1. Introducción

Desde la fundación de La Plata como capital de la provincia de Buenas Aires, su área de producción hortícola demostró un crecimiento -en sus aspectos económicos, productivos, tecnológicos y comerciales- evidente e ininterrumpido. Dicha dinámica fue in crescendo: lenta en sus “inicios” (1882-1940), se acelera al comenzar la segunda parte del siglo XX, mostrando ya en la década de 1990 una “consolidación” como sector hortícola a nivel provincial (García y Lemmi, 2011) . En los siguientes 20 años (1990-2010), a ese crecimiento cuantitativo se le agrega una “diferenciación” de orden cualitativo, principalmente como consecuencia de la fuerte incorporación de la tecnología del invernáculo (Otero et al., 2011) . Esta diferenciación ahora cuali y cuantitativa fue coadyuvada por el rol que asume el horticultor boliviano, corresponsable a su vez de transformaciones en la estructura de la tierra, de la producción y de la comercialización de la horticultura platense (García, 2012) . Así es como el rol del horticultor boliviano, la explotación de su fuerza de trabajo (García, 2014b) , el modelo tecnológico imperante (García, 2014a) y un contexto externo de avance de las fronteras urbanas y agrícolas en las regiones hortícolas no platenses (Le Gall y García, 2010) propiciaron -en este último período- cambios espaciales y funcionales en dichas áreas productivas, concentrándose la producción en La Plata. Tal es así que transformó a esta jurisdicción como la región hortícola más importante del país (DPPBA, 2018; García, 2010)

Mapa N°1.
Ubicación del área hortícola de La Plata en el partido, en la provincia de Buenos Aires y en el país
Fuente: Elaboración de Carolina Baldini (2020).

Algunas de las características (velocidad y magnitud) de las recientes transformaciones de la horticultura de La Plata parecerían corresponder a causales que aún no se identifican claramente y/o en su totalidad. En otras palabras, la dinámica hortícola platense en los últimos años no se correspondería simplemente a sus ventajas representativas de la etapa “Diferenciación”,¹ sino que son otras variables las que en forma complementaria empezarían cada vez más preponderantemente a intervenir. Concretamente, una hipótesis que emerge como línea de investigación, es que la actual dinámica de la horticultura platense (desde el año 2010 en adelante) puede ser mejor interpretada si se la analiza como un aglomerado económico, en el cual existen sinergias que le otorgan al territorio un grado mayor de competitividad, ingresando éste a una nueva etapa en su ciclo de desarrollo. En base a ello, la evolución de la horticultura platense podría ser representada de la siguiente manera, planteándose como supuesto el surgimiento de una nueva y 4° etapa en su desarrollo: la economía de aglomeración (Ver Figura Nº1).

Figura Nº1
Desarrollo del Área Hortícola Platense en etapas
Elaboración propia en base a (García, 2016a)

En ese marco, las consideraciones del territorio en los estudios económicos de los últimos años buscan dilucidar los factores que explican tanto los procesos de concentración de actividades productivas y de servicios en determinadas áreas, como los que conducen a que algunas localizaciones muestren un mayor dinamismo y capacidad competitiva que otras (Schejtman y Berdegué, 2004) . Los motivos de la concentración espacial de la producción en el partido de La Plata en parte fueron identificados y discutidos en García (2012) . Los elementos que emergen junto con el nuevo dinamismo, se comenzaron a desarrollar mediante el estudio escalonado de sus dinamizadores.

La aglomeración es causa y consecuencia del accionar/aparición de un conjunto de agentes e instituciones en el territorio hortícola de La Plata. Los mismos presentan una serie de relaciones que Porter (1998) diferencia entre acciones de competencia y de colaboración. Esta correlación se viene sosteniendo a través de los estudios realizados sobre agentes (técnicos del sector privado -García, 2018- y público -García, 2019-) y diferentes tipos de empresas (plantineras -García 2016b- , agronomías - García y Merchán 2018 - y pequeñas y medianas empresas de tecnologías hortícolas - García, 2019 -) cuyas interacciones posibilitan, catalizan y promueven la concentración espacial de la horticultura en La Plata (García, 2016a) .

A su manera, tanto las agronomías, el asesoramiento del sector privado como las PyMEs de Tecnología Hortícola intervienen en el aglomerado hortícola platense. Estos agentes prestan servicios nuevos, cada vez más específicos y diferenciales, que les permite persistir y eventualmente crecer, dando como resultado constantes ajustes del modelo. Dichos ajustes posibilitaron adoptar y adaptar la tecnología (convencional y alternativa) para una estructura de productores heterogénea. Más concretamente, esta serie de ventajas que emerge de la concentración espacial, competencia y búsqueda de diferenciación de estos agentes, permite tanto la persistencia de productores vulnerables como una progresión más eficiente de aquellos más capitalizados. Este fenómeno circular se explicita en una dinámica de crecimiento y competitividad de la horticultura platense, en base al estímulo a la concentración espacial de la producción. Ventajas que aun así no compensan o revierten las condiciones de vida y trabajo allí soportadas, o la degradación y contaminación generadas (Baldini, 2020; García, 2015b).

En búsqueda de avanzar con la caracterización de los agentes e instituciones que explican el funcionamiento y dinámica del aglomerado hortícola de La Plata, se propone en esta oportunidad analizar a un organismo del Estado con larga trayectoria en el territorio bajo estudio, como es la Agencia de Extensión Rural de La Plata (AER La Plata). Para ello se plantea llevar a cabo un análisis organizacional de la AER La Plata y su rol sobre la horticultura platense para el período 2000-20. Concretamente, el objetivo del análisis es identificar y analizar el contexto en el cual se definen las políticas de la AER, como así también sus ejes de acción y, sucintamente, sus resultados o impactos sobre el territorio hortícola platense. Se plantea como premisa específica que el rol y accionar de la AER La Plata (principalmente acompañando una serie de procesos en el sector, como lo son el auge de las organizaciones y alternativas productivas y comerciales) se encuentra atravesado por tensiones entre diferentes perspectivas, y asimismo tiene impacto en el aglomerado hortícola con acciones de colaboración y competencia (como contrapeso), resultando necesario conocerlo para una mejor y mayor interpretación de la dinámica del territorio.

Por y para ello, el artículo se estructura de la siguiente manera. Tras esta introducción, se describen los principales aspectos conceptuales y metodológicos aplicados para la concreción de los objetivos. A continuación, luego de resaltar la relevancia del INTA dentro de las instituciones públicas con intervención en el sector, se analiza el contexto y las disputas en el diagnóstico, metodologías y objetivos de la Agencia de Extensión Rural de La Plata sobre la horticultura de la capital bonaerense, dando marco a los principales ejes de políticas públicas implementadas (apartado número 4). Por último, y tras la caracterización del perfil de los recursos humanos de la institución, se lleva a cabo una discusión final acerca del rol de la AER La Plata en el territorio hortícola platense.

2. Aspectos conceptuales y metodológicos

Las organizaciones son “grupos de individuos vinculados por la intención común de lograr metas” (North, 1990). En ese marco, el análisis organizacional consiste en un procedimiento diagnóstico que posibilita un mejor entendimiento del desempeño de una organización. El desempeño organizacional puede ser desagregado en tres dimensiones: la motivación organizacional, la capacidad organizacional y el entorno externo (Rocchigiani y Herbel, 2012) (Ver Gráfico 2)

Gráfico N°2.
Desagregación del desempeño organizacional en tres dimensiones
Fuente: Elaboración propia en base a Rocchigiani y Herbel (2012)

La motivación organizacional se refiere a la visión y misión de la organización, valores y sistemas de incentivos, todos los cuales se ven marcados por la historia de la organización. La capacidad organizacional se basa en la dotación en recursos de la organización (su capital humano, físico y financiero) y a los procesos utilizados para la gestión de ese capital (p.ej. liderazgo estratégico, gestión de la programación y de los procesos). Mientras que con el entorno externo se hace referencia a los factores periféricos que facilitan o limitan el desempeño de una organización (incluye el ordenamiento político del país, su situación económica, las normas socioculturales, etc., así como la calidad de las relaciones que una organización ha entablado con otras organizaciones y partes interesadas).

Los diferentes organismos públicos cumplen variadas acciones, que van desde la regulación, pasando por la investigación y la formación, llegando hasta la extensión y transferencia tecnológica. Con el propósito de caracterizar y analizar su accionar en el territorio se parte de un marco analítico que entiende al sector público y sus políticas desde una perspectiva relacional, dentro del cual existen tensiones y disputas en torno a las estrategias de intervención pública. En concreto, se adopta la definición de Oszlak y O´Donnell, (1995: 112-113), quienes conciben a las políticas públicas como “un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, el interés, o movilización de otros actores en la sociedad civil”. Dichas acciones pueden provenir desde el nivel nacional, provincial y municipal.

El caso de estudio es el análisis de las políticas de la AER sobre el territorio hortícola de La Plata, durante el período 2000-20. La relevancia (cuali y cuantitativa) y dinámica de la horticultura platense, y el rol histórico y actual del INTA sobre dicho territorio justifican su elección. Tras la primera década del siglo XX, las transformaciones en el territorio plantean la existencia de una nueva etapa en la cual el accionar/aparición de una serie de agentes e instituciones en el territorio hortícola de La Plata explicarían su devenir. De esta manera, el período de tiempo bajo estudio incluiría una etapa previa (2000/10) y una etapa de transición donde ocurren o se visualizan estas transformaciones hasta la actualidad (2010/20).

En una primer parte de la investigación se propuso analizar el contexto y las disputas en el diagnóstico, metodología y objetivos de trabajo decididos por la AER La Plata. Con ello se aportaría a la caracterización del “entorno externo” y, concomitantemente, a cambios en la “motivación organizacional”. Dichas variables permiten explicar en parte los ejes y características de la intervención llevada a cabo por la AER.

La segunda parte consistió en la identificación y análisis de las principales políticas de intervención, como así también en la caracterización de la “capacidad organizacional”, enfocada en los recursos humanos. Es decir, se estudiaron los ejes de intervención por un lado, y los recursos humanos que la gestionaron por otro, entendiéndose a ambas variables como interconectadas. Las políticas que se destacan y profundizan, relacionadas a los modelos alternativos de producción y comercialización, y a la organización de productores, surgen de la bibliografía (Seibane, 2013a; Seibane et al., 2014; Ambort, 2017; Fernández, 2018) y de la experiencia en el territorio, resultando a su vez confirmadas y ampliadas en las entrevistas a los informantes clave. En cuanto al perfil de los recursos humanos, se consideran condición necesaria aunque no suficiente para explicar, entender o contextualizar las políticas llevadas a cabo por la AER La Plata.

Para ambas instancias se recurrió a una amplia búsqueda y análisis de fuentes publicadas e inéditas, que se complementaron con información primaria y entrevistas en profundidad a funcionarios, técnicos y otros informantes clave como productores, investigadores y aun extensionistas de otros organismos. Mas precisamente, el trabajo de campo, realizado entre el segundo semestre de 2015 y el primero de 2021, incluyó: i) entrevistas en profundidad (ya que además se indagó sentimientos, motivaciones de los comportamientos, vivencias) a técnicos, investigadores y extensionistas del sector público (INTA, Universidad Nacional de La Plata -UNLP-, Ministerio de Desarrollo Agrario -MDA-) y ii) entrevistas semiestructuradas (con preguntas que parten de los interrogantes aparecidos en el transcurso de los análisis de los datos recolectados) a productores hortícolas (pequeños y grandes, de origen boliviano, como así también “criollos” e italianos). Se buscó indagar acerca del contexto institucional de la AER, su funcionamiento y metodología para la toma de decisiones. Asimismo, se procuró la descripción, justificación y evaluación de las políticas llevadas a cabo por la AER durante el período bajo estudio.

Se utilizó la metodología de estudio de casos (Yin, 2009) . Para ello se seleccionó una muestra teórica, es decir, casos que probablemente pueden comprobar la teoría (Eisenhardt, 1989) . Esta metodología se utilizó para interpretar comportamientos y lógicas de los agentes más significativos para los objetivos del artículo: coordinadores, jefes de agencia, extensionistas e investigadores de la Agencia de Extensión Rural del INTA La Plata.

Respecto al número de casos, los mismos se adicionaron hasta la saturación de la teoría (Eisenhardt, 1989) , es decir, cuando las nuevas entrevistas no aportaron nueva información, resultando un total de seis agentes (entre directores, jefes y técnicos de terreno) de la AER La Plata, tres del IPAF y el resto productores y técnicos de otros organismos públicos. De esta manera, se completaron dieciséis entrevistas, entendiéndose suficientes en el marco de los objetivos planteados, y habiéndose saturado y reiterado la información recolectada.

Con esta información y análisis, se procuró finalmente incorporar el rol de la AER La Plata en la dinámica territorial de la horticultura de La Plata, destacando sus características y aportes.

3. Estrategias de políticas desde el Sector Público

3.1 Los organismos públicos con políticas en el sector hortícola

En el marco de un proceso de mayor institucionalización de la agricultura familiar desde 2004 en adelante (Manzanal y González, 2010; Craviotti, 2014), las instituciones públicas que mantuvieron diferentes tipos de políticas sobre la horticultura platense provienen de la órbita nacional: fundamentalmente el INTA y la UNLP (Seibane, 2013).

Sucintamente, las acciones públicas se basaron en la asistencia técnica en aspectos productivos, apoyo a espacios de comercialización alternativos, fomento de la organización, caracterización y visibilidad de la agricultura familiar, promoción de la formalización de sus actividades, acceso al financiamiento por medio de microcréditos, asesoramiento jurídico, capacitación en Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) y gestión en proyectos públicos, entre otros (Fernandez, 2018).

Con el arribo de la coalición Cambiemos (diciembre de 2015) a la administración gubernamental nacional, provincial y municipal, la orientación para la Agricultura Familiar (AF) cambió en términos estratégicos, presupuestarios, de personal e institucionales (Nogueira et al., 2017). No obstante, persistieron líneas de trabajo en el territorio de la capital bonaerense contrapuestas al proceso general, por lo que el presente trabajo cobra relevancia al proveer una caracterización de un caso por medio del cual se manifiestan las disputas entre diferentes perspectivas.

Dado este contexto, a partir de aquí, el trabajo se concentrará en el análisis del desarrollo de las políticas de la institución con mayor presencia en el tiempo y en el territorio hortícola de La Plata: el INTA, el cual posee dos organismos de relevancia en la región, el Instituto de Investigación y Desarrollo Tecnológico Agricultura Familiar (IPAF) de la Región Pampeana y la Agencia de Extensión Rural; sobre esta última se centrará el estudio.

3.2 Contexto y disputas en el diagnóstico, metodologías y objetivos de la AER La Plata

Antes de analizar los diagnósticos y los objetivos del INTA a través de la AER La Plata, es necesario describir el contexto y aun las disputas que dan origen a sus políticas.

En la década del 90, el paradigma de la extensión del INTA planteaba como eje central la incorporación de tecnología, el aumento de la producción y la eficiencia individual (Alemany, 2003). Tras la crisis de 2001, los propósitos fundamentales intentaron ser los de promover la innovación tecnológica y organizacional; el desarrollo de capacidades de los actores y el fortalecimiento de la competitividad sistémica regional con equidad social (Op. cit). Desde el INTA se desarrolló el Plan Estratégico Institucional en 2005 en el cual se empieza a discutir el sentido de la tecnología, cobra relevancia la agricultura familiar, la cuestión de la infraestructura, la tierra, y la sustentabilidad ecológica, económica y social de los ambientes (Tito y Marasas, 2014), esto es: “como que no todo pasa por una cuestión de productividad, de cultivos y de rendimiento” (técnica DH, 6-7-16). Es en este marco que se observa un conjunto de políticas en coherencia con una estrategia consensuada con los actores del territorio o “desde abajo”, lo cual permitió incorporar demandas más allá de lo estrictamente productivo (Seibane, 2013a; Cieza y Vega, 2020).

Más aún, desde el año 2008 se incrementa la consideración política de la agricultura familiar materializada mediante la creación de instituciones, la reorientación de programas y la sanción de normativas (Craviotti, 2014). El lanzamiento en 2014 del programa Cambio Rural II es coherente con este nuevo marco del INTA donde se reconfiguran las tareas de extensión en los denominados “Programas Regionales con Enfoque Territorial” (PRET).² Esta mirada es responsable de la superación del enfoque de cadenas con un objetivo de reconversión productiva de los sistemas involucrados y el viraje hacia uno de Desarrollo Territorial Rural (Taraborrelli, 2017). Otro puntal fue el rol asumido por el director del Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Agricultura Familiar (CIPAF) respecto a la articulación con las organizaciones, el trabajo hacia la demanda y la mirada del modelo productivo alternativo para la agricultura familiar, logrando la alineación de algunas agencias (como la AER La Plata) en esa mirada. Concomitantemente, fue ganando terreno en forma incipiente dentro de la matriz institucional del INTA la investigación en torno a la agroecología mediante el “Proyecto propio de la red para la generación y desarrollo de las tecnologías con base agroecológica y de producción orgánica del INTA, el cual buscaba generar conocimientos para la transición agroecológica y la agrobiodiversidad de los agroecosistemas (Tito y Marasas, 2014).

No obstante, durante el período 2015-2019 tuvo lugar una política de retroceso de estos cambios. Por un lado, debido a los recortes presupuestarios que sufrió el organismo a pesar de su autarquía. Y paralelamente, se pretendió retrotraer a los objetivos iniciales de reconversión productiva de las empresas agropecuarias. Un reflejo de este cambio se percibe en el “Manual Operativo” del Cambio Rural II con la incorporación de modificaciones relativas a los destinatarios, conformación de grupos y el perfil del P-A, entre otras (Cieza y Vega, 2020).

Recientemente con el cambio de gobierno a nivel nacional y provincial (Diciembre de 2019), se observa un retorno a una mirada más atenta hacia el pequeño productor y la producción sustentable. Aun así, un elemento a destacar es que, ya sea durante el periodo 2005/15, 2015/19 o en la actualidad, se registran invariablemente resistencias a los cambios propuestos dentro del propio INTA. La resiliencia de este tipo de instituciones es algo histórico, demostrable en que “siempre hubo una estructura anclada en el modelo productivista (…) son dos miradas que conviven dentro de la institución y que generan acciones contradictorias en el territorio. Tenés equipos del INTA que trabajan con sojeros en Santiago del Estero (…) y existen equipos del INTA que trabajan con campesinos” (técnica DH, 6-7-16). Y el INTA La Plata lejos estuvo de ser una excepción a dicha resiliencia y resistencia a los cambios.

La Agencia de Extensión Rural La Plata (AER La Plata) tuvo diferentes nexos al interior de la estructura del INTA; lo que nunca varió fue que el sector hortícola fue y es casi el área privilegiada de trabajo y territorio de influencia. En la actualidad depende de la Estación Experimental Agropecuaria Área Metropolitana de Buenos Aires (EEA-AMBA), siendo su área de incumbencia el Gran La Plata, Florencio Varela, Berazategui, Berisso y una parte de Ensenada. Pero históricamente dependía de la Estación Experimental de San Pedro con una realidad que contribuyera a que los técnicos “no estuvieran vinculados a la agricultura familiar, a trabajos en procesos de organización […] en general laburaban con productores grandes, vinculados a proyectos del INTA de investigación en donde ponían a prueba alguna tecnología […] con un enfoque muy transferencista” (técnica DH, 6-7-16). Esto comienza a modificarse post 2001, y principalmente luego del 2008, entre otros, por los sucesos macro anteriormente reseñados.

El contexto de tensiones y diferencias en torno a las políticas del INTA permite -al menos parcialmente- una mejor interpretación de las indagaciones realizadas sobre las políticas establecidas en un período reciente para la horticultura de La Plata. Por ejemplo, al consultar acerca del diagnóstico del INTA sobre el sector hortícola platense en general, aparentan como disruptivos los problemas identificados por el Coordinador del AMBA Sur durante el año 2015: “…crecimiento totalmente desordenado, contaminación, la mano de obra, condiciones de vida, tenencia de la tierra, perforaciones para agua, mediería…”. La mirada territorial se convierte en relevante, y la cuestión técnica se subordina a ella, como se observa cuando el mismo Coordinador del AMBA Sur explicitó los ejes de trabajo trazados para el área hortícola de la capital bonaerense para el período 2013-2015:

• Eje de ordenamiento territorial (se hace referencia básicamente a dónde, cómo cuánto, qué y para qué se va a producir hortalizas, incluyendo su relación con el territorio urbano y rural circundante)

• Eje de contaminación (refiere a cuestiones ambientales, alimentos sanos, agroquímicos y sus envases, efectos del invernáculo, etc.)

• Eje técnico productivo (considerando que las tecnologías a aplicar deben ser acordes a un sector que produce alimentos frescos en zonas circundantes a las ciudades)

En las entrevistas realizadas se remarca que dicho enfoque depende y se define en gran medida también desde el mismo territorio, así como el accionar propio de los equipos de trabajo se explica en base a sus intereses, intenciones y posibilidades. Por caso, el INTA “tradicional” (interpretaba e) interpreta a la horticultura en su faz industrial y con una visión de cadenas. Mientras que en La Plata las prioridades determinadas muestran un sesgo socioambiental, con una mirada territorial y disruptiva con respecto a la tradicional. Sucede que “…más allá de la estructura institucional, también la institución son los equipos de trabajo territoriales, que trabajan directamente con la agricultura familiar; entonces un poco depende de la identidad, del compromiso, de la militancia de estos equipos…” (jefa de Agencia, 3-12-19).

Este posicionamiento local no se encuentra exento de críticas y presiones generadas dentro de la misma institución. Por caso, un informante revela que durante los talleres de evaluación y planificación del INTA en 2013 lo interpelaron cuestionando básicamente “¿por qué se trabaja con 2000 productores, cuando hay 50 de ellos que con 15has bajo cubierta producen el 60% del tomate en La Plata?”. Pregunta que parece basarse en parámetros objetivos, pero que implica también una dimensión ideológica o conceptual, en tensión con el lineamiento de trabajo territorial elegida en la AER La Plata. Situación que conlleva a una política en disputa.

En esta disputa y consecuente negociación se visualizan cuestiones ideológicas, de poder, económicas y hasta pragmáticas. Las líneas de trabajo y los matices que adoptan cada una, pasan por un cuádruple tamiz: i) sumarse a líneas preestablecidas y definidas en ámbitos superiores del INTA, que responden a coyunturas de funcionarios y políticas partidarias, como condición para recibir fondos imprescindibles para el funcionamiento de la Agencia; ii) la prevalencia de líneas internas, asociadas a los perfiles tanto de quien dirige la Agencia como de los técnicos que son finalmente quienes intervienen en el territorio, dando heterogeneidad a los diferentes establecimientos del INTA en la región y en el país; iii) la necesidad de responder a pautas institucionales de negociación formal e informal, en la cual “tengo que justificar y algunas cosas tengo que ceder, y ellos también ceden o ellos entienden que esta agencia, por historia, por personas que hay acá, hacen o privilegian determinadas prácticas…” (jefa de Agencia, 3-12-19); iv) la influencia del territorio, hoy día sintetizada en las demandas de las organizaciones de productores, por las cuales también hay negociaciones a nivel agencia y a nivel INTA.

A esta matriz de cuatro cuadrantes, se le puede adicionar tres procesos causales de conformación de las políticas actuales de la AER La Plata identificados en el territorio, a saber:

1. 1. Surgimiento del IPAF en 2005. Si bien con un área de influencia inmensa, la instalación de la sede del Instituto de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Agricultura Familiar (IPAF) Región Pampeana en La Plata hizo que su impronta se potenciara. El tipo social destinatario (la AF) y su perfil netamente agroecológico condicionó, motivó, le dio respaldo y actuó como catalizador para la AER La Plata.
2. 2. Incorporación de personal cuyo perfil se acerca a un ideal de desarrollo más que de producción. Particularmente por el rol de dos técnicas en la AER La Plata desde el año 2005, quienes promovieron el trabajo con las organizaciones de productores y las alternativas productivas y comerciales. Por caso, el actual (2021) Director Provincial de Agricultura Familiar de la Provincia de Buenos Aires afirma que -en su rol anterior de técnico de terreno-: “esas personas no sólo se involucraron personalmente en el trabajo de difusión de la agroecología, sino que además generaron los espacios para que aquellos técnicos que querían sumarse a esas iniciativas pudieran hacerlo” (funcionario provincial, FX, 13-6-19).
3. 3. Auge de las organizaciones. A medida que crecían las organizaciones de productores fue incrementándose (cuanti, pero también cualitativamente) la demanda hacia el INTA. Y no sólo al ser derivados de los distintos lugares del Estado, sino porque “sintieron que había un lugar a donde podían ir […] yo tengo la idea de que previo a todos estos cambios la agencia del INTA La Plata era una agencia más tradicional, con ese perfil más de investigación o de trabajar con el productor grande o a lo sumo mediano” (Op. Cit.)

Estos procesos concomitantes marcan líneas de trabajo desde y hacia la institución por las cuales se generan debates, marchas y contramarchas, acerca de los diagnósticos, objetivos y metodologías a implementar. De este modo, la AER La Plata se manifiesta como un caso en el cual se expresan disputas y tensiones que existen dentro del Estado, en relación a sus estrategias y su accionar respecto a la intervención en el territorio para y con los actores sociales, en especial con relación a los modelos de desarrollo productivo y sus alternativas.

3.3 El INTA y su intervención en el sector

Con el devenir y el contexto hasta aquí desarrollado, se fue generando un alejamiento de la AER La Plata respecto del “modelo convencional” de la horticultura platense, entendida y resumida como el de la invernaculización, intensificación y dependencia externa (Blandi y otros, 2015). De este modo, las “tradicionales” tareas de adopción tecnológica que solían recaer en la institución (ensayos de variedades, fertilizantes o agroquímicos) resultan casi ajenas en los últimos años. También ocurre que “Hoy día, las empresas se ríen con sorna cuando hacemos un ECR y decimos esta produce tanto, aquel hay que podarlo más, ese hay que bajarlo más, este da 15 coronas” (técnico DQ, 5-9-18). Particularmente una empresa antes de difundir una nueva variedad la prueba, ajusta y, por ende, conoce los requisitos técnicos. Ello es posible debido a la reducción de la diversidad de variedades hortícolas cultivadas que se observa hoy en día (Blandi, 2016).

Por el contrario, cuando se consulta por las innovaciones tecnológicas necesarias para el sector hortícola en la AER La Plata, la respuesta es que “el AMBA es una innovación social, de una estructura organizacional distinta. Con los problemas y resistencias que ello genera. El INTA genera una innovación pretendiendo manejar este territorio en forma diferente. Como trabajar en red. Como acompañar procesos. Todo esto son procesos de innovación permanente, un laboratorio social” (Coordinador del AMBA Sur, 13-06-15). Esto se considera necesario ante una situación en donde la gran mayoría de los horticultores trabajan y viven en condiciones paupérrimas, y en sistemas productivos que degradan los bienes comunes y siendo la calidad del producto meramente comercial (García, 2015). “Este es el único lugar del país donde la producción familiar crece en número de productores y producción. ¿Exitosa política? Cuando en realidad tenes 2000 productores agarrados del alambrado…” (técnico DQ, 5-09-18). Ante esta situación, se confiesa que la propuesta de intervención es resultado de una negociación, entre la visión de los integrantes de la AER La Plata, la propuesta política del INTA (en sus diferentes niveles) y la demanda de los productores.

A continuación, y como resultado de esta negociación, se identifican y analizan las principales características de las estrategias y acciones de intervención y abordaje del modelo productivo, comercial y organizacional en el sector hortícola platense del INTA

4. Principales políticas de intervención de la AER La Plata sobre el sector en los últimos 20 años

Dentro del contexto antes descripto, la información recabada permite confirmar y señalar tres ejes principales de políticas llevadas a cabo por la AER La Plata en los últimos 20 años (2001-2021): modelos productivos alternativos (agroecología), canales de comercialización cortos y apuesta a la organización de los horticultores.

4.1 Modelos productivos alternativos

Las líneas de trabajo técnico-productivas que más se impulsaron en estos últimos años en la AER La Plata se relacionan con la promoción de prácticas sustentables que posibiliten mayor autonomía o menos dependencia, orientado al sistema productivo familiar y arrendatario, mayoritario en la región. Así es como aparece la Agroecología como paradigma y como enfoque, y su impulso por parte de las políticas públicas (Patrouilleau y otros, 2017).

Al inicio, entre el 2006 y 2007, la Agroecología fue una combinación de una realidad que exigía cambios en el modelo de producción de la AF e iniciativas personales de algunas técnicas de la AER La Plata. En esos años, la propuesta agroecológica se asociaba con la descalificación: “en ese entonces, si hablabas de agroecología acá eras una hippie pacifista” (jefa de Agencia, 3-12-19). Resultaba muy difícil instalar espacios de discusión o formación en agroecología que tuvieran cierto reconocimiento o valoración, por parte de la misma institución, los productores y aún los técnicos. Con el tiempo pasó de ser un “hippismo irresponsable” a que “la agroecología hoy día es lo políticamente correcto”.

Para impulsar los debates y cambios dentro de la AER La Plata, resultó indudable el rol de la “agroecología por imposición” (Shoaie Baker y García, 2020), ya que el modelo convencional es expulsor por costos, por manejo y por resultados económicos, afectando en mayor medida a la agricultura familiar. También fue y es importante el posicionamiento de las organizaciones de productores que toman a la agroecología como bandera política.³ Aun así, el contexto pareciera ser siempre adverso para el cambio; por ello inicialmente se utilizaron alternativas graduales para evitar toparse con resistencias fuertes, como ser “en una primera etapa hacer una utilización más eficiente de los químicos, en una segunda etapa empezar a pensar si no es posible sustituir químicos por productos biológicos y demás, y posteriormente empezar a pensar que es posible rediseñar el sistema que hoy tenemos” (técnica DH, 6-7-16).

En La Plata priorizaron/an la colaboración para la difusión. Una línea explícita de trabajo de promoción de la Agroecología por parte de la AER La Plata fue la “Escuela de formador de formadores” (FdeF) y posteriormente la Escuela de Agroecología (Gómez y otros, 2015).

La intencionalidad del FdeF era hacer capacitaciones y cursos de agroecología para referentes de organizaciones, con el propósito que estos puedan trasladarlo luego al seno de su organización. La consigna de “formar cuadros del territorio, y que sean productores” se relaciona con la propuesta “de campesino a campesino”, práctica efectuada por algunos de los técnicos de la AER en su experiencia de trabajo en las provincias del Norte del país. La práctica enseña que “…nunca un mensaje le llega al productor de la misma manera que le llega de un gringo que sale de la universidad respecto al productor boliviano que tiene de vecino que la está peleando como la está peleando él, nunca, y no se decodifica de la misma manera, y eso es así…” (jefa de Agencia, 3-12-19). Pero también reconocen que esos procesos no son lineales y que aun logrando gestionar un proceso de debate de la agroecología con productores organizados, formándose promotores y referentes de un área de agroecología propio, no alcanza. Debe continuar la militancia tanto del INTA como de la misma organización para que la misma persista y crezca. “Y esa parte no estuvo” (técnico FX, 11-12-19). Tampoco estaba en los planes hacerlo, porque se necesitaba otra infraestructura y recursos que no existían.

Sin embargo, muchos de esos productores formados logran hoy día cumplir el rol de difusor en forma directa (ya sea como integrantes del Área de Agroecología de las organizaciones de productores), como de forma indirecta (por efecto espejo entre los vecinos del productor agroecológico). “Cuesta mucho probar, cuesta mucho empezar, pero cuando el vecino de al lado lo está haciendo, gasta menos y le da resultado, es como que se van probando” (productor agroecológico, 6-10-19).

Por otro lado, se intentó (no sin contradicciones, por la disyuntiva de generar un nuevo insumo externo) el promover por parte de las organizaciones de tener sus fábricas de bioinsumos necesarias para proveer a quienes inician los proceso de transición o bien ya son productores agroecológicos. Asimismo, se reconoce la falta aún de mucha investigación e información de las dosificaciones, de los momentos, para qué cultivo, de qué forma, y aun que sucede en forma local. Ya que un bioinsumo que funciona bien en el Chaco puede no funcionar en La Plata, por cuestiones de temperatura, de humedad. Y finalmente, “faltan técnicos con un perfil agroecológico, que hay muchos más que antes, pero faltan” (técnico FX, 11-12-19).

Entonces, la estrategia global se podría enumerar en i) la apuesta a productores formados que se integran al área de agroecología dentro de las propias organizaciones para difundir, como sucede en el MTE y la UTT; ii) la promoción para la disponibilidad de insumos a través de la construcción de biofábricas colectivas; iii) la experimentación que genere la información de cómo usarlos, aun localmente; iv) y finalmente, la promoción y búsqueda de técnicos para encarar estos cambios, ya que debe haber un acompañamiento a un proceso más amplio.

4.2 Canales cortos de comercialización

La viabilidad de un modelo de producción alternativo como la agroecología conlleva un modelo de comercialización adaptado y, por ende, también alternativo. En ese sentido, el trabajo en la AER La Plata se centró tanto en “acompañar o gestionar espacios como ferias, articular con quienes hoy están siendo los que definen y militan los nodos de consumo, la distribución de venta de bolsones y demás” (técnica DH, 6-7-16).

Estos canales cortos poseen en la concepción de los técnicos de la AER La Plata tres motivaciones, claramente complementarias. Por un lado, la reducción de los eslabones de intermediación les permite a los productores ganar poder de decisión sobre las variedades y los precios. Esto posibilita una mayor apropiación del valor generado y además un eventual mejor precio para el consumidor. Paralelamente, la venta en canales cortos fortalece y contiene tanto a productores como consumidores, retroalimentando el circuito de comercialización y por ende el de producción alternativa. Finalmente, aparece como condición necesaria para que -al menos en una primera instancia- la agroecología sea viable y logre desarrollarse, aunque esta posición no presenta unanimidad. Para algunos técnicos dentro de la AER INTA “la agroecología no cierra si no hay un comercio justo (…) no cierra si no hay un planteo de quien se queda con la torta” (técnico DQ, 27-11-15). Ello refiere a que la propuesta agroecológica conlleva un producto -en calidad y cantidad- no adaptado a las exigencias y reglas del comercio tradicional. Y por ende, requiere que se valore (precio justo) y un vínculo social más equitativo (no meramente técnico-productivo), lo que posibilita franquear al menos la etapa más frágil de transición.

Para otros no es tan así. Si bien se acepta como real que el canal de comercialización más directo resulta más viable y tracciona el cambio de modelo productivo, otros técnicos le niegan su condición necesaria. Postulan que puede haber producción agroecológica que se venda de otra manera, que se comercialice en otras escalas y sobre todo a medida que la agroecología vaya trascendiendo en el territorio y calando en la sociedad. Mientras tanto, las situaciones intermedias entre el canal tradicional y el ad-hoc se llevan a cabo. Por caso, la producción agroecológica, típicamente diversificada, hace menos atractiva la “culata de camión”.⁴ Aun así, muchos productores no organizados o con excesos para colocar sus productos agroecológicos por estos nichos, recurren a los circuitos tradicionales. Sí refuerzan la idea o ventaja de los mercados de proximidad que favorece o estimula a una producción sana o inocua, además de venderse de manera más cerca beneficia porque tiene menos gasto de energía, menos gasto económico, sobre todo lo que es perecedero; pero postulan que la producción agroecológica es viable aun vendiéndose en los circuitos largos.

Es decir, se aceptan y valoran a los canales cortos de comercialización como impulsores de la agroecología, pero no como condición necesaria permanente. A medida que los sistemas productivos se empiezan a equilibrar y a auto-regular, se reduce fuertemente el costo de los insumos externos más que compensando la eventual merma productiva. De esta manera aparece como el principal costo la mano de obra, insumo mayoritariamente interno en las quintas familiares de La Plata y, por ende, hace de este un modelo menos dependiente aun comercializando por los canales convencionales.

En el marco de estos debates internos, el INTA brinda apoyo a los canales de comercialización cortos, en articulación con otras instituciones como la UNLP. Incluso, el fomento a los circuitos alternativos es previo a los debates de la agroecología, aunque más recientemente se acoplaron. En primer lugar, los técnicos del INTA promovieron entre productores organizados los espacios para la reflexión sobre la problemática relativa a la comercialización. Luego, se pasó a acciones de apoyo logístico y de búsqueda de financiamiento para impulsar las ferias y los bolsones de venta directa. Asimismo, se llevaron a cabo tareas de organización interna de los espacios y el asesoramiento de técnicas de comercialización de los productos.

Complementariamente, la AER La Plata desarrolla otros instrumentos de apoyo a los canales alternativos, más precisamente los bolsones, mediante tecnologías adaptadas para este circuito (como un bolsón reutilizable).⁵

De todas formas, se reconoce que este tipo de propuestas hasta el momento son marginales comparadas con los circuitos largos, “Siguen siendo el 0,01%, una experiencia piloto y punto” asegura un agente de proyecto (técnico DQ, 27-11-15) en relación con la diferencia de volumen comercializado por uno y otro canal. Por eso, la utopía es superar la venta vía bolsón y lograr una comercialización minorista (verdulerías agroecológicas que tímidamente comienzan a difundirse), y que estas se abastezcan de mercados concentradores agroecológicos. De lo contrario, el escalamiento de esta modalidad siempre será una limitante, aunque su influencia sobre la transición no fuera excluyente.

4.3 Organización de productores.

En cuanto a los procesos organizativos, diferentes estudios han podido describir (Ferraris y Bravo, 2014) y analizar (Ambort, 2017) un auge del asociativismo de horticultores de La Plata entre el 2005 y el 2015, cuando las organizaciones (entre asociaciones, cooperativas y agrupaciones de hecho) se sextuplican, pasando de 5 a 30 aproximadamente.

El crecimiento cualitativo principalmente desde el año 2008 es explicado por Ambort (2017), cuando la agricultura familiar se institucionaliza y jerarquiza con recursos, a través de políticas públicas. Sucintamente, el Estado durante este período promovió la conformación de organizaciones de productores como condición para acceder a las políticas y programas de financiamiento, y también como requisito administrativo frente a la imposibilidad por parte de diferentes instituciones de intervenir en todo el territorio hortícola platense. Es decir, ante la magnitud de la población objetivo a trabajar, que se estima que entre 3.000 a 5.000 familias horticultoras (Ambort, 2017; Fortunato, 2015) era y es condición necesaria la organización para una posible y mejor articulación. Y esa articulación es necesaria para implementar algunas de las propuestas de cambio a modelos de producción y de comercialización alternativos, como ya se hicieron mención.

En dicha dinámica, la AER La Plata intercedió activamente. Es para destacar que la intervención pública en el área hortícola de La Plata se apoyó inicial y principalmente en la estructura de grupos existente del programa Cambio Rural (CR) de INTA. En palabras de la técnica DH (6-7-16):

“Durante mucho tiempo acá lo único que había eran grupos aislados de Cambio Rural y tres o cuatro organizaciones que articulaban con el Estado. Después todo eso empezó a cambiar, también ahí la política empezó a bajar recursos a sectores organizados y eso tuvo un impacto muy fuerte y las organizaciones empezaron a brindar servicios hacia adentro con cuadros técnicos propios que podían capitalizar en forma más directa en términos de política y crecimiento propio”.

La primera etapa de fortalecimiento organizacional de los productores contó con los recursos para formar Grupos de Cambio Rural. Si bien fue una política impuesta desde la institución pública, el mecanismo no resultó de oferta sino de demanda: “la demanda venía de las organizaciones, no era una oferta del INTA salir a buscar grupos”. Este reclamo de grupos se explicaba porque los CR eran una forma en que los productores asociados podían tener una respuesta con técnicos de producción y comercialización afín a las problemáticas que aquejan a estos agricultores familiares. Existía un diálogo directo entre los técnicos de CR y las organizaciones, pudiendo de esa manera potenciar el trabajo. Y más aún, se lograba mediante la organización y también mediante el “sello” de los grupos de CR el acceso a recursos, financiamientos, capacitaciones, pasando por reclamos de infraestructura, hechos de inseguridad, etc., que de otra manera no hubiera sido posible que llegaran. Esos pequeños núcleos, articulados a través de la AER La Plata, y en organizaciones, fueron un espacio en donde se eficientizaban los recursos, y donde estos llegaban. Eso también fue un importante motor para la organización, que hoy día es una realidad. “En La Plata, lo raro es que un productor no se encuentre en alguna organización” (MM, referente del MTE Rural, 20-11-19).

La organización de productores fue tanto una táctica como una estrategia: un medio y un fin. Esto es, por un lado la organización fue para la AER La Plata un medio, porque sin ella no se puede llegar a la población objeto que se contabilizan en miles de productores. Entonces, sin organización y con los escasos recursos con que se cuenta, el trabajo era prácticamente inexistente o no significativo. Por otro lado, la organización para la AER era también un fin. Ideológicamente se plantea que las transformaciones posibles vienen de la organización popular y no desde la intervención del Estado: “desde abajo y no desde arriba”.

En la actual etapa, el territorio se encuentra configurado de otra manera,

“para nosotros hoy la misión ya no es consolidar las organizaciones, yo creo que hay organizaciones que están consolidadas y que tienen cuadros y que tienen estructura propia para hacerlo, digamos, en todo caso articulamos alguna acción que pueda contribuir a eso, lo que hacemos hoy es acompañamos los procesos que las organizaciones van definiendo” (técnica DH, 3-7-19).

Por eso, en su momento la organización de los productores era medio y fin, mientras que hoy es más un medio que un fin “La dedicación que yo pongo para que la organización sea fin hoy es mucho menor, me superó ampliamente y está bien que eso suceda” (técnica DH, 3-7-19)

Aun así, aseverar que la AER La Plata trabaja con 2.000 o 3.000 productores mediados por las organizaciones es -cuanto menos- audaz. Las temáticas son innumerables, las coyunturas exigentes y la dinámica del sector hace muy necesaria la planificación y disciplina de trabajo. Los asuntos privilegiados de trabajo siguen siendo la agroecología y los canales cortos de comercialización, por lo que se articula con las áreas de agroecología o con las áreas de comercialización de las organizaciones.

“Las organizaciones tienen siempre una base motriz mucho más consolidada, yo entro por ahí y si de ahí me puedo dispersar mejor y si no trabajo con esos, si eso está bien o mal no sé, es lo viable hoy, yo no llego al productor que está solito, aislado que acaba de llegar a Poblet, desgraciadamente no llego, ojalá pudiera llegar a ese productor” (técnica MN, 9-9-19). La organización es la única que lo podría hacer.

Resulta inevitable no vincular esta lógica como medio y fin respecto de la estrategia institucional de intervención territorial, ya que proyectar y accionar sobre el territorio en dicho contexto, implicó establecer relaciones (más o menos formales) con las organizaciones para lograr canalizar las necesidades y gestionar las demandas.

5. El perfil del técnico de la AER La Plata

El desempeño de la AER difícilmente se pueda entender sin analizar la capacidad organizacional, en especial su capital humano, que a su vez influyen decididamente en la motivación organizacional, en cuanto a mediación en la visión y misión, como así también valores y sistemas de incentivos.

La AER La Plata está integrada por 15 personas en la actualidad, distribuidas en la histórica sede de El Pato (sobre Ruta 36, La Plata), dos oficinas de desarrollo ubicadas en Berisso y Florencio Varela, y una unidad de coordinación (“más administrativa”) en la sede de Los Hornos (La Plata).

Cuando se indaga acerca de los recursos humanos disponibles en la agencia con responsabilidad directa sobre la región platense para enfrentar la problemática descripta y cumplimentar los objetivos planificados, se enumera la existencia de “técnicos, agentes del desarrollo, extensionistas, difusores y generadores de innovaciones” (Jefe de Agencia La Plata, 13/6/14). La percepción acerca de las motivaciones de estos agentes es heterogénea (“Hay gente que cayó al INTA de casualidad, otro porque no pudo ir a otro lado, y otro porque quiere trabajar en el Estado”) (técnico MC, 23-6-16), sumado a formaciones relacionadas con las diferentes épocas. En los años 90 y en concordancia con las políticas que emanaban del INTA Central, los RRHH hacían una extensión tradicional (adaptación-transferencia). Y para ello, se formaban con cursos o postgrados afines a ello, pensando en el INTA como una experimental propiamente dicha, estudiando suelos, fisiología, nutrición vegetal, etc. La perspectiva post 2002 fue otra, centralizando una mirada mucho más amplia de la problemática, que se puede condensar e ilustrar con que “el productor se baña con agua fría” (Cfr. Pineda, 2011; Fortunato, 2014). Surgen y adquieren relevancia entonces maestrías en “Procesos Locales de Innovación y Desarrollo Rural” (PLIDER-UNLP), en Estudios Sociales Agrarios (FLACSO), en Economía Social (UNGS) y en Economía Social Comunitaria y Solidaria (UNTreF), entre otras, con una mirada mucho más amplia y sin sesgo técnico. Adicionalmente, influyó la militancia política de los técnicos (y más aún durante su arribo a puestos de decisores) que fueron sumando elementos para implementar otras perspectivas de trabajo en el territorio. Aun así, el técnico ideal se convierte en casi una utopía, ya que se advierte la paradoja de la “manta corta”: por un lado, se afirma que con la formación complementaria no alcanza; y a la vez se asegura que estos agentes están técnicamente más limitados. Ya que un técnico ideal sería entonces aquel que gestione, que organice, que articule en y para el territorio hortícola, pero también que posea conocimientos técnicos. Otro camino sería asumir la realidad, por cuanto hay gente con expertíz técnica y gente con expertíz de desarrollo; el desafío sería potenciar la interacción entre ambos, como resulta una de las apuestas de la creación de los IPAF.

Este proceso se da en el marco de un INTA que tiene agencias que son expulsoras y otras receptoras de personal: la AER La Plata por su cercanía o inserción en el AMBA y por estar cerca de las universidades que formaron a los técnicos, es receptora de personal permanentemente, lo que genera dificultades, pero también oportunidades. “Cada vez que te cae un traslado de la nada, esos procesos que vas construyendo, bueno, tienen ruidos… a veces ruidos muy favorables y a veces ruidos muy desfavorables” (técnica DH, 3-7-19).

“La agencia de La Plata está conformada por personas que hace mucho que están, que en su mayoría tiene un perfil más de investigación. Y gente más nueva, generalmente con una mirada más empática respecto a las organizaciones, a la mirada de desarrollo territorial y demás” (Ibid.). A la vez hay una matriz heterogénea de formaciones de grado: agrónomos, arquitectos, biólogos, psicólogos, licenciados en Gestión Ambiental, comunicadores sociales, entre otros.

Una mirada lineal y estructurada -que también mantiene la dirección del INTA AMBA-, tendería a calificar al personal en técnicos y en extensionistas, o en investigadores y extensionistas. “Y la verdad que aquí somos en su mayoría ´todólogos´” (DH, 3-7-19). Es decir, hay un intento de generar RRHH que puedan suplir capacidades menos desarrolladas de cada uno. Son necesarios, indispensables, los técnicos especialistas en algunos temas, pero deben saber manejarse, tener herramientas y medios para vincularse en procesos sociales. De esta manera, el perfil que se fue conformando, con mayor o menor grado de planificación, es aquel que maneja información técnica que, si bien tiene un expertiz más específico en algún tema que en otro, no deja de tener una mirada integradora de la problemática generalizada, y que a su vez asume con compromiso las cuestiones para los cuales está más capacitado, pero sin dejar de entender en qué situación general está inserta esa intervención puntual que hace.

Otro informante señala:

“Para mí el perfil ideal es un técnico que, más allá de algo de investigación, sea principalmente un extensionista y ligado al sector de la agricultura familiar… los otros sectores creo que por más que tengan demandas y necesiten a lo mejor del INTA para algunas cosas, es un sector que se puede manejar de otra manera, tiene otras herramientas como para manejarse. Porque el sector de los pequeños y medianos productores son los que más necesitan INTA, y tiene que ser un perfil de un técnico que tenga esa idea, de moverse, de no quedarse...” (técnico FX, 11-12-19).

No obstante, el perfil técnico continúa siendo imprescindible. Tanto en el caso de los productores convencionales, o los que están en transición o hasta los que hacen agroecología, requieren respuestas técnicas, con relación a cómo gestionar sus cultivos, como manejar las plagas, etc. En eso no hay diferencia. Lo que se le agrega es que, para acompañar en el cambio propuesto por el INTA platense, se precisa convencimiento, formación en la generación de procesos organizativos y cambios tecnológicos para un subsistema productivo muy vulnerable. La situación y complejidad del territorio implica además buscar respuestas a problemas o cuestiones que son extra productivas, extra técnicas, que son cuestiones familiares, de relaciones de grupo, de compromisos, de buscar alternativas para la comercialización. Es decir, un técnico con una mirada amplia. Mas difícil aun que conseguir ese técnico con las múltiples herramientas que se le exige, es mantenerlo. Sucede que no tiene una remuneración acorde, convirtiéndose más en una tarea de militante que un trabajo asalariado “Porque tenés que poner tu vehículo, el combustible, y todas esas cuestiones que después no las cubre nadie” (técnico FX, 11-12-19).

La complejidad de la tarea y su diferencia con la de los técnicos de las empresas tecnológicas es resumida por el Coordinador del AMBA Sur (13-06-15) de la siguiente manera: “Desde el Estado nosotros vamos durante un año a llenarlo [al productor] de dudas. Diferente la empresa que viene con la certeza del producto exitoso, el que lo usa el productor exitoso…”. Y si bien cada empresa debe tener dos o tres técnicos, trabajan en forma intensa: viajan por todo el país, ensayan, dan charlas, realizan reuniones técnicas. Mientras que los 25 técnicos que supo tener el Cambio Rural del INTA en La Plata aun no lograron significativos cambios (o por lo menos fácilmente visibles). Atribuible a cuestiones relacionadas a los recursos humanos y económicos disponibles, y parte porque la realidad a cambiar es infinitamente más compleja (y al menos de mediano plazo) que el objetivo de las empresas que es vender su producto, un insumo de un modelo convencional.

El déficit en el rubro RRHH se podría subsanar mediante: i) más recursos humanos en general ya que el territorio y la población objetiva es muy grande; ii) más recursos de funcionamiento (vehículos, combustible, financiamiento para proyectos, etc.) ya que no se logra desplegar el potencial por las penurias económicas; iii) recursos humanos con determinado perfil. Ante la disyuntiva de priorizar u ordenar en relevancia esos ítems, en la AER La Plata plantean que no están bien en términos de recursos económicos (“de los tres o cuatro vehículos que tenemos, solo uno funciona y lo usamos entre 14”) y aun de recursos humanos (“somos 15, incluyendo administrativos y comunicadores para trabajar en un área con más de 4.000 productores”). Pero eso no sería la mayor limitante. La prioridad impuesta es la de dinamizar y ser parte de los procesos de desarrollo territorial, generar transformaciones ligadas a los sectores organizados y a las instituciones que trabajan. “Para eso se necesitan quizás técnicos más comprometidos con eso, más comprometidos y más militantes de esa línea de trabajo…” (técnica DH, 3-7-19).

Queda de manifiesto que el perfil de los y las técnicas es un factor considerable a la hora de entender la concepción e implementación de políticas públicas en el territorio, y la forma en que enfrentan las condiciones (económicas y sociales) para desarrollar las líneas estratégicas.

6. Conclusiones

La nueva etapa de desarrollo del territorio hortícola de La Plata exige, para su mejor interpretación, el estudio de los agentes e instituciones cuya concentración en el espacio posibilita una serie de innovaciones que son corregidas y/o ajustadas por los productores, y difundidas en forma eficiente y rápida por las ventajas de cercanía, diálogo y cooperación característico de los aglomerados económicos (García, 2016a). En esta instancia se inscribe el presente artículo que llevó a cabo un análisis del contexto en el cual se definen las políticas de la Agencia de Extensión Rural (AER) La Plata, como así también los ejes de su accionar y someramente sus resultados o impactos sobre la horticultura en la capital bonaerense.

Como primera conclusión, vale indicar que las políticas de la AER fueron variando a lo largo del tiempo. Tras un período (hasta la década del 90) en donde intentaban en condiciones totalmente desfinanciadas acompañar al modelo de producción convencional, a partir del 2003 se modifica la mirada y la metodología de trabajo. Dicho cambio estuvo articulado por procesos concomitantes, relacionados tanto al “entorno externo” y a la dimensión “motivacional y organizacional”. Por un lado, transformaciones de la política pública a nivel nacional, que revalorizaron a la agricultura familiar, por las que se tornaron más permeables a las demandas sociales de las organizaciones. Por otro lado, el trabajo territorial acumulado con el sector cuantitativamente predominante que se sostuvo incluso a contracorriente en años previos y un perfil de RRHH (técnicos y directivos) afín, lo cual constituye un rasgo característico de la “capacidad organizacional” de la AER de La Plata.

Con la definitiva adopción de un enfoque territorial, la AER La Plata busca resolver problemas más estructurales y complejos, siendo sus resultados difíciles de evaluar aún. Los mismos se orientan al productor cuantitativamente mayoritario y en situación vulnerable, para cuya persistencia y mejora proponen la organización y alternativas productivas (agroecología) y comerciales (canales cortos).

Por ello, un eje de trabajo de la AER La Plata fue aportar y luego acompañar al proceso de organización social que se dio en el territorio. La organización es una condición necesaria para poder llegar a un universo de horticultores inabarcable por su magnitud, como así también una forma de incentivar que las transformaciones comiencen a pensarse, gestionarse y efectuarse “desde abajo”. Por ello, a comienzos del 2000 la organización de los productores fue un requisito y estímulo para acceder a ciertos programas o beneficios de políticas públicas. Posteriormente, a medida que estas se consolidan y logran acumulación política, se convierten en un canal por medio del cual vehiculizar sus demandas y obtener avances (parciales). Es decir, la organización primero como requisito, luego impulsada hasta convertirse en la actualidad en un agente con el cual la AER acompaña.

Paralelamente en cuanto a modelos productivos y comerciales alternativos, la propuesta de la AER platense posee racionalidad práctica. El modelo hortícola convencional se basa en cuatro o más hectáreas de tierra en propiedad, siguiendo la lógica marginalista, produciendo cantidad y calidad comercial. El mismo es inaccesible para la inmensa mayoría de productores, familias con una o menos hectáreas de invernáculo, que intenta además copiar la lógica de su antiguo patrón, pero no tiene la cantidad ni la propiedad de la tierra, el camión o al menos vehículo de trabajo, la posibilidad de contratar a un técnico o de afrontar un temporal, etc. Ante ello, la agroecología y los canales cortos de comercialización resultaron apuestas impulsadas desde la AER tan riesgosas como necesarias, con apoyo de otras instituciones públicas (UNLP, IPAF, SAF) y la indiferencia de las empresas tecnológicas. Necesaria debido a que el modelo convencional es sin dudas insustentable (Blandi, 2016), y riesgoso ya que implica cambios radicales en la forma de producir y comercializar, proceso no exento de errores, desajustes y fracasos. Más aun, reconocen que es una apuesta al menos a mediano plazo, la cual implica organización y discusión de alternativas al modelo. Y ese cambio depende no solo de una política que precisa de cierta estabilidad en el tiempo, sino también de los recursos humanos para ejecutarlas. Dicha propuesta de trabajo requiere de agentes ad-hoc, cuyo perfil sería un intermedio entre un extensionista y un técnico tradicional, con formación compleja y más considerando los recursos (humanos y económicos) con los que cuenta el INTA.

Todo ello, sumado a las alternativas de trabajo que fueron madurando a lo largo de las últimas dos décadas y la canalización de las demandas de las organizaciones de la agricultura familiar, impregnaron de un carácter territorial a la concepción de política pública, que tuvo y tiene sus derivaciones sobre el abordaje tecnológico del Instituto.

Una hipótesis que explicaría la estrategia de intervención “adoptada” por la AER La Plata es que ante la imposibilidad de competir en el modelo convencional con el sector privado (básicamente empresas de agroquímicos y semillas, y con sus técnicos), la opción restante era insertarse en nichos no explorados directamente por estas empresas. Otra interpretación -no excluyente- de esta diferencia con el sector privado es que la Agencia de La Plata es de extensión, y no una Unidad Experimental, por lo que poseen misiones diferentes. Por eso cuando se aduce que la propuesta de trabajo final es muchísimo más audaz que la “simple” difusión de una semilla o un agroquímico ya que implica un modelo de producción y comercialización alternativo al convencional, la respuesta es que además de una agencia de extensión es de desarrollo. Por otro lado, la estrategia adoptada estuvo y está permeada por el contexto de auge de la organización popular en el área hortícola (de la que fue partícipe) y las nuevas formas institucionales en las cuales se canalizan sus demandas, desarrollando una modalidad de implementación de políticas públicas que no puede obviar la realidad del territorio y sus actores.

A su manera, la AER La Plata es protagonista del aglomerado hortícola platense, prestando nuevos servicios y modificando el modelo. Dicha modificación es llevada a cabo en el sentido de adoptar y de adaptar la tecnología (convencional y alternativa) en una estructura social heterogénea, básicamente orientando sus políticas para el estrato de productores mayoritarios y más vulnerables, propugnando por su organización y por alternativas productivas y comerciales. Desde el enfoque de aglomeración económica, el accionar del INTA (analizado) no es de cooperación o competencia (Porter, 1989) para fomentar el mero crecimiento del territorio, sino que funciona como factor de contrapeso en el marco de una etapa de desarrollo que exacerba las inequidades generadas.

Por todo ello, el caso de la AER de La Plata expresa una modalidad del accionar estatal sobre la realidad compleja, heterogénea y dinámica del territorio hortícola platense, en la que se aprecian tensiones propias de la construcción de las políticas públicas y de las disputas en torno a los modelos productivos, comerciales y políticos existentes en el territorio y que se corresponden a cambios en el entorno externo, como también en las motivaciones y capacidades organizacionales, adquiriendo un rol específico en el aglomerado hortícola. Lo que finalmente, aporta para su mayor y mejor entendimiento.

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Notas

Información adicional

Para citar este artículo: Para citar este artículo:García, M.; Fernández, L. (2021) “Políticas de la agencia del INTA en el aglomerado hortícola de La Plata (Buenos Aires, Argentina) 2000-2020” DAAPGE Vol. 21, N° 36, 2021, pp. 79-103. UNL, Santa Fe, Argentina.