnando a los comedores de una proyección de emergencia, de salida de crisis coyuntural, como si fuesen un mecanismo de excepción. La entrega de alimentos por parte del Estado consiste en una excepción al principio de “autoabastecimiento” que rige este derecho (Bonet, 2014, p. 10-11). En este sentido, la primera obligación estatal de garantía es la de facilitar la alimentación adecuada, a través de la generación de una situación en la que cada uno pueda alimentarse a sí mismo y a la propia familia. Sólo en casos de imposibilidad el Estado se encuentra obligado a realizar directamente este derecho (CDESC, 1999, p. 5).[15] La imposibilidad puede ser individual o colectiva y deberse a causas personales - como una discapacidad - o externas (Mechlem, 2010, p. 19). Las causas externas pueden ser naturales - como inundaciones o sequías - o sociales - como una guerra (Mechlem, 2010, p. 19; CDESC, 1999, p. 5). La pandemia podría al respecto ser considerada como una combinación de ambas.

2. Pandemia e interrupción del servicio de comedor escolar. El caso de San Carlos

Con el establecimiento de la cuarentena[16] en marzo de 2020 se produjo, como consecuencia de la suspensión de las clases de todos los niveles educativos, el cierre de los comedores escolares en la mayoría de las jurisdicciones. Estudios dan cuenta de que sólo Chaco y Santa Cruz mantuvieron el formato habitual en sus comedores (FUNDEPS/UNICEF, 2020, p. 2).[17] En el resto de las jurisdicciones adoptaron diferentes formatos, vinculados en su mayoría a la distribución directa de alimentos, reemplazando el menú preparado y ofrecido para consumir al interior la institución, por la entrega de viandas o módulos alimentarios.

Por la situación pandémica, mediante el Decreto 0261/2020, se dispuso la suspensión del dictado de clases en la Provincia de Santa Fe a partir del 16 de marzo de 2020 (y en consonancia, Circular 003/2020 del Min. de Educación). Sin embargo, dicha norma estableció la continuidad de la prestación del servicio alimentario en las escuelas.[18] Mediante la Circular 3/2020 del Min. de Educación de la provincia, se ofreció la opción de continuar brindando los servicios alimentarios habituales o bien optar por la entrega de viandas. En este sentido, los comedores escolares de San Carlos (Pcia. Santa Fe) modificaron su dinámica de funcionamiento, e implementaron un esquema de “viandas secas”.[19] Para evitar las aglomeraciones y mantener la distancia social, las entregas fueron organizadas a partir de una distribución de los destinatarios en dos turnos dentro de la franja horaria de funcionamiento del comedor.[20] Según las disposiciones del Ministerio, las viandas eran entregadas en el horario preestablecido y respetando los protocolos sanitarios vigentes.[21]

A mediados de abril del 2020, con la finalidad de evitar aglomeraciones y disminuir el grado de exposición del personal de los comedores escolares (Ministerio de Educación, Circular 011/2020, p. 1), se modificó la modalidad de funcionamiento de los comedores nuevamente, y estos comenzaron a funcionar a través de la entrega quincenal de módulos alimentarios a las familias de los titulares de las prestaciones.[22] La implementación de este esquema se prolongó hasta febrero de 2022.

El personal de los comedores (ecónomas, cocineras, ayudantes de cocina) se vio abocado a las tareas de organización de los módulos, según instrucciones provenientes del Ministerio de Educación. Las principales actividades consistieron en la compra, armado y distribución de los mismos, que estuvo a cargo del propio personal del establecimiento. Cada escuela se encargó de planificar y realizar las compras, para ello, las directoras de los establecimientos cuentan con una tarjeta institucional, en la cual se depositan los fondos. Cada escuela cuenta con dos tarjetas: una destinada a los gastos de funcionamiento y la otra destinada al refuerzo nutricional. Dentro de la primera la provincia transfiere las partidas correspondientes a: gastos de funcionamiento del establecimiento, servicio de comedor escolar y servicio de copa de leche. La tarjeta permite la compra en aquellos comercios que posean POSNET o la extracción de dinero en efectivo. Por su parte, en la tarjeta de refuerzo nutricional la provincia transfiere las partidas correspondientes a los refuerzos nutricionales de: comedor escolar y copa de leche. A diferencia de la otra, esta tarjeta permite la compra solamente en comercios del rubro “comestibles”.[23]

En relación con la elección de los proveedores, las entrevistadas manifestaron que se priorizó la adquisición en los comercios de cercanía porque le permitían adquirir la mercadería "al fiado" y le acercaban los productos al comedor, facilitando el transporte.[24]

La logística del armado y la organización de la entrega de los módulos fue similar a la implementada con las viandas, mediante la distribución de la población asistida en turnos.

3. Los módulos alimentarios como estrategia para la continuidad

En el contexto de la emergencia sanitaria y con el objetivo de garantizar la prestación del servicio alimentario en las escuelas, desde el gobierno de la provincia de Santa Fe, se implementó un sistema denominado de “módulos alimentarios”.

La composición de los módulos, estipulada por el Ministerio de Educación de la Provincia, fue variando durante el período de entrega - abril 2020 a febrero 2022 -, e incluso reduciéndose.[25] Según las disposiciones ministeriales, la cantidad de alimentos por módulos se adecuó en dos formatos, organizados según la composición del grupo familiar: familias pequeñas (de “uno a tres hermanos beneficiarios de raciones del comedor”) y familias grandes (de “cuatro hermanos o más beneficiarios de raciones del comedor”).[26] Las entregas variaban teniendo en cuenta el grupo familiar (las familias pequeñas recibieron por unica vez 1 bolson de color y 1 bolson blanco y en las entregas posteriores solo un bolson blanco; mientras que las familias grandes recibieron por unica vez 2 bolsones -blanco y de color- y en las siguientes entregas dos bolsones blancos. (Ministerio de Educación, Instructivo para el armado y entrega de bolsones, 2020, p. 1-2)

El primer esquema de composición de los módulos contenía tanto alimentos como artículos de limpieza, debido a la necesidad de extremar las medidas de higiene en virtud del contexto sanitario. En la primera entrega se diferenció dos categorías: “Bolson blanco” y “Bolsón de color”. La primera categoría incluia productos equivalentes a siete raciones de comedor, mientras que la segunda contenía productos equivalentes a treinta raciones (bolsón mensual).

Su composición se detalla en la siguiente tabla:

Bolson Blanco/Gris | Bolson de color/Negro
Producto | Cantidad | Producto | Cantidad
Fideos | 1 | Aceite | 1
Arroz | 1 | Azúcar | 1
Harina de Maíz | 1 | Leche en polvo | 1
Puré de tomate | 1 | Detergente | 1
Lata de primavera/arveja/choclo de 350g | 1 | Lavandina | 1
Harina leudante | 1 | Yerba | 1
Lentejas | 1 |
Chocolate Cacao | 1

Mediante Circular 011/2020 del Ministerio de Educación (21 de abril de 2020) se ordena modificar la composición de los módulos a los fines de poder realizar entregas quincenales. El valor estimado de cada módulo era de $1.300 (US$19,2).[27]

La composición luego de las modificaciones se refleja en la siguiente tabla:[28]

Módulo alimentario-quincenal
Producto | Presentación (Kg/Lt/U) | Cantidad
Fideos guiseros | 0,500 | 2
Arroz | 0,500 | 1
Harina de maíz | 0,500 | 2
Puré de tomate x 520g | 0,520 | 2
Lata de Arveja 350g | 0,350 | 2
Harina leudante | 1,000 | 2
Lentejas | 0,500 | 1
Aceite | 0,900 | 1
Azúcar | 1,000 | 2
Leche en Polvo | 0,800 | 2
Chocolate/Cacao | 0,180 | 1
Saquitos de Yerba Mate/Te | 25 u | 1
Bolsa camiseta | 1 u | 2

El 27 de octubre de 2021, se vuelve a modificar la composición - por Circular 0026/2021 del Ministerio de Educación -.[29] El costo de cada módulo era de $930 (US $8,80).[30] Este formato se mantuvo hasta la última entrega en febrero de 2022.

Módulo alimentario quincenal para noviembre y diciembre
Alimentos | Peso Neto en KG/LT/Un. | Cantidad por módulo
Fideos guiseros | 1,000 | 1
Arroz | 1,000 | 1
Tomate triturado lata 520 g | 0,520 | 1
Harina | 1,000 | 1
Lentejas | 0,500 | 1
Aceite | 0,900 | 1
Lata de arvejas de 350 g | 0,350 | 1
Leche fluida | 1,000 | 1
Polvo para flan | 0,060 | 1
Bolsa |  | 2 uni.

Los cuadros reflejan la carencia de frutas y verduras frescas y de estación, lo cual evidencia la falta de una política integrada en materia nutricional, dado que no responden a un diseño nutricional superador de las brechas de calidad-déficits en hortalizas, frutas, legumbres, lácteos y excesos en carbohidratos complejos y azúcares- (Salvia y Britos, 2020, p. 140).

Según relevamientos testimoniales, la incorporación de alimentos frescos (frutas y verduras) fue planteada como posibilidad en uno de los comedores estudiados,[31]pero finalmente fue descartada debido a las dificultades que plantea la conservación de los mismos, la falta de presupuesto y el poco margen discrecional con el que cuentan los directivos de los comedores para modificar el contenido de los módulos.[32] Por parte del Ministerio de Educación, la carencia se procuró paliar con el agregado de frutas enlatadas en el módulo correspondiente a diciembre de 2020.[33]

Módulo alimentario de 1$1.055,00-Quincenal
Alimentos | Peso en Kg/Lt/Un | Cantidad
Fideos guiseros | 0,500 | 1
Arroz | 0,500 | 1
Puré de tomates x 520 g | 1 un | 1
Harina leudante | 1 | 1
Lentejas | 0,500 | 1
Lata atún | 0,170 | 1
Aceite | 0,900 | 1
Lata Jardinera x 320 g | 1 | 2
Lata de durazno x 820 g | 0,820 | 1
Azúcar | 1 | 1
Leche en polvo | 0,800 | 1
Chocolate/Cacao | 0,180 | 1
Te/mate cocido 25 saquitos | 1 Un. | 1
Bolsa camiseta | 1 Un. | 4
Total de productos//costo//gramaje el kg. | 14

En el segundo semestre del año 2021, en el marco del retorno de las actividades presenciales en las escuelas y la transición del servicio alimentario, se incorporó al sistema de módulos alimentarios, de forma excepcional, un “complemento alimentario en pandemia para el comedor escolar” para aquellos inscriptos en el servicio de comedor escolar.[34] La excepción respondió al contexto de pandemia, en virtud del cual, los comedores escolares continuaban cerrados.

Dentro de este complemento se incluyó frutas de estación, tartas de verduras, entre otras alternativas.[35] El mismo se implementó por única vez durante los días hábiles de los meses de noviembre y diciembre de 2021, es decir, hasta la finalización del ciclo lectivo. El monto destinado para cada complemento era de $45,56 (US$0,43) de acuerdo a lo establecido por el Ministerio de Educación en la Circular 026/2021.

4. Los módulos alimentarios y el derecho humano a la alimentación adecuada

La composición de los módulos a base de alimentos no perecederos viene justificada por razones de logística y simplificación de la gestión. Esta facilidad es resaltada por estudios realizados como un factor de respuesta rápida (Fundeps, 2020, p. 4; Salvia y Britos, 2020, p.140) y respondería al notorio incremento de sujetos necesitados de asistencia que implicó la pandemia.[36] El tipo de alimentos que componen estos módulos se corresponde con un tipo de “alimentación rendidora” (Aguirre, 2004, p. 37), a base de hidratos de carbono - arroz, fideos y harinas - y de escaso valor nutricional - por carencias de alimentos ricos en nutrientes como frutas y verduras frescas -.[37]

Por sus carencias nutricionales, pero también por sus limitaciones sociales, culturales y ambientales, el esquema de módulos compuestos por alimentos no perecederos tiene desventajas respecto a la realización de una alimentación adecuada. La mejora del valor nutricional que amerita el cumplimiento de este derecho en su integralidad exigiría el replanteo de una logística que, aunque más compleja - apunte a superar el enfoque de emergencia tendiente a saciar el hambre más urgente para redireccionar la asistencia alimentaria hacia una alimentación adecuada en su alcance más integral. Ello implica considerar la incorporación de alimentos ricos en vitaminas, minerales y proteínas, tal como recomiendan las Guías Alimentarias para la población argentina. Sin embargo, también se deben considerar el respeto a las tradiciones culinarias, los hábitos de comensalidad[38] y la relación con la biodiversidad local, cuestiones que no pueden ser estandarizadas bajo parámetros nacionales o globales, por su necesaria vinculación con el entorno y la situación de cada región.

Para cumplimentar con esta adecuación socio-ambiental, no alcanzaría tampoco con alimentos “balanceados”, concentrados estandarizados que, aún de cubrir los requisitos nutricionales, no respeten los gustos, hábitos, tradiciones y cultura gastronómica propia de cada lugar . La alimentación adecuada en su nivel más integral precisa la incorporación de alimentos que respondan cultural y ambientalmente a la situación de los sujetos de derecho considerados comunitaria y colectivamente. Esta adecuación se torna fundamental en la perspectiva de una alimentación sustentable, respetuosa además de la biodiversidad y en consonancia con la conservación de la identidad alimentaria y la cocina familiar como elementos constitutivos de la diversidad cultural.

El esquema de módulos, a diferencia de las viandas o servicio de comedor in situ, contribuye a la recuperación de la elaboración propia y hogareña de los alimentos y de la comensalidad. Sin embargo, la implementación de este tipo de estrategias debería tener en cuenta las condiciones edilicias y de infraestructura de los hogares asistidos, adecuándose a las posibilidades de preparación disponibles que dependen, entre otros factores, del acceso al agua potable, de contar con medios de cocción de los alimentos, de conservación y almacenamiento.

En este orden de dificultades, se destaca la falta de una articulación dentro de la administración pública (Ministerio de Educación de la provincia y el Ministerio de Desarrollo Social) a nivel provincial y nacional con otros programas y políticas implementadas -AUH, Tarjeta Alimentar, ProHuerta, etc.- que se encuentran dentro del PACH.

La composición de los módulos muestra también una desarticulación con otras estrategias políticas como las Guías Alimentarias para la Población Argentina (GAPA) y su manual de aplicación, ambos del Ministerio de Salud de la Nación. Las recomendaciones de consumo diario de cinco porciones de frutas y verduras variadas en tipos y colores y una porción de carne y/o huevo no se encontraría receptada por el esquema alimentario implementado a través de los módulos.[39]

5. Resultados

Durante la pandemia, los comedores escolares han continuado ofreciendo alimentos orientados a saciar el hambre (hidratos de carbono en su mayoría), lo cual pone de manifiesto una lógica de respuesta rápida y a corto plazo, que responde a la lógica de excepción, de emergencia. Los comedores continúan reproduciendo un formato focalizado en las poblaciones vulnerables, que mantienen un rol pasivo, receptivo, cual beneficiarios de prestaciones. La reproducción de estas características de cortoplacismo, focalización y asistencialismo los ubican como mecanismo de emergencia.

Del potencial de los comedores para una transición de salida del formato de emergencia, cabe rescatar su capilaridad territorial, su trayectoria y, en el caso de los comedores de San Carlos, en particular su infraestructura. El contexto productivo de la zona puede ser considerado un punto a favor para contribuir a su provisión a partir de fuentes de cercanía. La fertilidad y disposición de suelo puede ser considerado como potencial para la autoproducción y la promoción de la autoproducción de alimentos frescos y de temporada.

La adaptabilidad y flexibilidad que demostraron los comedores durante la pandemia muestra también su capacidad de transformarse, lo que habilitaría su reformulación como centros de transición hacia modelos alimentarios más sustentables.

Si bien el personal no cuenta a menudo con profesionales especializados en nutrición y cuestiones socio-ambientales, puede resaltarse el compromiso, empeño y decisión que lo caracterizan. Los esfuerzos demostrados por mantener la continuidad de la prestación en los momentos más críticos de la pandemia, así como la capacidad de lidiar con situaciones de escasez de alimentos y escaso presupuesto, demuestran un fuerte potencial humano.

6. Discusión

Informes señalan que las graves crisis alimentarias vinculadas con el aumento de las facetas de la malnutrición en Argentina afectan particularmente a las poblaciones vulnerables como las beneficiarias de la asistencia social (ENNyS 2, 2019; UNICEF, s/f; UNICEF 2019; ISEPCI, 2021). El enfoque de emergencia que sostienen los comedores (cortoplacista, focalizado y asistencialista) termina profundizando estas crisis, porque no desarticula el rol pasivo, ni pone en cuestión la composición nutricional ni considera aspectos de complejidad de la alimentación como los comunitarios, culturales y ambientales que afectan no sólo a las poblaciones vulnerables sino a todas la sociedad atravesada por los procesos de industrialización alimentaria (Bonet et al., 2022).

La realización efectiva del derecho humano a la alimentación en toda su complejidad amerita un replanteo de este enfoque de emergencia en función del acceso no sólo a alimentos para saciar el hambre sino con características nutricionales, culturales y ambientalmente adecuadas. Este acceso implica, sin embargo, una revisión del modelo de la alimentación industrializada que atraviesa no sólo a los merenderos sino a toda la sociedad. De allí la relevancia de la puesta en cuestión de la lógica focalizada de la emergencia.[40]

Es decir, la realización efectiva del derecho humano a la alimentación adecuada implica la revisión tanto de la dinámica de emergencia que viene rigiendo las políticas de asistencia alimentaria como de la industrialización de la alimentación globalizada. Esta puesta en cuestión habilita caminos de transición hacia otros modelos alimentarios que consideren no sólo la satisfacción coyuntural del hambre para los sectores vulnerables a la vez que la satisfacción de placer gustativo de los consumidores de procesados, sino factores nutricionales, ambientales, sociales, culturales, comunitarios de los alimentos.

Estas transiciones (se denominan en plural para evitar cualquier riesgo de nuevas hegemonías) vienen cada vez más vinculadas a la recuperación de los sistemas alimentarios locales, los mercados de proximidad, la agroecología, la jardinería urbana, las costumbres campesinas, la agricultura ancestral, la cocina tradicional (Bonet, et al. 2022 pp. 19-20, 23-31; Marichal & Bonet, 2022, pp: 29-33).

7. Perspectivas: Potencial de los comedores escolares para contribuir al alcance de una alimentación adecuada

La dinámica estructural que han adoptado los comedores en el esquema de asistencia institucionalizado pone en cuestión la justificación de su funcionamiento como paliativo. El carácter de emergencia de la crisis pandémica vino a profundizar una crisis estructural que viene prorrogando la Argentina desde hace más de veinte años (Bonet & Marichal, 2020, p. 5). En la dinámica veinteañal de este fenómeno de “crisis de crisis”, (Bonet, Vidal y Piva, 2021, p. 86; Sousa Santos, 2020, p. 45 y ss.) los comedore han pasado a convertirse en un mecanismo central de una política pública alimentaria que ya no puede considerarse como de excepción.[41]

Si el servicio alimentario que brindan los comedores escolares no responde a una situación de excepción sino estructural, amerita entonces plantear la necesidad de su reorientación para el cumplimiento del primer deber de garantía del Estado respecto del derecho humano a la alimentación adecuada. Es decir, repensar qué lugar deben ocupar los comedores escolares en relación al objetivo de promoción de un estado de situación en la que cada sujeto de derecho pueda alimentarse a sí mismo y a la propia familia.

Esta reorientación implicaría ir progresivamente abandonando el formato de prestaciones asistencialistas, reemplazandolo por otras dinámicas de funcionamiento de los comedores escolares a partir de refuncionalización como espacio de participación activa de los sujetos en todos los eslabones posibles del sistema alimentario que se puedan integrar en los establecimientos escolares. En otras palabras, se trata de sumar participación en los procesos de producción, elaboración y consumo de los alimentos, en consonancia con los postulados de la soberanía alimentaria (Pautassi, Zibecchi, Arcidiácono et. al, 2014, p. 20). En esta línea podrían articularse estrategias de transición como las contempladas en el componente C del PACH, a través de huertas y composteras escolares en complementación con otros programas ya instalados como el Pro-Huerta.

La profundización de la crisis alimentaria que implicó la pandemia mostró por un lado la dimensión, gravedad y complejidad de una situación que la Argentina viene sosteniendo desde hace más de veinte años. El rol de los comedores como paliativo de esta prolongada crisis contribuyó a que la situación de realización del derecho humano a la alimentación fuera mutando, variando sus deficiencias desde las carencias calóricas, a las carencias nutricionales y ahora también culturales y de adaptación socio-ambiental.

Mostró también la capacidad de los comedores para adaptarse a nuevos desafíos. El compromiso de su personal y su trayectoria en la gestión de crisis alimentarias cuentan como atributos en favor de la realización del derecho humano a la alimentación. Estos atributos podrían ser recuperados por la política pública alimentaria post pandemia para transformar a los comedores en un dispositivo de transición alimentaria hacia modelos más saludables y más ecológicos.

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Notas

[1] Bertranou, J.; Brites, W. y otros “Hacia un enfoque para el análisis de la implementación de políticas públicas para dar respuesta a la crisis desatada por la pandemia COVID19”. En: Documento de Trabajo N°1.Proyecto PISAC-COVID- 19-00021. “La implementación de políticas públicas para dar respuesta a la crisis desatada por la pandemia COVID-19: Una mirada desde las relaciones intergubernamentales y las redes de políticas”. p. 3-5.

Actualmente, la continuidad del PNSA está dada por el “Plan Argentina contra el Hambre” (PACH)- Ministerio de desarrollo social de la Nación, Resolución 8/2020-.

[2] Ministerio de Educación, Prov. Sta Fe, Circular N° 8:2020. Recuperado de: https://www.santafe.gov.ar/index.php/educacion/content/download/257981/1358603/file/Circular%20N%C2%B0%208%20-%20SPEP.pdf

[3] El trabajo de campo se realizó entre Agosto de 2021 y Marzo de 2022. Se relevó la situación y el manejo de cada comedor durante la pandemia, considerando por tal el período comprendido entre el 20 de marzo de 2020 (Decreto de Necesidad y Urgencia N°297/20 y, en consonancia, Decreto provincial N° 0261/2020) hasta Diciembre 2021, cuando se distribuyeron los últimos módulos alimentarios (Ministerio de Educación de Santa Fe, Circular 026/2021, p. 1).

[4] El departamento “Las Colonias” se encuentra ubicado en la región pampeana, en el centro de la provincia de Santa Fe y limita al este con los departamentos San Justo y La Capital, al sur con los de San Jerónimo y San Martín, al oeste con el departamento Castellanos y al norte con el departamento San Cristóbal. El departamento tiene una población total de 106.838 habitantes en donde, las tres localidades objeto de análisis- San Carlos Centro, San Carlos Norte y San Jerónimo del Sauce- representan el 14.9% del total de la población del departamento (INDEC, 2010). En dichas localidades funcionan ocho establecimientos educativos, destinados a la formación primaria e inicial, de los cuales, tres cuentan con servicio de comedor escolar. Tres Escuelas públicas de educación primaria N°356, N° 365, N°357, N°326; una Escuela de educación especial N°2040 y tres Jardines de Infantes N°85, N°257 y N°170.

[5] San Carlos fue la segunda colonia agrícola que se fundó en la provincia de Santa Fe, durante la segunda mitad del siglo XIX (Martiren, 2012, p. 1-5).

[6] Elaboración propia

[7] Según declaraciones del Ministro de Desarrollo Social de la Nación -Daniel Arroyo- más de 11 millones de personas asisten a comedores o merenderos y la política alimentaria, centrada en la , quien además asistencia alimentaria se extendió de 8 millones a 11.200 millones de personas. (El diario de Misiones Primera Edición, 14/08/2020). Según el estudio panel del ODSA-UCA (2020) en el Área Metropolitana de Buenos Aires, el porcentaje de hogares que recibían alimentos de un comedor escolar o comunitario, ascendió del 9% al 16%entre julio-octubre de 2019 y principio de mayo de 2020. En el caso de los hogares con niños, niñas o adolescentes, el estudio registró que un 28% de ellos recibieron algún tipo de asistencia alimentaria directa (Salvia y Britos, 2020, p. 141) En Santa Fe, durante 2020 se garantizó el alimento a más de 190.000 alumnas y alumnos, asistiendo a más de 130.000 núcleos familiares (Informe de Gestión 2020, p. 80).

[8] De León, P., 23/04/2020: “Situación social Coronavirus en Argentina: los comedores y merenderos, 8.000 lugares donde se busca comida en la pandemia y se demora la ayuda del Gobierno”. Clarín p.1-9.

[9] Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Resolución 8/2020, Componente A) Seguridad Alimentaria.

[10] La comida de olla hace referencia a aquella alimentación basada en guisos y sopas, en donde se conjuga la escasez de tiempo para cocinar y recursos -como gas o electricidad y alimentos-. Este tipo de comidas se consumen en un ámbito que excede a la familia y se extiende a los compañeros y vecinos.

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[11] La doble carga de la malnutrición consiste en la coexistencia de sobrepeso con carencias nutricionales (FAO, 2019, p.1). Se nombra triple carga de la malnutrición a la coexistencia de los dos factores anteriormente nombrados con enfermedades vinculadas a la malnutrición como diabetes o hipertensión (Unicef, 2019, p.16/FAO,2019, p.1/Nishtar, 2019, p. 64 ).

[12] Este Pacto es ratificado por Argentina en el año 1986 mediante la ley 23.313 y luego constitucionalizado en la reforma de 1994 a través de su incorporación al artículo 75 inciso 22.

[13] El derecho a una alimentación adecuada “es un derecho humano reconocido en el derecho internacional que permite que las personas tengan acceso a una alimentación adecuada y a los recursos necesarios para tener en forma sostenible seguridad alimentaria” (ONU/FAO; 2010, p. 6). El mismo se encuentra consagrado en numerosos instrumentos internacionales -Declaración Universal de Derechos Humanos art. 25.1; Convención sobre los derechos del niño art. 24 y 27; CEDAW art. 24.2 inc. d) como así también en la legislación interna- art. 14 bis, 75 inc. 22 CN; Ley 25.724.

[14] La incorporación de la perspectiva de soberanía alimentaria constituye una de las principales innovaciones del PACH con potencial para el desarrollo de un abordaje integral de la cuestión alimentaria (Bonet & Marichal, 2020, p. 517)

[15] Según Observación N°12 del CDESC los Estados se encuentran obligados a respetar (no interferir negativamente), proteger (defender frente a amenazas de terceros) y garantizar (tomar medidas positivas) los derechos humanos. La obligación de garantizar se divide en dos aspectos consistentes en facilitar (generar una situación propicia para que cada uno pueda satisfacer su derecho) y realizar (en caso de directamente proveer la garantía). Cf. CDESC, 1999, p. 5.

[16] Mediante el DNU 297/20 fue establecido el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO).

[17] Fundeps junto con el apoyo de UNICEF y la “Coalición Nacional para Prevenir la Obesidad en Niños, Niñas y Adolescentes”, llevaron adelante un relevamiento sobre las medidas que cada provincia adoptó para adecuar el funcionamiento de los comedores escolares durante la pandemia en argentina. En base a los datos recolectados se elaboraron una serie de recomendaciones con el fin de mejorar el contenido nutricional (Fundeps-UNICEF, 2020, p. 2).

[18] En este sentido, la prioridad se centró en garantizar la prestación alimentaria a los inscriptos en el servicio de comedor. Cabe señalar, que para poder acceder a la servicio alimentario escolar, los alumnos deben solicitar la prestación en la institución a la cual asisten y desde allí se solicita el pedido mediante el sistema SIGAE-WEB en donde una vez autorizado se envía el monto correspondiente a esa ración.

[19] La denominación “seca” alude a la entrega de sandwiches y tartas. Información recabada de entrevistas realizadas en el Comedor 1-23/5/22-.

[20] En el periodo pre-pandémico los comedores analizados servían el almuerzo en dos turnos teniendo en cuenta los horarios de finalización de actividades de los asistentes y el espacio físico. Tras la irrupción de la pandemia se continuó con la gestión y división en dos turnos manteniendo los horarios habituales: 11:45 y 12:15.

[21] Ministerio de Educación, provincia de Santa Fe, Circular N° 003: 2020, p.3 y artículo 3º del Decreto Provincial Nº 0261/2020.

[22] De entrevistas preliminares realizadas al personal encargado de la dirección del comedor de la Escuela Especial “Lina Beck Bernard” N°2040 con fecha el 31/08/21 y la Escuela primaria “Mariano Moreno” N°326 con fecha el 13/09/21.

[23] Una de las directoras entrevistadas resaltó que este formato presenta limitaciones: desde las demora en las transferencias del dinero hasta la carecía de servicio de Posnet en los comercios de cercanía, lo que conducía a la necesidad de operar con dinero contado, que a su vez se dificulta por el bajo límite de extracción diaria ($5.000). Fuente: Instructivo para la utilización de tarjetas (p. 90).

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[24] Entrevista con la directora del Comedor 3, 15/03/22 y entrevista con la economa del Comedor 1 23/5/22, entrevista con la directora del Comedor 2 7/7/22.

[25] Según Circulares: 8/2020, 011/2020, 023/2020, 0026/2021; Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe.

[26] Instructivo para el armado de bolsones. Ministerio de Educación, Provincia de Santa Fe: 30/03/2020. Recuperado de: https://es.scribd.com/document/461561305/6-Instructivo-para-el-armado-y-entrega-de-bolsones-con-precios

[27] Dólar oficial para abril 2020.

[28] Ministerio de Educación, provincia de Santa Fe, Circular N° 8 y 011:2020.

[29] Ministerio de Educación, Prov. Santa Fe, Circular 026-2021. Recuperado de: https://es.scribd.com/document/536671421/Circular-026-2021-Educacion-sobre-comedores-escolares

[30] Dólar oficial a noviembre 2021.

[31] Entrevista con la directora del comedor escolar n°3 15/3/22 y directora del comedor 2 7/7/22

[32] Al momento de armar los módulos, los directivos y el personal del comedor escolar, respetaban la composición que establecía el Ministerio de Educación en las diferentes Circulares. Estos, no cuentan con facultades ni financiamiento suficiente para alterar la composición de los módulos alimentarios. (Entrevistas Comedor 1, 2 y 3).

[33] Ministerio de Educación, Prov. Santa Fe, Circular 023/2020 con fecha 21/12/20

[34] Cabe señalar que para acceder al servicio de comedor escolar, cada familia debe solicitar la prestación en la institución educativa a la cual concurre el alumno y, a partir de ello, se gestiona la inscripción al servicio. Luego los directivos de la escuela elevan el pedido al Ministerio de Educación mediante el “Sistema de Gestión Administrativa Escolar” (SIGAE WEB), que una vez autorizada se gestiona la ración correspondiente.

[35] Ministerio de Educación, Provincia de Santa Fe, Circular 26/2021. Recuperado de: https://es.scribd.com/document/516885479/Circular-N-020-2021-Ministerio-de-Educacion

[36] De entrevistas personales a la directora del comedor escolar de la Escuela Especial “Lina Beck Bernard” N°2040 con fecha el 31/08/21 en la sede de la institución a las 13:00 hs.

[37] Explica Aguirre que "los comedores populares repiten las mismas pautas de la comida "rendidora", es decir, colectiva, monótona, y saturada en hidratos y grasas”. Entiende que los comedores institucionales siguen esas pautas no sólo porque son las comidas de menor precio, sino “porque no pueden pagar el precio del rechazo”. Sin embargo, al no brindar alternativas, las instituciones asistenciales que “cristalizan las representaciones populares sancionándolas como “la comida popular-institucional” ayudan a empobrecer el capital cultural porque clausuran opciones" (Aguirre, 2004: 37).

[38] Se entiende por comensalidad aquel conjunto de prácticas colectivas para conseguir y compartir la comida (Aguirre, 2004: 7). La comensalidad es un concepto que proviene de las ciencias sociales y remite al hecho de comer en forma conjunta. Constituye un espacio simbólico en donde los sujetos comparten y transmiten sus culturas (García Barthe, 2014:219).

[39] Las guías contemplan seis grupos de alimentos. El primer grupo está compuesto por frutas y verduras, el segundo por legumbres y cereales; en el tercer grupo se ubican a los lácteos (leche, yogur y queso); en el cuarto grupo está compuesto por carnes y huevos, y el quinto grupo está integrado por los aceites, frutas secas y semillas. En el sexto grupo se encuentran aquellos alimentos de “consumo opcional” los cuales no se recomienda su consumo habitual (Manual para la aplicación de las GAPA, 2020, p. 14-16).

[40] Respecto de la inconsistencia del modelo de alimentación industrializada como aspecto del modelo del desarrollo cf. Bonet et al. 2022, p.12, 39-40.

[41] Los comedores escolares y comunitarios han sido políticas públicas de emergencia perpetua que en su dinámica de funcionamiento y planeamiento no han logrado reducir la pobreza (Sordini, 2014: 8)