Artículos

Los derechos humanos como fundamento ontológico de los organismos constitucionales autónomos en México

Human rights as the ontological foundation of autonomous constitutional organisms in Mexico

Elizalde Castañeda, Rodolfo Rafael; Gutiérrez Melchor, Carlos Eduardo

Rodolfo Rafael Elizalde Castañeda

rodolfoelizaldecas@yahoo.com.mx

Universidad Autónoma del Estado de México. México

Carlos Eduardo Gutiérrez Melchor

carlos_gutierrez_melchor@hotmail.com

Universidad Autónoma del Estado de México México

Ius Comitiãlis

Universidad Autónoma del Estado de México, México

ISSN: 2594-1356

Periodicidad: Semanal

vol. 6, núm. 11, 2023

iuscomitialis@uaemex.mx

Recepción: 09 Agosto 2022

Aprobación: 17 Abril 2023

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/137/13740111374011007/

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

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Resumen: En el presente artículo se analizan los fundamentos de los organismos constitucionales autónomos en el Estado mexicano, es decir, su razón de ser como instituciones públicas establecidas en la norma suprema, autónomas e independientes de los poderes tradicionales. Lo anterior, con el objetivo de determinar la propiedad esencial sobre la cual se basa la existencia de este tipo de organismos y comprender su importancia para el logro de los fines del Estado constitucional. Se concluye que los OCA son entes públicos de reciente creación que modifican la estructura del Estado y el ejercicio del poder. Asimismo, son organismos que surgen como parte de la transición democrática y el establecimiento del Estado constitucional, puesto que son trascendentales para la observancia de los principios, directrices y derechos humanos contenidos en la Constitución.

Palabras clave: Estado constitucional, derechos humanos, organismos constitucionales autónomos, autonomía, fundamento ontológico.

Abstract: This article analyzes the foundation of the autonomous constitutional organisms in the Mexican State, that is, their reason for being as public institutions with a direct establishment in the supreme norm, full autonomy, and independence from the traditional powers. The above, with the objective of determining the essential property on which the existence of this type of organism is based and understand its importance for the achievement of the purposes of the constitutional State. This because of the transcendence of these organisms for the democratic transition process, the balance and control of public power, the guarantee of human rights and the development of society.

Keywords: Constitutional State, human rights, autonomous constitutional organisms, autonomy, ontological foundation.

INTRODUCCIÓN

La falta de precisión en cuanto a las razones que justifican la creación y existencia de los OCA motivan las críticas que reciben acerca de sus funciones y la pertinencia de su mantenimiento en el Estado mexicano. En el presente, los OCA han sido objeto de diversos cuestionamientos por parte del titular del poder ejecutivo, mismo que ha propuesto la eliminación de varios entes de esta naturaleza (Camarena, Guim y Zorrilla, 2021, p. 61). Por ello, el fundamento de dichos organismos representa un elemento en el cual se debe profundizar y teorizar para entender su relevancia en la estructura estatal y objetar los planteamientos que señalan que son instituciones coyunturales susceptibles de desaparecer en cualquier momento.

El estudio de los organismos constitucionales autónomos (OCA) es sumamente complejo debido a que son entes de reciente creación dentro de la estructura del Estado, los cuales modifican el ejercicio del poder y la distribución al interior de éste. Este tipo de organismos aparecieron en México durante la última década del siglo XX con el fin de hacer frente a la desconfianza de la ciudadanía en las autoridades y atender funciones estatales relevantes que requieren de una máxima imparcialidad y especialización técnica (Núñez, 2017, p. 11).Por ello, el objetivo del presente trabajo es investigar y analizar el fundamento ontológico de los OCA en el país, y su relevancia enla consolidación del Estado constitucional y la garantía de los derechos humanos de las personas.

La creación de los OCA es parte de la transformación institucional y las reformas constitucionales en favor del proceso democrático y la garantía de los derechos humanos reconocidos en la norma suprema y los tratados internacionales de la materia. De este modo, dichos organismos surgen como un esfuerzo por contar con instituciones “formalmente independientes, que no están subordinadas a ninguno de los tres poderes, y que desarrollan sus actividades con apego a sus propios criterios y sin sujetarse a las prioridades políticas del gobierno en turno” (Matute, 2015, p. 226). Por tanto, esta clase de organismos tienen un carácter plural y democrático, además de un fuerte compromiso con el cumplimiento de los derechos humanos; por lo cual, requieren gozar de plena autonomía para el desempeño de sus funciones, alejados de los intereses de los poderes fácticos (grupos políticos).

Es preciso destacar que los OCA: “no solo rompen con la rígida división de los tres poderes tradicionales del Estado, sino que estos órganos tienen incidencia en la forma del Estado” (Cárdenas, 2020, p. 16). En este marco, la propuesta plantea desde la necesidad de determinar la base de la existencia de este tipo de organismos, puesto que su desarrollo teórico se encuentra en un estado inicial. Actualmente, existen una serie de limitaciones que impiden comprender la trascendencia de los OCA en los Estados contemporáneos y definir sus funciones, su lugar en la estructura estatal y las características de su diseño institucional (Serrano, 2014, p. 239). De modo que es primordial tener claridad respecto a los objetivos de estos organismos, a consecuencia de su influencia en la organización del Estado, el orden constitucional y el ejercicio del poder público.

De igual manera, se advierte que el identificar la razón de ser de los OCA en México constituye un aspecto indispensable para el fortalecimiento de su esencia, en vista de que el entendimiento de su fundamento ontológico hace posible la mejora de su diseño institucional. Debido a que la autonomía que la Constitución le otorga a estos organismos difiere de lo que en ocasiones se observa en la realidad, a causa de que se presentan múltiples actores y grupos de poder que tratan de influir en su actuación para beneficio de sus propios intereses (Cansino y Patiño, 2020, p. 22). En este sentido, se considera que la delimitación de los elementos en los que se basa la existencia de los OCA es nodal para defender su autonomía y, en consecuencia, ayudar al cumplimiento de sus objetivos.

Este trabajo tiene como justificación la trascendencia política, social y jurídica de los OCA, al igual que, la exigencia de avanzar en el análisis y entendimiento de este tipo de organismos. Ya que, en relación con estas instituciones: “se conoce todavía poco sobre cuáles son sus causas y efectos en un sistema constitucional” (Camarena, Guim y Zorrilla, 2021, p. 63). Por tanto, para quienes no tienen conocimiento sobre el fundamento que los establece como entes dotados de autonomía y facultad para desempeñar funciones supremas, es importante esclarecer el motivo de su existencia para comprender su relevancia en la realización de los fines del Estado y el desarrollo de la sociedad.

Asimismo, los referidos organismos representan una materia en la que diversos investigadores han centrado su interés con la intención de profundizar en su diseño, funciones y características básicas. En este sentido, se observa que: “el estudio de los OCA es un tema de gran actualidad, tanto en el aspecto jurídico como en el político y en el técnico” (López, 2020, p. 11); efectivamente, la mayoría de las publicaciones sobre estos se centran en el análisis de sus antecedentes, el contexto de su creación y su evolución; otros se enfocan en su organización, atribuciones, relaciones con los poderes tradicionales y posición en el Estado. [1] Por ende, para contribuir al desarrollo teórico de los OCA se aborda un aspecto que no ha sido analizado en otras investigaciones, mismo que consiste en delimitar y analizar la razón de ser de esta clase de organismos. Por esto, la pregunta que guía el presente estudio es la siguiente: ¿cuál es el fundamento ontológico que justifica la existencia e importancia de los OCA dentro del Estado mexicano? De esta manera, se busca determinar las condiciones y propiedades fundamentales que definen la identidad e institución de los OCA como parte sustantiva de la configuración de los Estados contemporáneos. Lo anterior, para comprender la trascendencia que tienen en el ejercicio del poder público y la atención de las necesidades de la ciudadanía.

A continuación se formula la siguiente hipótesis: los derechos humanos constituyen el fundamento ontológico de los organismos constitucionales autónomos en México, dado que su principal objetivo es garantizar dichos derechos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). A través de estas directrices se orientará el análisis a efecto de determinar el aspecto esencial en el que se basa la existencia de los OCA como entes con autonomía plena destinados al ejercicio del poder público.

Por ello, la realización de este ejercicio académico se sustenta en el entramado teórico -conceptual desarrollado por el constitucionalismo contemporáneo en relación con la separación de poderes, la configuración del Estado, la democracia y la garantía de los derechos humanos (Gargarella, 2018, p. 110). A través, del análisis comparativo, debido a que el estudio se estructura mediante el contraste de determinadas variables de cada uno de estos organismos en México. Además, se lleva a cabo una revisión de la dogmática jurídica y textos especializados con el propósito de seleccionar e identificar las variables que a nivel teórico y práctico se asocian al fundamento ontológico de los OCA.

ANTECEDENTES INTERNACIONALES DE LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y SU SURGIMIENTO EN MÉXICO

1. Antecedentes internacionales

Los primeros antecedentes de los organismos motivo de este estudio, se ubican en los tribunales europeos que surgieron durante la segunda mitad del S. XX. Tomaron como modelo al Tribunal Austriaco de 1920 que se fundó con base en las ideas de Hans Kelsen respecto a la necesidad de contar con un órgano independiente de los poderes estatales encargado de velar por la constitucionalidad (Núñez, 2017, p. 26). Luego de la Segunda Guerra Mundial, ante la desconfianza en los tribunales ordinarios y la adopción de constituciones rígidas, derivado de los abusos consentidos por el orden jurídico: “Europa reaccionó creando sistemas jurisdiccionales de control constitucional a través de un tribunal especializado” (Carpizo, 2009, p. 392). Dichos tribunales se instituyeron en la constitución con un carácter autónomo, tales como la Corte Constitucional Italiana y el Tribunal Constitucional Alemán.

El surgimiento de los tribunales constitucionales en Europa a mediados del siglo XX representó una revolución en favor de los derechos humanos al defender los valores fundamentales de la sociedad. A partir de la jurisprudencia de la época se estableció que esta clase de instituciones: “gozan de inviolabilidad, independencia y autonomía, semejantes a las de los poderes tradicionales” (Cárdenas, 2020, p. 8). Asimismo, mediante el análisis del Tribunal Constitucional Español realizado por García Pelayo (1981) se identificó que estos tribunales contaban con las siguientes características distintivas: a) configuración inmediata en la constitución; b) esencialidad para el Estado democrático de derecho; c) participación en la dirección política del Estado; d) paridad de rango y coordinación con los otros órganos soberanos; e) autonomía orgánica, funcional y presupuestaria.

A partir de la aparición de los citados organismos en distintas partes del mundo, se observa la existencia de dos modelos dominantes: el modelo europeo y el modelo latinoamericano. En Europa provienen de las cortes constitucionales y los tribunales especializados, mismos que se asumen como los primeros organismos de esta naturaleza a nivel internacional (Núñez, 2017, p. 232). Dentro del modelo europeo nacieron ante de la necesidad de contar con instancias independientes encargadas del control de constitucionalidad y la protección de los derechos humanos. Posteriormente, se crearon otros organismos de este tipo: “para regular la política monetaria y cambiaria como los bancos centrales y, para establecer un marco de negociación y de definición de políticas públicas de carácter económico, tal es el caso de los consejos económicos y sociales” (Cárdenas, 2020, p. 13).

Mientras que el modelo latinoamericano dista del europeo, debido a que la naturaleza de estos organismos no se asemeja a aquella con los tribunales constitucionales (Fabián, 2017, p. 89), pues en la mayoría de los países de América Latina no existe un tribunal constitucional debido a que el control de constitucionalidad se encuentra a cargo de la suprema corte adscrita al poder judicial. El desarrollo de estos en dicha región: “obedece principalmente a la debilidad de las instituciones tradicionales de los tres poderes del Estado (…), las cuales están lastradas por su insuficiencia, ineficacia y déficits de legitimidad democrática” (Cárdenas, 2015, p. 222). Por ende, contrario a lo que ocurre en Europa, en Latinoamérica existe una tendencia a incrementar la cantidad de los precitados organismos para hacer frente a la desconfianza en las autoridades.

En la actualidad, el número de los referidos organismos en el mundo es bastante significativo debido a que se han instituido como claves para el fortalecimiento del Estado, el progreso de la democracia y la garantía de los derechos humanos. En esta lógica, no son pasajeros, más bien representan una modificación en la estructura del Estado para un mejor ejercicio y distribución del poder público. Una muestra de ello es que: “81 países cuentan con un total de 248 organismos especializados con cierto grado de autonomía reconocida a nivel constitucional” (Ackerman, 2016, p. 49). Asimismo, se aprecia que se abocan a funciones de fiscalización, elecciones, ombudsman, tribunales constitucionales, procuradurías y fiscalías, servicio civil, banco central, entre otras.

2. Surgimiento en el Estado mexicano

Desde finales del siglo XX el establecimiento de los precitados organismos: “se expandió por Asia y América, como consecuencia de la nueva concepción del poder, bajo una idea de equilibrio constitucional apoyada en los controles del poder público” (Ugalde, 2010, p. 254). Los estudios en torno a estos organismos indican que en Latinoamérica y, particularmente, en México se retoman parte de los avances realizados en Europa mediante los tribunales constitucionales; no obstante, se desarrolla un modelo propio, ya que no se crean con la finalidad de hacerse cargo de la revisión de la constitucionalidad. En México se ocupan de funciones que anteriormente eran desempeñadas por entidades o dependencias adscritas al poder ejecutivo, por lo cual existe una amplia diversidad respecto a su estructura y objeto (Núñez, 2017, p. 34).

Su aparición en México se sitúa en la década de los noventa, como resultado de la transición a la democracia, surgen ante la necesidad de contar con instituciones que lleven a cabo tareas que tradicionalmente correspondían al poder ejecutivo de una manera técnica, imparcial e independiente (Fabián, 201,7 p. 119). En este sentido, los primeros organismos de este tipo se crearon ante la desconfianza en las autoridades, el descontento ciudadano por la crisis económica del país, el fortalecimiento de la oposición, la alternancia política y la implementación del modelo de libre mercado. Por tanto, se observa que en México derivan de la democracia, que puso fin al régimen autoritario y descentralizó el ejercicio del poder público.

De igual modo, en relación con su origen en México, se advierte que: “la razón primordial de su creación se debió a una crisis de legitimidad del Estado [ocasionada] por la actuación ineficiente de los órganos centralizados del poder” (Acuayte, 2020, p. 209). Es decir, se implementaron en México con el propósito de limitar las atribuciones del poder ejecutivo, hacer frente a la partidocracia y los poderes fácticos y coadyuvar al proceso de transición democrática, así como por las recomendaciones de algunas instancias internacionales y el prestigio que tienen estos organismos públicos en otras partes del mundo (Cárdenas, 2020, p. 4). De esta forma, se entienden como una respuesta institucional para superar la debilidad del Estado mexicano, ´pero sin su influencia.

Ahora bien, en la década de los noventa aparecieron los denominados “OCA de primera generación” dentro de la estructura del Estado mexicano, entre los que se encuentra el Banco de México (BANXICO), el Instituto Federal Electoral (IFE) [2] y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) (Fabián, 2017, p. 86). Creados como resultado del contexto de la época, dado que existía una imperiosa necesidad de hacer frente a la crisis económica y controlar la inflación, legitimar los procesos electorales y atender las recomendaciones internacionales en derechos humanos. De esta manera, BANXICO se creó en 1993 como un ente autónomo a cargo de la política monetaria, el IFE en 1996 con la responsabilidad de organizar las elecciones y la CNDH en 1999 con el objetivo de promover y defender los derechos humanos (Dussauge, 2015, p. 227).

En la actualidad ha habido cambios en la organización de los poderes del Estado, puesto que: “las tareas del poder público han crecido de manera exponencial y sus modos de operación y vinculación interorgánica se han vuelto [demasiado] complejos” (Uribe, 2020, p. 16). Lo que ha originado, desde 2006, la creación de nuevos OCA en México para atender funciones esenciales del Estado que demandan un alto grado de imparcialidad, tales como la generación de la estadística nacional, el desarrollo de las telecomunicaciones, la libre competencia económica, el acceso a la información pública y protección de datos personales, la medición de la pobreza y evaluación de programas sociales, y la procuración de justicia. A continuación, se listan los llamados “OCA de segunda generación” de acuerdo con Acuayte (2020) y el año en que se les otorgó la autonomía constitucional:

· Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 2006.

· Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), 2013.

· Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), 2013.

· Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), 2014.

· Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2014. [3]

· Fiscalía General de la República (FGR), 2014.

Es relevante precisar que la proliferación de estos organismo ha sido catalogada por algunos autores como “autonomitis”, entendida como la tendencia de solucionar todas las deficiencias del gobierno a través de la creación de este tipo de organismos (Dussauge, 2015, p. 230). De igual forma, se argumenta que no atienden las demandas de la democracia con su simple existencia, dado que la autonomía no es una panacea mediante la cual se puedan resolver todos los problemas de la sociedad (Akerman, 2016, p. 207). Sin embargo, tanto en México como en otras partes del mundo, han demostrado tener un alto potencial para contribuir en la consolidación de la democracia, siempre y cuando cuenten con mecanismos de coordinación, control y rendición de cuentas, además de mantener sensibilidad ante los cuestionamientos y demandas de la ciudadanía.

En este mismo sentido, se plantea que los precitados organismos no promueven la democracia y el Estado constitucional per se, ya que en la realidad algunos: “repiten los vicios y deficiencias de las instancias de autoridad tradicionales” (Cárdenas, 2020, p. 13). También se sostiene que su autonomía tiene elevados costos y pocos beneficios, por lo cual es indispensable la búsqueda de un punto de equilibrio entre la independencia de estas instituciones y su corresponsabilidad con otros órganos del Estado (Camarena, Guim y Zorrilla, 2021, p. 95). A partir de estos planteamientos, se identifica la existencia de ventanas de oportunidad que deben ser aprovechadas para fortalecer su diseño, a efecto de impedir que se transformen en organismos burocráticos costosísimos y distantes de las demandas sociales y los derechos humanos que pretenden garantizar por medio del cumplimiento de sus atribuciones.

APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

1. Delimitación y características esenciales

Los organismos constitucionales autónomos son entes públicos de reciente creación destinados al ejercicio de funciones esenciales con un alto grado de especialización, que juegan un papel fundamental en la configuración y dinámica del Estado, así como en la redefinición del ejercicio del poder (Martínez, 2015, p. 123). Esta clase de organismos se establecen dentro del texto constitucional, poseen existencia propia y son independientes delos poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Por lo tanto, se advierte que los OCA llevan a cabo un conjunto de atribuciones fuera de los intereses partidistas y de grupo, además de que: “se sitúan al mismo nivel de los poderes tradicionales del Estado, con los que guardan una relación de coordinación y control” (Fabián, 2017, p. 119).

La incorporación de dichos organismos en la estructura de los Estados contemporáneos modifica la teoría de la división de poderes consolidada por Montesquieu (1906). Pues estos se definen como: “entes autónomos establecidos expresamente en la constitución, con un mandato supremo, caracterizados por una competencia específica y un conjunto de facultades en grado supremo, que deben ejercer en condiciones de total independencia” (Pedroza, 2020, p. 217). Por ende, los referidos organismos representan nuevos espacios institucionales para la aplicación del poder público en favor de los derechos humanos, que por su naturaleza requieren de mayor especialización técnica e imparcialidad en su observancia.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación señala que los elementos esenciales de los repetidos organismos son los siguientes: estar establecidos en la Constitución Federal; tener relaciones de coordinación con otros órganos del Estado; autonomía e independencia funcional y financiera; y atención de tareas primarias u originarias del Estado (Tesis P./J.20/2007). De acuerdo con esto, los referidos organismos cuentan con un ámbito de competencia exclusivo, plena autonomía y un rango equivalente al de los poderes clásicos. Igualmente, se observa que son una respuesta institucional ante el incremento y complejidad de las responsabilidades del Estado, los vicios de las autoridades tradicionales, la necesidad de fortalecer la democracia y el ejercicio de los derechos humanos.

Una característica en la que se debe profundizar es su autonomía dentro del orden constitucional, ya que, este tipo de organismos cuentan con autonomía técnica, de gestión, presupuestal-financiera, jurídico- normativa, orgánica y funcional. Por un lado, la autonomía técnica supone la libertad para definir los métodos y procedimientos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Mientras que, la autonomía de gestión consiste en la facultad para administrar sus recursos y decidir sobre su funcionamiento y organización interna. Por su parte, la autonomía presupuestal -financiera alude a la potestad para determinar sus gastos, integrar su presupuesto y ejercer como lo consideren pertinente los recursos financieros asignados, sin autorización de otro ente público; razón por la que disponen de un patrimonio individual (Núñez, 2017, p. 120).

En cuanto a la autonomía jurídica-normativa se refiere al hecho de que estas instituciones cuentan con personalidad jurídica propia, así como la capacidad de autorregularse a través de la emisión de un conjunto de reglas enfocadas a delimitar su organización y funcionamiento (Fabián, 2017, p. 89). Ahora bien, la autonomía orgánica supone la existencia y organización independiente respecto de otros órganos del Estado, por lo que no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales. Por último, la autonomía funcional atiende a la competencia para ejercer de manera plena y exclusiva una serie de funciones específicas y distintas a las que corresponden al poder legislativo, ejecutivo y judicial.

2. Relación con el Estado constitucional y los derechos humanos

El Estado constitucional representa un nuevo paradigma en comparación con el modelo del Estado legislativo o de derecho, que se centra en la supremacía de los valores, prerrogativas y principios establecidos en la Constitución (Ferrajoli, 2006, p. 114). Para éste resulta trascendental que el texto constitucional reconozca y garantice los derechos humanos contenidos en los diversos tratados internacionales en la materia, ya que su ejercicio es indispensable para el desarrollo de la democracia y la configuración de una sociedad más justa. De este modo, se puede argumentar que el Estado constitucional expresa: “una concepción muy fuerte de los derechos humanos como fundamento y fin del Estado y del orden jurídico” (Cárdenas, 2017, p. 105).

Los derechos humanos son la base sobre la que se instituyen los Estados contemporáneos, en vista de que su reconocimiento, garantía y ejercicio es nodal para el desarrollo pleno de la sociedad, la cultura y protección de estos derechos que se generan a través de: “los instrumentos jurídicos —universales y regionales— y el orden constitucional de los Estados comenzaron a incidir en la concepción del poder público y en los modos y límites de su ejercicio” (Uribe, 2020, p. 10). Es decir, se advierte que en el Estado constitucional los derechos humanos modifican las nociones clásicas del poder.

El reconocimiento y garantía de los derechos humanos, así como el proceso de transición democrática, han ocasionado la aparición de nuevas funciones a cargo del Estado (Moreira, 2010,p.10). El incremento de las tareas estatales ha influido en la modificación de su estructura, puesto que es imperioso establecer una serie de mecanismos e instituciones en el orden constitucional que contribuyan al control del poder público y la tutela de los derechos humanos. Debido a la complejidad técnica, la sensibilidad social y la trascendencia de determinadas obligaciones del Estado se han creado organismos enfocados en el ejercicio de funciones especializadas, mismos que poseen un rango constitucional y se ubican a la par de los poderes tradicionales (Farah, 2014, p. 23).

En México, al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, el surgimiento de los multi citados organismos se vincula con la incapacidad de los poderes clásicos del Estado, principalmente del ejecutivo, para atender las exigencias del proceso de democratización y las responsabilidades provenientes de la inclusión de ciertos derechos humanos en el texto constitucional (Martínez, 2015, p. 140). Así, se sostiene que aquéllos buscan resolver las deficiencias de las autoridades tradicionales al ocuparse de tareas del Estado que demandan un alto grado de imparcialidad y especialización. Por ello, la autonomía constitucional de estos organismos es una vía a la que se recurre: “cuando se considera que alguna de las funciones estatales, por su importancia, requiere de contextos institucionales distintos a los de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial” (Serrano, 2014, p. 218).

Por ello, los OCA son una respuesta institucional para garantizar la tutela de los derechos humanos reconocidos en la norma suprema del Estado, dado que nacen con la intención de contribuir a la instauración de la democracia y garantizar la dignidad de las personas. Este tipo de organismos se caracterizan por: “la defensa de los derechos humanos y el control, en el ámbito de sus competencias, de la conducta de las autoridades depositarias del poder público” (Gómez, 2015, p. 274). De esta manera, se propone que aquéllos son instituciones de carácter democrático destinadas a la protección de los derechos humanos, específicamente de aquellos que por su naturaleza deben quedar fuera del ámbito de influencia de los poderes tradicionales.

ANÁLISIS COMPARATIVO SOBRE EL FUNDAMENTO DE LA EXISTENCIA DE LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN MÉXICO

De acuerdo con los apartados anteriores, se establece que los OCA son entes estatales con plena autonomía, que en el caso particular de México surgieron a partir de la década de los noventa como parte del proceso de transición democrática y la garantía de los derechos humanos. En este apartador, se realiza un análisis comparativo con el objetivo de identificar en la práctica cuál es la razón de ser de estos organismos y, en consecuencia, verificar la hipótesis planteada para este estudio. Es importante precisar que se opta por la técnica de la comparación porque permite conocer los patrones de similitudes y diferencias entre un determinado número de casos, así como generar conclusiones mediante los resultados obtenidos (Ragin, 2007, p. 177).

Para llevar a cabo esta comparación es indispensable determinar las variables que se contrastarán entre cada uno de los casos seleccionados, a efecto de estructurar el análisis y precisar los aspectos a observar. Por consiguiente, la primera variable es la institución de la que dependían antes de constituirse como OCA, en virtud de que resulta nodal conocer sus antecedentes, el poder púbico del que formaban parte y la evolución que han tenido (Dussauge, 2015, p. 228). La segunda variable se centra en los motivos principales para otorgarles autonomía plena dentro del texto constitucional, para comprender las razones que hicieron necesario que éstos órganos del Estado mexicano fueran independientes de los poderes tradicionales. La tercera y cuarta variables se encuentran relacionadas porque consiste en el año que se le concedió autonomía constitucional a cada una de las instituciones seleccionadas y el artículo de la Constitución donde se establece dicha autonomía. La fecha en la que se reconoció la autonomía a los diferentes OCA en México es importante, ya que permite ubicar el contexto en el que surgieron estos organismos, es decir, la situación económica, política y social del país. De igual forma, su fundamento constitucional representa una condición necesaria para su existencia, considerando que tienen que contar con un mandato expreso y un marco de garantías en el orden constitucional para el ejercicio independiente de sus atribuciones (Matute, 2015, p. 32).

Por otro lado, el actuar de los OCA contribuye a garantizar el ejercicio de los derechos humanos reconocidos en el texto constitucional, por lo que, son fundamentales para la atención de las demandas sociales y los problemas complejos a los que se enfrentan los Estados contemporáneos (Flores, 2019, p. 37). En esta lógica, la quinta variable del análisis comparativo estriba en el objetivo principal de cada uno de los organismos seleccionados para delimitar la materia y funciones específicas en las que se enfocan sus actividades. Por último, la sexta variable son los derechos humanos cuya materialización buscan asegurar los mencionados organismos.

Para la realización de este ejercicio comparativo se seleccionaron los organismos de alcance nacional establecidos en la CPEUM, con excepción del CONEVAL que en la realidad continúa operando como un organismo descentralizado por falta de su normatividad secundaria. De este modo, el análisis retoma los ocho organismos que actualmente funcionan en México, con el propósito de contrastar las variables previamente enunciadas e identificar las similitudes y diferencias que existen entre cada uno de ellos. Lo anterior, para contar con elementos suficientes que permitan desarrollar generalidades basadas en la diversidad observada en torno al fundamento ontológico de este tipo de instituciones en el país (Ragin, 2007, p. 180).

A continuación, se presenta una matriz con la comparación de los 8 organismos seleccionados a partir de las variables asociadas a su existencia y razón de ser dentro del contexto mexicano. La elaboración de este cuadro parte de la revisión documental en la materia, concretamente de la normatividad que rige su actuación, los textos especializados y los estudios sobre estas instituciones. Para procesar y sistematizar la información que determine con base en lo observado en la realidad, los patrones causales que explican los elementos sobre los que se fundan éstos entes públicos.

Tabla 1. Cuadro comparativo sobre el fundamento ontológico de los OCA en México.

Tabla 1

Cuadro comparativo sobre el fundamento ontológico de los OCA en México

Organismos constitucionales autónomos (OCA) | V1: Institución de la que dependía antes de su autonomía | V2: Principales motivos para su autonomía constitucional | V3: Fecha de otorgamiento de su autonomía constitucional | V4: Fundamento constitucional | V5: Principal objetivo | V6: Derecho humano que garantiza
1. Banco de México (BANXICO) | Secretaría de Hacienda y Crédito Público. | Presión internacional, inestabilidad económica, crisis financiera y necesidad de asegurar su independencia. | 20 de agosto de 1993. | Artículo 28, párrafo sexto. | Procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional. | Derecho al desarrollo.
2. Instituto Nacional Electoral (INE). | Secretaría de Gobernación. | Apertura del sistema político, desconfianza en las elecciones, falta de legitimidad de la autoridad electoral y presión ciudadana. | 22 de agosto de 1996. | Artículo 41, fracción V, apartado A. | Organizar las elecciones federales y locales, estas últimas en coordinación con los organismos locales. | Derecho a votar y ser votado, así como a la asociación política.
3. Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). | Secretaría de Gobernación. | Presión internacional, protestas sociales, violaciones a los derechos de las personas, organismos y tratados internacionales en la materia, y liberación económica. | 13 de septiembre de 1999. | Artículo 102, apartado B. | Asegurar la protección, observancia, promoción y estudio de los derechos humanos reconocidos en la Constitución. | Promoción y defensa de los derechos humanos.
4. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). | Secretaría de Hacienda y Crédito Público. | Recomendaciones internacionales, la revolución tecnológica, el libre mercado y la necesidad de imparcialidad en su actuación. | 7 de abril de 2006. | Artículo 26, apartado B. | Regular la captación, procesamiento y publicación de la información de interés nacional. | Derecho a disponer de información de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional.
5. Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). | Secretaría de Comunicaciones y Transportes. | Existencia de monopolios, apertura y libe competencia, ineficiencia de los servicios de telecomunicaciones y desarrollo tecnológico. | 11 de junio de 2013. | Artículo 28, párrafo décimo quinto. | Regular, promover y supervisar el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. | Derecho a acceder a las tecnologías de la información y la comunicación, además de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones (incluido el de banda ancha e internet).
6. Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE). | Secretaría de Economía. | Presión internacional, liberalización del mercado, corrupción, prácticas monopólicas, ineficiencia y demanda de imparcialidad en su actuación. | 11 de junio de 2013. | Artículo 28, párrafo décimo cuarto. | Garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, y las concentraciones. | Derecho a la libre concurrencia y competencia económica.
7. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). | Secretaría de la Función Pública. | Alternancia política, incremento de la participación ciudadana, organismos y tratados internacionales, y apertura del gobierno. | 7 de febrero de 2014. | Artículo 6º, apartado A, fracción VIII. | Garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales. | Derecho de acceso a la información y a la protección de datos personales.
8. Fiscalía General de la República (FGR). | Presidencia de la República. | Niveles de delincuencia, violencia en el país, discrecionalidad y corrupción en la procuración de justicia, tratados internacionales en materia de derechos humanos y adopción del sistema penal acusatorio. | 10 de febrero de 2014. | Artículo 102, apartado A. | Perseguir ante los tribunales todos los delitos del orden federal. | Derecho a la procuración de justicia.

Fuente: elaboración propia con base en la CPEUM, LBM, LGIPE, LCNDH, LSNIEG, LFTR, LFCE, LGTAIP, LFGR, Dussauge (2015), Astudillo y Córdoba (2010), Galindo (2011), Sojo (2015), Levy (2015), Palacios (2015), Núñez (2017) y Gómez (2015).

De acuerdo con lo establecido en la matriz anterior, se observa que hay homogeneidad entre las variables, vinculadas con el fundamento de la creación de de los OCA en México, ya que presentan similitudes entre los diversos casos seleccionados. En términos generales, las coincidencias identificadas se deben a que estos surgieron como parte de la transformación de los Estados contemporáneos, para consolidar sus sistemas democráticos y dejar atrás las prácticas autoritarias del pasado Acuayte, 2020, p. 213), como ya se mencionó anteriormente. Por tanto, la autonomía constitucional que los caracteriza forma parte de los esfuerzos institucionales por contar con entes públicos imparciales, especializados y eficientes que garanticen las libertades y derechos de la ciudadanía.

En relación con la primera variable, se entiende que las ocho instituciones seleccionadas previo al otorgamiento de su autonomía constitucional dependían de algún órgano del poder ejecutivo federal, es decir, esta clase de organismos en México se encargan de tareas que antes dirigía el presidente de la república. Asimismo, aquéllos coinciden en algunos motivos de su autonomía, dado que derivan de los compromisos adquiridos a nivel internacional, la falta de legitimidad, el incremento de la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, la corrupción, ineficiencia y discrecionalidad de las autoridades que los antecedieron. En este sentido, en el contexto mexicano, derivan de la necesidad de contar con instituciones capaces de atender los derechos y preceptos en que se basan los regímenes democráticos.

Respecto a la fecha en que se les concedió plena autonomía en el texto constitucional se aprecia que, a excepción del INEGI, ocurre en la década de los noventa y en la segunda década de los dos mil, misma que coincide con los inicios del proceso de apertura política y la reforma constitucional en materia de derechos humanos, respectivamente. Por otra parte, la mayoría de este tipo de organismos tienen su fundamento en la parte dogmática de la Constitución, específicamente, dentro del artículo donde se reconoce el derecho humano que pretenden garantizar a los ciudadanos. Por ello, se sostiene que en México constituyen una respuesta institucional para contar con espacios de poder imparciales que contribuyan a asegurar el ejercicio de los derechos humanos, en los que las autoridades tradicionales han fracasado.

Sus objetivos se centran en realizar funciones esenciales a cargo de los Estados constitucionales contemporáneos, tales como: el desarrollo económico, el sistema electoral, la promoción y defensa de los derechos humanos, el procesamiento de la información de interés nacional, el acceso a los servicios de telecomunicaciones, la competencia económica, la transparencia y la procuración de justicia. De igual forma, esta clase de organismos dirigen sus actividades hacia la garantía de ciertos derechos humanos reconocidos en el texto constitucional, mismos que demandan un alto grado de especialización e imparcialidad para asegurar su ejercicio por parte de todas las personas. Así, se indica que son instituciones dedicadas a la materialización de prerrogativas inherentes a la dignidad humana e indispensables para la vida democrática del país.

Con base en el análisis comparativo efectuado, se advierte que dichas instituciones forman parte de los profundos cambios en la configuración de los Estados contemporáneos, derivados de la lucha que múltiples actores nacionales e internacionales han emprendido en favor de la democracia, el reconocimiento y la garantía de los derechos humanos (Uribe, 2020, p. 9). Esos organismos surgen en el marco del proceso democrático en México con la responsabilidad de coadyuvar al cumplimiento de los principios y prerrogativas que defiende esta forma de gobierno. De este modo, se plantea que su fundamento ontológico, es decir, la razón de ser, son los derechos humanos que pretenden garantizar. La esencia de estas instituciones públicas, además de su inherente establecimiento en la Constitución y plena autonomía, se ubica en los derechos fundamentales cuyo ejercicio constituye su principal objetivo.

Los puntos anteriores son clave para comprender la naturaleza e importancia de las mencionadas instituciones. Ya que actúan como: “límites a la autoridad del poder del Estado nacional y gestores de valores y principios del orden normativo internacional en el régimen jurídico interior” (Matute, 2015, p. 33). Nuevamente, esta clase de organismos son vitales para el cumplimiento de las funciones del Estado constitucional vinculadas a la garantía de los derechos humanos.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con lo expuesto, se concluye que los OCA son entes públicos de reciente creación que modifican la estructura del Estado y el ejercicio del poder. Son organismos que surgen como parte de la transición democrática y el establecimiento del Estado constitucional, puesto que son trascendentales para la observancia de los principios, directrices y derechos humanos contenidos en la Constitución.

Esta clase de organismos han sido objeto de múltiples críticas que señalan que no han contribuido como se esperaba a la consolidación de la democracia y el Estado constitucional, pues en algunos casos repiten los vicios de las autoridades tradicionales, pierden legitimidad social y se alejan de sus objetivos, además de sus elevadísimos costos, comenzando por su amplia, enorme y costosísima burocracia. Sin embargo, la realidad demuestra que la existencia de los OCA en México ha coadyuvado al ejercicio de los derechos humanos en los que se fundan, mismos que hasta antes de su creación quedaban sujetos a la discrecionalidad y la incertidumbre. Actualmente, estos organismos forman parte activa de las relaciones de pesos y contrapesos dentro del Estado mexicano, debido a que intervienen en la discusión y atención de la agenda nacional en coordinación con los otros poderes. Por tanto, es indispensable profundizar en su estudio, fortalecimiento, erradicación de vicios y reducción de sus elevados sueldos (123 funcionarios del INE ganan más que el presidente de la república) (Flores, 2022); con todo esto, constituyen una pieza clave de la vida democrática del país.

Los OCA son instituciones públicas establecidas directamente en la Constitución con plena autonomía e independencia de los poderes tradicionales, a efecto de contribuir a la atención de los problemas sociales y retos de los Estados contemporáneos (Núñez, 2017, p. 11). En este marco, se asume que son entes democráticos comprometidos con la garantía de los derechos humanos, por lo que deben responder al bien común, representar la pluralidad social, promover la participación ciudadana y favorecer el ejercicio de las prerrogativas y libertades de las personas en su ámbito de competencia. Lo anterior, con la finalidad de asegurar que el desempeño de sus funciones quede excluido de los intereses partidistas, de los poderes fácticos y de las autoridades centrales.

Derivado del surgimiento de estas instituciones como parte de los esfuerzos de los Estados contemporáneos por materializar los derechos humanos reconocidos en el orden constitucional y el derecho internacional, se señala que la garantía de dichas prerrogativas constituye el núcleo de su objeto (Cárdenas, 2020, p. 18). Así, se sostiene que los derechos humanos son la esencia sobre la que se basa la existencia de este tipo de organismos. En este sentido, se verifica la hipótesis del presente artículo, ya que desde una perspectiva teórica y práctica se observa que los derechos humanos incluidos en el texto constitucional conforman su fundamento ontológico, es decir, su razón de ser. Su existencia dentro del Estado mexicano a partir de los derechos humanos reconocidos en el texto constitucional es fundamental para comprender la importancia de esta clase de organismos. De este modo, se indica que son clave para la adopción de la democracia y el desarrollo del ciudadano, dado que se enfocan en garantizar a las personas el ejercicio de los derechos humanos. Su concepción como entes destinados a la tutela de los derechos humanos incluidos en la Constitución permite defender su permanencia, autonomía y paridad de rango frente a los poderes clásicos, a consecuencia de que representan espacios para el ejercicio imparcial del poder público y la materialización de los fines de los Estados contemporáneos.

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Notas

[1] A continuación, se refieren algunas de las principales publicaciones acerca del estudio de los aspectos antes mencionados de los OCA: Los Organismos Autónomos Constitucionales. La evolución de la División de Poderes y un proceso de integración al orden jurídico internacional de Carlos Matute (2015); Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional de Jaime Cárdenas (2015); Los órganos constitucionales autónomos en México: una visión integradora de José Fabián (2017); Los órganos constitucionales autónomos de Susana Pedroza (2020); y Autonomía de los órganos constitucionales de Enrique Uribe (2020).

[2] El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la CPEUM, en materia política-electoral. A través de dicho Decreto el IFE se transformó en una institución de carácter nacional denominada Instituto Nacional Electoral (INE).

[3] Es importante señalar que mediante el Decreto del 10 de febrero de 2014 referido con anterioridad también se le otorgó autonomía constitucional al CONEVAL, no obstante, continúa funcionando como un organismo descentralizado debido a que aún no se expide su ley reglamentaria.