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03082018
04122018
Universidad Juárez del
Estado de Durango, México
Universidad
Juárez del Estado de Durango, México
Universidad
Juárez del Estado de Durango, México
Resumen: Este trabajo presenta reflexiones sobre el rumbo que pueden tomar los gobiernos de coalición en México. Asimismo, presenta ideas en las que se pueden sustentar propuestas para regular de la mejor forma posible esta figura de gobierno en nuestro país. A partir de un marco teórico pertinente, el lector podrá distinguir la figura de gobierno de coalición de entre diversos tipos de alianzas partidistas que pueden presentarse en el escenario político-electoral de México. El texto hace alusión a la regulación vigente de los gobiernos de coalición, para luego continuar con los retos que le son inherentes —incluyendo su incidencia en el ámbito de los gobiernos locales, en específico el de Durango— de cara a futuros escenarios a partir de 2018.
Palabras clave: alianzas partidistas, convenio, elecciones, gobierno de coalición, programa de gobierno, México.
Abstract: This work reflects on the direction that coalition governments can take in Mexico. In addition, it presents ideas that can support proposals to regulate this governmental body of our country in the best possible way. Based on an appropriate theoretical framework, the reader will be able to distinguish the body of a coalition government from different types of partisan alliances that can appear in the political-electoral scenario of Mexico. The text refers to current regulation of coalition governments, then continues with challenges that are inherent —including its incidence in the scope of local governments, specifically that of the State of Durango— towards future scenarios from 2018.
Keywords: partisan alliances, agreement, elections, coalition government, government program, Mexico.
Artículos de Investigación
El rumbo de los gobiernos de coalición en México*
The Course of Coalition Governments in Mexico
Recepción: 03 Agosto 2018
Aprobación: 04 Diciembre 2018
1. Introducción / 2. Los gobiernos de coalición en sistemas presidenciales / 3. Las alianzas partidistas en México / 4. La regulación vigente de los gobiernos de coalición / 5. El entorno político-social mexicano de frente a los gobiernos de coalición / 6. El contexto en Durango para la implementación de un gobierno de coalición / 7. Algunas propuestas para regular los gobiernos de coalición en México / 8. Conclusiones / 9. Referencias
Una de las reformas estructurales que se dieron en el sexenio presidencial de Enrique Peña Nieto fue la relacionada con la materia política-electoral; esta reforma de carácter constitucional fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de febrero de 2014.1
La reforma en cuestión modificó sustancialmente algunas reglas del juego en materia electoral; por ejemplo, la creación del Instituto Nacional Electoral (INE), que ocasionó la extinción del Instituto Federal Electoral (IFE), con la subsistencia de los institutos electorales de las entidades federativas, lo que dio la pauta al establecimiento de un sistema nacional de elecciones en el que el INE tiene el papel rector de dicho sistema. Bajo esta reforma, también se instituyeron los principios de paridad y máxima publicidad, y se establecieron límites a la sobre y a la sub representación en la integración de las legislaturas de los estados.
Ahora bien, en lo que a este trabajo concierne, con la reforma aludida se facultó al presidente de la república para que, en cualquier momento, opte por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión —artículo 89, fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos—. En este caso, el gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, que deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, y en el convenio se establecerán las causas de la disolución del gobierno de coalición.
Precisado lo anterior, se hace necesario realizar en este trabajo algunas reflexiones sobre el rumbo que seguirán los gobiernos de coalición en México, así como respecto a su necesidad de regulación; ello, con independencia del escenario político que está por instalarse formalmente, derivado de la elección presidencial de julio de 2018, que fue definida por una amplia votación a favor del candidato ganador, paralelo a que éste desempeñara su encargo como presidente frente a un Congreso de la Unión con una considerable menor fragmentación que en los últimos 18 años, periodo en donde ninguna fuerza política gozaba de una mayoría suficientemente cómoda para imponer un programa de gobierno.
Igual de interesante resulta reflexionar si esta facultad del Ejecutivo federal puede extenderse a los poderes ejecutivos de las entidades federativas, y aún más, a sus homólogos en los ayuntamientos, debido a que pueden presentar los mismos problemas que se dan en el orden federal. Por ello, en el presente trabajo se realizarán diversas reflexiones sobre el particular, y se expondrán ideas en las que se sustenten algunas propuestas para regular de la mejor forma los gobiernos de coalición en México.
En este apartado se desarrolla una breve exposición acerca de lo que son los gobiernos de coalición —muy relacionados con los gobiernos de gabinete, propios de los sistemas parlamentarios— y cuáles son los objetivos que con éstos se persiguen en las democracias modernas.
En primer lugar, el tópico de los gobiernos de coalición se aborda con una perspectiva general y sobre el eje de las relaciones que, a través de estos gobiernos, puede llegar a entablar la figura del Ejecutivo en los sistemas presidenciales, haciendo referencia concreta a América Latina, para finalmente hacer una breve alusión respecto a Europa. Esto, con la finalidad de dotar a la investigación de un mayor alcance teórico.
En ese orden de ideas, es preciso apuntar que, en un marco de democracia constitucional actual, los gobiernos de coalición son aquellos integrados por dos o más fuerzas políticas que a su vez suman a una pluralidad política ya existente en regímenes estaduales determinados, y que bien pueden ser constituidos de manera formal, informal e incluso cuando se integran por diversas corrientes de una misma fuerza política que cuenta con la mayoría congresual.2
Los gobiernos de coalición pueden suponer gabinetes compuestos por elementos de diversas fuerzas políticas con representación ante los órganos legislativos, y tienden hacia una moderación y distribución de responsabilidades en lo concerniente a funciones concretas de gobierno —lo que, en palabras del constitucionalista mexicano Diego Valadés, sería una racionalización del ejercicio del poder—,3 en aras de lograr una mayor eficacia y mayor entendimiento entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Lo anterior, como frente ante posibles crisis de legalidad y de constitucionalidad, subrayando que estas últimas, según Luigi Ferrajoli, se configuran por “la progresiva degradación del valor de las reglas de juego institucional y del conjunto de límites y vínculos que las mismas imponen al ejercicio de los poderes públicos”.4
Los gobiernos de coalición en los regímenes presidenciales permiten que el presidente incorpore en su gabinete a personajes de otras fuerzas políticas con representación congresual, afines o diversas a las que respaldaron su triunfo electoral; asimismo, deviene interesante un aspecto adicional, consistente en que dicho gabinete sea susceptible de rendir cuentas ante el Legislativo, a suerte de una responsabilidad política. Desde una perspectiva teórica de constitucionalismo moderno, los gobiernos de coalición son partidarios de una descentralización del ejercicio del poder.
Se considera que la moderación y la distribución de responsabilidades políticas, jurídicas y meramente administrativas, así como la racionalización y la descentralización, todas antes aludidas, se sustentan en la idea de dejar de lado perfiles autoritarios de los titulares del gobierno en los regímenes presidenciales; por otro lado, se abona en convertir la negociación política en un instrumento indispensable para procurar la estabilización de las funciones de los órganos del Estado, y como conducto de comunicación de aquellos gobiernos que son producto de la implementación de sistemas electorales de mayoría o mixtos.
Así pues, otro punto importante a tomar en cuenta en la teoría de los gobiernos de coalición consiste en que hacer referencia concreta a estos implica tener bastante claro que existe una diferenciación, tanto terminológica como de tipo sustancial, en cuanto a gobiernos de coalición y coaliciones electorales.
El mismo Valadés argumenta, en su investigación dedicada a la figura de gobierno de gabinete y a los gobiernos de coalición en América Latina —en una tercera edición publicada en el año 2018—, que las coaliciones electorales son constituidas entre diversas fuerzas políticas con fines estrictamente de triunfo electoral y que tienen una duración transitoria, ya que desaparecen una vez que culmina el proceso electivo en el que participan; además, cabe destacar que si lograsen el triunfo frente al contrincante político, la unión de estas fuerzas políticas concluiría,5 y en ocasiones ni siquiera existen ánimos de institucionalizar un programa de gobierno, ya sea formalmente a través de un gobierno de coalición o de forma informal o de facto a través de un simple pacto político.
Por su parte, los gobiernos de coalición son alianzas o uniones políticas de naturaleza y finalidad diferentes a las coaliciones electorales, porque el objeto que persiguen no es un triunfo electoral, sino que surgen a posteriori a éste para formalizar una agenda y programa de gobierno con metas definidas o, incluso, pueden llegar a darse en cualquier momento, como es el caso de México a raíz de la constitucionalización de los gobiernos de coalición, derivado de la reforma constitucional de 2014 en materia política y electoral, dando paso a la posibilidad de instaurar esta modalidad de gobierno como una optativa libre del presidente de la república a partir del año 2018.
En esa tesitura, en lo que concierne a América Latina, resulta relevante mencionar lo expuesto en un análisis realizado por Paul Chaisty, Nic Cheeseman y Timothy Power, acerca del comportamiento de los gobiernos de coalición en presidencialismos de dicha región, en el sentido de identificar cinco herramientas clave que los presidentes pueden utilizar para desarrollar la gestión de alianzas políticas en la conducción de las acciones de gobierno —aunque el uso desmesurado de este tipo de herramientas a la larga ocasione una mayor concentración o centralización del poder del presidente—: el control de la agenda gubernamental, la autoridad presupuestaria, la administración del gabinete, los poderes partidistas y las instituciones informales.6
Concretamente, en lo tocante a América Latina, los citados analistas refieren que la oportuna distribución de los puestos en los gabinetes presidenciales —y sobre todo una buena negociación del presidente con las diversas fuerzas que ocupan estos puestos— ayuda a aumentar y a afinar la agenda gubernamental y, por ende, el programa respectivo en un gobierno de coalición. Hacen alusión, por ejemplo, al modelo presidencial brasileño que fue implementado en la década de los noventa, en el cual el Ejecutivo logró defender y equilibrar el statusquo de la negociación, ayudando así a mantener unido el gobierno de coalición; todo esto, a través de la destreza en la atribución constitucional de emitir decretos presidenciales y el ejercicio del derecho de veto, lo que proporciona una ventaja en el control de la agenda de gobierno.7
Por su parte, Daniel Chasquetti refiere que “una coalición de gobierno implica negociación y acuerdo entre el presidente y los partidos que ingresan al gabinete”;8 en ese tenor, ha generado la hipótesis de que la supervivencia de los gobiernos de coalición en América Latina depende de la influencia de factores importantes como la duración fija que presuponen los mandatos presidenciales de esta región y el tamaño o el número de aliados políticos que intervienen. Respecto a este último factor, es destacable la alusión que hace Chasquetti de que incluso presidentes que cuentan con un apoyo cercano a la mayoría en el órgano legislativo están siempre en condiciones de establecer acuerdos a través de la formación de gobiernos de coalición para dar cauce a políticas de gobierno.9
Ahora bien, en cuanto a hacer una alusión a Europa, claro está que — como se dijo al inicio de este apartado— los gobiernos de coalición de sistemas presidenciales comparten notas características con los gobiernos de gabinete que se suelen dar originariamente en los sistemas parlamentarios de los regímenes europeos; así pues, también es dable que la institución de la responsabilidad política naciente en el gabinete del parlamentarismo se pueda trasladar a los aliados de un gobierno de coalición de sistema presidencial, como medida racionalizadora y equilibrante del poder. Por cierto, esa noción de responsabilidad política “adquirió su proyección moderna en el siglo XVII, en Gran Bretaña”.10
Lo anterior, en el entendido de que los sistemas —parlamentario y presidencial— ya no son enteramente puros, dado que cada vez es más frecuente, en el constitucionalismo moderno, advertir que los sistemas parlamentarios adoptan modalidades del presidencialismo y viceversa. En ese orden, señala Diego Valadés que “hoy existe una amplia gama de sistemas constitucionales que han tomado por modelo la quinta República francesa, donde en ocasiones el poder se conduce como en un sistema presidencial, y en otras como parlamentario. Ese comportamiento alternativo depende de que el presidente disponga o no de mayoría en el Congreso o Parlamento”.11
Al quedar en el registro lo anteriormente expuesto, se considera que la inclusión de la figura de los gobiernos de coalición en los sistemas presidenciales constituye una modalidad o nota trascendental que estos últimos han recogido de los sistemas parlamentarios, en aras de masterizar estrategias para lograr eficacia en la gobernabilidad y sustentabilidad de las políticas a implementar.
Dejando a un lado el tópico del gabinete, es crucial retomar uno de los motivos primordiales para la formación de los gobiernos de coalición: gobernar cómodamente12 a través de la negociación y buena comunicación con otras fuerzas políticas con representación en los congresos o en los parlamentos. Esta situación también se da en Europa. En ese sentido, algunos países europeos que han recurrido a los gobiernos de coalición son Francia, Italia y Alemania.13 En Austria, por mencionar un caso notorio, se han aprovechado sucesivos gobiernos de coalición para realizar numerosas reformas constitucionales, sin importar la rigidez de la Constitución de ese país.14
Es así como se concluye este apartado de marco teórico, previo a contextualizar la figura del gobierno de coalición en México y diferenciarla de otro tipo de alianzas políticas.
La legislación que establece, define y detalla, en términos generales, las alianzas partidistas en México, diferenciando entre aquellas que tienen fines de triunfo electoral y aquellas que se conforman con objetivos diversos, es la Ley General de Partidos Políticos.15
Por su parte, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales16 constituye la normativa expedida por el Congreso de la Unión, que pormenoriza los efectos que derivan de tales alianzas en la esfera política-electoral. Los ordenamientos de referencia se encuentran vigentes —y son de observancia general en todo el territorio nacional— desde el 23 de mayo del 2014.
El artículo 85 de la Ley General de Partidos Políticos señala una tipología genérica de las alianzas partidistas en México: frentes, fusiones y coaliciones. De acuerdo con este artículo, los frentes conformados por partidos políticos no tienen como objetivo un triunfo electoral, y se constituyen para fines diversos de carácter social y político, mediante acciones y estrategias específicas y comunes. Por otro lado, las fusiones tienen como finalidad constituir un nuevo partido político o que un partido se incorpore a otro con el que pretende convenir al respecto.
A diferencia de los dos primeros tipos de alianza, las coaliciones —las cuales, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la ley secundaria, podrán ser totales, parciales o flexibles— constituyen alternativas de asociación y participación partidista con miras de triunfo electoral a través de la postulación de candidatos comunes bajo una misma plataforma política. De igual forma, se requiere la suscripción de un instrumento legal o convenio de coalición entre partidos y la necesaria aprobación por parte de la autoridad administrativa electoral que corresponda.
En los tres tipos de alianzas partidistas mencionadas con antelación media la existencia necesaria de un instrumento que formalice la voluntad de asociación: un convenio. Las condiciones que deben plasmarse en esos instrumentos legales se encuentran reguladas en la Ley General de Partidos Políticos.
Es importante señalar que, en nuestro país, la libertad configurativa de las entidades federativas para legislar sobre la temática de alianzas partidistas, en consonancia con lo previsto en los artículos 73, fracción XXIX-U, 116 y 124 constitucionales,17 así como con lo establecido por el artículo 85, párrafo 5, de la Ley General de Partidos Políticos, equivale a la facultad para establecer otras formas de asociación y participación de los partidos políticos, con el fin de postular candidaturas que se traduzcan en el objetivo de lograr un triunfo electoral. Tal es el caso de las alianzas denominadas candidaturas comunes, que son reguladas por los órganos legislativos de diversas entidades federativas y que son pactadas también a través de un convenio entre partidos políticos signantes.
Una vez que se han detallado a grandes rasgos los anteriores tipos de alianzas partidistas, es necesario hacer alusión a la figura de gobierno de coalición en México, para poder diferenciarla de la coalición electoral y evitar cualquier confusión semántica y teleológica.
La figura de gobierno de coalición, si bien no se encuentra prevista en la tipología contemplada en el ya mencionado artículo 85 de la Ley General de Partidos Políticos, también es una forma de asociación o de alianza partidista en nuestro país, pero con la diferencia de que su conformación no tiene como finalidad postular candidaturas en común para lograr un triunfo electoral en contienda, sino que su objetivo primordial es la creación formal de un consenso partidista —entre partidos representados en el Congreso de la Unión— para llevar a cabo un programa de gobierno, en aras de sentar una pretendida viabilidad.
En México, la innovadora figura de los llamados gobiernos de coalición deriva de un consenso partidista que es instado por parte del titular del Ejecutivo federal en turno, y queda establecida formalmente a través de un instrumento jurídico —un convenio— que requiere la previa aprobación de la mayoría de los miembros presentes del Senado.
La posibilidad de conformar gobiernos de coalición no se encuentra regulada en extenso en la legislación general en materia política-electoral que se emitió desde el 23 de mayo de 2014, sino que actualmente se encuentra establecida tan sólo en el texto constitucional, en el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, incluyendo la inclusión del tópico conceptual en los artículos 74 y 76 constitucionales; estos últimos, por lo que toca a las atribuciones de las cámaras legislativas que componen el Congreso de la Unión —en correlación con las del presidente— respecto al nombramiento del gabinete y las ratificaciones correspondientes.
Ahora bien, tampoco se ha expedido ordenamiento jurídico alguno —en la esfera que le compete al Congreso de la Unión— que regule de forma detallada las condiciones y demás circunstancias inherentes a esta posibilidad de alianza partidista con fines no de triunfo electoral, sino de gobernabilidad, máxime que en los artículos transitorios de la reforma constitucional de 2014 no se estableció obligación temporal alguna para tal efecto, a diferencia de lo que sí se previó respecto a la emisión de la normativa para regular los otros tipos de alianzas con fines exclusivamente electorales, como lo son las coaliciones electorales.
Así pues, en lo que interesa, por decreto de reforma constitucional en materia política-electoral, publicado el 10 de febrero de 2014 en el DOF, se adicionó una fracción —la XVII— al artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a las facultades y obligaciones del presidente de la república, que establece la optativa de conformar, en cualquier momento, un gobierno de coalición. A continuación, se muestra el artículo de referencia, como quedó adicionado:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
(...)
XVII. En cualquier momento, optar por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión.
El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El convenio establecerá las causas de la disolución del gobierno de coalición.
Como ya se dijo, actualmente no existe una detallada y exhaustiva regulación de los gobiernos de coalición en México, pues, con independencia de las inclusiones textuales que se hicieron en los artículos 74, 76 y 89 constitucionales, y si bien la reforma del ordenamiento supremo en materia política-electoral de 2014 introdujo un importante parteaguas en la forma de gobierno de nuestro país, se estima que tal inclusión en el texto constitucional resulta escueta e insuficiente.
De igual forma, no pasa inadvertido el contenido de la exposición de motivos de la reforma constitucional, así como las discusiones vertidas tanto en el Senado —que fue la cámara de origen de la reforma en cuestión— como en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, ya que tales discusiones forman parte de las constancias que han dejado evidencia del proceso legislativo de mérito, y de donde se observa la intención del porqué instaurar formalmente la posibilidad de poner en marcha a los gobiernos de coalición dentro del sistema jurídico y político mexicano.
La referida exposición de motivos18 permite visualizar que la intención fundamental de incluir la figura de gobierno de coalición en nuestro sistema estuvo dirigida a establecer responsabilidades compartidas en el ejercicio del poder público, en lo que concierne concretamente a la gobernabilidad, constituyendo una estrategia exclusiva y optativa del presidente de la república para incentivar la negociación entre fuerzas políticas y la toma de decisiones por consenso. Esto, en aquellos escenarios en que dicho funcionario no cuente con un respaldo suficiente en el Congreso de la Unión, proveniente de los miembros del propio partido político que lo postuló, o porque en el caso de haber sido postulado como candidato independiente, en el peor de los casos, tampoco cuente con un respaldo partidario que le permita poner en ejecución su programa de gobierno.
No obstante, hoy no se observa un compromiso legislativo que conlleve a lograr una exhaustiva regulación de la figura de gobiernos de coalición a través de una legislación de tipo secundario conforme al planteamiento constitucional, la cual pormenorice, al menos, lo siguiente:19
El mecanismo por el cual los convenios que se generen vayan dirigidos a cumplir una serie de lineamientos marco o mínimos, como que existan reales canales de comunicación entre los partidos miembros del gobierno de coalición a conformar y el jefe del Ejecutivo.
· Los más adecuados conductos de transparencia y acceso a la información inherentes a este tema.
· Las pautas de comportamiento interno.
· La obligación de incorporar en el programa de gobierno medidas preventivas para afrontar casos emergentes de crisis de gobernabilidad.
Estos son algunos puntos que quedan pendientes por definir, independientemente de que no fueron anticipados ni siquiera en los transitorios de la reforma constitucional ya referida, y que mucho menos fueron reglamentados al momento de emitirse la legislación secundaria que derivó de dicha reforma; ello, con independencia de la exposición de motivos que al respecto se emitió durante el proceso legislativo y las discusiones desahogadas en el seno de las dos cámaras del Congreso de la Unión.
Considerar un gobierno de coalición hace treinta años en México hubiera sido fuera de contexto. La preeminencia del partido en el poder era tal que su ejercicio prácticamente no contemplaba la inclusión de otras fuerzas políticas en el proyecto de nación.
En ese panorama político imperaba el llamado gobierno unificado,20 es decir, ambas cámaras del Congreso de la Unión daban la mayoría al partido del presidente y la relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo era más fluida —por así decirlo—, ya que prácticamente un solo partido tenía la decisión sobre los asuntos trascendentales del país; lo anterior, replicado a lo local, propiciaba que las agendas de iniciativas y acciones gubernamentales se implementaran sin mayores cuestionamientos u obstáculos.
Sin embargo, el panorama político comenzó a ser diferente a partir de 1997, cuando, en las elecciones intermedias, el partido en el poder —en ese entonces el Partido Revolucionario Institucional (PRI)— perdió la mayoría tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados,21 llegando así la transición en el año 2000, con el arribo de Vicente Fox a la presidencia, destacándose la tendencia de que los candidatos presidenciales triunfadores obtendrían cada vez menor respaldo de un Congreso fragmentado,22 sumado al panorama de gobiernos locales también divididos, lo que se tradujo en problemas de gobernabilidad.
Resulta oportuno hacer alusión a la perspectiva de Joseph Colomer,23 en el sentido de enfatizar que para evitar problemas de gobernabilidad a escala nacional los gobiernos presidenciales requieren de respaldo suficiente en dos ámbitos: en el Congreso y en los gobiernos de los estados. Esto último se vuelve trascendente cuando, por ejemplo, en el caso de México las reformas constitucionales requieren la aprobación por mayoría calificada del Congreso y, además, la aprobación de al menos las 2/3 partes de las legislaturas estatales y de la Ciudad de México.24
Así pues, coincidimos en que si en México no se satisface un respaldo para un gobierno presidencial con los aspectos antes mencionados, es decir, si se gobierna a esta escala sin mayoría, se tendrán serias dificultades para lograr reformas trascendentales, y no habrá viabilidad del programa de gobierno, pues para su concreción se requiere de algún tipo de acuerdo con los partidos de oposición.
Cuando el titular del Poder Ejecutivo no cuenta con un respaldo mayoritario en una o en ambas cámaras del Congreso, el potencial para la parálisis legislativa se incrementa, impactando también en las áreas de política pública, cuestión que no es menor, ya que, al no poderse aplicar un programa de gobierno, se afecta a la población en general, sobre todo a los sectores más vulnerables.
Se considera que, ante este contexto político —divergente al que estuvo vigente hasta hace casi dos décadas—, con la reforma constitucional en materia política-electoral de 2014, que incluyó la facultad del presidente de la república para formar optativamente un gobierno de coalición, se buscó dar pauta a una nueva relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, así como entre los propios partidos políticos, ya que a lo largo de estos años ha quedado patente lo indispensable que resultan el consenso y la negociación entre los diversos actores políticos para propiciar la gobernabilidad, es decir, la relación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo es de vital importancia para sistemas presidenciales como el de México hasta hoy en día.
Como prueba de esa necesidad de consenso y negociación entre fuerzas políticas en el contexto político mexicano de los últimos años, podemos hacer referencia al denominado Pacto por México, un acuerdo alcanzado en el 2012 por el presidente Enrique Peña Nieto y los diputados y senadores de los diferentes partidos políticos que en ese momento integraban las cámaras del Congreso de la Unión.
Este acuerdo —sin que se haya configurado propia y formalmente como un gobierno de coalición— tuvo entre sus críticas que se trató de una negociación entre sólo algunos de los partidos con mayor presencia en la élite política del país, al tiempo en que fue instaurada —PRI, PAN y PRD —, dejando fuera a otras fuerzas que son parte del entorno político-social; todo esto, sumado a los conflictos suscitados por las contiendas electorales intermedias como una de las principales debilidades para la estabilidad en la toma de decisiones en reformas estructurales y trascendentales.25
Bajo estas circunstancias y con un nuevo panorama político que derivó de los resultados en las elecciones de 2018, se empezó a perfilar otra visión para responder a las circunstancias que se pudieran presentar en futuros escenarios en los que siga imperando una pluralidad de fuerzas políticas que, primero, en los procesos electorales, se encargan de dividir, fragmentar y polarizar el voto de la ciudadanía —no obstante que en la contienda recurran a alianzas como las coaliciones electorales—; lo cierto es que, después, ante triunfos electorales establecidos, cuentan con la optativa constitucionalmente prescrita para que se instaure un gobierno de coalición con responsabilidades compartidas y un programa de gobierno en común, a iniciativa del titular del Poder Ejecutivo y con la aprobación de la mayoría de los miembros del Senado.
La justificación de incluir este apartado en el presente trabajo obedece principalmente a dos razones.
En primer lugar, porque los que realizamos esta investigación nos consideramos conocedores del entorno jurídico, político-electoral y social que se desarrolla en Durango, y en ese tenor, estimamos que contamos con una perspectiva —en teoría y en praxis— más amplia de esta región en concreto,26 por lo que toca al ámbito de las entidades federativas en México. Es por ello que se hace la acotación a esta entidad federativa, lo que facilita el análisis y evita una extralimitación del mismo. Así pues, esta primera justificación es de carácter meramente metodológica.
En segundo término, porque, derivado de la última elección de diputados locales en Durango —proceso electoral local 2017-2018—, en el Congreso de dicha entidad las fuerzas políticas opositoras al gobierno estatal, encabezado por José Rosas Aispuro Torres — Movimiento Regeneración Nacional (Morena), Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y PRI—, alcanzaron una mayoría con 20 escaños de los 25 en total.
Esto ha traído como consecuencia que el Gobernador en turno —cuyo periodo concluye hasta el 2022— gobierne con una minoría que lo respalda en el órgano legislativo, por lo menos hasta el 2021, que es el año en que finaliza el periodo de los diputados locales electos, previamente aludidos. Cabe mencionar que esta minoría que respalda al gobernador son cinco diputados locales del PAN, que es el partido que lo postuló como candidato en la contienda electoral, en alianza con el PRD, que actualmente no cuenta con escaños en el órgano legislativo local.
Por ello, se estima que la situación referida merece una reflexión académica en esta investigación que se encuentra dedicada a los gobiernos de coalición, ya que se considera que esta figura también puede replicarse —a través de un diseño constitucional bien elaborado, por supuesto— en la esfera jurídica y política de Durango, así como en otras entidades federativas con un contexto político similar al de tal entidad, en respeto de su libertad configurativa27 y en aras de generar medidas preventivas y hasta correctivas, en caso de bloqueos y crisis gubernamentales en la esfera local, e incluso ir más allá, es decir, hacia el ámbito de los ayuntamientos, en los cuales las crisis y los bloqueos de la gobernabilidad también suelen ser frecuentes.
El actual gobernador del estado de Durango, José Rosas Aispuro Torres, previo a tomar posesión, en el año 2016, declaró ante los medios de comunicación que la alianza PAN-PRD, con la que compitió por la gubernatura, no sólo fue constituida para competir, sino también para gobernar;28 sin embargo, es importante precisar que en Durango no se encuentran regulados los gobiernos de coalición.
Ahora bien, como tampoco existe alguna disposición de orden constitucional o del marco jurídico de la entidad federativa que prohíba la pluralidad de ideologías políticas dentro del propio gabinete del gobernador, una vez asumido el cargo respectivo, se tiene conocimiento de que el referido titular del Ejecutivo estatal integró su gabinete por duranguenses apartidistas, militantes del PAN, así como por militantes del PRD e incluso algunos otros del PRI.29
Como antecedente, se apunta que la anterior Legislatura, que comenzó sus funciones en el 2016 y las concluyó en 2018, se integró por 12 diputaciones del PRI, 8 del PAN, 2 del PRD, 1 del PVEM, 1 del PT y 1 del Panal,30 de lo que se advierte que, si bien se dio una mayoría de legisladores del PRI, no fue una diferencia sustancial frente al número de diputaciones que obtuvo el PAN, como se observaba en anteriores legislaturas.
Sin embargo, la elección intermedia de diputaciones locales celebrada en Durango en 2018 ha reformulado el contexto político entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo de dicha entidad. En esa tesitura, actualmente se tiene un gobernador con respaldo partidista del PAN y del PRD, frente a una Legislatura para el periodo 2018-2021, en la que la mayoría de las diputaciones corresponden a Morena, distribuyéndose la parte restante entre el PAN, el PT, el PRI y el PVEM.
Estos últimos partidos tienen un número mucho menor de diputaciones frente a Morena, pero está la especial advertencia de que si se le reúnen a este último las fuerzas divergentes al PAN —que es el partido que formalmente respalda al gobernador actual—, se construye una gran mayoría en la Legislatura, capaz de bloquear políticas y decisiones del Ejecutivo local.
A continuación, se esquematiza con gráficos de pastel el cambio radical que se ha presentado en la integración del Congreso de Durango de 2016 a 2018, con una permanencia hasta 2021:
Ese panorama propone considerar que en Durango —como caso acotado en la investigación, a efecto de ponerlo como ejemplo en lo que respecta al ámbito de las entidades federativas— es dable vislumbrar la posibilidad de diseñar formal y jurídicamente la figura de un gobierno de coalición e implementarla posteriormente, luego de cubrir todos los recovecos constitucionales y legales que implica la ingeniería constitucional del orden local y con el sustento de la libertad configurativa que se establece en el propio artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y acorde a las demás reglas constitucionales relativas al pacto federal, pues a través de la figura de gobiernos de coalición en el ámbito estatal serían factibles futuras pautas de negociación y distribución de compromisos para la gobernabilidad, de tal suerte que lleguen a ser viables las políticas públicas y demás estrategias de gobierno para atender las necesidades de la sociedad y equilibrar las fuerzas políticas del Estado.
Como ya se argumentó durante el desarrollo de este artículo, el gran problema actual de los gobiernos de coalición es su implementación, puesto que no existe a la fecha ninguna ley reglamentaria o su reforma que regule el convenio y el programa por el que se va a regir el gobierno de coalición, en el caso de que se opte por ello en algún momento. Además, se desconoce la coordinación del gobierno de coalición con el Congreso de la Unión y las demás fuerzas políticas o, por ejemplo, si su configuración afectará de alguna forma a la administración pública federal y en qué medida.
Uno de los puntos que se estiman importantes para que de verdad un gobierno de coalición impacte en la democracia mexicana y en la rendición de cuentas —ambas, requeridas cada vez más por la ciudadanía— es saber si el gabinete presidencial podría ser evaluado por la Cámara de Senadores, por ejemplo, ya que es la facultada para ratificarlos; por tal motivo, podría tener, en su caso, también la facultad de removerlos.
Habrá que estar pendientes de si la regulación en extenso de la figura de gobierno de coalición contemplará el establecimiento y operación de controles políticos, como el voto de confianza, la interpelación y la moción de censura. Estos controles se operan originariamente en regímenes parlamentarios; sin embargo, con una visión de constitucionalismo moderno, no se advierte motivo alguno por el cual no puedan ser incluidos o implementados en regímenes presidenciales como el mexicano, máxime que, como se dijo en el marco teórico de este trabajo, cada vez más los sistemas constitucionales presidenciales adoptan notas del parlamentarismo y viceversa, con el objeto de propiciar eficacia y eficiencia en la gobernabilidad.
Se considera que, por ejemplo, incluir la moción de censura como facultad del Senado o de ambas cámaras traería como consecuencia que el gobierno en turno se esforzara más en rendir cuentas a la ciudadanía por conducto de sus representantes parlamentarios, lo que le dotaría de carácter institucional.31
Igual de importante sería poder traducir el programa de gobierno y el convenio del gobierno de coalición en indicadores mediante los cuales se pudiera medir las metas y los logros alcanzados; es decir, en otros términos, en indicadores que permitan evaluar el avance en la consolidación de los proyectos trazados en el programa y el convenio respectivos; esto, sumado a otro punto muy importante, consistente en que estos indicadores se publiciten a la ciudadanía para ser objeto de la opinión y escrutinio públicos, en aras de cumplir con los principios de transparencia, acceso a la información y de máxima publicidad.
La justificación de proponer indicadores que midan el desempeño del gobierno de coalición en México, reflejados en metas y logros alcanzados respecto de lo pactado en el convenio y el programa de gobierno, así como el hecho de que se hagan del conocimiento de los ciudadanos, atiende sobre todo a que estos últimos, en términos generales, suelen advertir la eficacia de un gobierno verificando aspectos de forma muy diversa a como lo hacen los conocedores del derecho constitucional o los grandes estadistas o politólogos.
Así, como lo ha mencionado Diego Valadés, el ciudadano común y corriente "no distingue las peculiaridades de cada sistema sino su capacidad para producir resultados satisfactorios",32 o sea, no es de su interés si los gobiernos cuentan con notas del presidencialismo o del parlamentarismo, entre otras cuestiones especializadas que sólo los juristas o politólogos analizarían a conciencia. Más que declaraciones teóricas, les importan los resultados tangibles.
Los ciudadanos de a pie suelen advertir la eficacia y la eficiencia de un gobierno directamente de aspectos prácticos, de la propia cotidianidad en la que se encuentran inmersos, como la posibilidad de abastecerse sin problemas de algún insumo de primera necesidad, las condiciones para encontrar un empleo, para transportarse, para tener acceso a la educación o a la salud, y en general cualquier otro servicio público o apreciación de infraestructura pública. Todos estos aspectos observables y experimentados por la propia ciudadanía se pueden corroborar a través del conocimiento de indicadores del desempeño que sean públicos, así como de fácil y general acceso.
El poder medir el cumplimiento de las metas es trascendente para poder evaluar la eficacia del gobierno de coalición y, consecuentemente, para evaluar a los integrantes del gabinete, quienes serían políticamente responsables ante el Senado por el incumplimiento de los objetivos sentados tanto en el programa como el respectivo convenio. Incluso, el no cumplimiento de esas metas podría considerarse como causa de disolución del gobierno de coalición, que podría estar ligada a la remoción o renuncia del presidente y su gabinete; o bien, solamente a la renuncia del gabinete —dependiendo del panorama de estabilidad política y social en un momento determinado—, debido a la incapacidad de lograr concretar los proyectos correspondientes.
Otro elemento ligado al convenio y al programa del gobierno de coalición es, sin duda alguna, el Plan Nacional de Desarrollo, que podría ser elaborado por los partidos integrantes del gobierno de coalición en caso de que el Poder Ejecutivo, al inicio de su periodo constitucional, opte de manera inmediata por integrar un gobierno de coalición; o bien, sólo por el Poder Ejecutivo, en el caso de que, al inicio de su gestión, no opte de manera pronta por la integración del gobierno de coalición.
De cualquier manera, consideramos que tanto el convenio como el programa del gobierno de coalición deben estar estrechamente vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo, es decir, el proyecto de nación debe ser lo primordial a la hora de unir esfuerzos para lograr resultados; de no ser así, se puede desvirtuar un gobierno integrado en tales términos, y se vería sólo como una negociación para el reparto de puestos gubernamentales de acuerdo con sus muy particulares intereses.
Dentro del marco de las alianzas para contiendas electorales también se podría vislumbrar que podrían trascender más allá de las elecciones, es decir, si varios partidos políticos celebran un convenio de coalición electoral para postular candidatos a presidente de la república, senadores y diputados, podría ser viable que dicha coalición se propagara, en primer lugar, a una alianza de tipo parlamentario y, luego, a una de tipo gubernamental. Así, el programa de gobierno de la coalición electoral podría servir de marco para la alianza parlamentaria y la gubernamental.
De igual forma, en el supuesto de que el ganador de una elección presidencial —coaligado electoralmente— no llegase, ni con sus aliados, a alcanzar una mayoría cómoda que le permita gobernar, podría optar por formar un gobierno de coalición con otras fuerzas políticas que no fueron partícipes de la alianza electoral en la contienda, y bien podría servir como referente el programa de gobierno aprobado dentro del convenio de coalición electoral usado de manera primigenia.
Con todo, creemos que resulta imperativo regular de una mejor manera los gobiernos de coalición, e incluso analizar su viabilidad en el ámbito estatal y, por qué no, hasta en el municipal. Lo anterior es así debido a que, bajo las nuevas reglas aprobadas mediante la reforma constitucional en materia política-electoral de febrero de 2014, se establecen límites a la sobre y a la sub representación en la integración de las Legislaturas de los estados, y mediante jurisprudencia electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de clave 47/2016,33 también a la integración de los ayuntamientos.
Cada vez será más común que el titular del Ejecutivo estatal y los presidentes municipales no cuenten con mayorías cómodas en la Legislatura o en los ayuntamientos, según sea el caso, que les permitan desdoblar con facilidad sus programas de gobierno, por lo que necesitarán del apoyo de otras fuerzas políticas y de novedosas estrategias para poder gobernar sin obstáculos.
Muestra de ello la tenemos en Durango, donde, debido a la configuración de la Legislatura estatal —según se vio en uno de los apartados que anteceden—, se ha dado un giro a la dinámica de la toma de decisiones, ya que ahora no todas las propuestas presentadas por el titular del Ejecutivo local —emanado de una alianza electoral entre el PAN y el PRD— son y serán aprobadas de manera automática por la Legislatura.
Lo anterior pone de relieve la necesidad de transitar hacia la implementación de los gobiernos de coalición en el ámbito estatal y municipal, pero para ello se necesitarían algunas reformas, al menos de carácter constitucional estadual, para dar vida a los gobiernos de coalición en los ámbitos referidos.
Estamos conscientes que los gobiernos de coalición no van a venir a resolver todos los problemas que aquejan al país, como la corrupción, la impunidad, la desigualdad social o las violaciones a los derechos humanos, pues para ello se necesita voluntad política tanto de gobernantes como de los gobernados. Lo que sí permitirían es brindar a la clase política los insumos o las herramientas para que, si de verdad quieren sacar adelante nuestro país, se pongan de acuerdo para gobernar de manera conjunta, sin mayores incentivos que construir un mejor México.
