Artículos

La Cosmovisión indígena y la mujer en la política. Reflexiones del caso mexicano.

The indigenous worldview and women in politics. Reflections of the Mexican case

Barrientos Zepeda, Eva

Eva Barrientos Zepeda

eva.barrientos@te.gob.mx

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Sala Regional Xalapa, Veracruz, México México

Ius Comitiãlis

Universidad Autónoma del Estado de México, México

ISSN: 2594-1356

Periodicidad: Semanal

vol. 2, núm. 3, 2019

iuscomitialis@uaemex.mx

Recepción: 28 Febrero 2019

Aprobación: 25 Abril 2019

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/137/13718091371809012/

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Resumen: Se revisa la generalidad de la evolución del derecho colectivo de los pueblos originarios al reconocimiento de su autonomía para ejercer su autodeterminación, así como las vicisitudes que implican las tradiciones que redundan en una discriminación por motivos prohibidos en la constitución, como garantía de la dignidad, igualdad y libertad de todas las personas. En ese sentido, se aborda la particular organización del tema en la legislación del estado de Oaxaca, y la evolución de la participación política de las mujeres indígenas, tanto en las elecciones realizadas mediante sistemas normativos internos, como en las elecciones para elegir las diputaciones del Congreso de la Unión.

El derecho a la autodeterminación indígena, como los demás derechos humanos, no es absoluto, y por tanto puede y debe restringirse para proteger otros bienes fundamentales o la esfera de derechos de otra persona o grupo que pueda resultar vulnerado de manera desproporcional. En ese sentido, se analiza el grado de vulneración que implica la inclusión de las mujeres en las elecciones indígenas.

Palabras clave: Pueblos originarios, Derechos humanos, Democracia, Participación política, Mujer.

Abstract: The generality of the evolution of the collective right of the indigenous peoples to the recognition of their autonomy to exercise their self-determination is reviewed, as well as the vicissitudes implied by the traditions that result in discrimination for reasons prohibited in the constitution, as a guarantee of the dignity, equality and freedom of all people. In that sense, the topic in the legislation of the state of Oaxaca is addressed, and the evolution of the political participation of indigenous women, both in the elections made through internal normative systems, and in the elections to elect the Congress.

The right to indigenous self-determination, like other human rights, is not absolute, and therefore can and must be restricted to protect other fundamental goods or the sphere of rights of another person or group that may be disproportionately harmed. In this sense, the degree of violation that implies the inclusion of women in indigenous elections is analyzed.

Keywords: Original peoples, Human rights, Democracy, Political participation, Women.

Abstract: The generality of the evolution of the collective right of the indigenous peoples to the recognition of their autonomy to exercise their self-determination is reviewed, as well as the vicissitudes implied by the traditions that result in discrimination for reasons prohibited in the constitution, as a guarantee of the dignity, equality and freedom of all people. In that sense, the topic in the legislation of the state of Oaxaca is addressed, and the evolution of the political participation of indigenous women, both in the elections made through internal normative systems, and in the elections to elect the Congress.

The right to indigenous self-determination, like other human rights, is not absolute, and therefore can and must be restricted to protect other fundamental goods or the sphere of rights of another person or group that may be disproportionately harmed. In this sense, the degree of violation that implies the inclusion of women in indigenous elections is analyzed.

Keywords: Original peoples, Human rights, Democracy, Political participation, Women.

La dinámica social de los humanos ha evolucionado a lo largo de su historia a través de distintas formas para organizar su convivencia y administrar sus recursos. Dependiendo cada época y contexto, la soberanía de quien o quienes establecían las reglas de convivencia y ministración, se justificaba por razones muy distintas: el imperio de la fuerza, la interpretación de la voluntad divina, el curso de la naturaleza, o bien la expresión de voluntad de sus integrantes.

En ese desarrollo se puede advertir que la soberanía para orientar el actuar de un grupo se relaciona íntimamente con la concepción de su realidad, en este caso, para justificar la fuente de la autoridad, situación que impacta en la imposición de los valores que conforman las convenciones sobre lo permisible en una sociedad, orden que para su trascendencia en generaciones se positiva en mandatos y prohibiciones de ley. Así, dependiendo de la cosmovisión de cada grupo y comunidad, se integran distintas convenciones sobre los integrantes que pueden participar en la toma de decisiones públicas: una persona, un grupo o la generalidad de la población; así como los requisitos y metodología para identificar con certeza a las personas con ese derecho.

En ese tenor, se “justificaron” tratos diferentes para determinadas personas como consecuencia de las decisiones y convenciones mayoritarias. Modelo de convivencia que se ha repetido en detrimento de los derechos de distintos grupos, con motivo de su estirpe, raza, sexo, religión, creencias o nacionalidad. En la organización social el empoderamiento de un grupo depende de la situación de inferioridad de otro, y aunque es una situación normal de la convivencia entre humanos dada la tendencia a lograr las mejores condiciones de supervivencia individual, concretar el contrato social como beneficio común de sus integrantes es un proceso que continúa (Ferrari, 2015, pp. 11-26).

En su momento, el germen de las discriminaciones justificadas evolucionó al grado de reconocer las invasiones de los países con mayores tecnologías como conquistas, que derivaron en la adaptación cultural de las personas indígenas de esos territorios derivó en el mestizaje que caracteriza al mundo contemporáneo; por ejemplo, desde los comienzos de la colonización de América, después de la segunda mitad del siglo XVI, se reconocía a los indígenas invadidos como barbaros, definición que acarreaba un rol de inferioridad ante los conquistadores civilizados.

En palabra de Clavero (2009) no se reconocían a los nativos un derecho propio y así independiente a la consideración del colonizador, un derecho que hubiera comenzado por permitirles, como aborígenes, plantearse según sus propios supuestos, conforme su propia cultura, la forma de aceptación o incluso de rechazo de la presencia de otros, de los foráneos.

En su momento, con llegada de la modernidad posrevolucionaria se adoptaron constituciones garantes de la división de poderes y la democracia como la forma de construcción social que permitiría evitar las arbitrariedades de los gobernantes indeseados impuestos por la fuerza, y procurar el bienestar general de las y los gobernados (Ferrajoli, 2018). Sin embargo, a pesar de que el concepto de igualdad fundamenta la soberanía popular, hasta que no se establecieron límites a la voluntad de los hombres, las leyes consolidaron el trato o condición subyugada de distintos grupos por su condición económica, color de piel y particularmente el sexo; en beneficio vedado o descarado de distintos grupos de poder (Lousada Arochena, 2015).

Fue hasta después de advertir las atrocidades del fascismo y los nacionalismos excluyentes que motivaron los grandes conflictos bélicos internacionales acaecidos a mediados del siglo XX, que los países acordaron establecer el reconocimiento de los derechos humanos como el límite al imperio de los hombres, tomando como eje el reconocimiento de igual dignidad para todas las personas y la obligación de los estados de garantizar los insumos necesarios para el ejercicio de sus derechos en igualdad de oportunidades para conseguir su desarrollo (Ferrajoli, 2018, pp. 11-16).

Este nuevo paradigma ha permitido justificar la necesidad de implementar medidas especiales para materializar la igualdad, al erradicar las acciones y motivos culturales de los distintos tipos de discriminación en detrimento de los derechos de la personas; labor que se puede identificar en los procesos de inclusión a la toma de las decisiones públicas –que como se dijo, conforman las convenciones sociales– de las personas integrantes de grupos minoritarios, o en condiciones de vulnerabilidad para ejercer su derecho de participación política, campaña que paulatinamente ha permitido visibilizar y comenzar a resolver situaciones históricas, como la segregación política de las mujeres y las terribles consecuencias de violencia ejercida en su contra en el ámbito privado.

Sin embargo, la democracia y los derechos humanos, parten de una cosmovisión distinta a la de los pueblos originarios de las distintas partes del mundo, por lo que la imposición de sus valores, instituciones y procedimientos, impacta en la concepción de las personas y su entorno, lo cual modifica su cultura y genera resistencia por parte de los grupos que prefieren mantener las creencias y costumbres que heredaron de tiempos previos a las conquistas, y que en el paradigma de garantía de la libertad, tienen derecho a hacerlo, mientras no afecten el orden público o el bienestar de sus integrantes.

Es así que, en los últimos años, diversos Estados de América Latina han reconocido y regulado los sistemas normativos internos como resultado de la lucha por el derecho de los pueblos originarios a su autonomía, a la independencia de su participación política y a su integración a la dinámica estatal con respeto a su cultura, a través de la adopción de tratados internacionales que han derivado en recomendaciones generales y casos contenciosos ante tribunales internacionales, que han abierto la pauta para el fortalecimiento de sus derechos.

Sin embargo, la obligación estatal se polariza por un lado entre el respeto a los usos y costumbres de las comunidades indígenas y la garantía de los derechos humanos de sus integrantes, y por otro, a la inclusión de sus integrantes en los procesos constitucionales sin que deban abandonar su cultura para poder participar en las funciones y acudir ante sus autoridades; lo cual se agudiza porque las razones que justifican las dinámicas sociales y administrativas de las culturas originarias parten de motivos que en apariencia colisionan con los valores de la democracia occidental. En ese sentido, el punto medio entre el respeto de la cultura que se pretende preservar, y la garantía mínima de los derechos humanos de sus integrantes –que son gobernados a los que no se puede permitir actuar en su perjuicio o el de sus semejantes– resulta en todo un reto para los juzgadores, encargados de garantizar esa armonía.

Las colisiones de derechos humanos que se resuelven en las controversias político-electorales de un pueblo originarios representan un reto especial al abordar casos donde estén vinculados temas de género y procesos normativos internos, el uso del término “indígena”, para calificar a los pueblos originarios de una región, no debe dar pie a generalizaciones: cada cultura es un universo en sí mismo y debe ser abordada con sus particularidades. No hay una fórmula de aplicación universal para la ponderación de derechos aplicable a todos los casos en concreto, sino que se debe de estudiar el contexto particular de cada caso, no sólo desde la óptica de los derechos humanos, sino de cada pueblo.

La participación de las personas indígenas en las decisiones estatales, y al interior de su comunidad, es una dinámica que sigue en construcción, toda vez que el principio de universalidad y la prohibición de excluir injustificadamente a las personas que tienen expectativa de participar y se ven afectadas por las decisiones de su gobierno, ha implicado una problemática particular para no caer en extremos y mantener nuestra integración multicultural.

Máxime cuando se ha obtenido de la experiencia, que para garantizar la autonomía de los pueblos originarios hay que respetarla –dilema de la legitimidad de las autoridades al dificultarse la ejecución de sus determinaciones– de donde se advierte el reto de garantizar sus derechos con la mínima intervención del Estado, devolviendo la solución de los conflictos, en la medida de lo posible al seno de la misma comunidad indígena.

La experiencia del Estado Mexicano, así como los diversos tipos de participación política de sus pueblos y de sus mujeres, resulta útil para analizar la problemática, al ser un tema que no se limita a lo jurídico o político, sino que se extiende a lo cultural, toda vez que la intervención judicial o política en los temas de esta coyuntura, en ocasiones resulta en un choque que afecta la identidad del pueblo originario y por ende, a la democracia misma, ya que la universalidad se enriquece con la diversidad, y sólo se garantiza con el respeto de la identidad de cada persona.

Sin embargo, ante la amplitud del tema, me centraré en los derechos políticos electorales y el papel de la mujer indígena en México, en el marco de los estándares interamericanos, con sus particularidades en el estado de Oaxaca y correspondientes efectos a nivel nacional, para propiciar una mayor profundización del tema.

PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS, SUS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES

Precisamente al reconocernos diversos se advierte la necesidad de cuidar la comunicación para hacerla efectiva, ya que cada persona, dependiendo su origen, decisiones y experiencia, tiene una forma distinta de concebir el mundo, de lo que resulta indispensable exponer la integración de los conceptos que convergerán en un discurso para que logre su objeto (Habermas, 2018), lo que en el presente trabajo nos lleva a definir el primer lugar lo que se entiende por pueblos y comunidades indígenas.

El Pacto 169 de la Organización Internacional del Trabajo –adoptado apenas en 1989, después del primer instrumento sobre el tema de 1957– identifica a las personas indígenas por descender de poblaciones que habitaban el territorio de un país bajo sus propias normas en la época previa a la conquista, la colonización o la modificación de las fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

Y es particular la situación de los pueblos indígenas de los países “independientes”, ya que supone una soberanía cooptada por la colonización, que de algún modo se recupera tras conseguir su independencia, pero la exposición de generaciones de sus integrantes a las formas de los gobiernos invasores modifica en muchos casos su cosmovisión, por lo que mantienen –adaptan– las instituciones impuestas o generaron otras distintas a las que tenían antes de la conquista. Los Estados independientes se deben a la protección de sus pueblos originarios, al ser el germen de su cultura e identidad a pesar de los procesos coloniales, y por tanto su protección se reconoce como un derecho humano de todas y todos los gobernados que se identifican o no, con las culturas originarias de su territorio.

La importancia de los pueblos originarios en América Latina se subraya por su presencia en más de 17 países, lo que permite naciones ricas en tradiciones, costumbres y con integraciones que resultan de procesos multiculturales. Sin embargo, secuela de los procesos de colonización, los integrantes de esos pueblos han sufrido discriminación y marginación que han quedado documentado en diversos informes elaborados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Mujeres indígenas desaparecidas y asesinadas en Columbia Británica, Pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes e industrias extractivas, así como la violación de los Derechos de los Pueblos Indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales.

La discriminación de las personas integrantes de pueblos indígenas, entendida como el trato diferenciado injustificado en detrimento de sus derechos, es la que pone en riesgo su conservación, ya que sus integrantes se ven forzados a abandonar sus tierras, usos y costumbres, para integrarse en la dinámica occidental. El indígena que permanece en su cultura y en su comunidad, con su lengua y sus costumbres, es sujeto, pero no puede serlo para un ordenamiento donde no cabe, lo es, podría serlo si lo abandona (Clavero, 2009).

En ese sentido, el rol de inferioridad impuesto a las personas integrantes de los pueblos originarios durante los procesos de colonización trasciende a los países independientes, al arraigarse una construcción cultural de las personas indígenas relacionado con la ignorancia y la servidumbre, como consecuencia de su marginación, las limitadas vías de desarrollo y la concentración de la actividad económica en las urbes, donde se marcan las dificultades de comunicación que implica el lenguaje y la cultura. En ese sentido, la noción de asistencialismo necesario para la subsistencia de las personas étnicas durante la colonia, y la necesidad de adaptación a los sistemas poscoloniales por diferencias de idioma o cultura, mantienen a las personas indígenas en un rol de inferioridad y desprotección.

La prevalencia histórica de la situación de desventaja que ha implicado a las personas “ser indígena” ha tenido como resultado que a sus integrantes se cataloguen como grupos vulnerables, condición ante la cual los Estados tienen la obligación de respetar y garantizar sus derechos sin discriminación, de adecuar su normativa interna, así como de tomar medidas de protección especiales para garantizar y hacer efectivos sus derechos (Corte Interamericana de Derechos Humanos, s.f.).

La responsabilidad de la garantía se advierte entonces con un doble frente: que las personas indígenas no vean limitadas sus oportunidades por falta de inclusión o por discriminación en los mecanismos de ejercicio de sus derechos humanos, y que se mantengan en los posible sus costumbres y tradiciones sin ser sustituidas por las construcciones occidentales, sin que por ello dejen de recibir la protección debida para todas y todos los gobernados.

La forma de gobierno es una de las principales construcciones culturales de un pueblo, es por eso por lo que el primer aspecto a reconocer para abonar a la conservación de las culturas originarias es su autonomía de la institución estatal para administrar la convivencia y administración de los recursos de sus integrantes. Y por otra parte, se hace evidente la necesidad de crear mecanismos de inclusión en los procesos institucionales para lograr su participación sin que tengan que suplir su idioma o cultura.

Resulta oportuno delimitar dos conceptos clave para proseguir nuestro estudio. La cosmovisión indígena: La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus tierras tradicionales y recursos naturales, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia (Corte IDH, 2015); y los Derechos político electorales: “aquellos que reconocen y protegen el derecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política de su país” (CIDH, 2009). Tienen dos dimensiones, el derecho al ejercicio directo del poder y el derecho a elegir a quienes deben ejercerlo (CIDH, 2003).

De la sistematización de los conceptos enunciados se puede afirmar que los pueblos y comunidades indígenas también pueden ejercer derechos político-electorales; sin embargo, el régimen de implementación y garantía de esos derechos humanos –a la luz de la reforma constitucional de 2011 al artículo 1° (DOF 10-06- 2011)– implica la dicotomía para respetar sus costumbres y tradiciones, así como su normativa interna, ya que los principios rectores de la participación política democrática, implican la participación de todos los habitantes del territorio en que tiene competencia la autoridad electa, sin que sea válida una decisión en que se excluya a una persona o grupo por alguna razón injustificada.

En ese sentido, en el ejercicio de los derechos político-electorales que les corresponden dentro de su autonomía para determinar y elegir sus propias formas de gobierno, no todas las costumbres son plausibles a pesar de su arraigo y justificación cultural, como la mutilación, el canibalismo o la exclusión injustificada de personas del grupo en la toma de decisiones o en la elección de sus autoridades.

Y al corresponder a todo derecho un sistema de protección judicial para su garantía, no han sido pocos los casos contenciosos que han resuelto las instancias nacionales e internacionales, en que ha sido necesario ponderar la protección de las costumbres de un pueblo, de los derechos humanos de sus integrantes, y las condiciones de gobernabilidad o violencia que puedan resultar de la intervención estatal. En ese sentido, dependiendo las particularidades históricas y sociales de cada grupo, puede ser justificable que algunos de sus integrantes no participen activa o pasivamente en sus procesos comiciales, por condiciones muy distintitas, pero motivos muy similares a los que legitiman los requisitos de elegibilidad de los procesos comiciales para integrar los poderes del Estado (como lo es el caso del Tequio).[1] Así, los derechos político-electorales de los ciudadanos indígenas se despliegan en dos ámbitos, el de las elecciones federales y locales para elegir o ser electos como representantes populares en las instituciones nacionales de los tres niveles de gobierno, y el ámbito de su organización interna, donde tienen derecho a determinar sus formas de administración y la integración de sus autoridades, lo cual también implica el acceso a los medios de garantía para la protección de sus derechos en los dos ámbitos, tomando en cuenta que los procedimientos de la judicatura nacional no corresponden con los mecanismos internos de las comunidades para resolver sus conflictos, por lo que se deberá prestar especial atención para que la opción de acceso no implique por su complejidad –técnica, o de idioma– una simulación de la oportunidad de obtener justicia. Con lo anterior podemos englobar el bosquejo general de los derechos de participación política de las y los integrantes de los pueblos originarios, cuya regulación, implementación y grado de garantía varían entre los países independientes; junto con otros de sus derechos especiales como la consulta previa, la relación con su territorio de asentamiento, la preservación de sus costumbres espirituales, gastronómicas y medicinales, así como la solución interna de sus controversias.

Se puede distinguir entonces de los derechos de los integrantes de los pueblos indígenas de cara al entramado estatal, que deben ser los mismos de las personas no indígenas, sin discriminación alguna, salvo el derecho de pertenencia a la respectiva comunidad concreta (Clavero, 2009), lo cual les debe proteger de la discriminación por su adscripción cultural respecto de los occidentales, y de la discriminación por cualquier otro motivo al interior de sus comunidades. En ese sentido, se entiende que las restricciones de derechos humanos en los usos y costumbres indígenas, debe ser razonable en sus propias tradiciones, sin que pueda anular por completo el ejercicio de los derechos de una persona.

En ese sentido, el derecho colectivo de los pueblos indígenas a autodeterminar sus formas de gobierno y convivencia no puede llegar al extremo de impedir arbitrariamente la participación de algunas personas que de cualquier modo se verán afectadas por su ámbito territorial de aplicación (Pérez, 2013). Pero se deben atender cuidadosamente las particularidades de cada caso para comprender el contexto que configura cada conflicto, de tal manera que la intromisión de las autoridades estatales responsables de garantizar los derechos de las personas no genere mayores enfrentamientos que puedan derivar en violencia o ingobernabilidad, en detrimento de lo que deben ser la justicia y la administración efectivas.

LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES INDÍGENAS EN MÉXICO

En el territorio que hoy ocupa México, existen vestigios de la humanidad desde la Era Lítica –aproximadamente hace unos 35 000 años (Davis, 2016)– pero el desarrollo de las sociedades se puede advertir a partir de su asentamiento al superar la época nómada de cazadores e implementar el cultivo, asentándose aproximadamente 16 poblaciones que se podrían identificar por su convergencia etnolingüista,[2] y que se desarrollaron en sociedades jerarquizadas aproximadamente desde el año 1200 a.C. con los Olmecas del Golfo, hasta el año 1500 con los Toltecas, Mayas y Mexicas, previo a la Conquista e imposición de la Nueva España (López Austin y López Lujan, 2014).

Aunque los mexicanos obtuvieron su independencia en 1810 después de 300 años de imposición del Imperio de la Corona Española (Serrano, 2013), sus Constituciones de 1824 y de 1857 no incluían mención especial del derecho a la igualdad, en la última, se reconocía el derecho a la libertad y la protección de las garantías individuales, pero no hacía referencia alguna sobre los pueblos originarios. Incluso la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (en adelante CPEUM con sus reformas), no contemplaba una distinción entre indígenas y ciudadanos, sino que simplemente señalaba: “todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse o suspenderse”.[3]

Valdivia Dounce (2009) identifica cinco etapas de lo que reconoce como políticas indigenistas –corte o tipo de tratamiento estatal a la cuestión indígena– a lo largo del siglo xix mexicano:

1. 1. Exclusión (1910-1934). Aunque no fue diseñada ex profeso, se puede distinguir por la ausencia de indios en la formación nacional, y por tanto en la presencia y participación social.

2. Paternalismo (1934-1940). Se caracterizó por el reparto agrario, la creación del Departamento de Asuntos Indígenas en 1936 y el Primer Congreso Indigenista Interamericano en Pátzcuaro, Michoacán, en 1940, pero no se reconoció la autodeterminación de los pueblos indígenas, es decir, su derecho a decidir sobre su propio desarrollo.

3. Asimilación del indio a la vida nacional (1940-1976). Se postuló la desaparición de las diferencias culturales, lingüísticas y de formas de vida, en la suposición de que con esto también desaparecería la pobreza, en 1948 se creó el Instituto Nacional Indigenista, abocado a conseguir el acceso a la educación y a la salud de los indígenas, así como a estandarizar los precios de su cultivo.

4. Participación (1976-1988). Se tomaba en cuenta la opinión de los indios para la aprobación de los proyectos que técnicos propuestos por el Estado, sin permitirse aportaciones de los pueblos indígenas.

5. Reconocimiento de derechos (1988-2006). Reformas legales y acciones gubernamentales encaminadas a procurar un mejoramiento en la justicia para los pueblos indígenas.

Fue con la aprobación de la “Iniciativa de decreto que adiciona el artículo 4o de la CPEUM para el reconocimiento de los derechos culturales de los pueblos indígenas en México” en 1992 (DOF 28-01-1992), que se añadió un parágrafo a dicho artículo constitucional en el siguiente tenor: “La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca esta ley.”

La reforma corresponde con la adopción por México del Pacto 169 de la oit, publicado en el Diario Oficial de la Federación en agosto de 1990, y como se advierte, a pesar del reconocimiento Constitucional, se reservó al legislativo los alcances y medios para el desarrollode los elementos culturales de los pueblos indígenas (de la Garza Talavera, 2011). Sin embargo, la reserva constitucional de la previsión de la necesidad de intérpretes y la obligación de considerar su contexto fueron un avance, ya que se convirtieron en requisitos del debido procedimiento para las personas indígenas, que podía ser reclamada a través del juicio de Amparo.

En el 2001 (DOF 14-08-2001), se aprobó una reforma constitucional para legislar los derechos de los pueblos indígenas (pasando su contenido ampliado del artículo 4o al 2o de la CPEUM), sin sufrir modificaciones desde entonces, y además, en este se reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación[4] y, por ende, a la autonomía, entre otras cuestiones, para: a) Decidir sobre sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural; b) Aplicar sus sistemas normativos para la regulación y solución de sus conflictos internos; y c) Elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus propias formas de gobierno interno.

En general, la reforma definió dentro de la cpeum: a los pueblos indígenas, su libre determinación, los elementos de la autonomía indígena y el límite de la unidad nacional; de tal manera que no se crearía un estado dentro de otro estado, así como la separación de las autoridades tradicionales de las autoridades municipales, reservando a dicho nivel la posibilidad de autogobierno.

La nueva redacción del artículo 2° de la cpeum, identificó a los pueblos indígenas, como “aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas culturales y políticas, o parte de ellas”, que coincide con la definición del mencionado Pacto 169 de la OIT, y contempla a las comunidades integrantes de un pueblo indígena, que son las que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres; y en un ejercicio de maximización, reconoce los mismos derechos a las comunidades equiparables a los pueblos y comunidades indígenas sin perjuicio de los derechos de los últimos.

Por otra parte, se estableció el criterio para identificar o acreditar la identidad indígena a través de la auto-adscripción: La conciencia de la identidad indígena, deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas (Jurisprudencias 4/2012 y 12/2013, de 1 de febrero de 2012 y 30 de julio de 2013).

Y es que la identidad indígena, se desarrolla en un contexto cultural de involucración en las manifestaciones más representativas de una cultura, como pueden ser el idioma, las tradiciones, los usos y costumbres, etc., haciendo de todo ello su perfil representativo y de manifestación ante el mundo externo; por lo que “es muy probable que conlleve un alto sentido de solidaridad con su comunidad, con lo cual se acentúan los rasgos de identidad y se conserva y trasmite el ejercicio de tales usos y costumbres, en tres tipos de niveles configurativos de cohesión grupal: nivel físico material, nivel emocional y nivel ideológico reflexivo (Pérez, 2013, pp. 17-20).

En ese sentido, es importante distinguir entre el derecho humano fundamental colectivo de los pueblos y comunidades indígenas a la autodeterminación, como expectativa de no intervención por parte del Estado en su configuración política para proveerse de su desarrollo económico, social y cultural; de la autonomía, que integra el reconocimiento estatal de las autoridades indígenas en un marco de ejercicio de la autodeterminación con límite en el respeto a las autoridades y la organización nacional (López Bárcenas 2010, p. 60).

Así, la autonomía permite el ejercicio del autogobierno de los pueblos indígenas, que articula y engloba una serie de derechos específicos que constituyen sus manifestaciones concretas (Ramírez Barrios, 2013, p. 50):

1. Autodispocisión organizacional: autonomía para decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

Autodispocisión normativa: autonomía para aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de la cpeum y respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, especialmente, la dignidad e integridad de las mujeres.

Autodispocisión política: autonomía para elegir a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, y en el entendido de que debe garantizarse la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones.

Acceso efectivo a la justicia estatal: en el entendido de que se tomen en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetándose los preceptos constitucionales, en la resolución jurisdiccional de sus conflictos, y aquellos en que sean parte.

Con fundamento en la reforma, en mayo de 2003, el Ejecutivo Federal emitió un decreto por el cual creó la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas,[5] como una instancia administrativa para la formulación, ejecución y evaluación de los planes, programas y proyectos que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y coadyuvar al ejercicio de la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas.

Además, conforme a su texto, la implementación de la reforma inició desde lo local, al ordenar el reconocimiento de los pueblos, comunidades y derechos indígenas en las constituciones y leyes de las entidades federativas en los términos establecidos en la cpeum, en una concurrencia en que la implementación y primera garantía (de dar o no intervenir) corresponde a las entidades, mientras que la vigilancia y garantía de cumplimiento o mejor satisfacción se mantiene desde la esfera federal.

La lucha por el reconocimiento de los derechos político-electorales de los indígenas conforme a su propia cosmovisión ha sido un largo proceso legislativo que se ha tenido que afinar y corregir, tanto en el ámbito jurisdiccional como en el administrativo, situación que permea la coyuntura de la participación política de las mujeres en estos sistemas normativos; y que hoy en día se puede reconocer transversalmente como violencia política de género.

OAXACA, EL PRIMER ESTADO EN EJERCER LA GARANTÍA

Como se refirió, el territorio que ocupa hoy nuestro país estuvo poblado por un amplio abanico de concentraciones etno-lingüisticas con costumbres propias, que se congregaron bajo la organización de diferentes clanes, gobiernos y alianzas indígenas que fueron disueltas y sustituidas por la organización de la Nueva España. Pero la independencia no implicó el regreso a la administración indígena, sino que se procedió a la división territorial del régimen de la República Federal, a la que se añadió posteriormente la institución del municipio libre en 1914.

En ese sentido, los pueblos originarios que sobrevivieron culturalmente a la colonia y al periodo de exclusión de la conformación nacional, se encuentran distribuidos por el territorio nacional en asentamientos y con pertenencias culturales que no atienden a la división territorial y competencial de las entidades federativas, ni se reducen a la estructura y distribución territorial de los municipios del país.

Es por lo anterior, que ha resultado inviable en muchos estados que los integrantes de sus comunidades indígenas puedan organizarse para ejercer o exigir su derecho a autodeterminación, situación que se agrava por la condición de vulnerabilidad y desconocimiento de las prerrogativas de que son titulares las personas indígenas, dado lo marginado de sus asentamientos, las diferencias de lenguaje, el desconocimiento de las herramientas técnicas para lograr la garantía de sus derechos, la dificultad económica para conseguir asesoría, o el temor a los cacicazgos y represalias.

Sin dejar de lado los logros de comunidades como el Municipio de Cherán, Michoacán que obtuvo el reconocimiento judicial de su derecho a ser consultado y ejercer su autodeterminación en 2012, para efectos de nuestro estudio resulta pertinente repasar de manera general el desarrollo de la legislación del estado de Oaxaca,[6] ya que implementó un sistema híbrido para el ejercicio de la autodeterminación indígena: las comunidades de los municipios pueden decidir celebrar la elección de su Ayuntamiento a través de métodos tradicionales donde no intervienen los partidos políticos.

A partir de 1986 se comenzaron a incorporar en las leyes de Oaxaca algunas disposiciones relativas a la población indígena; se promulgó la Ley Orgánica de la Procuraduría para la Defensa del Indígena, organismo público encargado buscar el desarrollo social para los indígenas, expresado en el correcto ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y en la dignificación de su lengua y su cultura.

En 1990 se reforma la Constitución local para reconocer la composición étnica plural de la entidad, la validez del tequio, de las tradiciones y prácticas democráticas indígenas, y otorgar a los municipios la facultad de asociarse entre ellos libremente, tomando en cuenta su afiliación étnica e histórica. Asimismo, se reformó el entonces Código local, para instaurar a las autoridades municipales como garantes de la preservación del tequio, consagrar el régimen de protección genérico de usos y costumbres de las comunidades indígenas, así como el principio de que la ley debe respetar las prácticas democráticas de las comunidades indígenas y proteger sus tradiciones.

En 1994 se reforma el Código Electoral local para reconocer expresamente quince etnias indígenas, el reconocimiento y protección de sus lenguas, y la obligación del estado de impartir educación bilingüe e intercultural; en 1995 se establece el pleno reconocimiento y respeto a las tradiciones y prácticas democráticas para la conformación de las autoridades municipales de los pueblos indígenas; en 1997 se detallan las elecciones por el sistema de usos y costumbres; y en 1998 se reforma la Constitución local para reconocer a las comunidades indígenas como sujetos de derecho público, así como a los sistemas normativos internos de dichos pueblos y comunidades.

En ese tenor, se plasmó la autodeterminación de los pueblos indios, el carácter de tequio como equivalente al pago de contribuciones en especie y el establecimiento de una autoridad y un procedimiento para resolver las controversias derivadas de dicha prestación. Se reconocen los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas, así como la jurisdicción de sus autoridades tradicionales. Para el 2012 se reformó nuevamente el Código Local para resaltar la mediación administrativa en sus conflictos (Ramírez, 2013).

De acuerdo con la legislación referida, a partir de 1995 corresponde al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, Organismo Público Local Electoral del estado de Oaxaca (en adelante ieppco), la creación de un catálogo de los Municipios que elegirán a sus ayuntamientos por el sistema de usos y costumbres –que posteriormente cambió su referencia por la de sistemas normativos internos–, con lo que, en 1998 de los 570 municipios que conforman el estado de Oaxaca, 418 eligieron a sus ayuntamientos a través de métodos tradicionales, cantidad que continuó hasta el 2012, en que el Municipio de Cabecera Nueva, Oaxaca, solicitó nueva consulta en que determinó su voluntad de regresar al régimen de candidaturas independientes y partidos políticos.[7]

El procedimiento general tras la consulta en que se determina el sistema electivo municipal es el informe que hace el Municipio al ieppco sobre el procedimiento de elección, posteriormente, sólo interviene para brindar apoyo en la conciliación de conflictos y calificar la elección, correspondiendo a la comunidad preparar y desarrollar las asambleas electivas –incluyendo el cómputo y determinación de ganador–, así como levantar las actas correspondientes, para constatar ante la autoridad el apego al procedimiento informado. En la calificación de la validez de la elección, el ieepco califica el apego a las normas establecidas por la comunidad o a los acuerdos previos a la elección, que la autoridad electa hubiere obtenido la mayoría de los votos y la debida integración del expediente.

Ahora bien, los conflictos que se presentan en la preparación, celebración o calificación de los procedimientos seguidos en sistemas normativos internos, por la evidencia de su combate judicial ante el Tribunal Electoral del estado de Oaxaca a partir de 2006, ante la Sala Regional correspondiente a la Tercera Circunscripción y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la federación a partir de 2007, permiten advertir que se originan principalmente por motivos endógenos de la comunidad indígena, como la violación del principio de universalidad con supuesta justificación en sus tradiciones, o por la coexistencia obligada de diversas comunidades con tradiciones y autoridades distintas en un mismo municipio (Jurisprudencia 37/2014 de 29 de septiembre de 2014).

En ambos casos, ha sido delicada la conformación y atención al contexto de cada comunidad que ha tenido que desarrollar la jurisdicción electoral, para lograr ponderar la constitucionalidad de los sistemas normativos internos, para decidir si su justificación en un arraigo cultural era suficiente para impedir que el Estado garantizara los derechos fundamentales de las personas que no por ser indígenas dejan de ser protegidas por la cpeum. Sin embargo, el camino que al inicio pareció claro respecto a la nulidad de las elecciones que no respetaran el principio de universalidad, llevó en ocasiones a consecuencias no deseadas, como la imposibilidad reiterada de celebrar las asambleas a pesar de las ordenanzas judiciales, o que se volvieran a desarrollar de manera excluyente y violenta; o en el caso de la inclusión de las mujeres, la aparente imposición generó violencia política de género en su contra.

Por lo anterior, la jurisdicción electoral con la experiencia añadió un elemento más a la ponderación de validez constitucional de las elecciones celebradas mediante sistemas normativos internos: las condiciones de gobernabilidad, entendidas como los logros y esfuerzos realizados para conseguir la celebración de la asamblea, o bien la posibilidad de generar violencia o vacíos de gobierno.

SENTENCIAS RELEVANTES: SISTEMAS NORMATIVOS INTERNOS VS DERECHO DE PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES

La participación política es un derecho de todas las personas que pertenecen a un Estado y se ejerce conforme a sus leyes, y en el caso de los pueblos originarios, las personas lo ejercen de conformidad con sus tradiciones, costumbres, así como su derecho a la libre determinación y autoadscripción. Sin embargo, la realidad práctica de esos sistemas ha denotado la situación de desventaja y discriminación que viven las mujeres indígenas, al no permitírseles participar de forma activa o pasiva en sus comicios consuetudinarios, e incluso impedirles ejercer el cargo una vez electas.

En ese sentido, el contraste de la cultura occidental de los derechos humanos y la propia de nuestros pueblos indígenas ha permitido advertir que “la violencia y discriminación aluden a la estructura patriarcal y desigual en sus propias comunidades que lleva a la persistencia de costumbres y creencias que tienen efectos adversos en su salud y su desarrollo” (CEPAL, 2014).

En ese dilema se desarrollan los casos en análisis, que fueron resueltos por la autoridad jurisdiccional en favor de la participación de las mujeres –con fundamento en el principio de igualdad y no discriminación– de tal manera que, con el avance jurisprudencial contemporáneo pueda atenderse incluso la violencia política de género en los sistemas consuetudinarios, lo que refleja el gran quehacer de las y los juzgadores mexicanos.

Caso San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, Sup-rec-16/2014

En marzo de 2014, al resolver el recurso SUP-REC-16/2014, la Sala Superior estimó que dentro del proceso comicial no fueron observados los principios de universalidad y equidad previstos en la cpeum. Se denota la naturalidad y pertenencia cultural de la discriminación genérica de las mujeres en esa comunidad indígena, al punto en que, de los hechos que obran en el expediente, se desprende que Horacio Sosa Villa Vicencio, en ese entonces, Presidente Municipal, expresó: “ya cumplimos nuestra obligación de convocar a la asamblea y la asamblea determinó que no participaran las mujeres. Nosotros somos respetuosos de las instituciones y estamos abiertos al diálogo y todos queremos la paz social queremos que San Bartolo siga unido” (SUP-REC-16, 2014).

En el caso en cuestión, la ciudadana Abigail Vasconcelos Castellanos impugnó la Asamblea General Comunitaria realizada el 20 de octubre de 2013, a fin de elegir a los integrantes del Ayuntamiento de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, para el periodo 2014-2016, argumentando que las mujeres fueron discriminadas y que no existieron condiciones igualdad entre hombres y mujeres en la celebración de la Asamblea General Comunitaria.

Durante el desarrollo de la citada Asamblea General Comunitaria, algunos asistentes se pronunciaron a favor de que las mujeres participaran en la elección de los integrantes del Ayuntamiento y otros en contra de tal propuesta; finalmente la Asamblea determinó por mayoría de votos que las mujeres no eran elegibles; lo cual motivó que algunas ciudadanas se retiraran de la mencionada Asamblea General.

Al respecto, la Sala Superior consideró que la cpeum proscribe toda discriminación motivada por el género, y reconoce que tanto el varón como la mujer son iguales ante la ley. Por tanto, el principio de igualdad se configura como uno de los valores superiores del sistema jurídico nacional, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación.

En ese tenor, la Sala Superior determinó que en todos y cada uno de los actos en los que se desarrolla una Asamblea Electiva, se deben de observar, las normas y los principios previstos en las cpeum y los tratados internacionales, concernientes a la integración de los órganos del poder público; si en un proceso electivo, se impide la participación de las mujeres habitantes de una comunidad, en igualdad de condiciones con el género masculino, éste se considera violatorio de derechos fundamentales reconocidos por la cpeum y los tratados internacionales, lo que incide directamente en su validez, al resultar contraria a derecho.

Así, vinculó al ieepco y a los integrantes de la comunidad, a efecto de que en la elección extraordinaria a convocarse en breve plazo, lleven a cabo todas las actuaciones necesarias para garantizar la participación de las mujeres y los hombres en condiciones de igualdad, además que deberán informar a los integrantes de esa comunidad respecto de los derechos de votar y ser votadas de las mujeres, a fin de propiciar condiciones de igualdad sustantiva en el desarrollo de la elección de concejales.

Caso Guevea De Humboldt, Oaxaca, Sx-Jdc-148/2014

En este caso, el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, a pesar de la exclusión de las mujeres del padrón electoral de la comunidad y, por ende, de la elección municipal, validó los comicios sobre la base de los usos y costumbres; sin embargo, la Sala Regional determinó, que la exclusión de las mujeres de la elección de autoridades municipales configuraba un acto de discriminación.

En la especie, diez ciudadanas controvirtieron la resolución dictada por el Tribunal Estatal Electoral de Oaxaca que confirmó la elección municipal. Su inconformidad se basaba en que en la citada elección no se permitió la participación de las mujeres porque tradicionalmente así se han llevado a cabo sus comicios. Una vez comprobado que no se les permitió participar a las mujeres en la elección de las autoridades municipales se consideró que la autoridad municipal omitió garantizar el derecho de participación de las mujeres, pues a pesar de que, por las costumbres ancestrales de la comunidad, las mujeres han sido excluidas de la toma de decisiones por el simple hecho de ser mujeres y ello resulta discriminatorio.

En este sentido, las mujeres ni siquiera eran consideradas en el padrón municipal y, por tanto, no podían tener en práctica de manera plena su derecho, si de inicio no se encontraban en condiciones de formar parte del padrón electoral, con lo cual es claro que se omitió establecer mecanismos o propuestas encaminadas a incluir mujeres en las decisiones.

El Tribunal responsable justificó su actuación sobre la base de los usos y costumbres, sin tomar en cuenta que ese reconocimiento se encuentra supeditado a la igualdad de participación de las mujeres y hombres. En ese orden, la Sala Regional no compartió la conclusión a la que arribó el Tribunal Estatal pues, aunque reconoce una violación, declaró inoperantes sus agravios restringiendo los derechos de las actoras al atentar contra la equidad de género y la universalidad del sufragio.

San Antonio De La Cal, Centro, Oaxaca, Sx-Jdc-171/2014

La elección de esta comunidad ya había sido declarada inválida el 6 de marzo de 2014 mediante el juicio SX-JDC-31/2014, principalmente por la incorrecta publicitación de la convocatoria, que impidió el conocimiento general de la comunidad; determinación que se confirmó en el juicio SUP-REC-826/2014.

En cumplimiento de lo anterior, la elección extraordinaria fue celebrada y validada por el ieepco. Sin embargo, las y los ciudadanos inconformes promovieron juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano la jurisdicción local y federal, al considerar que excluyó a las mujeres para ejercer su derecho de votar y ser votadas, en específico para ocupar un cargo de elección popular.

La Sala Regional del tepjf determinó insuficientes las consideración del tribunal local que confirmó la validez de la elección, respecto a que por el simple hecho de que las mujeres fueron consideradas como candidatas en algunas ternas, no fueron excluidas en la elección, al pasar por alto que, si bien mujeres y hombres estuvieron en aptitud de participar en la asamblea general comunitaria en igualdad de condiciones, lo cierto es que dicha igualdad únicamente se dio en un plano formal, al concluir en un cabildo integrado exclusivamente por hombres, con lo que se hizo nugatorio, el derecho de las mujeres de acceder a los cargos de representación popular. Además de que la asamblea electiva extraordinaria dio inicio en la mañana extendiéndose hasta la madrugada del día siguiente, lo que tuvo como efecto la reducción del universo de electores tras la elección del presidente municipal, al punto en que para la elección del último concejal sólo quedaba el 14% de los asistentes.

Por tanto, si bien, en la elección de las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas deben aplicarse los sistemas normativos internos de la comunidad, ello no significa que, bajo el amparo del derecho constitucional y del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, puedan convalidarse situaciones o conductas tendentes a vulnerar otros derechos de igual valor.

Se precisó que las comunidades indígenas no se encuentran exentas de la obligación de avanzar en la igualdad entre mujeres y hombres, observando el principio de progresividad en el reconocimiento de los derechos fundamentales. Por lo que, si en el municipio en comento se han realizado elecciones en las que se da una participación abierta de las mujeres, en las que incluso éstas ya han accedido a ocupar cargos en el cabildo municipal, tal y como ocurrió en 2004 en que el Ayuntamiento estuvo integrado por dos mujeres, y en 2010, que fue electa una mujer para fungir como regidora propietaria, resulta contrario a dicho principio que en la elección revisada ninguna mujer resultó electa para ocupar algún cargo.

Con motivo en lo expuesto, la Sala Regional Xalapa del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación revocó la resolución del Tribunal Local de Oaxaca y declaró la invalidez de la elección, enfatizando que corresponde a las comunidades indígenas hacerse cargo de propiciar la efectiva inclusión de las mujeres en la toma de decisiones y materializar el derecho de ellas para acceder a los cargos públicos, en atención a la igualdad de género y el principio de progresividad.

Caso San Pedro Mártir, Ocotlán, Oaxaca, Sx-Jdc-7/2017 Y Sup-Rec-38/2017

En este municipio, en la primera elección de concejales realizada en septiembre de 2016, el cabildo quedó integrado sin mujeres, por lo que ante la inconformidad de la comunidad[8] se llegó a un acuerdo con la autoridad encargada de organizar la elección y se celebró una segunda asamblea comunal para elegir autoridades, en que se puso como requisito para las mujeres, que sus maridos hubieren prestado servicios a la comunidad.

El ieepco determinó que no existían elementos que permitieran establecer que se hubieran realizado las acciones suficientes, necesarias y razonables para que las mujeres ejercieran su derecho de participación política por la vía pasiva para ser electas, y calificó inválida la elección. Los magistrados del Tribunal local revocaron el acuerdo de la autoridad administrativa, ya que en su consideración la condición era correcta, ya que al tratarse de mujeres y no realizar cargos o servicios en su comunidad, era idóneo tomar en cuenta los trabajos realizados por sus esposos.

La Sala Regional Xalapa revocó la sentencia del Tribunal Electoral de Oaxaca, ya que consideró discriminatorio el requisito relacionado con el servicio que hubiese brindado el esposo, al ser dicha limitante un elemento ajeno que vulnera el derecho fundamental de las mujeres a la igualdad, ya no sólo frente al género masculino, sino frente al resto de las mujeres de la comunidad. Además de estimar que la autoridad tradicional no puede establecer en su derecho interno prácticas discriminatorias al ser contrarias al bloque de constitucionalidad.

La decisión de la Sala Regional tomó como fundamento el principio de igualdad y no discriminación, para considerar que las comunidades indígenas no pueden basar su derecho interno en prácticas discriminatorias. Sin embargo, la sala superior al resolver el SUP-REC-38/2017, determinó que no debía declararse la nulidad de la elección, puesto que se violentaría la libre determinación de la comunidad; toda vez que la obligación comunal para ser elegible se cumplía por unidad familiar y no en lo personal.

LA REFORMA DE 2015 AL ARTÍCULO 2°

Como se comentó, las reformas constitucionales de 1992 al artículo 4° y de 2001 al artículo 2° de la cpeum, fueron los mecanismos para reconocer paulatinamente los derechos de las comunidades indígenas a la autodeterminación y correspondiente reconocimiento de autonomía tanto política como para resolver sus propios conflictos. Sin embargo, el único límite constitucional a la autodeterminación política fue la garantía de participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones y la soberanía de los estados.

Con motivo de todas las arbitrariedades realizadas en detrimento de las mujeres, reiteradas en condiciones cada vez más violentas, el ieepco junto con los Tribunales Local y Federal han tenido que afinar sus estrategias ante una problemática que se evidenció con la suficiente visibilidad[9] para que, al tenor de la inclusión paulatina de más mujeres en el congreso de la unión, en mayo de 2015 (DOF 22-05- 2015), se publicara en el Diario Oficial de la Federación la reforma que consolida la protección política de las mujeres indígenas en la fracción III del artículo 2° de la cpeum, al establecer que se deberá garantizar la igualdadentre mujeres y hombres en el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.

En efecto, se modificó la redacción de la fracción referida, para establecer la obligación de garantizar que las mujeres y los hombres indígenas ejerzan su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados. Y como colofón a los diversos asuntos resueltos por el tribunal electoral del poder judicial de la federación, se estableció que en ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.

En ese sentido, retomando las etapas expuestas en la teoría de Dra. Valdivia Dounce, se podría advertir una sexta etapa del desarrollo de las políticas indigenistas, en este caso, orientada a garantizar los derechos humanos de las personas que se adscriben integrantes de un pueblo originario, estableciendo como límite los mínimos del Estado democrático, entendidos como los paradigmas derivados de la cosmovisión de igual dignidad, e igual libertad entre personas.

REALIDAD, LA REPRESENTACIÓN DE LA MUJER INDÍGENA EN MÉXICO

Otra perspectiva de la participación política de las mujeres indígenas se concreta en la postulación de candidaturas por los partidos políticos, ya que pueden ser autoridades responsables de incurrir en discriminación por las razones prohibidas por la cpeum, que entendidas en su sentido positivo se traducen en mandatos de inclusión para lograr la igualdad.

A partir de 2005, el Consejo General del otrora ife, a través del acuerdo INE/CG28/2005, advirtió 28 distritos que consideró indígenas al contar con un porcentaje mayor al 40% de dicha población, cantidad de distritos con presencia indígena que se ha mantenido hasta la emisión del diverso acuerdo INE/CG182/2014 con el que el Consejo General del ine. En ese tenor, es que se puede realizar la comparativa que evidenciará la inclusión de las mujeres de distritos indígenas o auto-adscritas indígenas en el Congreso de la Unión.

1. Proceso electoral 2006. De los 28 distritos considerados indígenas, sólo en 2 resultaron electas mujeres indígenas, en 12 hombres indígenas y en 14 las personas electas no se adscribían indígenas.

Proceso electoral 2009. De los 28 distritos considerados indígenas, sólo en 3 resultaron electas mujeres indígenas, en 7 hombres indígenas y en 18 las personas electas no se adscribían indígenas.

Proceso electoral 2012. De los 28 distritos considerados indígenas, sólo en 2 resultaron electas mujeres indígenas, en 5 hombres indígenas y en 21 las personas electas no se adscribían indígenas.

Proceso electoral 2015. De los 28 distritos considerados indígenas, sólo resultaron electos 6 hombres indígenas y en los otros 22 distritos las personas electas no se adscribían indígenas. Ninguna mujer indígena integró esa legislatura.

Tabla 1. Comparativa de personas indígenas electas

Tabla 1. Comparativa de personas indígenas electas

Fuente: elaboración propia con información obtenida del acuerdo INE-CG508/2017 del Instituto Nacional Elec- toral. Recuperado de https://igualdad.ine.mx/wp-content/uploads/2018/09/Acuerdo-INE-CG508-2017.pdf

Fuente: elaboración propia con información obtenida del acuerdo INE-CG508/2017 del Instituto Nacional Elec- toral. Recuperado de https://igualdad.ine.mx/wp-content/uploads/2018/09/Acuerdo-INE-CG508-2017.pdf

Como se advierte, la falta de una norma que establezca la obligación de los Partidos Políticos de postular candidaturas indígenas en los distritos con mayor población originaria, así como de integrar dichas postulaciones de manera paritaria, ha tenido como consecuencia la reducción paulatina de presencia indígena en el congreso, en especial de las mujeres indígenas, lo cual no es aceptable en el entendido del principio de progresividad de los derechos humanos, razón por la cual se advirtió la necesidad de hacer algo.

PROCESO ELECTORAL 2018

A través del Acuerdo INE/CG59/2017, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, aprobó la demarcación territorial de los 300 distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales, y advirtió nuevamente la existencia de 28 distritos con 40% o más de población indígena, lo que representa el 9.33% del total de los 300 distritos; entre los cuales se distinguen 12 distritos que cuentan con una población indígena mayor al 61%.

En ese sentido, el 8 de noviembre de 2017, el Consejo General del INE emitió el acuerdo INE/CG508/2017, en el cual estableció los criterios aplicables para la postulación de candidaturas para diputaciones de mayoría relativa, entre ellas, determinó la obligación de postular a ciudadanos indígenas en, al menos, 12 de los 28 distritos determinados como mayoritariamente indígenas (con más del 61% de población).[10] La medida fue cuestionada, ya que no garantizaba la competencia equitativa entre candidaturas indígenas y no indígenas, al dejar al arbitrio de los partidos los distritos en que postularían personas integrantes de los pueblos originarios. Con lo que se ponía en entredicho la efectividad de la medida.

Por lo anterior, el 13 de diciembre posterior, los magistrados de la Sala Superior del tepjf modificaron el acuerdo, aumentando a 13 el número de distritos donde las fuerzas políticas debían postular necesariamente candidaturas indígenas, además de respetar la paridad de género en la postulación: Tamazunchale en San Luis Potosí, Valladolid y Ticul en Yucatán, Huejutla de Reyes en Hidalgo, Tantoyuca en Veracruz, Tlapa en Guerrero, Teotitlán de Flores Magón y Tlacolula de Matamoros en Oaxaca, y Palenque, Bochil, Ocosingo, San Cristóbal de las Casas y las Margaritas en Chiapas.

Un detalle que agregó el Tribunal fue el reconocimiento por parte de la comunidad indígena a la cual se adscribieron las y los ciudadanos postulados en los distritos sobre los que se determinó aplicar la acción afirmativa. Al finalizar el proceso fueron electas 5 mujeres indígenas:

Bernarda Reyes Reyes Hernández de Distrito 7 de Tamazunchale en San Luis Potosí, quien obtuvo el 32.61% de los votos.

Irma Juan Carlos del Distrito 2 de Teotitlán de Flores Magón en Oaxaca quien obtuvo el 52.59% de los votos.

María del Carmen Obrador Narváez por el Distrito 1 en Palenque, Chiapas quien obtuvo el 53.63% de los votos.

Clementina Marta Dekker Gómez en el Distrito 5 en San Cristóbal de las Casas, Chiapas quien obtuvo el 49.72 % de los votos.

Alicia Muñoz Constantino del Distrito 11 por Las Margaritas, Chiapas quien obtuvo el 43.09% de los votos.

Aunque sólo una de las mujeres indígenas electas es originaria de un Distrito del estado de Oaxaca, lo cierto es que ha sido desde ese estado que se han realizado los avances para que cada vez más mujeres de nuestros pueblos originarios hagan patentes sus preocupaciones y propuestas en la configuración de nuestro sistema jurídico, para poder modificar desde el centro cultural coercitivo de nuestro pueblo, el lugar, condición y mejores oportunidades para nuestros pueblos.

Lo anterior, al hacer visibles los conflictos de las mujeres de sus comunidades para participar en su política interna –situación que las coloca en desventaja propicia para la discriminación interseccional o transversal– al promover la defensa de sus derechos ante las instituciones que, acertadamente, implementaron sus facultades para resolver con una perspectiva intercultural las complicaciones para lograr la universalidad de la participación, de manera cada vez más respetuosa de su autonomía.

Sin embargo, se debe recordar que las acciones afirmativas no son soluciones sino paliativos temporales a las costumbres nocivas para nuestra convivencia y desarrollo. Aún queda pendiente desarrollar herramientas para evolucionar como sociedad, para que las mujeres, pero especialmente nuestras indígenas, participen en la toma de decisiones públicas sin necesidad de cuotas ni expresiones de violencia, hasta entonces habremos evolucionado como sociedad.

REFLEXIONES FINALES

La Nación Mexicana es única e indivisible. La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

Sin embargo, es precisamente el balance entre la tradición, y dentro de ella la cosmovisión sobre la mujer, y la autodeterminación, el punto fino a dilucidar en los procesos de impartición de justicia, ya que la costumbre de no participación de las mujeres en la vida política de su comunidad, por mucho que se intente justificar en el ejercicio de su autonomía no puede transgredir los derechos que deben favorecer por igual a las mujeres y a los hombres.

Tal limitación a la autodeterminación podría parecer contraria a su protección Constitucional y Convencional de la misma, a menos que se logre advertir que la discriminación de las mujeres incide en la totalidad de un tejido social, ya que nuestro sistema se avoca a la protección integral de las personas, situación que impide la mínima tolerancia a las privaciones de las mujeres de una comunidad al goce de sus derechos, máxime los de carácter político que les permite desde un empoderamiento legítimo, modificar paulatinamente la situación de desventaja de otras mujeres.

Al surgir la discriminación de género de una concepción cultural del rol que corresponde a las personas según su sexo, las medidas para su erradicación deben apuntar al cambio cultural, paulatino y progresivo, ya que la intromisión de agentes externos con la intención de garantizar situaciones ajenas a la cosmovisión de un pueblo, puede resultar en una intromisión que genere dinámicas violentas de descontento que incluso pueden implicar el desacato de las determinaciones de las autoridades administrativas y judiciales, el enquistamiento de agentes municipales a modo del Congreso Local, o generar agresiones e ingobernabilidad.

En ese sentido, se ha determinado que las autoridades deben prever lo necesario y razonable para que las comunidades indígenas elijan a los ayuntamientos conforme al sistema de usos y costumbres, propiciando, la conciliación, por los medios a su alcance, como es la consulta con los ciudadanos que residen en el municipio (Jurisprudencia 15/2008 de 23 de octubre de 2008), lo cual debe incluir el límite de la intervención de las autoridades externas a la comunidad indígena, ante el paradigma de su autodeterminación, no sólo política, sino también para solucionar sus propios conflictos.

No por nada los últimos criterios jurisprudenciales del TEPJF [11] orientan el análisis de los conflictos indígenas no sólo a la verificación de la constitucionalidad y apego del proceso comicial al sistema normativo interno informado a la autoridad administrativa, sino que se debe atender indispensablemente al contexto histórico, social, político, económico e incluso de seguridad de cada comunidad. De tal manera que a través de una comprensión multicultural se pueda minimizar la intervención externa de autoridades estatales locales y federales, incluidas las jurisdiccionales, a fin de maximizar la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, al identificar si se trata de una cuestión intracomunitaria, extracomunitaria o intercomunitaria para resolver la controversia atendiendo al origen real del conflicto.

En lo que a las mujeres indígenas respecta, la libertad de la autodeterminación indígena para excluirlas de la participación política, con justificación en tradiciones de pueblos originarios es un elemento que se considera razonable restringir, al afectar en un grado leve el resto de la libertad de los pueblos indígenas para autodeterminarse. Hay mucha riqueza que vale la pena mantener de nuestros pueblos originarios, se puede prescindir de la cultura de la discriminación.

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Notas

[1] Se entiende como el trabajo comunal no remunerado en beneficio de la colectividad que se da con una cierta temporalidad o por alguna necesidad; el pago de contribuciones municipales, también llamado cooperación, que es una aportación monetaria directa que dan al ayuntamiento los miembros de la comunidad, por un periodo determinado, y que tiene como finalidad beneficiar a la comunidad; o el ejercicio de cargos públicos, además de las otras formas de ejercerlo (Bustillos y García, 2016) De conformidad con el Catálogo de Municipios Sujetos al Régimen de Sistemas Normativos Indígenas 2018, del iEEpco, en el 2019 son 417 los Municipios que ejercerán sistemas normativos internos para elegir a las autoridades de sus Ayuntamientos (IEEPCO-CG-SIN-33/2018 04-10-2018)

[2] Hokano-coahuilteca, Chinanteca, Otopame, Oaxaqueña, Mangueña, Huave, Tlapaneca, Totonaca, Mixe, Maya, Yutoazteca, Tarasca, Cuitlalteca, Lenca, Xinca y Misulmalpa (López Austin y López Lujan, 2014, p. 65).

[3] México es de los primeros países en reconocer a los pueblos indígenas en sus constituciones: Panamá en 1972, Ecuador en 1978, Canadá en 1982, Guatemala en 1985, Nicaragua en 1987, Brasil en 1988, Colombia en 1991, Paraguay en 1992 y Parú en 1993 (Clavero, 2009).

[4] Es el sistema jurídico de las comunidades indígenas se integra con las normas consuetudinarias y con aquellas otras que se establecen por el órgano de producción normativa de mayor jerarquía que, por regla general, es su asamblea; comprende: la autonomía de los citados pueblos para elegir a sus autoridades o representantes acorde con sus usos y costumbres, el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno; la participación plena en la vida política del Estado, y la intervención efectiva en todas las decisiones que les afecten” (Jurisprudencias 19 y 20/2014 de 24 de septiembre de 2014).

[5] Modificado a finales de 2018 a Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas

[6] Oaxaca reconoció la pluriculturalidad y algunas modalidades de derechos indígenas en 1990, posteriormente, en correspondencia a la reforma de 1992 al artículo 4° de la cpEum, continuaron Sonora en 1992, Jalisco y Chihuahua en 1994, Estado de México en 1995, Campeche en 1996, Quintana Roo en 1997, Michoacán en 1998, Nayarit y Chiapas en 1999, Veracruz en el 2000 y Sinaloa en el 2001; posteriormente otros estados modificaron su legislación en acato al mandato de la reforma al artículo 2° en el 2001, como San Luis Potosí y Tabasco en el 2003, Durango, Jalisco y Puebla en el 2004, Morelos en 2005, Durango y Yucatán en el 2007 (cdi, 2007, p. 98).

[7] De conformidad con el Catálogo de Municipios Sujetos al Régimen de Sistemas Normativos Indígenas 2018, del iEEpco, en 2019 son 417 los municipios que ejercerán sistemas normativos internos para elegir a las autoridades de sus ayuntamientos.

[8] Es importante recordar que desde 2012 la mediación administrativa ante el IEEPCO es una instancia previa que deben agotar las comunidades indígenas antes de poder acudir a la justicia electoral.

[9] Al punto de establecerse las jurisprudencias: 48/2014 SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL DEBE LLEVAR A CABO ACTOS TENDENTES A SALVAGUARDAR LA IGUALDAD SUSTANTIVA ENTRE EL HOMBRE Y LA MUJER (LEGISLACIÓN DE OAXACA); y 22/2016 SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. EN SUS ELECCIONES SE DEBE GARANTIZAR LA IGUALDAD JURÍDICA SUSTANTIVA DE LA MUJER Y EL HOMBRE (LEGISLACIÓN DE OAXACA).

[10] Cinco en Chiapas, dos en Guerrero, dos en Hidalgo, siete en Oaxaca, cuatro en Puebla, uno en Quintana Roo, uno en San Luis Potosí, tres en Veracruz y tres en Yucatán.

[11] 22/2018, COMUNIDADES INDÍGENAS. CUANDO COMPARECEN COMO TERCEROS INTERESADOS, LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN RESPONDER EXHAUSTIVAMENTE A SUS PLANTEAMIENTOS.; 19/2018, JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL. ELEMENTOS MÍNIMOS PARA SU APLICACIÓN EN MATERIA ELECTORAL.; 18/2018, COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBER DE IDENTIFICAR EL TIPO DE LA CONTROVERSIA PARA JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL, A FIN DE MAXIMIZAR O PONDERAR LOS DERECHOS QUE CORRESPONDAN.; 8/2018, AMICUS CURIAE. ES ADMISIBLE EN LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL