Introducción

En las últimas décadas han cobrado mayor relevancia las discusiones en torno a la producción de alimentos. Esto es así dado que, luego de una profunda crisis alimentaria en el año 2007/2008, los niveles de subalimentación permanecen prácticamente sin cambios desde el año 2015, alcanzando a casi el 11% de la población mundial -820 millones de personas- (FAO, FIDA, OMS, PMA & UNICEF, 2019).

En este contexto toma relevancia la agricultura familiar (en adelante AF) que es reconocida por su rol en la producción de alimentos. En efecto, desde FAO (2016) se reconoce la necesidad de generar sistemas agroalimentarios sostenibles y, a su vez, se destaca a este sector ya que los productores agrupados bajo esta categoría aportan “alimentos sanos, diversificados y culturalmente apropiados, y producen la mayor parte de los alimentos, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados” (FAO, 2014). A la par, se enfatiza el rol estratégico de la agricultura que se desarrolla en ámbitos periurbanos en tanto se caracteriza por la presencia mayoritaria de agricultores familiares y por la producción de alimentos frescos cercanos a la ciudad (FAO, 2016), donde vive más del 50% de la población mundial (FAO, OMS, PMA & UNICEF, 2019). En Argentina esta tendencia se acentúa, ya que más del 90% de la población vive en ciudades, donde se consume el 70% de la oferta de alimentos y en torno a las cuales se concentra el 60% de las tierras bajo riego. Estos datos invitan a reflexionar respecto a la producción de alimentos en zonas de interfase urbano-rural en un contexto en el que la problemática alimentaria ha tomado relevancia en la agenda nacional e internacional.

La Región Metropolitana de Buenos Aires (en adelante RMBA) concentra el área productiva periurbana más importante de Argentina, caracterizada por la producción de hortalizas frescas para consumo urbano. En los últimos 30 años este espacio productivo se ha visto profundamente transformado como resultado de diversos procesos que lo vienen afectando desde hace varias décadas. Entre otros destacamos: cambios tecnológicos en los sistemas productivos;[1] procesos migratorios desde países limítrofes; el traspaso de la actividad horti-florícola (como saber y como recurso) desde generaciones migrantes previas (españoles, italianos, japoneses y portugueses) hacia las nuevas (de origen boliviano); crecimiento urbano no planificado que genera aumento en los precios de la tierra y un consecuente desplazamiento de actividades primarias; la descentralización de la comercialización en el Mercado Central de Buenos Aires hacia otros mercados mayoristas de la RMBA. Ello ha dado como resultado un patrón de intensificación de la producción y regionalización de la comercialización de alimentos frescos (Barsky, 2010; Le Gall y García, 2010).

La desigual ‘adaptación’ de los productores a estas transformaciones, dieron lugar a un fuerte proceso de diferenciación dentro de la horticultura: por un lado, aquellos que logran capitalizarse cada vez más y producir en mejores condiciones; por otro, productores que abandonan la actividad al no poder competir. Entre estas dos situaciones extremas existe un número mayoritario de productores familiares que se caracterizan por una “persistencia o resistencia que se produce en particulares condiciones de pobreza” (Murmis, 1998 citado en Benencia et al., 2009, p. 74). En explotaciones arrendadas que generalmente no superan las 5 ha, estos productores realizan combinaciones de tipo productivo-comercial que les posibilitan “una mejora de algunos aspectos más relacionados con la supervivencia que con la producción” (Benencia et al., 2009, p. 74).

Frente a ello, a través de este trabajo sostenemos que, a diferencia de la generación de horticultores previa,[2] los diversos canales de comercialización que han desarrollado los productores hortícolas en los últimos 30 años, se constituyen como estrategias de sobrevivencia y diferenciación social que buscan reemplazar el proceso de movilidad ascendente que previamente se garantizaba mediante el acceso a la propiedad de la tierra.[3] En línea con ello, a partir de 2004 se observa la emergencia de numerosas y variadas experiencias de comercialización de la AF, acompañadas por la implementación de políticas desde el Estado vinculadas a mejorar las condiciones y modalidades de intercambio. Al mismo tiempo la conflictividad y las demandas en torno a la tierra se incrementan, ante la falta de una política clara al respecto.

De tal modo, partiendo de dos estudios de caso en la zona Sur y Oeste de la RMBA,[4] el siguiente trabajo busca trazar una mirada política sobre la relevancia que cobra la problemática de comercialización y acceso a la tierra para la AF desde 2004 en adelante, atendiendo al rol del Estado sobre las condiciones de reproducción de la AF. Para ello, a continuación haremos una breve contextualización de la incorporación de las problemática de la AF en la agenda de políticas, haciendo hincapié en estas temáticas, para el periodo 2004-2019, para luego abordar cómo se expresan ambas cuestiones en la RMBA en los casos relevados.

Políticas para la AF ¿la tierra y la comercialización en agenda?

En este trabajo consideramos el acceso a tierra y a los mercados como cuestiones que históricamente han sido problematizadas por los actores de la AF. Con ello remitimos a una perspectiva de la política pública como proceso social que se orquesta en torno a ‘cuestiones socialmente problematizadas’ (Oszlak y O´Donnell, 1995). En efecto, consideramos que se trata de un conjunto de respuestas por parte de las instituciones estatales (por acción u omisión) que permiten interpretar la toma de posición del Estado respecto de una temática o problemática que genera la movilización de diversos actores de la sociedad civil. De ello se infiere que la política pública puede abordarse como un proceso del cual participan tanto actores estatales como de la sociedad civil en torno a una cuestión que problematiza la sociedad (Oszlak y O´Donnell, 1995, p. 104).

En relación a las cuestiones que aquí abordamos – acceso a tierra y a la comercialización–, históricamente ni la legislación ni las políticas contemplaron adecuadamente las particularidades estructurales y operativas de la AF (condiciones de acceso a la tierra, falta de capital, pequeña escala productiva, insuficiente asistencia, precariedad de los registros, informalidad), exponiendo al sector a una relación de subordinación con otros actores del sistema agroalimentario (productores propietarios, inmobiliarias, intermediarios, supermercados, logística) e impidiendo la generación de políticas públicas sectoriales específicas. En efecto, el acceso a la tierra y a mejores condiciones de comercialización se constituyeron en problemáticas y demandas históricamente enarboladas por las diversas organizaciones sociales representativas de este sector. Las características que asumieron las escasas respuestas que han recibido estas cuestiones, modelan la desigualdad estructural de la AF en el sector agrario.

Sin embargo, a partir del año 2004 la AF ganó mayor visibilización en los debates de políticas públicas respecto a su rol como proveedora de alimentos, forma de vida y promotora del desarrollo rural nacional. Se inicia así un período de institucionalización de la AF. Podemos mencionar al respecto la creación de la Reunión Especializada de AF en el ámbito del MERCOSUR en 2004 (REAF), el Foro Nacional de AF en 2006 (FoNAF), el Registro Nacional de la AF en 2007 (ReNAF), la Subsecretaría de Desarrollo Rural y AF en 2008 (SsAF) que, en el año 2014, se convertiría en Secretaría de AF (SAF) y la ‘Ley de Reparación Histórica de la AF’ en 2015, entre las más relevantes. Sin dudas, el contexto de crisis de los mercados internacionales y, fundamentalmente, el conflicto con “el campo” en el año 2008, abrieron discusiones sobre las formas de hacer agricultura, multiplicándose los espacios de debate (en organizaciones sociales, pero también institucionales y académicos) y la producción académica sobre agricultura familiar, seguridad y soberanía alimentaria, que posteriormente dieron lugar a las reformas institucionales que se mencionaron. En esta etapa, la agricultura periurbana también cobra mayor relevancia a nivel institucional, con la creación en 2010 de una nueva Estación Experimental del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), especializada en agricultura urbana y periurbana para el territorio de la RMBA y del Programa Nacional de Agricultura Periurbana (dentro del ámbito de la Subsecretaría de Desarrollo de Economías Regionales del Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca), ambas experiencias nutridas de los primeros Convenios del Programa de Agricultura Periurbana de la Provincia de Buenos Aires y del Programa Cambio Rural Bonaerense ejecutados previamente en municipios de la RMBA(entre ellos, Moreno) (Barsky, 2010). Sin embargo, como advierte Craviotti (2013, p. 1) estas medidas “no se propusieron modificar las características sustanciales de un modelo agrario que en buena medida se asienta sobre la exportación de commodities, ni alteraron sustantivamente las bases sociales sobre las cuales éste se asienta”

Hacia fines de 2015, esta tendencia de institucionalización de la AF y periurbana se detuvo ante el cambio de dirección política a nivel nacional luego del triunfo de la Alianza Cambiemos. La llegada al gobierno de Mauricio Macri “no sólo inaugura una nueva coyuntura política, sino que introduce, necesariamente, efectos en los estilos de gestión a nivel global y en cuanto a la forma de comprender las problemáticas del desarrollo rural y la agricultura familiar” (Nogueira et al., 2017, p. 42). Debilitada la estructura de la Secretaría de Agricultura Familiar, a través de los despidos, la falta de presupuesto y la eliminación de la delegación encargada de la RMBA, las políticas para la AF, pasaron a concentrarse en las acciones del Ministerio de Desarrollo Social, en articulación con el también debilitado INTA, a partir del programa Pro-Huerta.

Particularmente, en torno a la cuestión del acceso a la tierra, de 2004 en adelante, en un contexto signado por una mayor institucionalización de la AF y periurbana, no se crearon nuevas herramientas que permitieran mejorar la forma en que este sector accede a la tierra para producir y vivir. Las pocas iniciativas estuvieron dirigidas a morigerar los conflictos, a través de propuestas de asesoramiento, acompañamiento y, en casos conflictivos, respuestas individualizadas a situaciones específicas (Mosca, 2020).

Con respecto a la comercialización, en cambio, entre 2004-2015, existieron numerosos avances en su institucionalización en todos los niveles de gobierno, incorporándose tanto en el organigrama como en la estructura programática de numerosos ministerios y organismos descentralizados.[5] A partir de 2016, en cambio, se desarticularon la mayor parte de las políticas referidas a comercialización para la AF. Esto fue reemplazado por un lado, por la adopción de un enfoque de cadena de valor, lo que significó la búsqueda estéril de la aplicación de mayores estándares y controles sanitarios en toda la cadena hortícola;[6] y por otro, por la ejecución de proyectos puntuales de comercialización directa, generalmente desarrollados a través ciertas organizaciones sociales que mantuvieron abiertos los canales de diálogo con el gobierno nacional y provincial,[7] la creación de los Grupos de Abastecimiento Local (GAL), a partir del MDS-INTA Pro-Huerta, incluyendo una componente de comercialización con una orientación no específica. A pesar de ello, y especialmente como una demanda desde las ciudades y sin apoyo estatal, las comercializadoras solidarias comienzan a expandirse e incorporar frutas y verduras provenientes de organizaciones sociales de la AF, dando lugar en este período, a una mayor difusión de la comercialización directa de verduras en la RMBA a partir de diversas plataformas, aunque con un alcance muy limitado.

A su vez, el proceso de ‘desinstitucionalización’ de la AF a partir del 2016, estuvo acompañado por una política macroeconómica que resultó altamente perjudicial para la AF y la agricultura periurbana en particular. A diferencia del período anterior, la eliminación de los subsidios a los servicios públicos (agua y electricidad fundamentalmente) en conjunto con la depreciación de la moneda (para un sector que posee la mayoría de sus insumos dolarizados: semillas, agroquímicos, combustibles, etc.), significaron un aumento exponencial de todos los costos de producción, en el marco de un proceso inflacionario generalizado y de un mercado interno deprimido (con crecientes índices de desocupación y pobreza). Al mismo tiempo, que las prioridades del gobierno nacional se advertían en: una subordinación simbólica y política de las ramas primarias de la economía frente a la agroindustria, encarnado en la creación del primer Ministerio de Agroindustria de la historia; la eliminación y reducción de las alícuotas de exportación de la mayoría de los granos y carnes, que en conjunto con las medidas devaluatorias de la moneda, trasladaron ingentes recursos a parte de la base de su electorado: el sector de agronegocios y agroindustrial.

Sin embargo, este cambio de orientación, se da en un momento de gran fortaleza de las organizaciones del sector. Luego de 2016, la amenaza de desmantelamiento de la institucionalidad genera mayores tendencias a la unificación de los reclamos de las organizaciones; nuevas modalidades de acción colectiva; y estrategias de articulación con sectores académicos, funcionarios estatales y otras organizaciones sociales en pos de defender y proponer lineamientos de política (Mosca y González, 2019; Mosca, 2020).

En definitiva, a pesar de que el cambio de gobierno ha trastocado el estilo de gestión en torno a la AF, reconocemos que la cuestión de la comercialización ha ganado notable reconocimiento en la sociedad, al advertirse la estrecha relación entre el acceso a alimentos más baratos y la compra directa a productores. Respecto a la cuestión de la tierra, ésta aparece como una problemática estructural que encabeza los reclamos de las organizaciones de la AF periurbana, en tanto se reconoce que la democratización en su acceso permitiría mejorar sustancialmente las condiciones de vida y producción de los horticultores.

En los siguientes apartados, abordaremos cómo se han configurado estas cuestiones, así como las respuestas de las instituciones estatales en la RMBA, y, en particular, en los casos específicos que hemos analizado.

La cuestión del acceso a tierra de la AF en el periurbano de la RMBA

De acuerdo a Le Gall y García (2010) en los últimos 30 años en la RMBA se han modificado los patrones de ocupación del suelo, transformando los entornos productivos periurbanos. Esto se advierte a partir del desarrollo de una horticultura especializada y geográficamente distribuida en ‘archipiélagos productivos’ entre la zona Norte, Oeste y Sur de la RMBA. Ello en contraposición al otrora ‘cinturón verde’ que implicaba un continuo de producción primaria en torno a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante CABA). Esta tendencia responde a una serie de reestructuraciones en la expansión urbana que tuvieron como efecto la relocalización de la producción primaria y que influye en las características que hoy día asume el acceso a tierra de la AF periurbana como ‘cuestión’ socialmente problematizada.

En efecto, hasta 1970 la generación de suelo urbanizado en el área metropolitana se desencadenaba a través de un procedimiento legal simple que permitía la subdivisión de los terrenos con escasos estándares de infraestructura[8]. Luego de ello, entre las décadas de 1970 y 1990 atravesamos una transición entre dos modelos de crecimiento y expansión metropolitana (Di Virgilio et al, 2015), contextualizada por la crisis del estado de bienestar y la introducción de reformas estructurales de corte neoliberal en Argentina. Particularmente en esta etapa, en el contexto de un régimen represivo[9], se formulan políticas que regulan el crecimiento y expansión del suelo urbano, tales como las relocalizaciones industriales, construcción de autopistas, liberalización de los alquileres, erradicación y traslado de villas miseria de la CABA, entre otras (Reese, 2006; Cirio, 2014).

En la RMBA, la sanción del Decreto - Ley n°8912/77 sobre usos del suelo en la Provincia de Buenos Aires supuso un punto de inflexión (Torres, 2001; Garay, 2002; Girola, 2006; Gorelik, 2015; Di Virgilio et al, 2015)[10], inaugurando una etapa signada por la proliferación de diferentes modalidades de urbanizaciones cerradas –conocidas coloquialmente en Argentina como countries- (Vidal-Koppman, 2007; Arizaga, 2003)[11]. Este fenómeno de expansión residencial dirigido a clases medias altas y altas irrumpió en las periferias que históricamente habían sido territorio de las clases populares (Arizaga, 2003), exponiendo procesos de gran desigualdad y mercantilización del espacio. En paralelo a ello, también se registró un paulatino crecimiento y consolidación de asentamientos populares informales (APIs) como estrategia de sectores vulnerables para acceder a la vivienda. Esta combinación dio lugar a un territorio metropolitano caracterizado por grandes desigualdades y la convivencia de fenómenos de expansión de sectores con grandes diferencias socio-económicas, que profundizaron tendencias de segregación socioespacial.

El resultado de esta dinámica de expansión urbana ‘dual’ durante las últimas décadas redundó en una reorganización espacial del periurbano productivo en la RMBA, generando disputas por la tierra, protagonizadas por actores y dinámicas ligadas a un uso residencial y un uso agropecuario-intensivo (Barros, 1999; Craviotti, 2007; Barsky y Vio, 2007; Ávila Sánchez, 2009; Frediani, 2010; Feito, 2013). En términos de Barsky y Vio (2007, p. 1) en el periurbano de la RMBA “se dirime el conflicto de usos del suelo entre los agentes sociales que generan el abastecimiento alimentario a la ciudad y los que motorizan el mercado de nuevos espacios residenciales”[12].

Este aumento paulatino de la presión urbana sobre las quintas de producción, estuvo también acompañado por la transformación social que atravesó la horticultura afectando la estructura de tenencia de la tierra. En efecto, el abandono de la actividad en la década de 1990 por parte de los tradicionales productores periurbanos de origen portugués e italiano, supuso una transformación social en la cual los agricultores bolivianos que anteriormente se desempeñaban como peones rurales, tuvieron la oportunidad de arrendar esas tierras. Las transformaciones tecnológicas y la introducción del invernadero supusieron una mayor intensificación del uso del suelo que posibilitó la producción en explotaciones más pequeñas (Benencia, 2006; García, 2014). Ello generó, a su vez, una subdivisión de las antiguas quintas en predios de menor superficie que abarataron los costos de arriendo, permitiendo que algunos horticultores bolivianos pasen de trabajadores o medieros a productores independientes[13]. Las antiguas quintas que en la década de 1960 promediaban las 20 ha. (Benencia et al., 2009, p. 14) fueron subdividas en explotaciones de entre 1 y 5 ha a lo largo de las últimas décadas, de acuerdo a la paulatina transformación del modelo de producción hortícola al que hemos referido anteriormente[14].

A partir de estas reestructuraciones la AF periurbana comienza a acceder a la tierra mediante el arriendo de quintas de pequeña extensión. De acuerdo a los últimos datos oficiales disponibles en el Censo Hortiflorícola de la Provincia de Buenos Aires de 2005, si a nivel provincial la tenencia por propiedad para la actividad hortiflorícola alcanzaba cerca de un 80% de las hectáreas productivas, reducir la información disponible a los partidos de la RMBA suponía un descenso a un 54%. Las modalidades ‘no propietarias’ de tenencia alcanzaban casi un 50% de los casos, destacándose el arrendamiento con casi un 40%. Aunque se trata de datos desactualizados, permiten advertir una tendencia que es también convalidada por los datos preliminares aportados por el ReNAF para el área metropolitana en 2012. De acuerdo con ello, de los 1673 NAFs[15] relevados hasta esa fecha, tan solo un 28% era propietario de las tierras donde vivían y trabajaban. En contraposición, los contratos agrarios que incluyen arrendamientos, mediería, aparcería y contratos accidentales alcanzaban el 41% de los casos (Informe preliminar AMBA ReNAF, 2012). La importancia creciente del acceso mediante diversas modalidades contractuales le dio protagonismo a las inmobiliarias locales, las cuales gestionan el arriendo de la mayor parte de las tierras. Esta circunstancia les confiere gran poder por sobre las condiciones de producción, ya que ellas deciden el valor y requisitos sin cumplimentar las regulaciones respectivas.

En definitiva, las condiciones particulares de acceso a la tierra para la AF, son extremadamente inestables, en un contexto de presión especulativa por el uso residencial del suelo. En la RMBA viven cerca de 15 millones de personas, lo cual representa el 36% del total del país y el 74,3% de la población de la provincia de Buenos Aires según el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010 (INDEC, CNPHV, 2010). Ello da lugar a un contexto de gran desigualdad y conflictividad social, ya que allí conviven estratos sociales con grandes diferencias socio-económicas, y ello presiona sobre el uso productivo del suelo.

Veremos a continuación de qué forma se expresa la política pública de acceso a tierra de la AF periurbana a partir de un caso de estudio que focaliza en un conflicto por el uso y propiedad de la tierra en el Partido de La Plata (Buenos Aires, Argentina).

El caso de Abasto

En el marco de la dinámica que hemos descrito anteriormente se desata el conflicto por la tierra en la localidad de Abasto, Partido de La Plata, al Sur de la RMBA. Esta localidad se encuentra ubicada, al oeste de la ciudad de La Plata, capital de la Provincia de Buenos Aires. En la totalidad del partido viven 654.324 habitantes (INDEC, CNPHV 2010), sin embargo, considerando su mancha urbana, que se extiende sobre otros partidos[16], es la cuarta ciudad más poblada de Argentina y el quinto aglomerado urbano.

Históricamente la localidad de Abasto creció en torno a la construcción del ramal de la Red del Ferrocarril Sud de Buenos Aires que vinculaba la Ciudad de La Plata con el Partido de Brandsen. En 1885 con la construcción de nuevos ramales comenzó la construcción de una línea que conectaba con la zona del matadero con el fin de abastecer a la hacienda de la ciudad. Es así que en 1886 se inaugura la estación Abasto, hecho que genera un poblamiento incipiente a su alrededor. En efecto, a lo largo del siglo XX, esta localidad estuvo asociada a la conformación del ‘cinturón verde’ de abastecimiento de productos frescos, inicialmente para la zona de La Plata y luego con el crecimiento del área metropolitana de Buenos Aires y su especialización de producción hortícola, para toda la RMBA.

La zona sur de la RMBA se caracteriza por la importancia de su producción hortícola. Particularmente en el Partido de La Plata se emplaza el ‘núcleo’ de producción más importante de Argentina debido a sus altos índices de productividad, al aprovechar un proceso de centralización y especialización de la producción (García, 2016). Este modelo productivo, que se basa en una fuerte intensificación en el uso del capital y una gran explotación de la mano de obra, ha logrado en los últimos años “una fuerte expansión productiva, un abastecimiento más uniforme a lo largo del año, y una competitividad que le permite imponerse tanto en el mercado del Gran Buenos Aires como en regiones lejanas” (García, 2015, p. 20).

En paralelo a este proceso, en los últimos quince años en La Plata se ha evidenciado un crecimiento exponencial de los fenómenos contrapuestos de expansión residencial que señalamos anteriormente.

Por una parte, se ha registrado un aumento de las urbanizaciones cerradas: si hasta el año 2009 se contabilizaban un total de 21 en todo el partido abarcando una superficie total de 641 ha., los registros del año 2017 contabilizan 53 emprendimientos que ocupan 2300 ha. (Frediani et al., 2018) [17]. Estos fenómenos tuvieron un fuerte desarrollo en la periferia platense generando movimientos especulativos y aumentos en los precios del suelo periurbano.

Por otra parte, también se registra el crecimiento y consolidación de APIs: un análisis del Registro Público Provincial de Villas y Asentamientos Precarios (RPPVAP, 2015) da cuenta de que La Plata ha sido uno de los distritos en los que más han crecido este tipo de fenómenos en la Provincia de Buenos Aires. Al respecto Del Rio y González (2018) plantean que, a diferencia de las tomas de tierras de las décadas de 1980 y 1990 que se realizaban en intersticios en zonas urbanas consolidadas y cercanas al centro, las tomas de los últimos 15 años se concentran en los bordes periurbanos (localidades como Abasto). En ese sentido “la composición social de las nuevas tomas de tierra es más heterogénea y en muchos casos fuertemente asociadas a trabajadores vinculados con la producción hortícola y florícola de la región” (Del Río y González, 2018, p. 212). En este contexto específico caracterizado por una fuerte competencia por la tierra se desata el conflicto por el uso y propiedad de un predio en la localidad de Abasto dentro del Partido de La Plata.

En diciembre de 2014 un grupo de 5 productores arrendó a una inmobiliaria tradicional de la zona un predio de tres hectáreas en la localidad de Abasto por un período de tres años para dedicarse a la producción hortícola. En esa oportunidad no solo arriendan el predio, sino que a su vez realizan una gran inversión al comprar posesiones e insumos para poner en producción la tierra (bomba de agua, el riego, parte de producción, invernaderos, etc.). Estos productores, además de trabajar, residían allí con sus familias.

El terreno se encontraba en una ubicación privilegiada tanto para la producción hortícola como para la expansión residencial, de acuerdo con las tendencias que hemos descrito inicialmente. En primer lugar, se trataba de una zona estratégica en relación a los circuitos de distribución y comercialización tradicionales de la horticultura platense, cercano a vías de circulación (entre ruta provincial 2 y ruta provincial 36) que lo conectan con los diversos mercados concentradores, convirtiéndolo en una locación estratégica. En segundo lugar, lindante con el casco urbano de Abasto, sobre la Avenida 520, vía asfaltada, donde transitan líneas de colectivo al centro de la ciudad de La Plata, así como una buena conexión a la autopista Buenos Aires-La Plata. Ello lo volvía atractivo para los fenómenos residenciales que ya hemos mencionado.

A mediados de abril de 2015, este predio es ocupado por vecinos de la zona que reclamaban tierra para construir sus viviendas. Este hecho fue motivado por fuertes rumores que circulaban en el barrio respecto de irregularidades en la titularidad de la tierra por parte de la inmobiliaria. El caso se judicializa, ante la realización de una denuncia penal por parte de la inmobiliaria hacia los ‘ocupantes’. En un contexto de gran mediatización del caso e invisibilización de la preexistencia de arrendatarios legítimos, los productores familiares arrendatarios realizan presentaciones judiciales en los expedientes actuantes, donde manifestaban que contaban con contratos vigentes y que, tanto su medio de vida como sus viviendas se encontraban en la zona del conflicto. Luego de diversos intentos por negociar un retiro pacifico del predio y ante la negativa de los vecinos a desocuparlo, se realizó un violento desalojo[18].

Luego del hecho y en conversaciones entre diferentes actores implicados, comenzó a vislumbrarse la posibilidad de expropiar el predio. Al respecto es preciso señalar que durante el año 2015 Argentina se encontraba en una coyuntura particular. En efecto, atravesaba la campaña electoral para las Elecciones Generales 2015 de renovación de cargos legislativos y ejecutivos en todos los niveles de gobierno. Las pujas e internas en el marco de la contienda electoral a nivel provincial y municipal se reflejaron en las posturas al respecto de este conflicto[19] que cobró gran relevancia en los medios de comunicación.

La disputa en esta instancia se encontraba relacionada con el tipo de uso que se privilegiaría de concretarse una expropiación. Participaron de las discusiones al respecto sectores que presionaban para que se priorice el uso residencial, concretando las demandas de los vecinos ocupantes. También intervinieron instituciones y organizaciones vinculadas a los productores familiares tratando de poner de relieve la identidad “hortícola” de Abasto, muy ligada a la producción intensiva y para que se preserve el uso hortícola del suelo. Sin embargo, la fuerza de las organizaciones que demandaban tierras para vivienda y los intereses en torno a ‘maximizar’ los réditos políticos en plena campaña fueron determinantes. El 13 de mayo de 2015 es aprobada por ambas cámaras de la legislatura provincial la ley de expropiación del predio con finalidad específica de vivienda, desplazando en esta decisión a los productores.

En efecto, nuestro caso de estudio –el conflicto- se expresa en la competencia de tres actores por la propiedad y uso de este predio: a) los AF arrendatarios ligados a la actividad hortícola que viven y trabajan en el predio; b) los vecinos de Abasto que reclaman tierras para construir sus viviendas; c) la inmobiliaria local tradicional que dice ser propietaria de los terrenos en cuestión. La resolución por parte del Estado en este caso específico se vio reflejada en la expropiación del predio a favor de un uso residencial urbano.

Como puede advertirse, este caso expresa el contexto de conflictividad y presión urbana en el que se desarrolla la producción de alimentos en zonas periurbanas. Particularmente respecto a la tierra, el conflicto se encuentra abonado por el tipo de vinculación jurídica con la tierra que caracteriza a la mayoría de los productores que se dedican a actividades productivas en este tipo de espacios. Estos acceden a ella a través de contratos de arrendamiento rural que se establecen sobre la base de relaciones profundamente desiguales con los dueños de la tierra y los intermediarios (inmobiliarias), quienes imponen condiciones arbitrarias e ilegales sin ninguna regulación por parte del Estado. A esta restricción se le añade la presión por la expansión urbana de numerosos actores que, en términos relativos, ejercen mayor influencia y presión sobre las decisiones del sector público.

Como se advierte en nuestro caso, la expropiación afectó de forma cabal a los productores familiares, quienes perdieron las posesiones que habían comprado, el dinero invertido en insumos, y perdiendo validez el contrato de arrendamiento del predio donde trabajaban y vivían. Solo les quedó como variante accionar judicialmente contra la inmobiliaria. Sin embargo, decidieron no hacerlo para no perjudicar su relación con este actor que gestiona la mayor cantidad de tierras en la zona y de la que necesitarán en un futuro para volver a arrendar.

En definitiva, sostenemos que a pesar del reconocimiento del rol clave que ejerce la agricultura periurbana en la producción de alimentos, la falta de iniciativas para generar mecanismos de protección del uso productivo del suelo o de acceso a la propiedad para los productores, impulsa una dinámica de competencia entre actores con desigualdades estructurales (Mosca, 2019; Mosca, 2020). Ello colabora a una falta de previsibilidad e inestabilidad de las familias productoras respecto de las tierras en las que viven y producen profundizando su desplazamiento conforme el ritmo de la especulación inmobiliaria. La falta de respuestas concretas a la problemática de tierra y los conflictos a los que deben enfrentarse, generan que los productores –así como las políticas- se concentren en lograr mejoras en los canales de distribución y de comercialización, como veremos a continuación en el caso de Moreno.

La cuestión de la comercialización para la AF en el periurbano de la RMBA

En la bibliografía especializada, el surgimiento de la ‘comercialización directa para la AF’ como una cuestión socialmente problematizada, suele asociarse a la trascendencia alcanzada por la experiencia de las primeras Ferias Francas (FF) organizadas en la provincia de Misiones por el Movimiento Agrario de Misiones, a partir de 1995 (Pereira, 2007). Ello es así, porque es recién después de la crisis de 2001, que la experiencia de las FF se hizo extensiva tanto a nivel local como nacional (Golsberg y Dumrauf, 2010). Así surgen en todo el país, además de las ferias, otras formas de comercialización directa como mercados solidarios, cooperativas de consumo, y venta de bolsones de verduras. Muchas de estas iniciativas son sostenidas por universidades estatales, sindicatos, consumidores organizados, agrupaciones políticas, etc., cobrando mayor relevancia en la agenda de políticas públicas nacionales y locales.

En la RMBA, sin embargo, dado el alto grado de especialización productiva de la AF en la actividad hortícola, la cuestión de la comercialización, está atravesada por la transformación tanto a nivel de la venta mayorista como minorista. A partir de la década del 90 se inicia un proceso de descentralización y regionalización de la comercialización mayorista de frutas y verduras como consecuencia de la derogación de las Leyes 19.227/1971 y 10.202/84, que preveían una “protección” del sistema de mercadeo impidiendo la comercialización de otros mercados mayorista de frutas y verduras en un radio de 60 km y estableciendo la obligatoriedad de que los comerciantes minoristas realicen sus compras en el Mercado Central de Buenos Ares (MCBA), a excepción de algunos partidos cercanos al Mercado Regional de La Plata y la zona Oeste de Buenos Aires -entre ellos el partido de Moreno- (Viteri, 2006, 2011; Fundación Metropolitana, 2003). Sin embargo, la cláusula de protección (establecida por ley a 20 años), quedó derogada a partir del DNU 2.284/1991 de “desregulación económica” que reinaugura un período de descentralización de los mercados y habilita la creación de nuevos mercados mayoristas de frutas y verduras en el RMBA (Fundación Metropolitana, 2003).

Así, los mercados mayoristas y depósitos pre-existentes al MCBA, que continuaron en la actividad de modo formal o informal (como los mercados de Béccar, Tres de Febrero, San Martín, etc.), se abrieron paso, en conjunto con las nuevas estrategias de los productores hortícolas bolivianos, que se introdujeron en la comercialización tanto como operadores como creadores de nuevos mercados asociativos pertenecientes a su comunidad[20]; lo que en parte, podría explicar el mayor desarrollo de la actividad comercial en las zonas Norte y Oeste de la RMBA de las últimas décadas. De acuerdo con un reciente relevamiento de INTA, actualmente existen 30 mercados distribuidos en toda la RMBA, de los cuales 21 han surgido desde los años 90´ hasta la fecha y 12 se encuentran en la Zona Oeste, de los cuales 5 son de carácter asociativo (Grenoville et al, 2020). Cabe aclarar que, a diferencia de la zona Sur de la RMBA, donde la venta directa en quinta es la modalidad más utilizada por pequeños horticultores, en la Zona Norte y Oeste, los productores suelen vender en forma personal su producción en los mercados concentradores de la zona, y eventualmente se complementan con los productos de otras quintas. En algunos casos, transportan los productos al mercado a través de un vehículo propio o bien mediante un flete. De tal modo, en estos mercados se agregan tanto como un intermediario más pero también habilitan la participación directa de los productores en la comercialización de volúmenes mayoristas y como intermediarios.

Finalmente otro fenómeno asociado al proceso de descentralización de la comercialización es el auge de la gran distribución minorista. Desde los años ’90, hubo una creciente concentración en la distribución minorista de los alimentos a partir de un fenómeno caracterizado como “supermercadismo” (que a fines de los años ’90 acaparaba el 50% de las ventas), que a la vez que descentralizó la comercialización mayorista, buscó concentrar la venta minorista de la mayoría de los rubros de alimentos, también de frutas y verduras (Teubal y Rodríguez, 2002). Sin embargo, respecto a ciertos alimentos frescos, los comercios especializados (y atomizados) como carnicerías, verdulerías y fruterías barriales, continuaron siendo los canales predilectos de compra para los consumidores. Esta tendencia comienza paulatinamente a modificarse a partir de 2001 y con mayor fuerza a partir de 2015, en que surgen en la RMBA, otras experiencias de comercialización que vinculan directamente a productores y consumidores a través de ventas minoristas (en ferias, mercados solidarios, bolsones de verduras, cooperativas de consumo, comercializadoras solidarias, etc.) [21].

En definitiva, como plantea Le Gall (2013), la transformación del sistema de comercialización de frutas y verduras en la RMBA para estas décadas, significa el pasaje de un sistema tradicional de actores segmentados hacia otro regionalizado e intersticial, que crece en densidad de actores y espacios utilizados, pero más compacto a nivel funcional[22]

El caso de Moreno

El partido de Moreno se ubica en la zona Oeste, dentro de lo que se denomina el segundo cordón de la RMBA, a unos 37 km de la CABA y cuenta con una población de 452.505 habitantes (INDEC, CNPHV 2010). Desde los primeros años del siglo XX el municipio estuvo conformado principalmente por huertas, chacras y tambos, que abastecían a la CABA a través del ferrocarril[23]. Desde los años ‘50 muestra una tasa de crecimiento poblacional elevada, producto tanto de la migración rural interna como desde países europeos y asiáticos (en el período de postguerra) y desde países limítrofes (a partir de los años ´80, provenientes de Paraguay y Bolivia, principalmente). Como también se mencionaba en el caso de Abasto, a partir de fines de los ´80 y durante los años ´90, la producción de suelo urbano comienza a expresar el incipiente proceso de fragmentación social[24], especialmente a partir de la construcción de la Autopista del Oeste (Pereyra Barrancos, 1990).

La producción hortícola en la Zona Oeste de la RMBA, a diferencia de la Zona Sur y Norte, se caracterizó históricamente por la producción a campo en medianas extensiones. Sin embargo, en las últimas décadas, tanto los cambios en el uso del suelo, como las modificaciones en la forma de organización de la producción y comercialización de frutas y verduras, provocó la retracción de dicha actividad –con la conversión o expulsión de productores o su movilidad hacia otras zonas periurbanas- y un nuevo modo de inserción de los productores locales en la cadena hortícola. En Moreno, se advierte la movilidad de la actividad hacia el tercer cordón de la Zona Oeste de la RMBA, es decir, a localidades cercanas de menor valor de la tierra y mayor extensión, como General Rodríguez y Luján. Así, los datos censales de los Censos Hortiflorícolas de 1998 y 2005 (CHFBA ´98 y CHFBA ´05), indicaban la existencia de 56 Explotaciones hortícolas, aunque con un descenso importante en la superficie trabajada 362,72 ha a 156,37 ha. Mientras que durante el trabajo de campo, en los años 2017/18, las fuentes locales referían una nueva disminución, identificando 40 familias productoras estables.

La retracción de la actividad productiva corre en paralelo al surgimiento de políticas locales –desde 1995 hasta 2015-, que procuraron la generación del autoempleo a partir de la promoción de la Economía Social y la Agricultura Periurbana (Rodríguez Gustá, 2013; Barsky, 2010). En efecto, el municipio adopta una serie de medidas para el incentivo de la producción local y el fortalecimiento de la agricultura urbana y periurbana, frente al contexto de crisis social, económica y política (Campos Bilbao et al, 2008). Las primeras acciones en ese sentido tuvieron que ver con la creación del Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local (IMDEL) y del Instituto de Desarrollo Urbano, Ambiental y Regional (IDUAR), por Ordenanza Municipal Nº 553 en el año 2000[25]. Desde el IDUAR, el municipio adoptó una política de administración de tierras locales o “Ciclo de la Tierra”, que pretendía mediante diversos mecanismos generar un banco de tierras para diversos usos de interés local, entre ellos, el agropecuario intensivo. Para la actividad primaria, el Cambio en el Código de Zonificación Municipal (Ordenanza 3707/08) que se llevó a cabo en 2008 reveló los cambios en el uso del suelo que se venía cristalizando desde 1990[26]. Al mismo tiempo que como lo demuestra Gambino (2013), las políticas de infraestructura –vialidad, cloacas, tendido eléctrico- y de desarrollo industrial local (creación de parques industriales e instalación de grandes firmas en zonas cercanas a las principales arterias de comunicación vial), operaron sobre la valorización del suelo urbano (con variaciones máximas de más de 4000% entre 1997-2010/2012), condicionando las posibilidades de acceso al suelo para usos intensivos (hortícolas principalmente), sector tradicionalmente con bajos índices de propiedad de la tierra. Al mismo tiempo, desde el IMDEL se lleva a cabo un relevamiento y diagnóstico de las diversas producciones primarias presentes en el territorio–florícola, cunícola, porcina, avícola, extensivas en trigo y soja, etc.-. El accionar de estos institutos municipales, permitieron visibilizar las características de la agricultura periurbana local, identificando que la modalidad de comercialización hortícola aparecía como un obstáculo para la continuidad de los productores morenenses en la actividad (Campos Bilbao et al, 2008).

Es así que, a partir del acompañamiento de técnicos del IMDEL, frente al crecimiento de los costos de traslado y el derrumbe de los precios de los alimentos que suscita la crisis de 2001/2002, un grupo de 7 pequeños productores locales se organizan para crear el mercado asociativo de Norchichas. Éstos, logran alquilar su primer galpón de venta directa de verduras en un espacio sobre el Acceso Oeste, que les facilita el acceso y la visibilidad. Con el paso de los años, la organización se formaliza como “Cooperativa de Provisión de servicios Frutihortícola Norchichas de Moreno”, nucleando alrededor de 80 socios y 40 no-socios o invitados.

Lo que muestra el caso de Moreno, con la reducción de la superficie hortícola, el aumento de los precios de la tierra, la producción local mayormente de especies de hoja y la dependencia de la intermediación para especies que no son producidas localmente (frutas y verduras pesadas), es, por un lado, que la creación de mercados mayoristas no garantizan las condiciones para la reproducción de la Agricultura Familiar en las zonas periurbanas, si no se propicia su participación específica (con productos, volúmenes, frecuencia de venta, precios y calidades diferenciales). Es decir, si bien estos mercados son asociativos, y, al pertenecer a la comunidad boliviana, se caracterizan por el resguardo de los vínculos, costumbres y tradiciones culturales, que utilizan las redes de parentesco para desarrollar la comercialización, reproducen en su organización las relaciones de desigualdad propias de la intermediación.

En ese sentido, el proceso de mayor visibilización e institucionalización de la AF que se da a partir de 2008 con la canalización de políticas públicas nacionales en el municipio, y que se orienta a fortalecer el rol productivo de estos actores a partir de la incorporación de tecnología y el desarrollo de distintos canales de comercialización[27], requiere analizarlo a luz de las transformaciones del sistema de distribución mayorista y minorista, para evitar la reproducción de posiciones desiguales. De todos modos, en este caso, el crecimiento y posicionamiento social alcanzado por la Cooperativa como referente local, ha dado lugar a la creación de otros espacios de venta -el Mercado Popular Itinerante de Moreno (desde 2010) y el Programa El Mercado en tu barrio con la comercialización de frutas y verduras (desde 2015)- que, si bien en principio, paradojalmente, refuerzan esta tensión entre la actividad comercial y productiva a nivel de los productores, también han permitido la participación de otros actores de la AF y de la economía popular, desarrollando la integración complementaria de mercados, que en definitiva resultan en una instancia alternativa tanto para los productores como para los consumidores morenenses.

Reflexiones finales

En la sección introductoria destacábamos la relevancia creciente que ha tomado la agricultura de cercanías en los debates mundiales sobre el acceso a la alimentación de la población urbana en un escenario global de hambre. En ese contexto, las políticas públicas juegan un rol esencial en la tarea de fortalecer a los actores que sostienen este tipo de producción estratégica.

En Argentina, en los últimos 20 años ha ido en aumento la visibilización del sector de la AF periurbana ligada a estos propósitos y ello fue acompañado por una mayor intervención y atención por parte de las instituciones estatales, surgiendo respuestas e iniciativas específicas. Particularmente nos centramos en analizar dos casos de estudios en la RMBA – periurbano productivo más importante del país- donde buscamos reflexionar sobre el rol de esas políticas públicas en particular en torno a dos ejes: la tierra y la comercialización.

En este trabajo, en principio, nos interesa remarcar la relación existente entre la problemática de tierras y comercialización, al advertir como esta última se transforma en una estrategia de sobrevivencia y diferenciación social que busca reemplazar procesos de movilidad ascendente que antes eran garantizado por el acceso a la tierra. Los casos presentados en la RMBA mostraron dos expresiones de la desigualdad estructural que atraviesa al sector de la AF, condicionando la viabilidad de la producción periurbana de verduras frescas para el abastecimiento urbano. La vulnerabilidad de los productores -con un sistema de tenencia de la tierra inestable- frente a otras formas de uso del suelo urbano, deviene en conflictos abiertos como el presentado en el caso de la localidad de Abasto, y que suponen la expulsión de familias productoras hacia otras zonas, actividades productivas o empleos asalariados en las oportunidades que brinda la cercanía a la ciudad. Del mismo modo, a partir del caso de Moreno vimos que el desarrollo de la actividad comercial como una estrategia de mejora en la calidad de vida de los productores, los reubica en el rol de intermediación que previamente los subordinaba.

En ese sentido, el artículo también buscó aportar elementos para analizar el rol del Estado en la reproducción de las condiciones que garantizan dicha desigualdad, especialmente en un contexto en el cual la AF, así como sus demandas, ha ganado gran reconocimiento y visibilidad en la sociedad y en la agenda de políticas. Es justamente a partir de este reconocimiento y visibilidad que se hace indispensable que el Estado garantice un acceso a tierra en condiciones de mayor estabilidad para la AF, así como medidas que intervengan más enérgicamente en la cadena de comercialización.

En relación a ello, con el caso de Abasto, advertimos la ausencia de políticas de acceso a tierra que contribuyan a generar una mayor estabilidad y permanencia de los productores en las tierras en las que viven y trabajan. Ya sea a través de medidas que permitan democratizar el acceso a la propiedad de la tierra o a través de la protección del uso productivo del suelo en entornos periurbanos caracterizados por una fuerte competencia. Implementar acciones en ese sentido, permitirían reducir las desigualdades históricas cristalizadas en la distribución de este recurso clave desde los orígenes de la organización nacional. Sin embargo, el caso presentado en Moreno también nos permite visualizar, que aún con una política activa sobre tierras, producción y comercialización para los horticultores, el proceso de movilidad social que conlleva el desarrollo del canal de comercialización brevemente reseñado (el mercado de Norchichas), indican que operan condiciones estructurales de desigualdad que no permiten evitar la expulsión de la actividad productiva, pues no dan lugar a una transformación integral de las relaciones de poder que atraviesan al sector agrario. En este caso, las transformaciones del sistemas de distribución de alimentos que fueron señaladas, dan algunas pistas de la necesidad de fortalecer los circuitos alternativos y cortos de comercialización, sin perder de vista la articulación e integración con mercados asociativos y espacios de acopio, que a pesar de las contradicciones que plantean, son la expresión de un proceso de descentralización de la comercialización tradicionalmente concentrado en el MCBA.

En ambos casos, es requerida una mirada integral de la problemática de la AF periurbana, y la visualización de la acción colectiva de las organizaciones sociales, que al margen de las políticas estatales, son las que llevan adelante la metabolización de estas problemáticas generando acciones innovadoras tanto para visibilizar las demandas de la AF como para disputar con efectividad su rol como proveedora de alimentos. La presentación de proyectos de ley con propuestas para resolver las problemáticas del sector – referimos al proyecto de ley de acceso a tierra y de protección de cinturones verdes- así como el sostenimiento de experiencias de comercialización alternativa –que han tomado espacial protagonismo durante la pandemia- por parte de las organizaciones de productores da cuenta de ello.

Agradecimientos

Este artículo se inserta en el proyecto PICT 2015-0653 y UBACyT 2015 “Política y Territorio. Interrelación y articulación en el contexto de las políticas públicas para la agricultura familiar. Estudios de caso en las provincias de Buenos Aires y Misiones, desde el 2003”.

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Notas