La primera década del siglo XXI marcó un parteaguas en el desarrollo sociopolítico de México, una década marcada por la alternancia en el gobierno federal de un partido político distinto al que hegemónicamente administró el poder público durante 71 años al país, situación que detonó en el ambiente político e institucional mexicano, la participación de distintos sectores sociales como el gobierno, la academia y la sociedad civil organizada, para incorporar distintos cambios político-administrativos en la denominada “reforma del Estado”.

En este contexto fueron posicionándose propuestas como el establecimiento de mecanismos de transparencia gubernamental y el fortalecimiento de las instituciones electorales en México, como fundamento de una legítima aspiración a favor de la consolidación de la gobernabilidad democrática, destacando que el trabajo que realizan los Institutos Electorales en México, también forma parte de esa gesta en favor de conformar una cultura de rendición de cuentas.

Cabe destacar que las elecciones del 2000 fueron el primer paso de México, rumbo al fortalecimiento de la democracia electoral. Pero, ¿quiénes han sido realmente los artífices del actual proceso democratizador que se vive en nuestro país?, mismo que aunque lento, ha dado pasos contundentes hacia la consolidación paulatina de la democracia como una verdadera forma de vida.

Algunos tratadistas de la Ciencia Política y el Derecho, entre los que destacan Miguel Carbonell, Lorenzo Córdova y José Woldenberg, han señalado que ese fortalecimiento de la democracia dio comienzo con la alternancia gubernamental, en razón del arribo a la administración pública federal de una ideología política distinta en el 2000, otros se lo han atribuido a los actores políticos de distintas fuerzas representadas al interior del Congreso de la Unión y su capacidad de negociación, así como a los órganos electorales, instituciones de vanguardia y objeto de estudio del presente artículo.

No obstante, el proceso hacia la consolidación democrática en México ha sido una lucha más grande y significativa, la cual sigue vigente, no solamente restringiéndose a la celebración de comicios libres, sino involucrando también en dicho proceso a la transparencia gubernamental.

En este orden de ideas, la búsqueda por afianzar la transparencia como institución democrática no ha sido fruto de un determinado régimen gubernamental ligado a un partido político, tampoco postulado exclusivo de una administración, sino que ha sido un logro a favor de la ciudadanía, gestado en el seno de los principales grupos académicos del país, de las organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación. [2]

Bajo esta tesitura, la materia electoral y la transparencia son instituciones fundamentales del Estado mexicano, sin las cuales no puede entenderse el proceso democratizador de México, por lo que en el actual devenir público de rendición de cuentas resulta imprescindible la participación de la ciudadanía y la colaboración entre instituciones electorales y órganos garantes en materia de transparencia y acceso a la información pública en México, para fortalecer la transparencia y la materia electoral a nivel nacional, aunado a la credibilidad y confianza de la sociedad en general.

De lo expuesto, se justifica la importancia del presente estudio en virtud del todavía novedoso desarrollo de los órganos electorales a la luz de la reforma del 2014, con la promulgación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Evolución que también involucró a los institutos de transparencia y acceso a la información pública en México, particularmente al INAI, a raíz de la promulgación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el 2015.

Por lo anterior, bajo la perspectiva de que ambos organismos constitucionales tienen características similares como la autonomía constitucional, su organización colegiada, así como el tutelar derechos constitucionales, por citar algunas, se justifica el análisis del presente estudio en un momento por demás coyuntural, que habrá de marcar el desarrollo de la democracia y la rendición de cuentas en México, como un binomio indisoluble.

REFLEXIONES EN RELACIÓN CON LA DEMOCRACIA

Sin duda alguna, uno de los términos más difíciles de tratar de la Ciencia Política y el Derecho, es el referente a la democracia, todo esto motivado en el sentido de que la democracia como forma de gobierno pura según la clasificación aristotélica, no es igual para determinada sociedad que para otra. En este tenor González Casanova opina:

El término democracia es extremadamente ambiguo. Se presta a que se ha enarbolado por las fuerzas más contrarias. Hoy, las propias clases dominantes, y los propios centros de hegemonía imperialista, incluso grupos e individuos cuyo comportamiento se caracteriza por el autoritarismo y la represión hablan de democracia. La contradicción en sus palabras y su conducta es obvia, chocante. Pero no es la única contradicción. La definición del concepto de democracia es distinta de la que sostienen las fuerzas populares y revolucionarias, es más, las propias fuerzas populares y revolucionarias tienen distintos conceptos de democracia (1992, p. 28).

Muestra de lo anterior es, que para la izquierda el sentido pragmático de la democracia se ve en las propuestas de: políticas selectivas de aumentos al salario, prestaciones, empleo, vivienda, seguridad social y regímenes de negociación sindical. Mientras que para los gobiernos de derecha el sentido pragmático de la democracia se ve en propuestas como: modernización tecnológica de la industria, participación económica de estados y municipios de los ingresos federales, modernización de los departamentos administrativos dentro de los tres niveles de gobierno, seguridad pública y participación económica de la industria nacional en el mercado internacional.

No obstante lo anterior, la democracia, según las tendencias actuales, ha dejado de ser esa vieja concepción de democracia electoral, la democracia es más que eso, es el camino por donde transita el desarrollo y progreso de los pueblos.

Para tratar de conceptuar a la democracia partiremos de la idea de Garza García, que la define como:

La democracia es aquella forma de gobierno que resulta en el establecimiento de un orden jurídico que atiende a la voluntad popular, pero en el que esa voluntad se confecciona sólo por las voces de quienes tienen la capacidad e interés para decidir. En breve puede decirse, que a la manera de Kelsen, es un régimen de gobierno en el que existe libertad política o en el que existe auto-dominación es decir, se está sujeto a un orden jurídico en cuya creación participa (2001, p. 51).

De lo anterior, se entiende a la democracia como un sistema de gobierno, que aspira a garantizar el respeto a la voluntad de los ciudadanos y su participación en las decisiones fundamentales de la comunidad.

En la democracia como sistema de gobierno, la libertad de opinión y elección son una exigencia para hacer posible que la sociedad participe y decida los mejores caminos que conduzcan a su bienestar. De ahí que los ciudadanos de una democracia tengan el derecho y la obligación moral de organizarse para promover su participación en los asuntos de interés colectivo a través de los partidos políticos, los cua- les expresan en su conjunto la diversidad de maneras de pensar de una comunidad.

La elección por parte del pueblo de sus gobernantes es el acto supremo de la vida democrática, pues señala el procedimiento pacífico mediante el cual se forman y renuevan la representación de la nación. Por eso es relevante para la vida social generar la madurez política suficiente.

Asimismo, los puntos esenciales en las democracias contemporáneas son: la transparencia, el acceso a la información pública gubernamental y la rendición de cuentas, pues son necesarios, ya que la ciudadanía así lo reclama y el escenario político lo requiere, por lo que deben ser cualidades de todo sistema democrático moderno, legítimo y confiable, para tratar de eliminar aquellos vicios de los que hablábamos con anterioridad.

Las ventajas son enormes si la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas se llevan a cabo bajo procedimientos eficaces y oportunos, dentro de los ejes primordiales, enunciados en el párrafo que antecede.

Dicho lo anterior, se concluye que los rubros que acabamos de mencionar, son tan sólo algunos ejes, el tema incluso posee matices éticos y morales, de estabilidad economía, seguridad nacional, administración pública e incluso seguridad de los ciudadanos.

APROXIMACIONES TEÓRICAS A LA TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL

Normalmente cuando referimos a este término, viene a la mente la idea de la cualidad física de los cuerpos cristalinos, por medio de la que se puede observar que se encuentran íntegros, limpios y sin mancha. En el aspecto gubernamental, desde la aparición de las primeras leyes en la materia durante el siglo XVIII, la transparencia ha sido relacionada con la gobernanza y el combate a la corrupción, pero ésta es más amplia, ya que es condición sine qua non de todo régimen con vocación democrática.

En este sentido, “la transparencia es un mecanismo a través del cual los ciudadanos ejercen un derecho, pero a la vez es un medio a través del cual gobiernos e instituciones justifican, evidencian, demuestran o explican su ejercicio, decisiones y acciones” (Corona Ramírez, 2015, p. 190).

De lo expuesto, encontramos el carácter dual de la transparencia, por un lado entendida como una derecho instituido en favor del gobernado, con la finalidad de involucrarlo libremente en el ejercicio de la función pública y por el otro como una obligación legal de las entidades públicas para informar a la ciudadanía del manejo de los recursos públicos y del ejercicio de sus políticas públicas traducidas en actos administrativos, con independencia de la naturaleza constitucional del ente de que se trate.

La actual configuración de los distintos gobiernos del orbe mundial y su constante proceso evolutivo de la función pública, ha demostrado la necesidad de replantear los alcances y metas de estos. Si bien es cierto, nuestro país se encuentra rezagado evolutivamente con respecto a otros sistemas de gobierno en sus distintas esferas y niveles gubernamentales; también es cierto, que el replanteamiento de la función pública en todas sus variables, resulta ser un proceso urgente a nivel global.

No obstante, la transparencia también puede ser vista como el derecho garantizado por el Estado en favor del gobernado para que a través de mecanismos de consulta (impresos y/o electrónicos), pueda acceder a la información que genera el ente gubernamental en el ejercicio de sus atribuciones, es decir, abre la pauta para un escrutinio directo por parte del elemento población, respecto a la función pública.

[...] la máxima transparencia y el arraigo a la cultura de la rendición de cuentas en los diversos estamentos y niveles del gobierno es una cuestión de conciencia y compromiso con los valores y sociales pues, sin trans- parencia, sin acceso a la información y sin rendición de cuentas no hay democracia, no hay un correcto ejercicio del poder, no hay un adecuado desempeño del servicio público, no hay ética pública (Naessens, 2010, p. 2127).

Bajo esta tesitura, la condición contraria a la transparencia sería la opacidad, que trae consigo el escamoteo, la mentira y la falta de apertura, en detrimento de la población y la propia organización de gobierno.

En México, la tendencia de los últimos tres gobiernos federales ha estado orientada a la apertura del aparato estatal con miras a fortalecer la cultura de la transparencia, con la finalidad de generar un instrumento importante para tratar de medir el nivel de corrupción en el gobierno. Bajo este devenir, en las entidades federativas el avance se ha dado de forma gradual, aunque paulatinamente empieza a haber una tendencia inspiradora bajo este proceso de mejora gubernamental.

Pero después de este breve panorama, aún sigue persistiendo la pregunta: ¿Qué es la transparencia?, en este sentido, Mauricio Olavarria Gambi establece lo siguiente:

La transparencia puede ser vista como un bien público que fortalece el funcionamiento institucional, aporta legitimidad al funcionamiento del sistema democrático, a sus instituciones y a las prácticas de administración del Estado, se constituye como mecanismo de control social al establecer desincentivos a prácticas corruptas y generar una más efectiva vinculación de los ciudadanos con el Estado (2012, p. 13).

De lo anterior, se advierte que transparentar un Estado, es decir, abrir totalmente el panorama funcional de la gestión gubernamental de los entes investidos de poder público, a través de la información que generan estos en el desempeño de sus actividades y poniendo ésta a disposición del elemento población los indicadores, cifras, ordenamientos y desarrollo de actividades y programas derivados de las políticas públicas, que en ejercicio de la obligación constitucional de planeación democrática llevan a cabo; es una tarea compleja toda vez que la cultura de la transparencia gubernamental es todavía muy reciente.

No obstante, la publicación de la información en una sociedad donde el desarrollo de la tecnología avanza bajo un ritmo vertiginoso, permite difundir fácilmente el cumplimiento de los objetivos institucionales de los organismos públicos, es decir, acercar la función de gobierno al ciudadano.

En esta tesitura, si el carácter público de las instituciones obedece a su establecimiento por parte del Estado, para cumplir con un mandato constitucional y legal, basado en el interés de la colectividad; luego entonces, también lo será la información que estos generen.

Por su parte, Jacqueline Peschard opina que:

[...] la transparencia es una condición necesaria para que el imperio de la ley y la rendición de cuentas sea una realidad, porque ayuda a identificar puntualmente por vía de la difusión de la información, si las decisiones, acciones y políticas públicas se apegan puntualmente a las normas legales correspondientes y si los gobernantes responden ante sus gobernados, o sea, si guían sus decisiones en función de las necesidades de la población y de los compromisos que asumieron frente a ella al tomar posesión de sus cargos. Es por ello que no hay poder legítimo y democrático si su ejercicio no se rige por el código de la transparencia (2016, p. 12).

De lo anterior, podemos advertir que desde la creación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el 2002, se estableció la obligación de que los sujetos obligados por esta Ley, contaran en sus portales web institucionales con un catálogo de “información pública de oficio”, es decir, toda aquella información que de manera obligatoria debe encontrarse de forma permanente en este medio interactivo.

Estos datos deben actualizarse periódicamente, la información pública de oficio obedece a transparentar la gestión pública del ente gubernamental, la cual es de lo más diversa, ya que recoge tanto los estados financieros de la entidad pública, marco normativo, directorio de servidores públicos, adquisiciones, catálogo de beneficiarios, catálogo de percepciones de los servidores públicos, sólo por citar algunas obligaciones.

Esta publicación de información representa una ventana importante para tener un panorama de cómo trabaja una institución pública, realizar una evaluación personal de la acción de gobierno y en su caso emitir una crítica informada con base en argumentos lo suficientemente sólidos.

Por otro lado, resulta importante destacar que el postulado en comento ha encontrado en el “patrimonialismo de la información”, su mayor obstáculo para su consolidación como baluarte de la función pública, esa conducta que trae aparejada la idea de que el servidor público que genera la información, es dueño de ella, ha propiciado que la opacidad se haya enquistado en la acción de gobierno.

En este orden de ideas, si la transparencia gubernamental rompe con dichas desviaciones, entonces podrá caminar hacia su culturalización social, que permita vencer algunos vicios que han hecho de nuestro país un paraíso para la corrupción, tal y como lo demuestran estudios como la métrica emitida anualmente por Transparency International, [3] en el cual nos encontramos reprobados.

La transparencia de la información pública tiene una particular importancia en el estado democrático de derecho, por ser una consecuencia política del ejercicio de la libertad individual de “ser informado”. En los Estados democráticos,[4] la libre discusión es un componente jurídico previo a la toma de decisión que afecta a la colectividad y es imprescindible para su legitimación.

Sobre este proceso evolutivo, Issa Luna Pla opina que:

[...] en la actualidad cuando se habla del concepto de transparencia, se hace referencia a la apertura de normas, de comportamientos, actos de gobierno y de quienes los efectúan. El término responde a las diferentes necesidades del Estado de comunicar información a la sociedad, pero también de garantizar el acceso libre de los ciudadanos a ella, ya sea sobre procesos, documentos, datos, acciones, decisiones, proyectos, etc. (2012, p. 12).

De lo previamente analizado, se destaca que el papel de Estado contemporáneo debe ser el garantizar que la difusión de información, ya que este proceso es esencial en cualquier país que se precie de ser democrático.

De esta manera, la transparencia busca un cauce legal a través del orden jurídico, los Estados democráticos en su mayoría han constitucionalizado el principio de máxima publicidad a ser respetado por parte de los organismos públicos, por lo que el sigilo respecto a la información, debe ser excepcional y justificado (causas de clasificación).

De lo analizado, podemos arribar a la conclusión de que la transparencia se encuentra integrada por el principio de máxima publicidad conjugado con el derecho a la información.

El Estado democrático de derecho, debe ser humanista por definición, ninguna de sus actividades y, por ende, ninguna de las atribuciones de sus órganos, puede ser ajena a la protección y desarrollo de los derechos de los habitantes. De esta manera, toda la actividad estatal –desde su proyección constitucional hasta sus pormenores legislativos y reglamentarios- debe ser orientada por la cauda de los derechos esenciales que por la vía del derecho se deben proteger y auspiciar (Uribe Arzate, 2010, p. 20).

Finalmente, se puede afirmar que la transparencia en su carácter dual, es decir, como obligación institucional y derecho fundamental, requiere de la creación de órganos del Estado independientes y con naturaleza garantista, que promuevan la transparencia en el actuar de las autoridades, más allá de los fines éticos, de buen gobierno y como parte del proceso democratizador de una sociedad, del cual los Institutos Electorales de México cumplen una tarea fundamental, tal y como analizaremos a continuación.

Marco normativo de los institutos Electorales En México

Los Institutos Electorales son organismos públicos, dotadas de autonomía constitucional y con un marco axiológico, que buscan fortalecer el desarrollo adecuado en la organización de procesos electorales y el fortalecimiento de la cultura político-democrática.

La conformación de los Institutos Electorales data de 1990, con la creación del otrora Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral, después del proceso electoral de 1988 y con la reforma política que se gestó a partir de este hecho y que impulsó la creación de instituciones análogas en las entidades federativas, hoy OPLES.

En esta tesitura, la creación de dicha institución fue con la finalidad de organizar las elecciones federales, así como la promoción de los derechos político-electorales del ciudadano y la cultura política de participación democrática, a través de un esquema de representación de las distintas fuerzas políticas con registro a nivel nacional y una necesaria vinculación con la sociedad civil.

Cabe destacar que los primeros años de vida de dicho organismo, se encontró sectorizado a la Secretaría de Gobernación, toda vez que el titular de dicha entidad del Ejecutivo Federal, presidía el Consejo General. Hasta que en la reforma política de 1996 obtiene su autonomía constitucional.

Es de resaltar que esta estructura institucional, se reprodujo a lo largo y ancho de las distintas entidades federativas de nuestro país, bajo un diseño federalista en cuanto al régimen interior se refiere, creándose así los Institutos Electorales Locales.

No obstante, con la reforma política del 2014 y con la publicación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se fortaleció la materia electoral para crear un entramado institucional entre el ahora Instituto Nacional Electoral y los OPLES, dándole al primero la atribución de ser autoridad nacional en la materia, con la finalidad de homologar los estándares institucionales en la organización de elecciones a nivel nacional, es decir, que dichos procesos sean de- sarrollados de forma eficiente y transparente, sin perder de vista la imparcialidad frente a las distintas fuerzas políticas con registro a nivel nacional y en cada una de las entidades federativas.

Bajo esta óptica la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que:

Artículo 29. 1. El Instituto es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonios propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene esta Ley. El Instituto contará con los recursos presupuestarios, técnicos, humanos y materiales que requiera para el ejercicio directo de sus facultades y atribuciones (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículo 29).

De lo anterior, se destaca que este artículo reconoce la personalidad jurídica del Instituto Nacional Electoral como un organismo autónomo, reconocido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la fuente de su conformación y/o designación de las autoridades al frente de su órgano principal de decisión, que es su Consejo General.

En esta tesitura el artículo 30 de la Ley en comento, establece: Artículo 30.

1. Son fines del Instituto:

a) Contribuir al desarrollo de la vida democrática;

b) Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos;

c) Integrar el Registro Federal de Electores;

d) Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones;

e) Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, así como ejercer las funciones que la Constitución le otorga en los procesos electorales locales;

f) Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio;

g) Llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la educación cívica y la cultura democrática, y

h) Fungir como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución otorga a los partidos políticos en la materia.

2. Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículo 30).

Del precepto que antecede, se resaltan las atribuciones legales con las que cuenta el Instituto Nacional Electoral, mismas que al hacer un análisis exhaustivo se destacan dos, la primera es la promoción de los derechos político electorales del ciudadano, es decir, convertirse en el órgano garante para hacer valer y respetar las prerrogativas constitucionales de votar y ser votado.

Bajo este tenor, otra de sus atribuciones fundamentales es la promoción de la cultura político democrática, con la finalidad de establecer las condiciones sociales, culturales, educativas y mediáticas, para conformar una ciudadanía conocedora de sus derechos político electorales, sensible de la importancia que tienen estos para el sano desarrollo del proceso democratizador que vive nuestro país y con miras a que la democracia se convierta en una forma de vida institucionalizada en favor de la sociedad misma.

Asimismo, el precepto en análisis establece el control en la apertura de los medios de comunicación masiva en favor de los partidos políticos, con el propósito de que las condiciones de acceso a dichos mecanismos de difusión sean equitativos y de conformidad a las reglas electorales y administrativas, que al efecto se establezcan.

En este orden de ideas, se resalta que el numeral 2 del artículo en análisis, establece cuáles son los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad, que rigen el actuar del Instituto Nacional Electoral, con el firme propósito de garantizar su independencia, imparcialidad, un actuar apegado a lo estipulado por el marco constitucional y normativo en materia electoral.

Por otro lado, respecto al marco jurídico de los OPLES, la propia Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 98, instituye lo siguiente:

Artículo 98

1. Los Organismos Públicos Locales están dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios. Gozarán de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, en los términos previstos en la Constitución, esta Ley, las constituciones y leyes locales. Serán profesionales en su desempeño. Se regirán por los principios de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad.

2. Los Organismos Públicos Locales son autoridad en la materia electoral, en los términos que establece la Constitución, esta Ley y las leyes locales correspondientes.

3. La ley local establecerá los servidores públicos que estarán investidos de fe pública para actos o hechos de naturaleza electoral, así como su forma de delegación, los que deberán ejercer esta función oportunamente y tendrán entre otras, las siguientes atribuciones:

a) A petición de los partidos políticos, dar fe de la realización de actos y hechos en materia electoral que pudieran influir o afectar la equidad en las contiendas electorales locales;

b) Solicitar la colaboración de los notarios públicos para el auxilio de la función electoral durante el desarrollo de la jornada electoral en los procesos locales, y

c) Las demás que se establezcan en las leyes de las entidades federativas (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículo 98).

Lo anterior resalta que la Ley en estudio reconoce la existencia de los OPLES como instituciones creadas bajo el mismo diseño institucional y de principios que el Instituto Nacional Electoral, pero con la salvedad de que su participación se restringe exclusivamente en aquellas entidades federativas en las cuales tienen autoridad vía la Constitución Federal, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, las Constituciones Estatales y la legislación electoral, que al efecto establezcan las Legislaturas de las entidades federativas, siempre y cuando no se opongan a las dos primeras normas citadas.

En este contexto, los OPLES al ser autoridades electorales al interior de las entidades federativas, están llamadas a crear mecanismos de diálogo, participación, concordia y colaboración con la máxima autoridad en la materia a nivel nacional, es decir, el Instituto Nacional Electoral, no por una condición de subordinación, sino bajo la tónica de que el trabajo coordinado entre instituciones electorales del orden federal y local, eleva las condiciones de confianza en la ciudadanía sobre las actividades sustantivas y adjetivas, que desarrollan dichos organismos públicos de forma cotidiana.

Por ello es que los OPLES están llamados a vincularse de forma estrecha con la sociedad, en la que propicien el fortalecimiento de la cultura político-democrática, así como generar una cultura de colaboración con el Instituto Nacional Electoral, mediante reglas claras y en un ambiente de transparencia, en el que logra como fin el desarrollar procesos electorales apegados a la legalidad.

De lo anterior, podemos discernir que la construcción de la gobernabilidad democrática debe transitar necesariamente por la consolidación de un sistema electoral fuerte, confiable, imparcial y transparente.

No obstante, José Woldenberg considera:

[...] a pesar de avances importantes en la coexistencia de la pluralidad política en las instituciones del Estado, de nuevas leyes e instituciones en materia de transparencia de la información, del incremento de la libertad de expresión y del surgimiento de nuevas agrupaciones y agendas desde la sociedad, observamos un gran malestar con la democracia y una mala imagen de la política y los políticos (2012, p. 271).

Lo anterior, constituye un llamado urgente para que los Institutos Electorales en México promuevan la conciliación de intereses entre la sociedad y las fuerzas políticas, así como un ambiente de diálogo y concordia, con la finalidad de impulsar una correcta toma de decisiones, acorde al espíritu democrático mexicano y que con ello se eleven los estándares de participación electoral de la sociedad mexicana. En este sentido, se afirma que la pluralidad política sustento de toda democracia, no se encuentra peleada con la transparencia y la libertad informativa, por el contrario forman parte de una comunión indispensable para el fortalecimiento de la gobernanza mexicana, la cual deberá tender a la reconfiguración de la acción política de cara a las necesiades sociales en un mundo global.

Surgimiento y papel de los órganos garantes de transparencia y acceso a la información Pública en México a partir de la ley general en la materia

Normalmente la construcción de las instituciones en México se ha dado a través de las grandes reformas constitucionales impulsadas por el Congreso de la Unión, con la atención a una problemática social preponderante.

Generalmente en nuestro país, esa construcción jurídica se origina a raíz de la base del sistema político que es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero en la materia de transparencia no sucedió así, ya que del régimen de transparencia gubernamental a nivel nacional, surgió con la emisión en 2002, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, incorporándose a la Carta Magna hasta el 2007.

Aunque si bien es cierto, que el derecho a la información se encontraba consagrado en la Carta Magna en el artículo 6o, a raíz de la reforma política de 1977- 1978, dicho artículo no preveía procedimiento para el ejercicio de dicho derecho, órgano garante, medios de impugnación frente a negativas de la institución gubernamental para brindar la información solicitada y los mecanismos jurídico-institucionales necesarios para ser justiciable el derecho de acceso a la información y de manera prioritaria la transparencia gubernamental.

Lo anterior, se justifica toda vez que el combate a la corrupción es uno de los principales postulados del estado de derecho de las administraciones de la tercera parte del siglo XX, y de estos primeros 17 años del siglo XXI, por lo que resultó fundamental que México contara con mecanismos para garantizar este derecho fundamental y obligación de las instituciones públicas en pro de la consolidación de la cultura de rendición de cuentas.

En este contexto, la reforma constitucional del 2007 incorporó entre otras cosas el reconocimiento constitucional del derecho fundamental de acceso a la información, que pudiera traducirse en las prerrogativas de mantenerse informado e informar y por otro lado, a la transparencia gubernamental con la finalidad de que el ciudadano realice en el ámbito individual una actividad de fiscalización personalísima de la función pública, traducida en datos públicos.

Luego de siete años del desarrollo del Acceso a la Información y la Transparencia Gubernamental, en razón de la implementación de un esquema nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, vigilado por medio de los órganos garantes de transparencia y acceso a la información, como el Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI) hoy Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI), así como de los órganos garantes de las entidades federativas.

Es de resaltar, el desarrollo de estas instituciones públicas bajo un ámbito de rendición de cuentas, lo cual ha llevado al posicionamiento de este derecho y esta obligación al interior de las entidades públicas, razón por la cual en ocasiones ese proceso ha sido paulatino y por medio de un gran esfuerzo de los individuos, las instituciones, los sujetos obligados y la sociedad civil organizada, quienes han sentado las bases de esta nueva perspectiva.

Resulta importante señalar, que dentro de esa dinámica jurídica-social e institucional de la transparencia, surgió del mismo modo la materia de protección de datos personales, la cual si bien es cierto, no cobra relevancia pragmática para el desarrollo de la presente investigación, resulta pertinente redactar unas líneas a esta materia.

En este devenir histórico, en el que por años se debatió en la academia, la sociedad civil organizada, así como de los órganos de representación política nacional, Cámara de Diputados Federal y Senado de la República, en pro de la autonomía constitucional del otrora IFAI, hoy INAI, así como de la obligatoriedad de transparentar los recursos públicos y la información que generan en el ejercicio de sus funciones otro tipo de organismos como los sindicatos, los partidos políticos de forma directa (ya no así indirecta), fideicomisos privados o toda persona jurídico colectiva que reciba recursos del erario público o ejerza actos de autoridad.

Bajo este tenor y después de un constante intercambio de ideas, el 7 de febrero de 2014, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma al artículo 6o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo la última a la fecha.

Posterior a la reforma constitucional del 7 de febrero de 2014 antes comentada, resultaba oportuno contar con una ley “marco”, que sirviera para condensar lo establecido en el artículo 6o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el espíritu de dar cumplimiento a las aspiraciones de dicho precepto, homologar el ejercicio del derecho de acceso a la información a nivel nacional, el cumplimiento irrestricto de las obligaciones en materia de transparencia e incorporar una serie de máximos y mínimos para el cumplimiento de la publicación de la información pública de oficio por parte de los sujetos obligados.

Esta Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública fue divulgada a través del Diario Oficial de la Federación del 4 de mayo de 2015, por lo que en un ejercicio hermenéutico, me permito citar a continuación los diez puntos que considero trascendentes en dicha reforma:

1.- La nueva legislación establece principios, bases y procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información de cualquier autoridad, entidad de los Poderes de la Unión, los órganos autónomos, partidos políticos, sindicatos, fideicomisos y fondos públicos.

2.- Distribuye competencias entre los organismos garantes de acceso a la información de la Federación y de las entidades federativas.

3.- Define la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, cuyo propósito será fortalecer la rendición de cuentas del Estado mexicano.

4.- El Sistema Nacional de Transparencia estará integrado por el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información; los organismos garantes de las entidades federativas; la Auditoría Superior de la Federación; el Archivo General de la Nación; y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

5.- El INAI encabezará y coordinará el Sistema Nacional de Transparencia. Conocerá y resolverá, de oficio o a petición de los organismos garantes de las entidades federativas, los recursos de revisión que por su interés o trascendencia así lo ameriten.

6.- Se crea una Plataforma Nacional de Transparencia que permita cumplir con los procedimientos y obligaciones de los sujetos obligados, bajo la óptica de atender las necesidades de accesibilidad de los usuarios.

7.- El Sistema Nacional establece 50 obligaciones de transparencia comunes para todos los sujetos obligados, a fin de que sean contempladas en la ley federal y en las leyes de las entidades federativas.

8.- Regula, además, los medios de impugnación, la organización, funcionamiento y coordinación del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

9.- En materia de sanciones se establecen las siguientes: falta de respuesta a las solicitudes de información; actuar con negligencia, dolo o mala fe durante la sustanciación de las solicitudes; incumplir los plazos de atención; usar, sustraer, divulgar, ocultar, alterar o inutilizar la información que se encuentre bajo custodia de los sujetos obligados.

4.- El Sistema Nacional de Transparencia esta

Como puede observarse del análisis general sobre lo dicho del marco normativo, se advierte que los órganos garantes de transparencia y acceso a la información pública en México, forman parte del todavía novedoso Sistema Nacional de Transparencia, el cual tiene como finalidad establecer las directrices para el fortalecimiento de las materias antes mencionadas y con ello consolidar una cultura de rendición de cuentas.

Finalmente, y bajo una óptica meramente didáctica, resulta importante mencionar que las atribuciones establecidas en favor de los órganos garantes de transparencia y acceso a la información pública en México, se encuentran previstos en el Capítulo II, del Título Segundo de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

CONCLUSIONES

Como ha quedado expuesto en los apartados que anteceden, desde el nacimiento de los órganos electorales en México, las labores que realizan estos cobran relevancia para la consolidación de la gobernabilidad democrática, toda vez que la correcta organización de elecciones es una exigencia de toda la sociedad mexicana y de la comunidad internacional.

Por lo que en materia de transparencia, resulta preponderante que los individuos puedan tener acceso a la información que generan dichos entes, por revestir justamente un interés público, para que en un ejercicio de fiscalización individual, la ciudadanía exija rendición de cuentas y poder formar un criterio más amplio respecto a la actuación del Instituto Nacional Electoral y los OPLES, respectivamente. Bajo este contexto, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 490 establece lo siguiente:

Artículo 490.

1. La Contraloría General tendrá las facultades siguientes: [...] Solicitar y obtener la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Por lo que hace a la información relativa a las operaciones de cualquier tipo proporcionada por las instituciones de crédito, les será aplicable a todos los servidores públicos de la propia Contraloría General del Instituto, así como a los profesionales contratados para la práctica de auditorías, la obligación de guardar la reserva a que aluden las disposi- ciones normativas en materia de transparencia y acceso a la información pública. [...] (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, artículo 490).

De lo anterior, se advierte que la Contraloría General del Instituto Nacional Electoral tiene las facultades de investigar cualquier acción u omisión que sea cometida por servidores públicos del Instituto, principalmente en cuanto a revelar información que por su propia naturaleza se encuentre en los supuestos legales de reserva, es decir, toda aquella que por su propia naturaleza pueda afectar directamente las actividades centrales del mismo, como lo es la organización de las elecciones federales, o bien, en la promoción de los derechos político-electorales de la ciudadanía.

Por otro lado, en lo que concierne a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, los organismos electorales deberán hacer público su actuar, no sólo las reglas comunes para todos los Sujetos Obligados en materia de transparencia, establecidas en el artículo 70 de dicha Ley, sino también la información que se genere en el ejercicio de sus atribuciones específicas, tal y como lo precisa el artículo 74, fracción I, de la Ley antes mencionada, que a la letra dice:

Artículo 74. Además de lo señalado en el artículo 70 de la presente Ley, los órganos autónomos deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información:

I. Instituto Nacional Electoral y organismos públicos locales electorales de las Entidades Federativas:

a) Los listados de partidos políticos, asociaciones y agrupaciones políticas o de ciudadanos registrados ante la autoridad electoral;

b) Los informes que presenten los partidos políticos, asociaciones y agru- paciones políticas o de ciudadanos;

c) La geografía y cartografía electoral; d) El registro de candidatos a cargos de elección popular;

e) El catálogo de estaciones de radio y canales de televisión, pautas de transmisión, versiones de spots de los institutos electorales y de los partidos políticos;

f) Los montos de financiamiento público por actividades ordinarias, de campaña y específicas otorgadas a los partidos políticos, asociaciones y agrupaciones políticas o de ciudadanos y demás asociaciones políticas, así como los montos autorizados de financiamiento privado y los topes de los gastos de campañas;

g) La metodología e informes sobre la publicación de encuestas por muestreo, encuestas de salida y conteos rápidos financiados por las autoridades electorales competentes;

h) La metodología e informe del Programa de Resultados Preliminares Electorales;

i) Los cómputos totales de las elecciones y procesos de participación ciudadana;

j) Los resultados y declaraciones de validez de las elecciones;

k) Las franquicias postales y telegráficas asignadas al partido político para el cumplimiento de sus funciones;

l) La información sobre votos de mexicanos residentes en el extranjero;

m) Los dictámenes, informes y resoluciones sobre pérdida de registro y liquidación del patrimonio de los partidos políticos nacionales y locales, y

n) El monitoreo de medios;

[...] (Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, artículo 74).

En este sentido, vale la pena destacar que la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece no sólo un catálogo de obligaciones generales a cumplir por la totalidad de los Sujetos Obligados en materia de transparencia en nuestro país, sino que de forma particular el artículo 74, incorpora una serie de obligaciones específicas que deberán cubrir todas las instituciones electorales a nivel nacional, mismas que como puede advertirse, se ciñen estrictamente a las atribuciones legales de las cuales se encuentran investidos dada su naturaleza, en armonía con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y la codificación electoral de cada OPLE, de conformidad al régimen interior de cada entidad federativa.

Bajo esta óptica, resulta preponderante que los Institutos Electorales en México establezcan los canales institucionales de coordinación y colaboración con los órganos garantes de trasparencia y acceso a la información pública, específicamente entre el INE y el INAI, vía Acuerdos Interinstitucionales de Colaboración, con la finalidad de establecer los esquemas y mecanismos para poder difundir la cultura de la transparencia y el acceso a la información pública en México, no sólo entre los servidores públicos de las entidades electorales, sino también con la sociedad civil.

En este sentido, la consolidación de mecanismos de coordinación entre ambos organismos públicos autónomos, debe transitar bajo los principios de certeza, legalidad, objetividad, transparencia, publicidad, sólo por mencionar algunos, con la finalidad de que entre instituciones electorales y de transparencia, exista una sinergia que facilite el arribo a una rendición de cuentas horizontal y vertical, tal y como lo refiere Andreas Shedler (2016, p. 7), para armonizar el Sistema Electoral Mexicano con el Sistema Nacional de Transparencia, respectivamente, en lo que se refiere a la publicación de la información electoral.

Bajo este orden de ideas, los retos y perspectivas que tiene actualmente la información en materia electoral, es que debe caminar hacia un esquema de gobierno abierto, en el que se deduce a este como una nueva forma de acercar al ciudadano a la función pública por medio del uso de las TIC ́s, las cuales se conceptualizan como aquellos “dispositivos técnicos resultantes de la revolución científictecnológica, los desarrollos recientes de las comunicaciones y la microelectrónica” (Delgado Díaz, 2011, p. 32), principalmente con el uso del Internet.

En este tenor, Oscar Oszlak considera que el gobierno abierto constituye una “filosofía distinta de cómo gobernar y de cuál es el rol que juegan el gobierno y los ciudadanos en la gestión pública y sus resultados” (2013, p. 6).

De lo anterior, podemos discernir que el gobierno abierto es una nueva tendencia de la función pública, sustentada en la implementación de las TIC ́s en especial del Internet como herramientas para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas, en la que se busca una interacción directa de la ciudadanía con la función pública, así como mecanismos de fiscalización del quehacer gubernamental, en la que se incorporan la materia electoral.

Del mismo modo la información electoral deberá forzosamente en el corto plazo transitar hacia un esquema de datos abiertos, bajo la perspectiva de que la apertura lleva de forma implícita la visión de abrir la información para evitar a un cierre o sesgo que le impida ser apreciada por los sentidos humanos.

Los datos abiertos se encuentran ligados estrechamente al mecanismo de publicación de dichos elementos informativos, es decir, “son aquellos que son publicados a través de formatos procesables por computador, con la esperanza de que construyan aplicaciones que hagan un uso socialmente beneficioso de esos datos”. [5]

Bajo la perspectiva anterior, podríamos entender a los datos abiertos, como el proceso de apertura, publicación y aprovechamiento de datos, que sean vinculados a la función pública y que tengan justamente este matiz.

En este tenor, la actual dinámica electoral, ha propiciado que la implementación de las TIC’s, sean un punto medular, toda vez que al ser herramientas electrónicas de la llamada “era digital”, facilitan el procesamiento de datos, que permita al Instituto Nacional Electoral y los OPLES, acercar la información de la función pública a la ciudadanía y dinamizar el ejercicio de los derechos político-electorales, bajo estándares de calidad, inmediatez, innovación y con miras a consolidar una verdadera eficacia respecto a las exigencias de una sociedad cada vez más demandante.

En este entendido, Rodrigo Sandoval Almazán señala:

La demanda de información desde los ciudadanos, la relación de confianza gobierno–ciudadanos y la relación entre gobierno–apertura de información son actividades que explican la implementación de la transparencia que pueden producir los datos gubernamentales, así como la forma en que la información gubernamental se organiza o se vincula entre sí (2015, p. 208).

De lo anteriormente expuesto, se resalta que corresponde a la sociedad conocer y hacer suya la transparencia, practicarla mediante la consulta de la información institucional generada por el INE o los OPLES, en el desarrollo cotidiano de sus actividades, por medio de mecanismos electrónicos, que permitan explotar esa información con su utilización práctica.

En este sentido se destaca que a partir del 2002, nuestro país ha experimentado una transformación respecto a la acción de gobierno con la creación de un sistema nacional de transparencia, que rápidamente ha ido reproduciéndose en las entidades federativas.

Bajo este contexto, se puede afirmar que ha llegado el momento en que la sociedad reflexiona, que no basta simplemente con que los órganos electorales publiquen información sobre su actuar, sino que esta información sea de calidad y sobre todo certera, que no sirve publicar información si ésta no puede ser utilizada por el ciudadano, o si la información no puede ser comparada con indicadores nacionales o internacionales, que no ayuda en nada el tener información sobre la participación ciudadana en elecciones, si no existen parámetros para detonar el gobierno abierto al interior de los Institutos Electorales.

En esta óptica, tampoco abona el publicar información si ésta no puede ser consultada mediante un esquema de datos abiertos, es decir, por medio de la utilización de plataformas móviles o en formatos amigables de consulta. O bien, reconocer que es poco práctica la posibilidad de contar con bases de datos si éstas no pueden ser cruzadas entre los propios OPLES, pugnar siempre por la implementación de mejores prácticas en materia electoral y propiciar la voluntad política de una ciudadanía informada, analítica y crítica respecto a la acción de las autoridades, una sociedad que asuma la genuina participación ciudadana.

Por lo anterior, la propuesta central del presente artículo es establecer los canales de colaboración directa entre los Institutos Electorales en México con los órganos garantes de transparencia y acceso a la información pública vía acuerdos de colaboración institucional, que deberán establecer los mecanismos de coordinación para propiciar la defensa irrestricta del derecho a ser informado y hacer de la obligación de informar, una filosofía del buen gobierno que aporte a la credibilidad ciudadana en materia electoral, la democratización nacional y el establecimiento de una verdadera cultura de rendición de cuentas.

Finalmente y de lo anteriormente expuesto en la presente investigación, se afirma que hoy en día el trabajo coordinado entre los organismos electorales y de transparencia, respectivamente, resulta primordial en el México contemporáneo, por ser ambas instituciones producto del proceso democratizador que se gestado en nuestro país desde la última década del siglo XX y hasta nuestros días.

REFERENCIAS

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Notas