Artículo de Investigación

Exenciones tributarias como factor diferenciador para la competitividad local y regional

González Becerra, Henry Ernesto; García García, Francisco Javier; Guatibonza Hernández, Eva Inés

Henry Ernesto González Becerra

henry.egb@uan.edu.co

Universidad Antonio Nariño Colombia

Francisco Javier García García

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia Colombia

Eva Inés Guatibonza Hernández

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia Colombia

Revista Estrategia Organizacional

Universidad Nacional Abierta y a Distancia, Colombia

ISSN: 2339-3866

ISSN-e: 2539-2786

Periodicidad: Semestral

vol. 11, núm. 1, 2022

revista.ecacen@unad.edu.co

Recepción: 03 Agosto 2021

Aprobación: 02 Noviembre 2021

URL: http://portal.amelica.org/ameli/journal/133/13329651332965007/

Modelo de publicación sin fines de lucro para conservar la naturaleza académica y abierta de la comunicación científica

ePub generado a partir de XML JATS4R

Resumen: El presente artículo tiene como propósito plantear una discusión sobre el efecto real de las exenciones tributarias, como único mecanismo para la atracción de tejido productivo y la generación de empleo en los municipios del país. Metodológicamente, se adelantó una investigación de tipo mixto, con la aplicación de entrevistas semiestructuradas a secretarios, asesores y directores de las áreas de hacienda y planeación en un grupo de municipios de las Provincias de Sabana Centro y Sabana Occidente, en el Departamento de Cundinamarca, y Tundama y Sugamuxi, en el Departamento de Boyacá. Igualmente, se adelantó un análisis de las exenciones incluidas en los estatutos tributarios y de la recaudación de los impuestos ICA y predial, sobre los cuales se aplican generalmente este tipo de acciones. Del trabajo realizado, se establece que, en los municipios de más éxito, en la atracción de nuevas empresas, la utilización de las exenciones tributarias es solo un elemento más de una estrategia más amplia de política pública, que busca mejorar las condiciones generales de competitividad.

Palabras clave: Exenciones tributarias, competitividad local y regional, planificación del territorio, política pública.

Abstract: The purpose of this paper is to establish a discussion on the real effect of tax exemptions, as the only mechanism for attracting the productive fabric and generating employment in the country's municipalities. Methodologically, a mixed type investigation was carried out, with the application of semi-structured interviews to secretaries, advisers and directors of the finance and planning areas in a group of municipalities of the Provinces of Sabana Centro and Sabana Occidente, in the Department of Cundinamarca, and Tundama and Sugamuxi, in the Department of Boyacá. Likewise, an analysis of the exemptions included in the tax statutes and of the collection of ICA and property taxes, on which this type of actions are generally applied, was carried out. From the work carried out, it is established that in the municipalities with the most success in attracting new companies, the use of tax exemptions is just one more element of a broader public policy strategy, which seeks to improve the general conditions of competitiveness.

Keywords: Tax exemptions, local and regional competitiveness, planning of the territory, Public politics.

Introducción

Las exenciones tributarias han sido utilizadas de manera preferente por los municipios del país, como estrategia para la atracción de empresas y la generación de empleo. Sin embargo, no existe evidencia suficiente sobre la efectividad en el uso de este tipo de instrumentos, especialmente cuando su implementación no es acompañada de otras medidas orientadas a mejorar las condiciones generales de competitividad de un territorio en particular.

En consecuencia, se plantean dos posibles escenarios en su desarrollo e implementación, los cuales definen el éxito, o fracaso. Inicialmente, el uso de las exenciones tributarias como medida aislada para la atracción de tejido productivo, con una modificación parcial o la actualización del estatuto tributario municipal. Por otra parte, mediante el uso combinado de las exenciones junto con otras estrategias como la actualización de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, la conformación de espacios de integración y asociatividad territorial, la mejora en la infraestructura física y de servicios públicos, la formación del capital humano local, la diversificación productiva, entre otras.

En el primer caso, las posibilidades de fracaso se incrementan sustancialmente, dado que su uso no es el reflejo de una política de competitividad enfocada en el mediano y largo plazo, mientras, en el segundo caso, el uso combinado de varias estrategias obedece a una planificación ordenada y una visión de futuro, en la que se apuesta por cambiar el modelo competitivo del territorio.

Lo anterior, implica el uso de un modelo de desarrollo en el que la intervención del sector público, no solo de las administraciones locales, sino también con el apoyo de los gobiernos departamentales, es esencial para definir una política de competitividad que tenga como meta la diversificación productiva y la generación de empleo, con un efecto real tanto local, como regional.

Este documento se desarrolla en tres partes generales. La primera, incluye los fundamentos teóricos, con la conceptualización de las exenciones, los descuentos, las amnistías y los beneficios tributarios, a lo que se agrega la diferenciación en el efecto de los costos fiscales de cada una de las cuatro medidas tributarias señaladas. Igualmente, se aborda la implementación de las exenciones tributarias y su alcance, en diferentes contextos. La segunda, corresponde a la descripción de la metodología, los instrumentos de recolección de la información y el análisis de la misma, para el cumplimiento de los objetivos de la investigación. Finalmente, en la tercera, se presentan los resultados obtenidos, que sustentan las conclusiones y discusión final sobre la efectividad del uso de las exenciones tributarias, especialmente cuando esta estrategia se utiliza de forma aislada, y no como parte de una política general de competitividad.

Marco teórico

Diferencia entre exenciones, beneficios, descuentos y amnistías tributarias

Algunos autores han discutido el efecto adverso del otorgamiento de cualquier tipo de preferencia tributaria. Sin embargo, es necesario establecer las diferencias entre los conceptos de descuento, amnistía, beneficio y exención, cada uno de los cuales tiene un impacto diferente sobre la situación fiscal de las entidades públicas.

En primer lugar, los descuentos constituyen un incentivo para el pago anticipado de las obligaciones tributarias, con una reducción en el valor a cancelar como impuesto, que se aplica de forma gradual ligada a un calendario fiscal, empezando por un mayor descuento que se va moderando hasta alcanzar la tarifa plena.

En segundo lugar, respecto a la figura de amnistía, esta constituye una forma de recuperar parte de las obligaciones de difícil cobro que se tienen con contribuyentes que han incumplido sus obligaciones fiscales con el Estado. En Colombia, el plazo máximo para hacer efectivas estas deudas es de cinco años, término a partir del cual se deben declarar como “no recuperables”, por lo que, en caso de no adelantar oportunamente los procesos de fiscalización, cobro coactivo y conciliación, se configura una pérdida, o “detrimento patrimonial”, en contra de la respectiva entidad pública. En este caso, la amnistía se aplica como una medida para recuperar el valor del impuesto adeudado, así como de parte de los intereses de mora, efectuando una reducción en el cobro de sanciones e intereses acumulados.

En tercer lugar, en cuanto a los beneficios tributarios, constituyen una rebaja parcial o total sobre una obligación contraída con la administración pública, que se otorga a las empresas que desarrollan actividades, programas, o inversiones, que generan un valor agregado desde el punto de vista social. Ejemplos de este tipo de instrumentos son los incentivos dados a las empresas que conforman una fundación social sin animo de lucro, adoptan un programa de protección del medio ambiente y los recursos naturales, o como ocurre en algunos países adelantan proyectos de inversión pública, sustituyendo al Estado, especialmente cuando este no cuenta con las condiciones y recursos para hacerlo de forma directa.

Finalmente, la exención tributaria es una estrategia de atracción de empresas, que consiste en una rebaja de parte de la obligación fiscal que tendría “potencialmente” una organización, o firma, que se localice en la entidad territorial que la otorga, la cual se aplica de forma gradual por un término de tiempo hasta eliminarla completamente al final del periodo establecido en el respectivo estatuto tributario. En este caso, la empresa deberá además de la localización de la planta, o sede, cumplir con otros requisitos, que pueden ser la contratación de un porcentaje de trabajadores del mismo lugar, o la permanencia mínima por un determinado número de años. Estos dos aspectos, pueden ser claves para las decisiones de localización de las empresas, así como para asegurar que no se dé simplemente la llegada de “inversiones golondrina”, que busquen beneficiarse en el corto plazo de este tipo de medidas, sin generar un valor y un conocimiento agregado al territorio.

Los costos financieros de los descuentos, amnistías, beneficios y exenciones tributarias

Los tres primeros tipos de instrumentos, descuentos, amnistías y beneficios, representan un costo para las entidades públicas, configurándose como una reducción real de las obligaciones tributarias causadas, a cargo de diferentes grupos de contribuyentes, sean personas naturales o jurídicas, por lo que su impacto debe ser cuantificado por la administración pública en el plan financiero del marco fiscal de mediano plazo (Congreso de la República, 2003), incluyendo el monto de la exención o incentivo, así como sus plazos, beneficiarios, análisis de cumplimiento de los objetivos y, lo más importante, su continuidad en las siguientes vigencias (Departamento Nacional de Planeación [[DNP]], 2019).

Desde el punto de vista de la evaluación financiera, el estudio debe incluir el análisis de la relación costo-beneficio, que puede complementarse con una evaluación económica, utilizando la elasticidad del menor recaudo frente al comportamiento de los ingresos tributarios.

De manera general, tanto los descuentos por pronto pago, como las amnistías para recuperación de obligaciones vencidas, y los beneficios por inversión social o ambiental, se pueden considerar como costos o “gastos tributarios” que afectan la situación financiera y presupuestal de la entidad que las aplica (Fondo Monetario Internacional [[FMI]],2007).

Por el contrario, las exenciones tributarias no pueden ser vistas necesariamente como un costo, dado que no existe previamente una obligación tributaria “causada”. Su implementación, prevé la activación de una nueva iniciativa productiva que podrá generar recursos frescos a las finanzas públicas, además de ser una fuente de empleo, directo e indirecto, y, según su desarrollo, constituirse en un elemento dinamizador para la economía local y regional a través del fortalecimiento y diversificación de otras actividades productivas.

En esta última situación, el análisis costo-beneficio sigue la metodología ex-ante de la evaluación financiera para un nuevo proyecto, y no tanto el estudio de impacto ex-post de una estrategia que reduce de forma efectiva el cobro de obligaciones fiscales ya causadas sobre algunos ingresos tributarios determinados.

Al respecto, algunos autores mantienen un criterio unificado en relación con todo tipo de medidas que reduzcan los ingresos tributarios presentes y futuros, incluyendo las exenciones, considerando únicamente su posible efecto negativo (Parra y Reyes, 2009). No obstante, este punto de vista es discutible, especialmente si se hace una diferenciación entre las obligaciones fiscales efectivamente causadas, que por consiguiente incluyen tanto los ingresos tributarios presentes, como los pagos “vencidos” de vigencias anteriores que se encuentran pendientes de cobro, proceso que debe iniciarse antes que se conviertan en valores “irrecuperables”. Caso contrario sucede con las exenciones, sobre las cuales no existe una obligación pasada o presente, sino más bien una expectativa de ingreso y beneficio probable, que puede concretarse siempre y cuando ocurra la localización de nuevas unidades productivas en el territorio (González, García y Cuellar, 2020).

En todo caso, si se consideran como un gasto tributario, existen algunos aspectos positivos de su implementación, como la posibilidad de mejorar la progresividad del sistema tributario, tener una mayor eficiencia de la estructura tributaria y estimular el consumo de bienes y servicios “meritorios” (FMI, 2007), como los programas sociales, o la protección del medio ambiente y los recursos naturales.

Incorporación de las exenciones tributarias en los estatutos tributarios municipales

En Colombia las exenciones tributarias, como estrategia de atracción de nuevas empresas a nivel municipal, han estado focalizadas en dos tipos de impuesto principalmente: predial e ICA. Ambos tributos hacen parte de los denominados impuestos directos, que se pagan sobre ingresos, renta y patrimonio, mediante declaraciones o recibos. Lo anterior, a diferencia de los impuestos indirectos, que en general se hacen efectivos a través de transacciones comerciales, financieras, o de consumo, en las cuales el monto del impuesto causado se suma al valor final del bien o servicio adquirido, como ejemplos: el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto a las transacciones financieras (4x1000), o los impuestos al consumo de cigarrillos, cervezas, licores y gasolina.

Su origen se encuentra establecido a partir de la expedición del Decreto Ley 1333 (Congreso de la República, 1986), según los límites fijados y la autonomía fiscal otorgada a las entidades territoriales, buscando siempre los intereses generales de sus ciudadanos, y como resultado de su estructura económica y productiva (Zapata, 2010).

No obstante, un caso específico en el que se discute su efectividad está relacionado con la denominada Ley Páez, o Ley 218 de 1995, en el departamento del Cauca, que no generó una mejora en la calidad de vida y las finanzas de los municipios incluidos, a pesar de la llegada de nuevas empresas a la región. Situación similar a la ocurrida con la Ley Quimbaya, en el departamento de Quindío. En ambos casos, para generar condiciones de desarrollo económico después tragedias naturales de gran envergadura (Galvis, Bonilla y Gómez, 2019).

Metodología

El estudio realizado constituye una investigación de carácter mixto, que combina información primaria y secundaria. En el primer caso, mediante entrevistas semiestructuradas aplicadas a secretarios, asesores y otros funcionarios de las áreas de planeación y hacienda, en 12 municipios de las provincias de Sabana Centro y Sabana Occidente, en el Departamento de Cundinamarca, y de Tundama, Centro y Sugamuxi en el Departamento de Boyacá, además del análisis de los estatutos tributarios y ejecuciones presupuestales de ingresos.

En cuanto al enfoque, considerando la información utilizada, la investigación vincula tanto el componente cualitativo, con las opiniones dadas por los funcionarios entrevistados y el análisis de los estatutos tributarios, como cuantitativo, en lo que se refiere a las ejecuciones presupuestales de ingresos.

Desde el punto de vista del alcance, el trabajo tiene un enfoque descriptivo, mediante el cual se identifican las variables explicativas de la competitividad, incluido el uso de la estrategia fiscal de exenciones tributarias, así como otros factores que deben hacer parte de una política integral de competitividad.

Respecto a los instrumentos de recolección de la información, especialmente en lo que corresponde a las entrevistas aplicadas, se diseño un formato con preguntas abiertas, con la posibilidad de adelantar contra preguntas, para ampliar, o aclarar, las respuestas dadas, bajo el modelo de entrevistas semi-estructuradas a partir de un guion base.

En lo que se refiere a los instrumentos de análisis, se utilizaron principalmente cuadros comparativos, tanto para las respuestas de las entrevistas, como para evaluar el alcance de las exenciones incluidas en cada uno de los estatutos tributarios, así como el recaudo de los ingresos tributarios objeto de las mismas exenciones: ICA y predial.

Finalmente, sobre la selección de los municipios de referencia para el estudio, se hizo por conveniencia, siguiendo parámetros de cercanía geográfica y similitud. Lo anterior, considerando aspectos como el tamaño, vocación productiva y complementariedad, en cada una de las cuatro subregiones escogidas (Sabana Centro, Sabana Occidente, Tundama, Centro y Sugamuxi), con municipios intermedios que poseen importantes actividades productivas, y cuentan con dinámicas demográficas y urbanas consolidadas.

Resultados

La autonomía en el marco de la descentralización fiscal y el uso de incentivos tributarios

De acuerdo con el Artículo 21 de la Ley 905 de 2004 (Congreso de la República, 2004), las entidades territoriales pueden establecer condiciones específicas en materia tributaria con el fin de incentivar las actividades productivas, especialmente en lo que corresponde a las pequeñas y medianas empresas, en concordancia con lo establecido en la Ley 14 de 1983 (Congreso de la República, 1983). De esta manera, la descentralización fiscal y administrativa puede contribuir al desarrollo local, la generación de empleo, la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos y la consolidación de un entorno económico competitivo (Alburquerque, 2004).

En este sentido, la utilización de exenciones, beneficios y descuentos tributarios, aunque en el corto plazo pueden afectar las finanzas territoriales, en el mediano y largo plazo contribuyen a mejorar las dinámicas de recaudo, ampliar la base de ingresos y fortalecer las finanzas públicas. Lo anterior, considerando las limitaciones en la generación de recursos propios, la alta dependencia de las transferencias y las ineficiencias en los sistemas de recaudo (Tello, 2008; Gutiérrez, 20210).

De forma general, los dos impuestos que constituyen la principal fuente de ingresos propios en los municipios, ICA e impuesto predial, han sido objeto tanto de los mayores esfuerzos de recaudo, como de las iniciativas para incentivar la llegada de inversión productiva y la generación de empleo, teniendo en cuenta que la estrategia fiscal puede ser usada de forma proactiva como estrategia para potenciar la inversión privada (Galvis y López, 2010).

Análisis comparativo de las tarifas de impuesto predial e ICA aplicadas de forma general

Tomando como referente diez de los doce municipios contrastados, se parte del estudio comparativo de las tarifas del impuesto de industria y comercio (ICA) y el impuesto predial, que tienen condiciones diferenciadoras entre ambos departamentos.

En primer lugar, respecto al impuesto predial, se observa una tarifa más alta en los municipios del Departamento de Cundinamarca en la mayor parte de los usos de suelos establecidos en los estatutos tributarios, especialmente después del año 2016, de forma particular en la subregión de Sabana Centro, mientras en el Departamento de Boyacá las tarifas tienden a ser más bajas, a excepción de la Ciudad de Tunja, que tiene condiciones similares en su estructura con Zipaquirá y Chía (Tabla 1), los dos municipios de mayor tamaño poblacional y urbano en la Sabana de Bogotá. Estos tres municipios, adicionalmente a las ciudades de Duitama y Sogamoso, son los únicos con población superior a 100.000 habitantes (DANE, 2018).

Tabla 1

Comparativo tarifas impuesto predial según uso de suelos 20082016

Fuente: Elaboración propia, con base en los estatutos y otras normas tributarias municipios de Chía (2018), Tocancipá (2018), Zipaquirá (2018), Funza (2018), Mosquera (2018), Duitama (2018), Paipa (2018), Nobsa (2018), Sogamoso (2018) y Tunja (2018).

De otra parte, en lo que corresponde con el ICA, que se cobra por las diferentes actividades económicas, cada municipio de acuerdo a sus vocaciones productivas ha establecido durante el periodo 2004-2017 tarifas diferenciadas, que tienen mayor similitud comparativamente con el impuesto predial. De forma más o menos general, las menores tarifas se aplican a las actividades de transformación de alimentos y lácteos, textiles y artesanías, mientras las más altas gravan a procesos industriales y productivos de mayor valor agregado como hierro y acero, automotores y construcción, aunque no hay una total paridad entre los distintos municipios. Sin embargo, las tarifas básicas son más altas de forma particular en los municipios de la Sabana de Bogotá, especialmente Zipaquirá, Mosquera y Funza (Tabla 2).

Tabla 2

Comparativo ICA según actividades industriales 20082016

Fuente: Elaboración propia, con base en los estatutos y otras normas tributarias municipios de Chía (2018), Tocancipá (2018), Zipaquirá (2018), Funza (2018), Mosquera (2018), Duitama (2018), Paipa (2018), Nobsa (2018), Sogamoso (2018) y Tunja (2018).

Análisis comparativo de las exenciones tributarias otorgadas

Como se indicó antes, la casi totalidad de las exenciones tributarias implementadas por los municipios con el propósito de atraer tejido empresarial en el país tienen como objetivo el impuesto predial y el impuesto de industria y comercio (ICA).

En el caso específico de los municipios analizados, las exenciones vigentes a 2018, tenían como base principal el impuesto de industria y comercio (ICA), y solo las ciudades de Duitama, Tunja y Tunja habían fijado también una reducción en el cobro del impuesto predial.

Inicialmente, en los municipios del Departamento de Boyacá, Duitama, Paipa, Sogamoso y Tunja, las exenciones aplicadas al ICA son progresivas en el tiempo, estando vinculadas a condiciones de generación de empleo, principalmente. Sin embargo, Paipa y Tunja incluyen también como alternativa el criterio de nuevas inversiones, que se establecen en un determinado monto de salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). Nobsa era el único municipio que a 2018 no tenía ningún tipo de exenciones al ICA (Tabla 3).

En cuanto al impuesto predial, Duitama fijaba como condición la generación de empleo, mientras Tunja establecía una exención específica para la compra de inmuebles, con el fin de reubicar a los vendedores informales del centro de la ciudad.

Tabla 3

Comparativo exenciones tributarias impuesto predial e ICA municipios Boyacá

Fuente: Elaboración propia, con base en los estatutos y otras normas tributarias municipios de Duitama (2018), Paipa (2018), Nobsa (2018), Sogamoso (2018) y Tunja (2018).

En segundo lugar, en los municipios del Departamento de Cundinamarca, Chía, Tocancipá, Zipaquirá y Mosquera, se han fijado exenciones al ICA de forma progresiva, siendo los dos de mayor tamaño, Chía y Zipaquirá, los que otorgan las mayores deducciones. Otras condiciones previstas incluían la mejora en la facturación frente a años anteriores, en el caso de Chía, o la ampliación de la inversión por parte de empresas existentes en Tocancipá.

Respecto al impuesto predial, solo Chía otorgaba a 2018 una tarifa preferencial para el sector hotelero del 5%. El único municipio que no había establecido ninguna exención, tanto en ICA como en impuesto predial era Funza (Tabla 4).

Tabla 4. Comparativo exenciones tributarias impuesto predial e ICA municipios Cundinamarca

Tabla 4

Comparativo exenciones tributarias impuesto predial e ICA municipios Cundinamarca

Fuente: Elaboración propia, con base en los estatutos y otras normas tributarias municipios de Chía (2018), Tocancipá (2018), Zipaquirá (2018), Funza (2018) y Mosquera (2018).

Composición del recaudo de ingresos tributarios por municipio

En el conjunto de los diez municipios analizados, se presentan distintas estructuras en cuanto al recaudo de ingresos tributarios, las cuales se pueden dividir en tres grupos principales. El primero, integrado por los municipios con una mayor participación del impuesto de industria y comercio (ICA), esencialmente Nobsa, en el Departamento de Boyacá, y Tocancipá, Mosquera y Funza, en el Departamento de Cundinamarca, donde se concentra la mayor parte de la actividad manufacturera en estas dos regiones del centro del país. El segundo grupo, está conformado por los municipios en los que el impuesto predial muestra una mayor importancia relativa, Zipaquirá en Cundinamarca, y Tunja y Duitama en Boyacá. Finalmente, están los municipios que registran un mayor equilibrio entre ICA, impuesto predial y otros ingresos tributarios, Paipa y Sogamoso en Boyacá, y Chía en Cundinamarca (figura 1).

Algunas de estas disparidades se pueden explicar por la diferencia en las vocaciones productivas; en el primer grupo, con actividades industriales preferentemente, en el segundo de servicios, y en el tercero con una mayor combinación, incluyendo actividades industriales, comerciales, turísticas y de otros servicios.

Figura 1. Participación ingresos tributarios según municipio

Figura 1
Participación ingresos tributarios según municipio

Fuente: Elaboración propia, con base en las ejecuciones presupuestales de ingresos por municipio 2009-2018 (Contaduría General de la Nación [[CGN]], 2020).

Por consiguiente, la ejecución de los ingresos tributarios muestra un mayor recaudo del ICA en los municipios industriales (Tocancipá, Funza y Mosquera) y en los centros urbanos prestadores de servicios especializados (Tunja y Chía), frente a las ciudades con actividades menos sofisticadas y de menor productividad (Zipaquirá, Duitama y Sogamoso). Un ejemplo de estos desequilibrios se encuentra en dos municipios adyacentes, donde el centro urbano de menor tamaño poblacional, Tocancipá, recauda más de 7 veces el valor del impuesto de industria y comercio en relación con Zipaquirá, que lo supera más de 3 veces en el número de habitantes (figura 2).

Figura 2
Comparativo monto recaudado ICA por municipio

Fuente: Elaboración propia, con base en las ejecuciones presupuestales de ingresos por municipio 2009-2018 (CGN, 2020).

En lo que respecta al impuesto predial, la mayor parte de los municipios del Departamento de Cundinamarca registran el mayor recaudo, con la excepción de la capital del Departamento de Boyacá, que tiene el segundo mayor recaudo entre los 10 municipios analizados (figura 3).

Figura 3. Comparativo monto recaudado impuesto predial por municipio

Figura 3
Comparativo monto recaudado impuesto predial por municipio

Fuente: Elaboración propia, con base en las ejecuciones presupuestales de ingresos por municipio 2009-2018 (CGN, 2020).

Análisis cualitativo de factores de competitividad a partir de las entrevistas aplicadas

En este análisis, se agregaron los municipios de Tibasosa y Santa Rosa de Viterbo en el Departamento de Boyacá, y Sopó en el Departamento de Cundinamarca, con cinco subregiones incluidas: 1) Tundama (Boyacá): Duitama, Paipa y Santa Rosa de Viterbo, 2) Sugamuxi (Boyacá): Sogamoso, Nobsa y Tibasosa, 3) Centro (Boyacá): Tunja, 4) Sabana Occidente (Cundinamarca): Mosquera y Funza, y 5) Sabana Centro (Cundinamarca): Zipaquirá, Chía, Tocancipá y Sopó.

La aplicación de entrevistas semiestructuradas a algunos de los responsables de las áreas de hacienda y planeación, y asesores externos, entre los años 2017 y 2019, permitió llegar a los siguientes resultados generales:

Tabla 5

Análisis comparativo de factores de competitividad local y subregional

FACTORES INCIDENTES
AVANCES EN LA COMPETITIVIDAD LOCAL Y SUBREGIONAL
LIMITANTES DE LA COMPETITIVIDAD LOCAL Y SUBREGIONAL

Integración Regional y Asociatividad
Solo en la Provincia de Sabana Centro se cuenta con un proceso de integración consolidado, Asocentro, integrado por los 11 municipios de la subregión, como uno de los esquemas de asociatividad más avanzados en el país.
En las demás subregiones no se han establecido esquemas asociativos, aunque existen algunos espacios de colaboración, especialmente en la Provincia de Sabana Occidente. En el caso de Boyacá, se ha planteado la creación de las áreas metropolitanas de Tunja y el Alto Chicamocha (Duitama-Sogamoso), pero no se han establecido acuerdos de interés.

Complementariedad Funcional
En la subregión del Corredor Industrial (Provincias de Sugamuxi y Tundama), integrada por los municipios de Duitama, Sogamoso, Paipa, Nobsa, Tibasosa y Santa Rosa, los dos primeros actúan como nodos centrales, mientras los demás cumplen distintos roles y funciones en la estructura territorial. Situación similar ocurre en Sabana Centro, donde cada municipio cumple una función específica, con Chía y Zipaquirá como nodos principales, y otros municipios actuando como nodos secundarios (Cajicá y Tocancipá, principalmente).
En la Provincia de Centro, en Boyacá, Tunja es el único centro urbano de tamaño importante, convertido en nodo mayor de prestación de servicios para la mayor parte del Departamento de Boyacá. En Sabana Occidente, existe una mayor dependencia funcional con la capital de la República, aunque el eje Mosquera-Funza-Madrid-Facatativá ha adquirido una mayor importancia relativa durante los últimos años.

Complementariedad Económica
Duitama y Sogamoso son los ejes económicos en el Corredor Industrial de Boyacá, aunque otros municipios, principalmente Paipa, Nobsa y Tibasosa cuentan con actividades productivas de impacto regional. Lo mismo ocurre en Sabana Centro, donde Chía y Zipaquirá se han especializado en las actividades comercial y de servicios, mientras Tocancipá y Gachancipá se han convertido en centros industriales, con el desplazamiento de esta actividad desde la capital del país. En Sabana Occidente, Moquera y Funza, son igualmente nodos industriales, y Facatativá es un centro prestador de servicios.
Mientras Tunja es el principal centro de servicios en el Departamento, en las áreas de gobierno, educación, salud, comercio, entre otros, los demás municipios de la Provincia de Centro desarrollan actividades agrícolas y mineras. La primacía urbana de Tunja no ha permitido consolidar los procesos económicos en los centros urbanos menores.

Diversificación Productiva
Las provincias de Tundama y Sugamuxi, vinculadas al Corredor Industrial de Boyacá, constituyen el eje económico del departamento de Boyacá, principalmente en las actividades industrial, de transporte, comercial, turística y de servicios. Otros municipios del área de influencia como Aquitania, Paz de Río, Socha, Belén, Topaga, Firavitova, entre otros, tienen actividades productivas consolidadas en temas mineros, agrícolas y agroindustriales. De forma similar sucede en las Provincias de Sabana Centro y Sabana Occidente, donde se articulan actividades industriales, comerciales y de servicios, principalmente, en parte gracias a la cercanía con la capital de la República. En el caso de Tunja, existe una alta diversificación productiva en materia de servicios especializados, pero el sector industrial no tiene un alto desarrollo.

Planificación del Desarrollo
En Sabana Centro existe una planificación que busca entender, integrar y consolidar una visión conjunta de desarrollo. Igualmente, se han fortalecido las instancias de planeación (secretarias, oficinas asesoras, o direcciones) en la mayor parte de los municipios. En Sabana Occidente, también se ha avanzado en el fortalecimiento de las instancias de planeación, aunque los procesos de planificación dependen en alguna medida de la relación con la capital del país.
En el Corredor Industrial de Boyacá los planes de desarrollo y ordenamiento territorial se elaboran de forma aislada, sin una visión integradora y de largo plazo. Las instancias de planeación no son vistas como un elemento fundamental para el desarrollo local y regional. En cuanto a la ciudad de Tunja, la planeación desde la capital del Departamento se adelanta de forma centralizada, sin una visión subregional y regional que integre a los demás municipios de la Provincia de Centro.

Infraestructura física, productiva y de servicios
Aunque cada municipio en la Provincia de Sabana Centro adelanta de forma individual distintas iniciativas de desarrollo, se proyectan acciones y proyectos conjuntos que benefician a la totalidad de municipios.
En el Departamento de Boyacá, la falta de integración, cooperación y de una visión regional, impide la formulación de obras de infraestructura de alcance supralocal que beneficien a todos los municipios por igual. En el caso específico de la Provincia de Centro, la mayor parte de la infraestructura física se concentra en la capital del Departamento, la ciudad de Tunja, lo que limita las posibilidades de desarrollo de los demás municipios.

Política Tributaria
A pesar que ha sido una herramienta con un efecto positivo, no ha sido el factor fundamental para la atracción de empresas, especialmente en algunos municipios de las Provincias de Sabana Centro y Sabana Occidente, y la ciudad de Tunja, otros factores han tenido un rol significativo en el desarrollo del territorio, incluidos el desarrollo de infraestructura física y de servicios, el cambio en el uso de suelos, la diversificación productiva, entre otros.
En cuanto al Corredor Industrial de Boyacá, las medidas de tipo tributario no han sido un factor suficiente pata la llegada de nuevas empresas. Por ejemplo, en la ciudad de Duitama, a pesar de haber mantenido por largo tiempo exenciones, y haberlas ampliado al impuesto predial, no ha logrado el propósito de reactivar su aparato productivo, debido a ineficiencias en la prestación de servicios, el uso de suelos, la informalización de la economía, la perdida de población en edad productiva, la falta de mayor oferta en educación superior, entre otros.

Formación del Capital Humano
En el caso de Tunja, la ciudad es uno de los principales centros de educación superior, además de contar con un alto nivel en educación media. En cuanto a la Provincia de Sabana Centro, la mayor diversificación productiva y la aglomeración poblacional, han llevado a un incremento progresivo en la oferta de educación superior, que complementa la amplia oferta de la capital del país.
En la subregión del Corredor industrial se presenta una limitada oferta de educación superior, aunque en el componente técnico se tiene una mayor cobertura. Como resultado, se registra una pérdida constante de población productiva, que se desplaza en busca de alternativas de formación y empleo.

Aglomeración Urbana y de Mercados
Alrededor de las ciudades de Duitama y Sogamoso se ha consolidado un proceso de conurbación con una población superior a 450.000 habitantes, que agrupa a más de 12 municipios de las provincias de Tundama y Sugamuxi, en un perímetro de 35 kilometros aproximadamente. Igualmente, el rápido crecimiento de la ciudad de Tunja, en las dos últimas décadas, ha consolidado un proceso de conurbación, aunque en una relación de desequilibrio, que en su área de influencia cubre algunos municipios de las provincias de las provincias de Centro, Ricaurte y Márquez. Entre tanto, en Sabana Centro, a pesar que no hay un proceso consolidado de conurbación, el acelerado crecimiento de centros urbanos como Chía, Zipaquirá y Tocancipá, puede llevar en pocos años a una vinculación física entre sí, y de forma más amplia con la capital del país.
En contraposición, el crecimiento inercial de la ciudad de Bogotá, ha llevado rápidamente a un proceso de conurbación, inicialmente con Soacha y los municipios de Sabana Occidente, que se extenderá en los siguientes años hacia la subregión de Sabana Occidente, lo que exigirá una decidida respuesta del gobierno nacional, y departamental y de cada una de las administraciones municipales, con el fin de enfrentar los grandes retos que esta situación plantea para el futuro de la región y del país, lo que a la vez puede convertirse en una oportunidad de desarrollo y crecimiento económico.

Fuente: Elaboración propia, con base a González et al.(2020).

En los casos de mayor éxito, en cuanto al fortalecimiento económico y financiero, la estrategia de competitividad ha mezclado el tema tributario, con mejores sustanciales en infraestructura (Tunja), la diversificación productiva (Tunja, Chía y Zipaquirá), o la especialización (Tocancipá, Nobsa, Mosquera, Funza y Paipa), la formación del capital humano (Tunja, Zipaquirá y Chía), la integración regional (municipios de Sabana Centro), y la cercanía a los mayores mercados nacionales e internacionales (municipios de las dos provincias en el Departamento de Cundinamarca), por su vinculación física y funcional con la capital de la República (Asocentro, 2018).

Caso contrario ocurre, cuando hay un deterioro en las condiciones de competitividad, pérdida progresiva del aparato productivo, baja generación de empleo urbano, y salida permanente de población en edad productiva, caso Duitama, la única estrategia utilizada es el uso aislado de exenciones tributarias, sin el fortalecimiento de otros factores incidentes del desarrollo.

Conclusiones

El uso de exenciones tributarias ha sido uno de los principales instrumentos utilizados por las administraciones municipales para la atracción de empresas y la generación de empleo, las cuales se han focalizado principalmente en el impuesto de industria y comercio (ICA), y en menor medida en el impuesto predial.

Sin embargo, a pesar de su uso extendido, que se refleja en los estatutos tributarios de la mayor parte de municipios del país, no existe evidencia suficiente que demuestre su efectividad, como medio para mejorar las condiciones de desarrollo y competitividad a nivel local y regional.

No obstante, los esquemas de competitividad, a través de los cuales se miden y comparan las condiciones relativas de varias entidades territoriales del mismo nivel, sean países y naciones, incluyen una gran variedad de factores o variables que inciden en la capacidad y fortaleza económica y productiva de un territorio.

Para el caso específico de este estudio, tanto los datos estadísticos de recaudo, las tarifas aplicadas y las exenciones otorgadas, así como los aportes dados por los responsables de las áreas de hacienda y planeación de un grupo de municipios de las provincias de Tundama, Sugamuxi y Centro, en el Departamento de Boyacá, y de Sabana Centro y Sabana Occidente, en el Departamento de Cundinamarca, muestran que la mejor estrategia para la atracción de empresas y la generación de empleo, es la combinación de diferentes instrumentos, no solo el uso aislado de las exenciones tributarias.

Algunos de estos factores, incluyen el desarrollo de proyectos de infraestructura física, productiva y de servicios, la actualización y modificación del uso de suelos, la formación y retención del capital humano, la sofisticación y diversificación del aparato productivo, le fortalecimiento institucional de las instancias de planeación a nivel ocal y regional, la asociatividad e integración regional, entre otros.

Finalmente, es importante señalar la diferencia entre las exenciones tributarias que se hacen sobre un recaudo potencial, y otro tipo de medidas fiscales como los descuentos por pronto pago, las amnistías por obligaciones no cumplidas, y los beneficios por inversiones sociales o protección del medio ambiente, que constituyen un costo, o gasto tributario, ya que se aplican sobre obligaciones ya causadas. A pesar de lo cual, existe una discusión abierta acerca de su efecto favorable al permitir una reorganización de la estructura tributaria y de los procesos de recaudo.

Referencias

Alburquerque, F. (2004). Desarrollo económico local y descentralización. Revista de la Cepal. 82. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/10946/1/082157171_es.pdf

Asocentro. (2018). Plan de desarrollo e información básica Asociación de municipios de Sabana Centro. https://asocentro.com/

Congreso de la República. (1983). Ley 14 de 1983 - Fiscos de las entidades territoriales. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma_pdf.php?i=267

Congreso de la República. (1986). Decreto Ley 1333 de 1986 . Código de Regimen Municipal Colombia. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_1333_1986.html

Congreso de la República. (2004). Ley 905 de 2004 - Promoción del del desarrollo de la micro, pequema y mediana empresa colombiana. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0905_2004.html

Contaduría General de la Nación. (2018). Consolidador de información financiera territorial CHIP. Ejecuciones presupuestales de ingresos por municipios 2009-2018. https://www.chip.gov.co/schip_rt/index.jsf

DANE. (2018). Proyecciones de población 2005-2020. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/censo-general-2005-1

Fondo Monetario Internacional. (2007). Manual de transparencia fiscal 2007. https://www.imf.org/external/np/fad/trans/spa/manuals.pdf

Galvis, D. López, M. (2010). ¿Son las políticas locales una buena estrategia para dinamizar el mercado de trabajo ? Algunos elementos para el caso colombiano. Perfil de Coyuntura Económica, 16, 155–170. http://www.scielo.org.co/pdf/pece/n16/n16a08.pdf

Galvis, L.A. Bonilla, L. Gómez, S.M (2019). Exenciones y desarrollo regional: evidencia de Colombia. Documento de Trabajo Sobre Economía Regional y Urbana, 284. https://repositorio.banrep.gov.co/handle/20.500.12134/9788

González, H., Gracía, F,. y Cuellar, R. (2020). Uso de exenciones tributarias como factor de competitividad y generación de empleo local: efectividad en las regiones de Colombia. Boyacá siglo XII: Dinámicas de desarrollo y competitividad regional. Fondo Editorial Universidad Antonio Nariño.

Gutiérrez, S. F. (2010). Instituciones y territorio: La descentralización en Colombia. (Konrad Adenauer Stiftung, Ed.), 25 años de la descentralización en Colombia. Colombia.

Mattos, C. A. (1990). La descentralización ¿una nueva panacea para impulsar el desarrollo local? Cuadernos de Economía, 14(978-603-45331-1–0), 173.194.

Municipio de Chía. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2005-2013. Acuerdos municipales 039/2005 y 052/2013.

Municipio de Duitama. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2005-2012. Acuerdos 038/2005, 041/2008, y 040/2012.

Municipio de Funza. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2001-2012. Acuerdos 013/2001 y 03/2012.

Municipio de Mosquera. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2006 -2016. Acuerdos 020/2006, 025/2008, 031/2013 y 032/2016.

Municipio de Nobsa. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2008-2016. Acuerdos 039/2008, 015/2011 y 018/2016.

Municipio de Paipa. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2004-2016. Acuerdos 032/2004 y 013/2016.

Municipio de Sogamoso. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2005-2012. Acuerdos 015/2005, 038/2011 y 024/2012.

Municipio de Tocancipá. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2007-2017. Decretos 080/2007, 111/2008 y 090/2017.

Municipio de Tunja. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2006. Acuerdo 389/2006.

Municipio de Zipaquirá. (2018). Estatutos y otras normas tributarias 2004-2009. Acuerdos 023/2004 y 049/2009.

Parra, G. Y. Reyes, P. S. (2009). El gasto tributario en Colombia . Principales beneficios en el impuesto sobre la renta e IVA . Años gravables 2007 y 2008. Dian, 56.

Tello, M. (2008). Desarrollo económico local, descentralización y clusters: teoría, evidencia y aplicaciones. C. Católica. Ed.

Zapata, J. G. (2010). Las finanzas territoriales en Colombia, 52. http://www.caf.com/media/3782/FinanzasTerritoriales.pdf.

Notas de autor

2 Economista Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Finanzas UPTC. Master in International Business, Central Queenslan University, Australia. Docente investigador y líder Grupo de investigación Inacop, Universidad Antonio Nariño. Correo electrónico: henry.egb@uan.edu.co

3 Administrador de Empresa UPTC. Especialista en Derecho Empresarial Universidad Santo Tomas. Especialista en Gerencia de Mercadeo Uniboyacá. Docente Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD. Investigador Grupo Visión, Desarrollo y Competitividad.

4 Economista UPTC. Especialista en Alta Gerencia, UPTC. Maestría en Relaciones Internacionales, Universidad Andina Simón Bolívar, Ecuador. Investigador Grupo Visión, Desarrollo y Competitividad.