Artículos

La justicia electoral en conflictos de Agencias contra Ayuntamientos por la administración de recursos públicos[1]

Electoral justice in conflicts of Agencies against Municipalities for the administration of public resources

Figueroa Ávila, Enrique

Enrique Figueroa Ávila

enrique.figueroa@te.gob.mx

Facultad de Derecho, Universidad Nacional Autónoma de México, México México

Ius Comitiãlis

Universidad Autónoma del Estado de México, México

ISSN: 2594-1356

Periodicidad: Semanal

vol. 2, núm. 3, 2019

iuscomitialis@uaemex.mx

Recepción: 22 Febrero 2019

Aprobación: 08 Abril 2019

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/137/13718091371809009/

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Resumen: La resolución de los conflictos relacionados con la entrega directa de recursos públicos entre los Ayuntamientos y las Agencias Municipales, todos del estado de Oaxaca, no se encuentran expresamente previstos en las leyes electorales federales o locales. Sin embargo, a partir de la resolución del juicio ciudadano SUP-JDC-1865/2015, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) generó una interpretación trascendental para resolver estas controversias, a partir de la armonización, por un lado, de los derechos de los municipios a la libre administración de sus haciendas y, por el otro, los derechos de los pueblos y comunidades indígenas a la autodeterminación, autonomía y autogobierno, vinculándolos con el derecho a su participación política efectiva en la dirección de los asuntos públicos.

Palabras clave: Justicia Electoral, Ayuntamientos, Agencias Municipales, Recursos Públicos, Pueblos y Comunidades Indígenas.

Abstract: The resolution of conflicts related to the direct delivery of public resources between City Councils and Municipal Agencies, all of the State of Oaxaca, are not expressly provided for in the federal or local electoral laws. However, from the resolution of the citizen trial SUP-JDC-1865/2015 the Superior Chamber of the Electoral Court of the Federal Judicial Power (TEPJF) generated a transcendental interpretation to resolve these controversies, from the harmonization, on the one hand, the rights of the municipalities to the free administration of their treasury, and on the other hand, the rights of the indigenous groups and communities to self-determination, autonomy and self-government, linking them with the right to their effective political participation in the management of public affairs.

Keywords: Electoral Justice, Municipalities, Municipal Agencies, Public Resources, indigenous groups and communities.

INTRODUCCIÓN

A lo largo de sus veintidós años de vida institucional, el TEPJF ha conocido diversas controversias, cuyos supuestos de procedencia no se encuentran regulados expresamente en la legislación electoral. Esto ha obedecido a que la justicia electoral, de reciente creación en México a partir de 1987, evoluciona constantemente para cumplir a cabalidad el postulado constitucional de acceso pleno a la justicia, creando a través de sus sentencias, líneas jurisprudenciales que han logrado colmar esos vacíos.

Precisamente, en ese supuesto se encuentran las controversias entre Municipios y Agencias Municipales pertenecientes al estado de Oaxaca, con motivo de la entrega de recursos públicos provenientes de la federación, cuya hipótesis de procedencia no se encuentra prevista de forma expresa en las leyes que regulan el contencioso electoral.

Por ello, como se observará, la intervención de la justicia electoral queda justificada a partir de la comprensión de cómo se integran los ramos de las partidas presupuestales que se asignan a los Ayuntamientos, así como la participación que en su administración deben tener las referidas agencias de las comunidades indígenas con motivo del ejercicio de los derechos al autogobierno, a la autodeterminación y participación política efectiva en la dirección de los asuntos públicos.

En consecuencia, si bien, prima facie, este tipo de conflictos parecieran pertenecer al ámbito de la justicia administrativa y fiscal, al estar vinculados con la administración de los recursos económicos de la Hacienda Pública Municipal, lo cierto es que la realidad y las circunstancias de los conflictos de esta naturaleza donde se alega también la violación a los derechos al autogobierno, la autodeterminación y la participación política efectiva en la dirección de los asuntos públicos, han dejado entrever que corresponde atenderlos el ámbito de la justicia electoral.

Esta conclusión cobra relevancia, cuando por un lado, los Ayuntamientos en su carácter de autoridades responsables aducen la incompetencia de la justicia electoral y, por el otro, las agencias municipales expresan que el tema presupuestal impacta en el ejercicio de derechos, cuya tutela corresponde a los tribunales electorales.

Dada la complejidad y particularidades de estos casos, se tiene la convicción de la oportunidad y necesidad de contribuir en su descripción y análisis crítico, a fin de construir la premisa científica que servirá al proceso dialógico de su estudio.

EVOLUCIÓN DE LA NOCIÓN DE JUSTICIA ELECTORAL

Para el Institute For Democracy and Electoral Assistance (IDEA), el concepto de justicia electoral va más allá de la sola aplicación de un marco jurídico; constituye un factor dentro del diseño global y de la conducción de todo proceso electoral, e influye en las acciones de las partes interesadas que participan en dichos procesos (IDEA, 2011).

En un primer momento, se puede entender a la justicia electoral como esa estructura del Estado que, en el caso de México, pretende prevenir, en los asuntos que son sometidos a su consideración, las posibles anomalías que eventualmente surgen en el desarrollo de los procesos comiciales que se celebran periódicamente.

Para marcar el camino andado en la historia de la justicia electoral de nuestro país, se mencionan las tres etapas más representativas:

1. Etapa del contencioso político (1824-1987)

Etapa del contencioso mixto (1987-1996)

Etapa del contencioso plenamente jurisdiccional (1996 a la fecha) (Orozco, 2006).

Con el transcurso de los años, el sistema de justicia electoral en México ha pasado de lo político a lo jurisdiccional; dicho sistema ha jugado un rol fundamental en los procesos de democratización, porque ha permitido la transición de la forma de resolver los conflictos de esa naturaleza, de la negociación política al uso de los juicios y recursos legales creados ex profeso que permitan arribar a soluciones cada vez más justas al apegarse a un Estado Constitucional de Derecho y, por ende, buscando consolidar también un Estado democrático (Alanís, 2016).

En efecto, la finalidad esencial del sistema de justicia electoral es, concretamente, la “protección auténtica o la tutela eficaz del derecho a votar o ser votado para desempeñar un cargo público” (Orozco, 2006), con todas las implicaciones que ello representa, a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad pública, contribuyendo a asegurar, en general, la justicia de los actos electorales que emiten las autoridades en la materia, de tal suerte, que su objeto es garantizar realmente la vigencia del Estado de derecho en la celebración de elecciones a través de sus leyes y sus instituciones.

En México, la estructura del sistema de justicia electoral está conformada por instituciones especializadas, como son la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las Salas del TEPJF y los Tribunales Estatales Electorales, y están específicamente diseñadas para que la ciudadanía y los actores políticos, especialmente partidos políticos y candidatos, puedan acudir a hacer valer sus derechos político-electorales.

Para ello, por mandato de los artículos 41, Base VI, 99, párrafo cuarto, 116, fracción IV, inciso l) y 122, Apartado A, base IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los justiciables cuentan con un sistema de medios de impugnación contenidos en la propia Constitución y en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuyo esquema se reproduce en cada entidad federativa, con la finalidad de que todo acto, resolución u omisión irregulares provenientes de autoridades o partidos políticos, relacionados con la materia político-electoral, sean susceptibles de ser modificados o corregidos.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 99 constitucional, el TEPJF es, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del diverso 105, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación; para el ejercicio de sus atribuciones funciona en forma permanente con una Sala Superior y seis Salas Regionales.

En principio, al tepjf le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, impugnaciones relacionadas con:

· Las elecciones federales para la renovación de los integrantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión;

· Actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones;

· Actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país;

· Conflictos laborales entre el Instituto Nacional Electoral (INE) y sus servidores, o entre el propio Tribunal y sus servidores;

· La imposición de sanciones por parte del INE a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras; y,

· Asuntos que el ine someta a su conocimiento por violaciones en materia de radio y televisión o al principio de imparcialidad que deben observar los servidores públicos.

Ahora bien, la materia electoral no podría ser la excepción, en cuanto a que la experiencia ha enseñado que la realidad supera por mucho lo que se encuentra previsto en la ley.

Entre otros temas no previstos expresamente en la legislación electoral, cobran especial relevancia las controversias relacionadas con la entrega directa de los recursos públicos correspondientes a los ramos 28 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación a las Agencias Municipales, cuya temática constituye el eje central de este trabajo.

Las Agencias Municipales han solicitado la intervención de la justicia electoral, sobre la base de una eventual vulneración a los derechos a la libre determinación, autonomía, autogobierno y participación política efectiva de las comunidades indígenas, debido a que se afecta directamente del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos (TEPJF, SUP-JDC-1865/2015).

En efecto, a pesar de que es posible que esas controversias hayan existido desde hace mucho tiempo, su conflictiva no había sido sometida al conocimiento de la justicia electoral; como se verá más adelante, la Sala Superior del tepjf por primera vez estableció que tales asuntos encuadraban dentro del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, interpretado en clave de interculturalidad, como punto de partida de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas a la autodeterminación y autogobierno, considerando también el contexto de las diferentes comunidades.[2]

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A partir de lo anterior, se ha observado cómo los órganos jurisdiccionales resuelven diversos asuntos relacionados con esta problemática al considerarlos inscritos en el ámbito electoral y, sobre los cuales cabe señalar, esencialmente se concentran en el estado de Oaxaca, al tratarse de la entidad federativa que cuenta con la mayor cantidad de pueblos y comunidades indígenas de nuestro país.

LOS RECURSOS PÚBLICOS FEDERALES EN LOS MUNICIPIOS (RAMOS 28 Y 33)

Para entrar a analizar la temática que nos ocupa, es conveniente explorar las características de los recursos incluidos en los ramos 28 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación que se otorgan a los municipios y han sido motivo de controversias electorales, a la luz de la exposición del marco normativo atinente que los regula, con el objeto de conocer qué son y cómo se integran.

Conforme al artículo 115, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las entidades federativas deben adoptar para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, precisando que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine en cada caso.

Posteriormente, en las fracciones I y II del dispositivo mencionado, se enumeran las características del Municipio como institución política fundamental en la estructura del Estado Mexicano, de las cuales se considera importante destacar las siguientes:

· Tienen personalidad jurídica y patrimonio propios.

· Cuentan con un gobierno autónomo en el ámbito administrativo.

· El Ayuntamiento es su órgano administrativo y es electo mediante sufragio universal.

· Poseen facultad reglamentaria para los asuntos de su competencia.

· Están a su cargo algunos servicios públicos.

· Administra libremente su hacienda pública.

Además, también de conformidad con el último párrafo de la fracción IV, del citado artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria como las aportaciones federales, deben ejercerse de forma directa por los Ayuntamientos o por quienes estos autoricen conforme a la ley.

En esa lógica, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido la jurisprudencia de rubro “HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (SCJN, 2010, Registro 163468), en la que medularmente estableció que dicho precepto contempla determinados principios, derechos y facultades de carácter económico, financiero y tributario en favor de los municipios, los cuales deben garantizar de forma irrestricta el respeto a su autonomía.

Con base en el anterior criterio jurisprudencial, es posible advertir un postulado fundamental para el tema en examen, relativo a que los municipios tienen el derecho a la libre administración de la hacienda municipal, teniendo como pricipal finalidad el fortalecimiento de su autonomía y su autosuficiencia económica, lo que significa alcanzar la plena satisfacción de sus necesidades y que no se vean afectados por intereses ajenos.

Ahora bien, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, año con año, se prevén los recursos económicos destinados a los denominados ramos generales 28 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, los cuales consisten y se integran de la manera siguiente:

Por una parte, el ramo general 28 corresponde a las participaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación que contiene los recursos correspondientes de los ingresos federales e incentivos económicos que se asignan a las entidades federativas y los municipios; su marco jurídico se localiza en la Ley de Coordinación Fiscal (lcf), en los Convenios de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y en sus anexos. Así, este ramo general se integra con las participaciones en ingresos federales e incentivos que se entregan a las entidades federativas y municipios, esencialmente, a través de los fondos siguientes:[3]

1. Fondo General de Participaciones: se constituye con el 20% (veinte por ciento) de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio (Art. 2 LCF)

2. Fondo de Fomento Municipal: se integra con el 1% (uno por ciento) de dicha recaudación (Art. 2-A LCF).

3. Impuesto Especial sobre Producción y Servicios: es el que las entidades federativas participan con el 20% (veinte por ciento) de la recaudación por la venta de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas, y con el 8% (ocho por ciento) de la recaudación por la venta de tabacos labrados (Art. 3-A LCF).

4. Fondo de Fiscalización y Recaudación: se integra con el 1.25% (uno punto veinticinco por ciento) de la citada recaudación, para reconocer la fiscalización que realizan las entidades federativas (Art. 4 LCF).

5. Fondo de Compensación: es aquel mediante el cual se distribuye la recaudación derivada del aumento a la gasolina y diésel (Art. 4-A LCF).

6. Fondo de Extracción de Hidrocarburos: en este caso, se distribuye el 0.46% (cero punto cuarenta y seis por ciento) del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Pemex Exploración y Producción (Art. 4-B LCF).

7. Impuesto sobre Automóviles Nuevos: las entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación covenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% (cien por ciento) de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% (veinte por ciento) a los municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva (Art. 1o, último párrafo LCF).

8. El 0.136% (cero punto ciento treinta y seis por ciento) de la recaudación que se entrega a los municipios fronterizos y marítimos por los que materialmente se realiza la entrada o la salida del país, de los bienes que se importan o expor tan. En estos casos, dicho porcentaje se aportará siempre que la entidad federativa de que se trate celebre convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera (Art. 2-A primer párrafo LCF).

9. El porcentaje establecido en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. En el caso, se distribuye entre los municipios por los que se exporta petróleo crudo y gas natural que se determinará conforme a las proporciones previstas en la Ley de Ingresos de la Federación del año de que se trate.[4]

Ahora bien, la Federación realiza las transferencias conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, así como en los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; y, de conformidad con el artículo 9o de dicha Ley, los recursos que son canalizados a las entidades federativas y municipios no están condicionados en su entrega ni en su ejercicio por parte de la Federación. Por tanto, corresponderá a cada Congreso establecer su manejo y aplicación en las partidas en que habrán de erogarse, así como su distribución entre los municipios.

Por otro lado, el ramo 33 es el mecanismo presupuestario que fue diseñado para transferir a los estados y municipios recursos que les permitan fortalecer su capacidad de respuesta y atender demandas de gobierno en rubros tales como: educación, salud, infraestructura básica, fortalecimiento financiero y seguridad pública, programas alimenticios y de asistencia social, e infraestructura educativa.

El marco jurídico específico de este ramo se encuentra establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y se determina cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación, con porcentajes que se establecen de la recaudación federal participable establecidos en el artículo 2o de la citada Ley, el cual se integra de la manera siguiente:

a) Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto: se trata de un mecanismo de financiamiento por el que se apoya a los Estados con los recursos necesarios para cubrir el pago de servicios personales correspondiente al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados, en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (Art. 26 LCF).

b) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud: se determina a partir de los elementos siguientes (Art. 30 LCF):

I. Inventario de infraestructura médica y las plantillas del personal;

II. Recursos transferidos a los Estados, por concepto de incrementos salariales, prestaciones; así como aquellas medidas económicas que, en su caso, se requieran para integrar el ejercicio fiscal que se presupueste;

III. Recursos transferidos a las entidades federativas, para cubrir el gasto de operación e inversión; y,

IV. Otros recursos que se destinen expresamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

c) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social: se compone por un monto equivalente al 2.5294% (dos punto cinco mil doscientos noventa y cuatro por ciento) (Art. 32 LCF).

d) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal: se integra por un monto de referencia equivalente al 2.35% (dos punto treinta y cinco por ciento).

e) Fondo de Aportaciones Múltiples: se establece por un monto de referencia de 0.814% (cero punto ochocientos catorce por ciento) (Arts. 39 y 40 LCF).

f) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos: se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales con base en lo establecido en el artículo 43 de la LCF.

g) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal: se determinan con cargo al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, que reciban dichas entidades utilizando para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los municipios, y el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnologica e infraestructura (Art. 44 LCF).

h) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas: se establece por un monto equivalente al 1.40% (uno punto cuarenta por ciento) de la recaudación federal participable (Art. 46 LCF).

Como se puede apreciar, los recursos de los ramos 28 y 33 tienen, entre otros beneficiarios, a los Ayuntamientos, por lo que a continuación se revisará, de acuerdo con la experiencia jurisdiccional electoral, cómo se administran los recursos cuando los municipios de las entidades federativas los reciben y cómo se administran una vez que estos son transferidos a las Agencias Municipales, cuya población pertenece a un pueblo o comunidad indígena.

ADMINISTRACIÓN DIRECTA DE LOS RECURSOS DE LAS AGENCIAS MUNICIPALES EN COMUNIDADES INDÍGENAS

En armonía con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, el ejercicio de los recursos del Ayuntamiento que integran la hacienda pública municipal implica, que se ejerzan de forma directa por quienes ellos autoricen conforme a la Ley.

Ahora bien, el artículo 2o, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, reconoce que la Nación Mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, a quienes le reconoce el derecho a la libre determinación, en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional.

El mismo precepto constitucional, en su apartado B, fracción II, establece que las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos. En este contexto, las Agencias Municipales y de Policía del estado de Oaxaca son reconocidas legalmente como categorías administrativas y titulares del derecho de autodeterminación por referirse a comunidades indígenas, por lo que les asiste el derecho a recibir mensualmente de los Ayuntamientos los montos que éstos destinen en su presupuesto de egresos, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal incluidos los comprendidos en los ramos 28 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Es importante señalar que la “categoría administrativa” es aquella que se le reconoce a una determinada comunidad dentro del nivel del Gobierno Municipal en el estado de Oaxaca, según el número de sus habitantes; es decir, es una calidad con un criterio eminentemente basado en la concentración demográfica de determinadas localidades.

En ese sentido, el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal de dicho Estado exige que para tener la categoría de Agencia Municipal se requiere que la localidad cuente con un censo no menor de diez mil habitantes, mientras que para tener la de Agencia de Policía, se requiere un mínimo de cinco mil habitantes.

Se considera relevante tener presente lo anterior, porque la justicia electoral, como se verá más adelante, no reconoce el derecho de administrar los recursos a localidades que no tienen reconocida esa calidad, a pesar de que se traten de pueblos o comunidades indígenas.

Por tanto, si las Agencias Municipales pertenecen a comunidades indígenas, entonces son titulares del derecho de autodeterminación, el cual, conforme a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas implica que “determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural” (DNUDPI, Artículo 3). Además, dicho precepto establece que, “en ejercicio de su derecho de libre determinación, dichas comunidades tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales”, siendo enfática en señalar que pueden disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas (DNUDPI, Artículo 4).

Ahora bien, en ese sentido, el tepjf, al resolver asuntos sobre sistemas normativos internos, por ejemplo, el registrado bajo el expediente SX-JDC-16/2018,[5] ha sostenido que las comunidades indígenas tienen derecho a participar sin discriminación, en la toma de decisiones de sus comunidades, a través de representantes electos de acuerdo con sus propios procedimientos y se ha reconocido, que esa manifestación concreta de la autonomía comprende los aspectos siguientes:

1. El reconocimiento, mantenimiento y defensa de la autonomía de los citados pueblos para elegir a sus autoridades o representantes acorde con sus sistemas normativos o usos y costumbres, y respetando los derechos humanos de sus integrantes;

2. El ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a efecto de conservar y reforzar sus instituciones políticas y sociales;

3. La intervención efectiva en todas las decisiones que les afecten y que son tomadas por las instituciones estatales, como las consultas previas con los pueblos indígenas en relación con cualquier medida que pueda afectar a sus intereses.

Así, los derechos a la libre determinación, autonomía y autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas constituyen el fundamento de otros, como el derecho a definir sus propias formas de organización social, económica, política y cultural. En consecuencia, aquellos derechos constituyen la piedra angular para el efectivo ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, teniendo como límites los que la propia Constitución Federal establece.

Sobre ese particular, la Sala Superior del tepjf al resolver los expedientes identificados con las claves SUP-REC-19/2014, SUP-REC-439/2014, así como SUP-REC-7/2015 y SUP-REC-8/2015 acumulados, ha señalado que en el marco de aplicación de los derechos individuales y colectivos indígenas, a la luz del respeto al derecho a la libre determinación, se debe privilegiar en estos casos el principio de maximización de la autonomía y minimización de la intervención, salvaguardando y protegiendo el sistema normativo interno que rige a cada pueblo o comunidad indígena, lo que permite la posibilidad de establecer sus propias formas de organización como también la de regularlas, pues ambos aspectos constituyen la base fundamental del autogobierno indígena, es decir, su autodeterminación.

Así, en los casos de los que se ocupa este ensayo, las Agencias Municipales del estado de Oaxaca tienen la naturaleza jurídica de categorías administrativas autónomas.

Lo anterior, aunado al derecho a la libre determinación o autogobierno, implica que cuentan con el derecho de administrar de forma directa los recursos que les corresponden, entre estos, los correspondientes a los ramos 28 y 33.

Ahora bien, ese reconocimiento, per se, no implica que cuenten con la potestad de recibir directamente dichos recursos federales, porque de acuerdo con las leyes, los Ayuntamientos deben ser quienes asignen y entreguen dichos recursos, tal como lo ha determinado la jurisdicción electoral.

Efectivamente, el artículo 24 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que las Agencias Municipales y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de aquellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal derivados de participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales.

Acorde con lo anterior, el derecho de autogobierno incluye, entre otros aspectos, la transferencia de responsabilidades a través de sus autoridades tradicionales o reconocidas, en relación con el ejercicio de sus derechos a la autodeterminación, autonomía y autogobierno, vinculada con el de participación política efectiva, lo cual requiere de la administración directa de los recursos que le corresponden.

Por consiguiente, para armonizar los derechos de los municipios con los de las agencias municipales en comunidades indígenas, resulta de vital importancia que se consulte de manera previa, informada y de buena fe, por conducto de sus autoridades tradicionales, los elementos cuantitativos y cualitativos necesarios para la transferencia de responsabilidades en relación con el derecho a la administración directa de los recursos económicos que les corresponden, tal como lo ha considerado la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de rubro “COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL ÁMBITO DE SUS ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS DERECHOS E INTERESES” (SCJN, 2013. Registro 20004170).

Esa misma lógica siguen las tesis dictadas por la Sala Superior del TEPJF, cuyos rubros son:

· “CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDÍGENAS. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LA REALIZADA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL, CUANDO EMITA ACTOS SUSCEPTIBLES DE AFECTAR SUS DERECHOS” (TEPJF, 2015 Tesis LXXXVII/2015).

· “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA, INFORMADA Y DE BUENA FE ES PROCEDENTE PARA DEFINIR LOS ELEMENTOS (CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS), NECESARIOS PARA LA TRANSFERENCIA DE RESPONSABILIDADES DERIVADAS DEL DERECHO AL AUTOGOBIERNO” (TEPJF, 2016 Tesis LXIV/2016).

En este contexto, es relevante precisar que el objeto de una consulta a un pueblo o comunidad indígena no resuelve en sí, ni en definitiva, la entrega misma de los recursos que constitucional y legalmente les corresponden, porque su finalidad primordial es la de definir los elementos cuantitativos y cualitativos que se estimen necesarios para la transferencia de responsabilidades relacionadas con la administración directa de recursos, conforme con los mandatos constitucionales y convencionales mencionados.

Resulta importante señalar que los elementos cualitativos, son aspectos que se acuerdan en una consulta previa y que consisten esencialmente en determinar: i) Quiénes serán la o las autoridades municipales, tradicionales o comunitarias que tendrán a su cargo la administración de los recursos económicos; ii) La forma en cómo van a rendir las cuentas, es decir, como se llevará a cabo la fiscalización y la auditoria de esos recursos; y iii) Los criterios de ejecución para la operatividad de los recursos, esto es, las fechas de entrega, si es en una sola exhibición o en ministraciones, o si se hace mediante institución bancaria u otra forma.

Los elementos cuantitativos son los que fijan, esencialmente, el porcentaje que según se acuerde en la consulta previa, correspondería a las agencias municiples, tradicionales o comunitarias respecto de la totalidad de los recursos que ingresen a la hacienda municipal, tales como partidas específicas, o bien, aportaciones extraordinarias.

En consecuencia, tales elementos configuran el derecho de las comunidades a administrar directamente los recursos que les corresponden; por ende, dichas cosultas buscan establecer los elementos que servirán para hacer posible las condiciones de legalidad, trasparencia y rendición de cuentas, siempre que culturalmente sean compatibles con la propia comunidad indígena.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido que, entre otros requisitos, las consultas para estos efectos deben realizarse de buena fe, de manera informada, mediante procedimientos culturalmente adecuados y que deben dirigirse a alcanzar acuerdos, por supuesto, tomando en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad de que se trate:

La Corte ha establecido que, para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus cotumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados (CIDH, 2012, Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador).

Por tanto, la facultad de administrar directamente las asignaciones presupuestales de referencia se actualiza una vez que tales recursos les son entregados a la Agencia por el ayuntamiento, porque ni del citado artículo 2o constitucional, ni de alguna otra disposición, se desprende el derecho a la entrega directa de los referidos recursos a las Agencias Municipales por parte de la Secretaría de Finanzas del Estado sin que estos ingresen previamente a la hacienda municipal del respectivo Ayuntamiento; por el contrario, todas las disposiciones constitucionales y legales aplicables son claras en determinar que tales recursos necesariamente deben ser canalizados a través de los ayuntamientos o de quien estos autoricen.

Ello cobra sentido, en tanto que los Ayuntamientos son los encargados de dotar a las Agencias Municipales de los servicios públicos básicos para atender sus necesidades de obra, entre otras, debido a que la prioridad para éstas debe ser que sean tomadas en cuenta dentro de la distribución de las aportaciones federales que el Ayuntamiento reciba en el periodo.

Así las cosas, las salas del tepjf en los asuntos relacionados sobre esta temática permiten establecer el statu quo de la justicia electoral en este tipo de controversias.

EL TEPJF EN LOS CONFLICTOS POR LA ASIGNACIÓN Y ENTREGA DE RECURSOS DE LOS AYUNTAMIENTOS A LAS AGENCIAS MUNICIPALES (PERSPECTIVA)

Fue en el 2016 cuando, por primera vez la justicia electoral, a través de la sentencia dictada por la Sala Superior del tepjf dentro del expediente SUP-JDC-1865/2015 marcó un nuevo derrotero al dar entrada a una controversia relacionada con la asignación y entrega de recursos a agencias municipales, a partir de la interpretción de su derecho a la autonomía y la autodeterminación. Cabe señalar que la votación no fue unánime, porque el entonces magistrado Flavio Galván Rivera estimó que el juicio resultaba improcedente debido a que la controversia no formaba parte de la materia electoral.

Este caso tuvo su origen en la problemática planteada por integrantes de la comunidad purépecha de San Francisco Pichátaro, dentro del municipio de Tingambato, Michoacán, quienes solicitaron al Ayuntamiento, que se les entregara de manera directa y no por medio del Municipio, la parte proporcional del presupuesto federal asignado, tomando en cuenta el número de población que tiene la comunidad y sus propias necesidades.

En esa ocasión, la Sala Superior para conocer de dicha controversia, justificó que la temática correspondía al ámbito electoral al invocar, esencialmente, los derechos colectivos de autodeterminación, autonomía y autogobierno vinculándolos con el de participación política efectiva y la administración de los recursos correspondientes que por ley les corresponden a las Agencias Municipales.

De esta manera, se determinó procedente una acción declarativa de certeza de derechos reiterando que la referida comunidad indígena contaba con los derechos colectivos mencionados, determinando libremente su condición política frente a las autoridades del estado de Michoacán.

A partir de dicha sentencia, el tepjf marcó un parteaguas en el tema y pese a que para algunas voces el tema no correspondía al ámbito electoral, lo cierto es que a partir de ese momento se abrió la posibilidad de que se ventilara en la vía judicial electoral esa problemática y, por ende, desde ese momento se ha delineado una importante línea jurisprudencial que, igualmente es importante subrayar, también fijó límites en el conocimiento de este tipo de asuntos.

Ello, al precisar que no todas las controversias vinculadas con el derecho de las comunidades indígenas a recibir recursos podían ser revisables por la justicia electoral, dado que no en todos los casos podría establecerse un vínculo jurídico con el ámbito estrictamente electoral. En efecto, en la sentencia SUP-JDC-1865/2015, claramente quedó establecido que escapan de la materia electoral cuestiones relativas a la hacienda municipal, particularmente, la determinación de rubros y montos que puedan corresponder, así como lo relacionado con la periodicidad y el destino de los recursos, porque se consideró que tales aspectos pertenecen a otros ámbitos del Derecho como puede ser el fiscal o el administrativo, por lo que el electoral debe ser muy cuidadoso a efecto de no invadir otras esferas de competencia so pretexto de una tutela que exceda de forma injustificada su competencia.

En otro asunto, en el recurso de reconsideración SUP-REC-780/2018[6] se dejó en claro que es tutelable a través de la justicia electoral, el reconocimiento efectivo o pleno del derecho a la administración directa de recursos relacionado con derechos de participación política efectiva, así como las condiciones necesarias para su materialización cuando la entrega de los recursos deriva del cumplimiento de un acuerdo previo entre el ayuntamiento y la agencia.

En ese caso, integrantes de la Agencia Municipal de San Juan Sosola, perteneciente al Ayuntamiento de San Jerónimo Sosola, Oaxaca, se inconformaron porque no les habían entregado las participaciones y aportaciones federales acordadas mediante un convenio previamente firmado con el Ayuntamiento, de quien alegaban su incumplimiento injustificado.

En la instancia local, el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca ordenó al Presidente Municipal que cumpliera el pago acordado. Inconforme con lo anterior, el Presidente Municipal acudió a la Sala Regional Xalapa del tepjf, cuya determinación en el expediente SX-JE-85/2018 fue la de revocar la determinación del Tribunal estatal, porque en ese momento se consideró que éste carecía de competencia para atender las impugnaciones relacionadas con el cumplimiento de convenios relacionados con la cuantificación y entrega de recursos públicos de los Ayuntamientos a las Agencias.

Posteriormente, la Sala Superior en el referido recurso de reconsideración 780/2018 que ya se mencionó, determinó que las controversias relacionadas con el incumplimiento de acuerdos previos para la trasferencia de recursos de los ramos 28 y 33, derivados de una consulta previa, sí son tutelables a través de la justicia electoral, argumentando que la obtención de recursos para lograr el pleno respeto a sus derechos colectivos de autonomía y autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas vinculados con la participación política efectiva en relación con la administración directa de los recursos que les fueron asignados, era un derecho adquirido por mandato judicial de la comunidad indígena tutelable por la vía de la justicia electoral.

En esta sentencia se reiteró como límite en el conocimiento jurisdiccional electoral de este tipo de asuntos, que no se trataba de una controversia que estuviera enderezada a la definición de montos o responsabilidades de índole fiscal y/o administrativo, porque de haber sido el caso, sería un asunto que no tendría relación con la materia electoral.

Ahora bien, otros casos que se han presentado ante la justicia electoral, concretamente ante la Sala Regional Xalapa del tepjf pueden consultarse en los expedientes SX-JDC-649/2018, SX-JDC-651/2018, SX-JDC-654/2018 resueltos el 22 de octubre de 2018. En esas controversias, integrantes de los Barrios de San Antonio Petlacala, San Marcos Petlacala y Guadalupe Petlacala, respectivamente y pertenecientes todos al municipio de San Martín Peras, Juxtlahuaca, Oaxaca, que se identifican étnicamente como “Los Ñuu Savi”, solicitaron que la entrega de los citados recursos federales se hiciera de manera directa sin la intervención del Ayuntamiento.

En cumplimiento a lo ordenado por la Sala Superior al resolver el recurso de reconsideración SUP-REC-1118/2018,[7] la Sala Regional determinó que si bien las Agencias Municipales, por su naturaleza jurídica, pueden administrar directamente los recursos que les corresponden, entre otros, los ramos 28 y 33, ello no implica el reconocimiento de que pueden recibirlos directamente sin la intervención de los ayuntamientos; sin embargo, lo que marcó diferencia con los otros asuntos, es que se razonó que esta consideración no les resultaba aplicable a los Barrios, porque si bien podrían tratarse de comunidades indígenas, lo cierto es que conforme a lo previsto en los artículos 15 y 17 de la Ley Orgánica Municipal, no tenían reconocida la categoría administrativa dentro de la división territorial del estado de Oaxaca.

Como consecuencia, la Sala Regional desestimó la pretensión de los actores, pues consideró que como los Barrios no contaban con la calificativa de categoría administrativa prevista en la ley aplicable, no podían al igual que las Agencias Municipales administrar directamente recursos.

No obstante, se precisó que el Ayuntamiento podía convocar a los representantes de los Barrios, para que expusieran sus necesidades de obra y para opinar sobre el carácter prioritario de las mismas, en relación con la distribución de las aportaciones federales que el Municipio recibiera, pero, sobre todo, se dejó muy claro que esa determinación no equivalía a concluir que se excluyera a los Barrios de recibir los beneficios y proveer a sus habitantes de obras y servicios públicos.

Sobre este asunto conviene aclarar además, que de haber permitido a los Barrios que manejaran directamente sus recursos, se propiciaría el incumplimiento de las normas financieras, presupuestales y fiscales que regulan las partidas específicas que integran los fondos que constituyen los referidos ramos, ni las modalidades de distribución, montos, comprobación y su fiscalización, al no existir dentro del marco jurídico disposición alguna que acompañara la pretensión formulada por los Barrios enjuiciantes.

Razones que, desde nuestra perspectiva, orientaron el sentido de dichas sentencias de forma apegada a derecho, velando de forma irrestricta por el respeto de principios jurídicos fundamentales.

REFLEXIONES FINALES

Como se ha visto, la justicia electoral ha intervenido en los conflictos relacionados con la entrega de los recursos provenientes de la federación de los Ayuntamientos a sus Agencias Municipales a partir de la resolución del expediente SUP- JDC-1865/2015.

En consecuencia, se han ido estableciendo casuísticamente los supuestos en que los tribunales electorales cuentan con competencia para intervenir en este tema y declarar el derecho de determinadas comunidades y pueblos indígenas a recibir los recursos a que tienen derecho, cuidando los límites al ejercicio de estos derechos y su respectiva tutela en la vía electoral.

Como resultado de lo anterior, los supuestos en que la justicia electoral ha considerado ser competente, son concretamente:

· Cuando las agencias municipales reclaman el reconocimiento efectivo o pleno del derecho a la administración directa de recursos federales, en ejercicio de sus derechos de participación política efectiva en la conducción de los asuntos públicos con motivo de su autogobierno y libre determinación en su calidad de pueblos y comunidades indígenas, así como las condiciones necesarias para su materialización; y

· Cuando la entrega de los recursos derive del cumplimiento de un acuerdo alcanzado en una consulta previa e informada que determinó los elementos cuantitativos y cualitativos para la transferencia de recursos y que, en su caso, deriven de una sentencia emitida por un tribunal electoral.

En cambio, de manera muy puntual, el tejf también ha explicado que escapan al derecho electoral las cuestiones relativas:

· A la hacienda municipal, particularmente, la determinación de rubros y montos que les pueden corresponder,

· A la periodicidad y el destino de los recursos.

Lo anterior, ya que esos temas corresponden a materias de otros ámbitos, como pueden ser, el fiscal y/o el administrativo.

Sobre este particular, se considera jurídicamente relevante que la justicia electoral, sin perder su dinámica garantista y progresista en la materia, particularmente cuando se trata de asuntos relacionados con pueblos y comunidades indígenas, defina lo que le corresponda tutelar y lo que en todo caso debe ocupar a otros ámbitos del derecho, porque ello abona al cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 2°, apartado A, fracción VIII, que ordena garantizar a los pueblos y comunidades indígenas el acceso pleno a la jurisdicción del Estado, según la competencia de cada autoridad.

Igualmente, los precedentes en comento también deben servir al legislador para que orientando su labor fundamental en la construcción de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho, plasme en la ley, entre otras precisiones, los supuestos específicos para conocer y resolver de esta clase de asuntos, así como algunos de los efectos que pueden tener las sentencias que se dicten en la resolución de este tipo de problemáticas.

En suma, se espera que, con el presente trabajo, se ayude a generar certeza entre la ciudadanía y las autoridades porque son quienes, desde diferentes y legítimos intereses, protagonizan e intervienen en esa clase de controversias y, al final del día, son la razón última de la existencia de las instituciones electorales en México: garantizar el legítimo ejercicio de los derechos en la materia.

REFERENCIAS

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Notas

[1] Agradezco a José Granados Fierro y José Francisco Delgado Estévez, secretarios de estudio y cuenta regional, su colaboración en la confección de este artículo.

[2] Criterio expresado en la sentencia SUP-JDC-1865/2015 al analizar el requisito de interés jurídico.

[3] Cabe aclarar que como no es el objeto de esta investigación explicar a profundidad los fondos que se señalan, ni mucho menos cuestionarlos, únicamente se mencionan de manera descriptiva.

[4] Conforme al artículo sexto del decreto por el que se expide la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de Coordinación Fiscal y se expide la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014.

[5] Diversos precedentes emitidos por la Sala Superior del tepjf sirvieron de base en la construcción del criterio plasmado en la sentencia citada, tales como los identificados con las claves: SUP- REC-180/2016, SUP-REC-851/2015 y SUP-JDC-325/2014, solo por citar algunos.

[6] Resuelto por unanimidad de votos de los Magistrados integrantes de la Sala Superior del tepjf en sesión pública el 23 de agosto de 2018.

[7] Este asunto fue resuelto por la Sala Superior el 10 de octubre de 2018, y revocó las determinaciones de los juicios SX-JDC-649/2018, SX-JDC-651/2018, SX-JDC-654/2018, en los que ciudadanos pertenecientes a los Barrios arriba mencionados habían solicitado la entrega de los recursos de manera directa a la Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca, quien mediante oficio les informó que estaba imposibilitada jurídica y materialmente para afectar de manera directa las participaciones de los municipios, respuesta que fue impugnada ante el Tribunal Electoral del estado de Oaxaca, quien a su vez confirmó dicha respuesta; inconformes con esa sentencia, los ciudadanos acudieron a la Sala Regional Xalapa, que en un principio desestimó su pretensión por estimar que no formaba parte del derecho electoral; sin embargo, la Sala Superior razonó que la pretensión final de los recurrentes durante la cadena impugnativa había sido el reconocimiento del derecho de su comunidad indígena para recibir y administrar directamente los recursos que le correspondan, en atención a su autodeterminación, autonomía y autogobierno, por lo que ordenó que se dictaran las sentencias correspondientes.